今年2月28日，美國拜登政府發(fā)布了《關(guān)于防止受關(guān)注國家獲取美國公民大量敏感個人數(shù)據(jù)和美國政府相關(guān)數(shù)據(jù)的行政命令》（以下簡稱“14117號行政令”），將對中國、俄羅斯等6個“受關(guān)注國家”相關(guān)主體訪問美國敏感個人數(shù)據(jù)和政府數(shù)據(jù)進行管制。隨后，美司法部頒布了《受關(guān)注國家獲取美國人大量敏感個人數(shù)據(jù)和美國政府相關(guān)數(shù)據(jù)規(guī)則擬定預通知》（以下簡稱“預通知”），就14117號行政令要求進行具體闡釋。如規(guī)則正式生效，我國將面臨數(shù)字企業(yè)海外經(jīng)營成本推高、相關(guān)領(lǐng)域科研推進受阻、數(shù)字貿(mào)易規(guī)則圍堵等系列風險。在此背景下，應充分研判風險挑戰(zhàn)、統(tǒng)籌謀劃應對措施，為我國數(shù)字經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展營造良好國際環(huán)境。

一、14117號行政令的主要內(nèi)容和特殊意義

（一）14117號行政令基于《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》制定，反映出美國收緊數(shù)據(jù)外流閘口的整體態(tài)勢

1977年美國出臺《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》（IEEPA），授予總統(tǒng)在宣布國家進入“緊急狀態(tài)”后，擁有監(jiān)管國際商業(yè)活動以應對“境外特殊威脅”的權(quán)利。近年來，IEEPA日益成為美國推行霸權(quán)主義的工具，數(shù)字經(jīng)濟是其中重要領(lǐng)域。2019年5月，特朗普出臺13873號行政令《關(guān)于保護信息通信技術(shù)與服務供應鏈的行政令》，宣布美國進入國家緊急狀態(tài)，被認為是拉開數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域制裁的帷幕。2021年6月出臺14034號行政令《關(guān)于保護美國人的敏感數(shù)據(jù)免受外國對手攻擊的行政令》，在13873號行政令基礎上細化了應對措施。此次拜登政府發(fā)布的14117號行政令，意在強化對“緊急狀態(tài)”的應對，針對性收窄數(shù)據(jù)外流渠道，反映美國數(shù)據(jù)跨境流動政策趨緊、趨歧視化的態(tài)勢。

（二）14117號行政令矛頭指向6個“受關(guān)注國家”，重點聚焦生物、地理、金融等領(lǐng)域

14117號行政令將中國、俄羅斯、伊朗、朝鮮、古巴、委內(nèi)瑞拉列為“受關(guān)注國家”，將管制相關(guān)主體訪問美國敏感個人數(shù)據(jù)和美國政府相關(guān)數(shù)據(jù)。預通知進一步明確了管制數(shù)據(jù)范疇，包括身份識別數(shù)據(jù)、地理位置數(shù)據(jù)、生物識別數(shù)據(jù)、人類組學數(shù)據(jù)、個人健康數(shù)據(jù)和個人財務數(shù)據(jù)等六類（詳見表1）。同時，將管制交易分為“禁止”和“限制”兩類。禁止類指被完全禁止的交易，包括數(shù)據(jù)經(jīng)紀交易、大量人類或生物樣本基因組數(shù)據(jù)交易等。限制類指需經(jīng)美政府審批的交易，包括涉及提供商品和服務的供應商協(xié)議、雇傭協(xié)議、投資協(xié)議等。

（三）14117號行政令是美政府首次就數(shù)據(jù)出境作出限制，試圖構(gòu)建一個全新的數(shù)據(jù)監(jiān)管體系

預通知構(gòu)想出一個全新的、影響廣泛的監(jiān)管體系，以應對因敏感個人數(shù)據(jù)或政府相關(guān)數(shù)據(jù)傳輸至“受關(guān)注國家”而引致的國家安全風險。預通知將以美國政府保護敏感個人數(shù)據(jù)的既有制度為基礎，由美國外國投資委員會（CFIUS）負責執(zhí)行有關(guān)審查工作。如CFIUS認為有關(guān)投資交易涉及敏感個人數(shù)據(jù)或美國政府數(shù)據(jù)對美國構(gòu)成所謂國家安全風險時，可對交易主體和交易本身進行一系列制xsrjb+nJE8Xm0B1KWYBodQ==裁。根據(jù)14117號行政令和預通知要求，美司法部將在今年8月底公開擬定的規(guī)則，并在過渡期后正式施行。

二、14117號行政令將引致“三重風險”

（一）第一重：數(shù)字企業(yè)海外發(fā)展風險

從企業(yè)發(fā)展視角看，14117號行政令相關(guān)規(guī)則如落地實施，將大幅抬高我國在美經(jīng)營企業(yè)的合規(guī)成本和融資風險。對于數(shù)據(jù)服務和交互依賴較強的領(lǐng)域，如生物醫(yī)藥、跨境電商、社交娛樂、人工智能、智能網(wǎng)聯(lián)汽車、地圖測繪、數(shù)字金融等，相關(guān)企業(yè)在美直接經(jīng)營或間接開展業(yè)務將面臨更高昂的合規(guī)成本和市場準入門檻。以生物醫(yī)藥領(lǐng)域為例，預通知將生物識別標識、人類組學數(shù)據(jù)、個人健康數(shù)據(jù)作為受限制的敏感個人數(shù)據(jù)，且禁止大量人類或生物樣本的基因組數(shù)據(jù)交易。若規(guī)則落地生效，我國生物科技和醫(yī)療健康行業(yè)的商業(yè)活動，比如涉及數(shù)據(jù)的收集、分析和應用的醫(yī)療云服務或智能設備生產(chǎn)商業(yè)務活動，將難以開展。

