過去幾十年，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化水平顯著提高，我國城市土地資源需求快速增長。建設(shè)用地資源緊張，土地成本不斷上漲，已經(jīng)成為經(jīng)濟社會發(fā)展的掣肘。與此同時，由于大量“農(nóng)民進城”，農(nóng)村出現(xiàn)大量閑置土地。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是我國土地制度的一項重大改革，打通了市場流通渠道，不僅有利于緩解城鎮(zhèn)土地供給緊張、盤活農(nóng)村土地閑置資源，而且有利于健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和全面推進鄉(xiāng)村振興。但是，2016年以來，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點并不盡如人意，成交規(guī)模小，各方積極性不高。2023年3月，自然資源部印發(fā)《深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點工作方案》，新一輪試點工作全面啟動。本文從市場建設(shè)角度分析農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地各方面臨的障礙和難點，運用新模式、新技術(shù)，創(chuàng)新性構(gòu)建交易體系，以期順利推進此項土地制度改革。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點情況

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是指其使用權(quán)以出讓、出租、作價入股等有償方式進入土地市場交易的行為。2015年12月，國務(wù)院確定在全國33個縣（市、區(qū)、旗）開展這一改革試點。2019年8月，新修訂的《土地管理法》獲得通過，其重大創(chuàng)新之處就是消除了農(nóng)村集體土地直接進入土地市場交易的法律障礙。2022年底，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點工作的指導(dǎo)意見》，2023年3月自然資源部印發(fā)《深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點工作方案》，均明確以符合國土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得為前提，推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場中交易。

2016 年，33個試點地區(qū)開始對本區(qū)域內(nèi)符合要求的土地進行梳理并確權(quán)發(fā)證，初步整理出農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地11.9萬多宗，面積約為141.5萬畝。根據(jù)試點地區(qū)公開的交易數(shù)據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2020年12月底，試點地區(qū)已入市土地1.3萬宗，占已整理出土地宗數(shù)的10.9%，面積達到17萬畝，占已整理出土地面積的12.0%。在試點地區(qū)中，江蘇武進、廣西北流的試點成效最突出，入市面積累計超過萬畝，兩地面積合計已經(jīng)超過入市總面積的60%。根據(jù)調(diào)研，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方式和途徑以租賃和就地入市為主。從入市流轉(zhuǎn)方式看，相比于出讓和作價入股，出租的租期和租金靈活可調(diào)、成本較低，村集體和流入企業(yè)更愿意接受出租方式；從入市途徑看，就地入市、集中入市、整治入市是三種不同的土地入市途徑。由于集中入市和整治入市要求多、工作量大，就地入市相對簡單便捷，占據(jù)入市途徑的九成以上。

二、存在的主要問題及原因分析

截至目前，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地試點已經(jīng)取得一定成效，但成交規(guī)模和活躍程度不及預(yù)期。主要表現(xiàn)在三個方面：一是入市總量規(guī)模較小。試點地區(qū)已整理出來的可交易的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積僅為141.5萬畝，與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積3000—5000萬畝的總量相比還有很大差距，但這些可交易的土地面積中僅有1/10左右實現(xiàn)成交，成交率較低。二是活躍地區(qū)集中度過高。因試點獲批年份不同、地區(qū)政策、土地條件等因素影響，部分試點地區(qū)成交量占比很高，比如江蘇武進、廣西北流成交占比超過60%，河南長垣、廣東南海、天津薊州、重慶大足、遼寧海城、北京大興、上海松江等地區(qū)土地成交情況也相對較好，合計成交占比達到13%，不及武進和北流兩地的1/5，其他24個試點地區(qū)的成交占比合計僅為27%。三是入市單宗面積偏小。僅有1/3的試點地區(qū)成交的單宗平均面積超過20畝，相當一部分地區(qū)的成交單宗面積僅有幾畝，面積偏小。

總的看，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點取得一些成效，但成交并不活躍，較大需求和較多供給無法實現(xiàn)匹配。經(jīng)分析，成交不活躍的主要原因在于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的供需雙方及土地所具有的特點：非標準化、權(quán)屬不清、交易標的受限等。即便是成交了，收益分配不公平的矛盾也比較突出，這影響了地方政府、村集體及農(nóng)民的積極性，反過來又導(dǎo)致入市交易不順暢、效率不高。

