摘要 我國(guó)實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，在耕地?cái)?shù)量不斷減少和耕地“非糧化”現(xiàn)象日益突出的背景下，國(guó)家提出了嚴(yán)格管控耕地與其他農(nóng)用地、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整的耕地“進(jìn)出平衡”制度?；诘谌稳珖?guó)國(guó)土調(diào)查及年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)，分析南京市2020和2021年耕地“進(jìn)出平衡”實(shí)施現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題，結(jié)合南京市已有實(shí)踐，從明確轉(zhuǎn)進(jìn)轉(zhuǎn)出規(guī)則、加強(qiáng)項(xiàng)目資金保障、完善指標(biāo)交易機(jī)制、加強(qiáng)全流程監(jiān)管等方面提出了相關(guān)對(duì)策建議，以期為完善耕地“進(jìn)出平衡”政策和管理辦法，推動(dòng)“進(jìn)出平衡”制度的路徑設(shè)計(jì)提供借鑒和參考。

關(guān)鍵詞 耕地“進(jìn)出平衡”；實(shí)施問(wèn)題；對(duì)策建議

中圖分類(lèi)號(hào) F205 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2024）15-0264-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.15.056

開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

Implementation Difficulties and Countermeasures of Cultivated Land “in and out of Balance”—A Case of Nanjing City

JIANG Hai-ning1， LIU Yang2， XU Ling1，2 et al

（1.Nanjing Municipal Bureau of Natural Resources and Planning， Nanjing， Jiangsu 210000;2.Nanjing Land Consolidation and Collective Land Expropriation Management Center， Nanjing， Jiangsu 210000）

Abstract Our country implements the most strict cultivated land protection policy. Under the background of the continuous reduction of cultivated land and the increasingly prominent phenomenon of cultivated land “non grain”， the country puts forward cultivated land “in and out of balance” policy to strictly control the adjustment of the internal structure of cultivated land， other agricultural land， and agricultural facility land. On the basis of the existing data， this paper analyzes the implementation status and existing problems in Nanjing of the current policy of cultivated land “in and out of balance”， and puts forward relevant countermeasures combined with the existing practices in Nanjing， in order to provide reference for improving the policy and management methods of cultivated land “in and out of balance” and promoting the path design of “in and out of balance” system.

Key words Cultivated land in and out of balance;Implementation difficulties;Countermeasures

第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查（三調(diào)）數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)共有耕地1.278 7億hm2，耕地?cái)?shù)量在10年間減少了0.075 3億hm2［1］，違規(guī)占用耕地、改變耕地用途等問(wèn)題依然十分突出。在“占補(bǔ)平衡”政策嚴(yán)格管控建設(shè)占用耕地的情況下，耕地減少的主要原因是國(guó)土綠化和農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整［2］。當(dāng)前農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的法律法規(guī)已經(jīng)較為完善，但農(nóng)用地內(nèi)部各地類(lèi)之間的轉(zhuǎn)化仍缺乏制度性的約束，耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等現(xiàn)象凸顯。為落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，國(guó)家進(jìn)一步在從嚴(yán)落實(shí)耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地“占補(bǔ)平衡”的基礎(chǔ)上，提出了嚴(yán)格管控耕地與其他農(nóng)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整的“進(jìn)出平衡”，為各地落實(shí)耕地保護(hù)政策指明了新的路徑方向。但當(dāng)前耕地“進(jìn)出平衡”的“先進(jìn)后出”機(jī)制、項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)、指標(biāo)交易、動(dòng)態(tài)監(jiān)管等相關(guān)的配套政策和法律制度還不完善，耕地轉(zhuǎn)出和耕地轉(zhuǎn)進(jìn)具體要求以及耕地“進(jìn)出平衡”實(shí)施范圍和管控要求等仍需進(jìn)一步明確。因此，分析“進(jìn)出平衡”方案編制及實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題并提出相應(yīng)的對(duì)策建議，對(duì)完善耕地“進(jìn)出平衡”政策和管理辦法，推動(dòng)“進(jìn)出平衡”制度的路徑設(shè)計(jì)，進(jìn)一步豐富耕地用途管制理論體系具有重要的理論和實(shí)踐意義。