（二）第二重：科學研究數(shù)據(jù)獲取風險

從科學研究視角看，生物醫(yī)藥、人工智能等需依托大量數(shù)據(jù)開展的研究工作將難以推進。當前，全球知名的基因表達、藥物臨床試驗等數(shù)據(jù)庫域名均位于美國（詳見表2）。如我國無法訪問此類數(shù)據(jù)庫，相關(guān)實證研究、定量分析將陷入“巧婦難為無米之炊”的境地。人才交流合作方面，預通知的雇傭協(xié)議限制或?qū)⒋蠓档兔绹髽I(yè)及為美國主體提供服務的他國公司對中國籍員工的雇傭意愿，進而限制有關(guān)跨國公司的人力資源和雇傭市場選擇，影響中美間人才流動以及中美技術(shù)研發(fā)合作交流。

（三）第三重：數(shù)字貿(mào)易規(guī)則孤島風險

美國作為數(shù)字經(jīng)濟強國，在全球規(guī)則制定中掌握主動權(quán)。近年來，美國通過主導APEC國家間的《數(shù)據(jù)跨境隱私規(guī)則》（CBPR），覆蓋亞太地區(qū)14國的“印太經(jīng)濟框架”（IPEF），以及七國集團《促進可信數(shù)據(jù)自由流動計劃》（DFFT）等區(qū)域規(guī)則，還有《美日數(shù)字貿(mào)易協(xié)定》（UJDTA）、《美墨加協(xié)定》（USMCA）、《美歐數(shù)據(jù)隱私框架》（DPF）等多雙邊協(xié)定持續(xù)制造“外溢效應”，向全球輸出其數(shù)字治理理念。比如，在USMCA中推出“毒丸條款”，提出若任何一方與所謂“非市場經(jīng)濟國家”簽訂自貿(mào)協(xié)議，將在6個月后自動退出USMCA；在IPEF中提出，構(gòu)建新的經(jīng)濟秩序以對抗中國日益增長的影響力；出臺《芯片法案》提出“中國護欄條款”，要求受資助企業(yè)不可對華開展業(yè)務等。如14117號行政令所指規(guī)則落地生效，將為霸權(quán)主義對我國進行規(guī)則圍堵提供更多便利。

三、有關(guān)政策建議

當前，應持續(xù)關(guān)注14117號行政令有關(guān)落實進展，以及預通知規(guī)則制定進程，從加強技術(shù)研發(fā)、深化務實合作、突破規(guī)則圍堵等方面統(tǒng)籌應對，推動數(shù)字經(jīng)濟共贏合作，讓數(shù)字化發(fā)展紅利惠及各方。

（一）持續(xù)追蹤美國預通知規(guī)則擬定走勢，做好風險防范準備

持續(xù)關(guān)注預通知規(guī)則制定情況，密切關(guān)注政策變化并及時進行風險研判，對可能的出口管制、經(jīng)濟制裁及數(shù)據(jù)合規(guī)限制措施做好充分準備。勇于揭露美國在14117號行政令及有關(guān)規(guī)則背后的真實意圖，揭露其鼓吹分裂、從中牟利的霸權(quán)主義本質(zhì)。此外，依托國內(nèi)外數(shù)字經(jīng)濟交流合作平臺，倡導共商、共建、共享、共贏的合作理念。

（二）探索加強關(guān)鍵數(shù)字技術(shù)研發(fā)，積極引導企業(yè)規(guī)避風險

加強隱私計算、數(shù)據(jù)脫敏等技術(shù)的研發(fā)應用，以“數(shù)據(jù)不動算法動”的形式應對數(shù)據(jù)限制出境帶來的挑戰(zhàn)。在生物醫(yī)藥、跨境電商、社交娛樂、人工智能、智能網(wǎng)聯(lián)汽車、地圖測繪、數(shù)字金融等領(lǐng)域，指導相關(guān)行業(yè)協(xié)會進行風險預警、企業(yè)指導，引導企業(yè)結(jié)合自身業(yè)務情況進行風險評估和篩查，同步做好風險防范化解準備。

（三）加大高質(zhì)量科研數(shù)據(jù)供給力度，完善科研數(shù)據(jù)管理

加強我國自主產(chǎn)權(quán)的數(shù)據(jù)庫建設，充分發(fā)揮我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢，為生物醫(yī)藥、人工智能等領(lǐng)域科研工作提供有力數(shù)據(jù)支撐。推進我國自主研發(fā)數(shù)據(jù)庫在國際出版商的認證，推進科研數(shù)據(jù)在全球范圍內(nèi)共享，匯聚全球科研數(shù)據(jù)資源。加強與發(fā)達國家科研數(shù)據(jù)庫對接，鏈接各方優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)資源，適當對沖與當前主要數(shù)據(jù)庫斷連風險。

（四）加快高水平數(shù)字貿(mào)易規(guī)則對接，拓展合作“朋友圈”

加強區(qū)域數(shù)字經(jīng)濟合作交流對話，加快推進《全面進步的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）、《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）談判進程，持續(xù)擴大制度型開放水平。依托多雙邊數(shù)字經(jīng)濟國際合作機制，深化數(shù)據(jù)跨境流動等議題交流，加強相關(guān)數(shù)字貿(mào)易規(guī)則、標準互認，為數(shù)字經(jīng)濟長遠發(fā)展營造良好的國際環(huán)境。

〔作者為國家發(fā)展改革委創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展中心（數(shù)字經(jīng)濟研究發(fā)展中心）數(shù)字經(jīng)濟政策推進處干部、助理研究員〕