第一，具有非標化特征。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的確切位置、面積、可用性、周邊環(huán)境、規(guī)劃限制，都是存在較大差異。這就使得買賣雙方難以獲得全面、詳細的土地信息，造成信息不對稱，直接影響了交易達成。由于可供交易的建設(shè)用地具有非標化特征，也使得定價困難，不同地塊價格差異較大。

第二，交易標的受限。一方面，雖然近年來我國政府推動農(nóng)村土地制度改革，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，但在實際操作中仍面臨諸多法律法規(guī)的限制，如土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、土地用途變更等環(huán)節(jié)的復(fù)雜審批流程，增加了交易的難度和成本。另一方面，由于一些歷史原因，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地很多存在使用現(xiàn)狀與規(guī)劃用途不一致的情況。這就不符合入市合規(guī)的要求。如果確實需要進行流轉(zhuǎn)的，就要花費大量的時間和精力來完成相對復(fù)雜的審批手續(xù)。

第三，集體所有權(quán)不明晰。在集體所有權(quán)模式下，土地所有權(quán)不是歸個人所有，而是歸村集體所有。“人人有權(quán)”強調(diào)了集體利益和公平，但在實踐中往往難以界定每個成員對該財產(chǎn)的具體權(quán)益和責(zé)任，就出現(xiàn)了管理低效的問題。比如，當需要對土地入市進行決策時，因“人人有權(quán)”，就需要召開村民或村民代表大會，通過集體討論或投票方式作出決策，“集體”匯總意見后作出最終決策。這個過程容易產(chǎn)生村干部的短期行為，容易忽視村民個人利益，內(nèi)部矛盾和糾紛難以避免。

第四，企業(yè)使用權(quán)不完整。從獲得使用權(quán)的企業(yè)來看，使用權(quán)不完整影響信貸融資。不像村集體能夠獲得確權(quán)證，大多數(shù)企業(yè)作為土地使用者并沒有拿到使用權(quán)證，也就無法申請抵押貸款，造成企業(yè)融資困難。而且，大部分銀行或金融機構(gòu)并不認可農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地作為抵押擔(dān)保?；诖?，開發(fā)商和投資者都會對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地持謹慎態(tài)度，導(dǎo)致市場交易不活躍。

第五，收益分配失衡影響入市積極性。參與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益分配主體包括地方政府、集體和農(nóng)戶個體。從地方政府角度來看，農(nóng)村集體經(jīng)營性土地直接入市，將會繞過地方政府的土地出讓程序，打破了其在原來土地增值收益分配中的主導(dǎo)地位，影響其從土地出讓中獲得的財政收入。因此，一些地方政府會出于維護自身財政收入的考慮，對農(nóng)村集體經(jīng)營性土地入市持謹慎或消極態(tài)度。對于村集體而言，村集體是土地所有權(quán)職能的行使者，對于農(nóng)村集體經(jīng)營性土地入市成交后收益的分配具有主導(dǎo)性分配權(quán)，當集體與農(nóng)民的利益目標不一致時，可能會產(chǎn)生為了滿足自身需求而影響農(nóng)民利益的情形。對于農(nóng)民而言，土地不僅是生產(chǎn)資料，也是其生活保障的重要來源。他們擔(dān)心一旦土地入市，自己將失去對土地的控制權(quán)，而且收益分配時常不能體現(xiàn)自己利益訴求。三者之間相互博弈，收益分配過程存在不透明、不公正情況，從而影響各方的入市積極性。

三、政策建議

為了深入推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，創(chuàng)新性構(gòu)建多層次的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易體系，有利于高效對接供需，盤活農(nóng)村資產(chǎn)，提高要素的配置效率?，F(xiàn)建議如下：

（一）應(yīng)用新模式，建立“1+1+N”農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地多層次交易體系

