國有土地使用權(quán)出讓收入是地方政府性基金預(yù)算本級(jí)收入的重要來源，占比達(dá)九成左右。土地出讓收入在2021年達(dá)到87051億元高位后，已連續(xù)兩年兩位數(shù)負(fù)增長。今年前5月，該項(xiàng)收入仍同比下降，尚未有企穩(wěn)跡象，全年土地出讓收入繼續(xù)承壓。土地市場與房地產(chǎn)市場高度關(guān)聯(lián)，要順應(yīng)房地產(chǎn)市場供求關(guān)系的新變化，結(jié)合地方商品住宅去化周期和盤活存量土地規(guī)模，因城施策動(dòng)態(tài)優(yōu)化土地出讓方式，靈活調(diào)整新增土地供應(yīng)規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局，促進(jìn)土地市場平穩(wěn)健康發(fā)展。

一、土地出讓收入下行態(tài)勢持續(xù)

財(cái)政部最新數(shù)據(jù)顯示，今年前5月地方土地出讓收入12810億元，同比下降14%。在穩(wěn)樓市系列政策持續(xù)發(fā)力下，前5月降幅與2023年同期降幅（-20%）相比明顯收窄，但較前4月擴(kuò)大3.6個(gè)百分點(diǎn)，全年土地出讓收入仍面臨下行壓力。

一方面，土地市場繼續(xù)分化。分省份看，一季度有三分之二的省份土地出讓金同比下降，安徽、江西、云南、吉林、貴州等地同比出現(xiàn)50%以上的下滑；僅北京、上海、福建、重慶、天津等少數(shù)省市同比明顯增長，增幅達(dá)50%以上。分城市看，土地出讓規(guī)則整體延續(xù)寬松，北京、上海、杭州等核心城市加快優(yōu)質(zhì)地塊供給，部分地塊競拍熱度較高；但個(gè)別熱門地塊的溢價(jià)成交，難掩整體土地供求疲軟現(xiàn)狀，一二線城市大多數(shù)地塊仍以底價(jià)成交為主，三四線城市城投托底成為常態(tài)。據(jù)中指研究院數(shù)據(jù)，前5月，全國300城各類用地共推出4.5億平方米，同比下降24.2%；成交3.9億平方米，同比下降23.8%。從拿地主體看，據(jù)民生證券數(shù)據(jù)，央企、國企拿地占比大幅增長，一季度占比達(dá)82%，而去年同期為67%。今年絕大部分民企的年報(bào)，更多提及化債、盤活資產(chǎn)、去庫存，較少提及拿地。

另一方面，房地聯(lián)動(dòng)傳導(dǎo)持續(xù)。房地產(chǎn)行業(yè)繼續(xù)處于調(diào)整期，使得以商業(yè)、住宅用地為主要來源的土地出讓收入持續(xù)減收。前5月，房地產(chǎn)開發(fā)投資同比下降10.1%，新建商品房銷售面積下降20.3%，銷售額下降27.9%，房屋新開工面積同比下降24.2%。5月，城市商品住宅銷售價(jià)格繼續(xù)下行，70個(gè)大中城市中，各線城市銷售價(jià)格環(huán)比、同比降幅均有所擴(kuò)大。房地產(chǎn)市場不景氣導(dǎo)致房企拿地動(dòng)力不足，地塊底價(jià)成交、流拍現(xiàn)象較為普遍。前5月，仍有近七成房企尚未拿地，拿地金額TOP10房企的投資額同比也有36%的下降；全國300城地塊流拍率為19.81%，較去年同期增長4.27個(gè)百分點(diǎn)。

二、土地市場恢復(fù)穩(wěn)定尚待觀察

當(dāng)前，土地市場延續(xù)去年以來的量縮價(jià)跌態(tài)勢，在商品住宅去庫存與新增土地供應(yīng)掛鉤的背景下，地方土地供應(yīng)規(guī)模預(yù)計(jì)會(huì)減少，但一些新變化有望推動(dòng)土地市場企穩(wěn)。

（一）“質(zhì)優(yōu)量少”成為土地供應(yīng)趨勢

地方為推動(dòng)土地市場熱度，進(jìn)一步淡化“集中供地”“多頻少量”成常態(tài)，并相繼推出優(yōu)質(zhì)地塊。比如，今年北京第一輪供應(yīng)的23宗住宅用地，有9宗位于中心城區(qū)，占比約四成；廣州第二批擬出讓的30宗住宅用地，有14宗位于中心四區(qū)，占比近一半。一些地方近期相繼推出區(qū)位優(yōu)越、配套完善的老城區(qū)“壓箱底”稀缺地塊，北京擬出讓東城區(qū)天壇街道金魚池西街西側(cè)地塊，南京推出一宗位于秦淮區(qū)夫子廟街道的低容積率地塊，這些城市的上述區(qū)域已多年未有地塊出讓。

（二）土地出讓規(guī)則更趨寬松

地方動(dòng)態(tài)優(yōu)化調(diào)整土地拍賣條件，陸續(xù)取消地價(jià)限制、遠(yuǎn)郊區(qū)容積率1.0限制，差異化調(diào)整優(yōu)化中小套型住房面積標(biāo)準(zhǔn)和比例要求。比如，有地價(jià)限制要求的22個(gè)城市，除北京、深圳外，其余20城均取消了土地成交溢價(jià)率上限；北京5月掛牌的一宗預(yù)申請地塊，已突破15%的溢價(jià)率限制，將溢價(jià)率提高至25%，未來商品住宅預(yù)售指導(dǎo)價(jià)根據(jù)溢價(jià)率分為三檔階梯定價(jià)。此外，一些地方還探索多種類型的土地出讓方式，比如，北京推出“住宅+產(chǎn)業(yè)+商業(yè)配套”混合用地組合出讓；廈門注入“選商擇資”理念，采用先招標(biāo)后現(xiàn)場競價(jià)的“招拍復(fù)合”出讓方式；合肥要求競買人須達(dá)到?jīng)]有項(xiàng)目“爛尾”、沒有“保交樓”任務(wù)等“五沒有”條件。