2012年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主羅斯（Roth，2008、2015）認為，應(yīng)從市場稠密性（market thickness）、避免市場的擁堵性（market congestion）和保證市場安全性（market safety）進行市場設(shè)計。其中，市場稠密性是指參與市場中不同邊（即買方和賣方）的用戶數(shù)量增加可以提高市場密度，從而擴大用戶的交易選擇范圍并提高交易成功率；市場擁堵性是指當市場某一邊的用戶數(shù)量增加，如買方增加較多，則會降低每一個買方成交的可能性；市場安全性則是指當雙邊用戶數(shù)量都增加時，就會增加錯誤匹配的概率，導(dǎo)致交易出現(xiàn)損失。建設(shè)全國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地統(tǒng)一大市場，并將其與國有建設(shè)用地并網(wǎng)統(tǒng)一運行，就是要提高這一平臺的“市場稠密度”，將其服務(wù)覆蓋面從局部一地擴大到全國范圍，以滿足部分企業(yè)的用地跨行政區(qū)域的需求，從而提高市場參與度。同時，考慮到農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的非標性，就需要對這個市場適度“分層”，以提高市場的流暢性，降低“擁堵度”。在分層的基礎(chǔ)上，為進一步提高匹配效率，降低匹配風(fēng)險，還需要引入專業(yè)機構(gòu)和專業(yè)人士即技術(shù)經(jīng)理進行更為細致的研究、跟蹤和服務(wù)，用專業(yè)化能力來提高雙邊搜尋、匹配和議價的效率，以降低錯配率，這就“保證了市場的安全性”。

建議由國土資源部門牽頭，組建全國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易平臺，這是“1”，實施跨區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)讓集體土地的使用權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，增強土地要素跨區(qū)域流動，推進區(qū)域城鄉(xiāng)聯(lián)動發(fā)展，帶動經(jīng)濟落后地區(qū)發(fā)展。借鑒江蘇武進等地成功經(jīng)驗，與國有土地交易網(wǎng)絡(luò)并軌運行，這是另一個“1”。同時，各省市區(qū)建立地方土地交易平臺加入其中，這是“N”，并與兩個“1”形成直連互通，并在各級平臺探索與國有土地交易網(wǎng)絡(luò)并網(wǎng)運行。在“1+1+N”體系中，實現(xiàn)交易信息及時發(fā)布，包括土地的位置、面積、用途、價格等信息，以確保信息的公開透明，讓更多的潛在買家了解并參與競價。采用招標、拍賣、掛牌等方式進行，交易登記和結(jié)算可在線完成。

（二）應(yīng)用新技術(shù)，可創(chuàng)建土地交易導(dǎo)航系統(tǒng)

通過區(qū)塊鏈、AI、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)，對土地交易市場適度分層，提高交易流暢度，降低買方獲取成本。比如利用區(qū)塊鏈技術(shù)的去中心化、不可篡改、集體維護、公開透明、全程留痕且可以追溯等特點，讓土地流轉(zhuǎn)、交易實現(xiàn)全程“可見證”“可追溯”，從而增加銀行的抵押授信意愿。再比如，應(yīng)用通用語言大模型（AIGC）技術(shù)，分類打造專業(yè)化智能化“專屬GPT”匹配客戶需求，讓“人找地”更容易，也可實現(xiàn)“地找人”。

（三）盡快制定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地各類用途的基準地價標準

加快推進集體建設(shè)用地確權(quán)登記工作，明晰產(chǎn)權(quán)主體。在基準地價體系未建立前，建議參照國有建設(shè)用地基準地價體系執(zhí)行；可通過導(dǎo)航系統(tǒng)形成的海量數(shù)據(jù)和多元場景智能分析結(jié)果，對可交易的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進行預(yù)定價評估。同時，應(yīng)積極培育農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場交易中介組織，為入市交易體系建設(shè)提供交易代理、環(huán)境評估等服務(wù)。

（四）健全農(nóng)戶個體參與收益分配制度機制

大部分地方在收益分配過程中，多采用以土地入市總價或增值收益為征收調(diào)節(jié)金的計征基數(shù)，地方政府對于調(diào)節(jié)金的用途主要是投資于鄉(xiāng)村建設(shè)等方面。建議調(diào)節(jié)金制度應(yīng)逐漸向土地增值稅征收過渡。對于村集體的收益分配，要探索建立政府部門、基層干部、村民代表等各主體共同組成的民主決策小組，協(xié)商集體土地入市用途、入市模式、入市收益分配等問題，通過建立和完善土地流轉(zhuǎn)信息平臺，提高農(nóng)民對市場信息的獲取能力，建立和完善村集體內(nèi)部的民主決策和監(jiān)督機制，保障每位農(nóng)民的意見和利益得到充分考慮，增強村集體的博弈能力，增強農(nóng)民代表在小組的地位，提升農(nóng)戶個體對鄉(xiāng)村發(fā)展的認同感、滿意度。

（作者為中國國際經(jīng)濟交流中心正高級經(jīng)濟師）