（三）去庫存加劇土地市場分化

自然資源部有關(guān)通知要求，商品住宅去化周期超過36個(gè)月的城市，應(yīng)暫停新增商品住宅用地出讓；去化周期在18個(gè)月（不含）—36個(gè)月之間的城市，要盤活多少、供應(yīng)多少。截至今年4月末，據(jù)中指研究院數(shù)據(jù)，50個(gè)代表城市商品住宅可售庫存去化周期為20.6個(gè)月，已達(dá)高點(diǎn)，若考慮廣義庫存（已取證可售庫存+已開工未取證庫存+未開工庫存），去化周期或更長；而據(jù)克而瑞數(shù)據(jù)，128個(gè)城市商品住宅狹義庫存去化周期超過36個(gè)月的城市有52個(gè)，占比達(dá)四成，且大部分城市去化周期超過18個(gè)月。在此背景下，不同類型城市之間、同一城市不同區(qū)域之間分化加劇。去化周期短的城市將更受房企青睞，龍頭房企將加倉優(yōu)質(zhì)地塊儲(chǔ)備，土地市場將保持平穩(wěn)狀態(tài)；去化周期長的城市，將面臨新增用地嚴(yán)控約束，持續(xù)不溫不火、個(gè)別地塊火熱的局面。

三、促進(jìn)土地市場平穩(wěn)發(fā)展的對(duì)策建議

今年以來，房地產(chǎn)政策組合拳持續(xù)推出，房地產(chǎn)信貸進(jìn)入最寬松時(shí)期，房地產(chǎn)市場在政策合力下預(yù)計(jì)逐步筑底，供需兩端政策加碼有助于提振市場信心，促進(jìn)土地市場穩(wěn)定成交，推動(dòng)全年土地出讓收入走向恢復(fù)，緩解地方政府性基金預(yù)算本級(jí)收入壓力。在此過程中，仍需央省部門、地方政府、房地產(chǎn)企業(yè)等協(xié)同發(fā)力。

（一）按需靈活實(shí)施年度用地供應(yīng)計(jì)劃

一是指導(dǎo)地方政府按季度動(dòng)態(tài)更新商品住宅去化周期、盤活存量商品住宅用地?cái)?shù)據(jù)，對(duì)商品住房去化周期長、土地流拍率高、市場需求明顯不足的城市，從嚴(yán)控制商品住宅用地供應(yīng)。二是支持地方政府探索以人定房、以房定地的要素聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推動(dòng)新增商品住宅用地供應(yīng)與房地產(chǎn)庫存及實(shí)際住房需求相掛鉤。三是因城施策維持土地出讓規(guī)則寬松態(tài)勢，優(yōu)化或適時(shí)取消套型、溢價(jià)率、容積率、配建、預(yù)售指導(dǎo)價(jià)等限制條件，多措并舉鼓勵(lì)不同類型房企拿地，持續(xù)修復(fù)土拍市場情緒?！岸囝l少量”保持供地節(jié)奏均衡，加大城市核心區(qū)域優(yōu)質(zhì)地塊供給，優(yōu)化城市郊區(qū)住宅用地供給限制，促進(jìn)改善型住房需求釋放，滿足人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)住房的新期待。

（二）妥善處置盤活存量土地

一是制定出臺(tái)妥善處置閑置土地、盤活存量土地的政策措施。指導(dǎo)地方政府依托土地市場動(dòng)態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)，掌握超期未動(dòng)工兩年以上住宅用地底數(shù)，建立臺(tái)賬持續(xù)動(dòng)態(tài)更新，擬訂分類型、分步驟的處置方案并組織實(shí)施。二是支持地方政府從實(shí)際出發(fā)，對(duì)尚未開發(fā)或已開工未竣工的存量土地，通過政府收回收購、市場流通轉(zhuǎn)讓、企業(yè)繼續(xù)開發(fā)等方式妥善處置盤活。探索采取“收回—供應(yīng)”并行方式簡化程序，辦理規(guī)劃和供地手續(xù)，更好提供便利化服務(wù)。三是支持企業(yè)優(yōu)化開發(fā)，允許企業(yè)按照程序合理調(diào)整規(guī)劃條件和設(shè)計(jì)要求，更好適應(yīng)市場需求。

（三）房地聯(lián)動(dòng)促進(jìn)市場預(yù)期穩(wěn)定

一是加快落實(shí)保交房工作配套政策，分類推進(jìn)在建已售難交付商品房項(xiàng)目處置，全力支持應(yīng)續(xù)建項(xiàng)目融資和竣工交付。二是支持商品房庫存較多的城市堅(jiān)持“以需定購”，酌情以合理價(jià)格收購部分商品房用作保障性住房，推動(dòng)消化存量商品住房。三是充分用好城市房地產(chǎn)融資協(xié)調(diào)機(jī)制、保障性住房再貸款政策，滿足房地產(chǎn)項(xiàng)目合理融資需求，繼續(xù)做好房地產(chǎn)企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范處置。

（作者為國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員）