1 耕地“進(jìn)出平衡”與“占補(bǔ)平衡”的關(guān)系

由表1可知，“進(jìn)出平衡”制度與“占補(bǔ)平衡”制度都是耕地用途管制制度的重要內(nèi)容，其中以“占補(bǔ)平衡”為核心的土地用途管制制度重點(diǎn)是針對(duì)建設(shè)大量占用農(nóng)地導(dǎo)致耕地面積急劇減少、糧食安全受到嚴(yán)重威脅的現(xiàn)狀，對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進(jìn)行嚴(yán)格管控。這項(xiàng)制度實(shí)行以來(lái)，有效減少了盲目占用耕地或亂占濫用耕地搞建設(shè)的現(xiàn)象，在總量上保證了耕地的“補(bǔ)大于占”，為實(shí)現(xiàn)我國(guó)耕地的總量平衡發(fā)揮了積極重要的作用［3-4］。然而基于當(dāng)前我國(guó)耕地保護(hù)面臨的新形勢(shì)、新問(wèn)題和新要求，耕地“進(jìn)出平衡”制度重點(diǎn)是對(duì)耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地或農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地等“非糧化”行為實(shí)行嚴(yán)格管控，關(guān)鍵是保障糧食產(chǎn)能總量動(dòng)態(tài)平衡［5］。

除了在管控的對(duì)象上有所差異外，耕地“進(jìn)出平衡”與耕地“占補(bǔ)平衡”在耕地流向以及補(bǔ)充來(lái)源方面有著本質(zhì)區(qū)別?！斑M(jìn)出平衡”中耕地流向主要為林地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地，指標(biāo)來(lái)源于非耕農(nóng)用地；而耕地“占補(bǔ)平衡”主要是指耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，指標(biāo)來(lái)源為非耕地（二調(diào)為耕地除外）。此外，由于耕地“進(jìn)出平衡”和“占補(bǔ)平衡”的指標(biāo)實(shí)行獨(dú)立管理。根據(jù)江蘇省《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)嚴(yán)格耕地用途管制的通知》要求，即可恢復(fù)、工程恢復(fù)類(lèi)農(nóng)用地補(bǔ)充耕地僅可用于耕地“進(jìn)出平衡”，不能用于“占補(bǔ)平衡”。從“占補(bǔ)平衡”到“進(jìn)出平衡”，從建設(shè)占用耕地的管控到農(nóng)用地之間互相轉(zhuǎn)化的管控，逐步全面壓實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任，為保障國(guó)家糧食安全筑牢了根基。

2 南京市耕地“進(jìn)出平衡”實(shí)施現(xiàn)狀與存在問(wèn)題

2.1 南京市三調(diào)以來(lái)耕地“進(jìn)出平衡”情況

2.1.1 耕地轉(zhuǎn)進(jìn)情況。

根據(jù)南京市2020、2021年度國(guó)土變更調(diào)查數(shù)據(jù)，由圖1可知，2020年，南京市耕地轉(zhuǎn)進(jìn)總規(guī)模1 769.98 hm2。全市耕地轉(zhuǎn)進(jìn)來(lái)源主要包括林地、坑塘水面、草地、溝渠、農(nóng)村道路、園地、設(shè)施農(nóng)用地、田坎等地類(lèi)，其中由林地、坑塘水面、草地轉(zhuǎn)入的規(guī)模占耕地轉(zhuǎn)入總規(guī)模的88.14%。

2021年，南京市耕地轉(zhuǎn)進(jìn)總規(guī)模3 890.97 hm2。全市耕地轉(zhuǎn)進(jìn)來(lái)源主要包括坑塘水面、林地、草地、溝渠、園地、農(nóng)村道路、設(shè)施農(nóng)用地、田坎等地類(lèi)，其中由林地、草地、坑塘水面轉(zhuǎn)入的規(guī)模占耕地轉(zhuǎn)入總規(guī)模的94.08%。

相對(duì)于2020年，2021年的農(nóng)用地內(nèi)部耕地轉(zhuǎn)進(jìn)規(guī)模大幅升高，均以林地、坑塘水面轉(zhuǎn)進(jìn)為主，2021年坑塘水面轉(zhuǎn)進(jìn)最多，主要分布在高淳區(qū)圩區(qū)，多為受災(zāi)蟹塘復(fù)墾為耕地。

2.1.2 耕地轉(zhuǎn)出情況。

由圖2可知，2020年，南京市耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地1 425.36 hm2，主要流向林地、坑塘水面、農(nóng)村道路、園地、設(shè)施農(nóng)用地、草地、溝渠、田坎等，其中轉(zhuǎn)出為林地、坑塘水面和農(nóng)村道路的占總轉(zhuǎn)出規(guī)模的85.02%。

2021年，南京市耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地3 566.55 hm2，主要流向林地、坑塘水面、園地、農(nóng)村道路、設(shè)施農(nóng)用地、草地、溝渠等，其中轉(zhuǎn)出為林地、坑塘水面、園地、農(nóng)村道路的規(guī)模占總轉(zhuǎn)出規(guī)模的95.51%。

相對(duì)于2020年，2021年的耕地轉(zhuǎn)出規(guī)模大幅升高，耕地轉(zhuǎn)出以林地、坑塘水面、園地、農(nóng)村道路為主，轉(zhuǎn)出為林地的部分多為“三調(diào)”前在耕地上栽植的苗圃幼苗，至2021年達(dá)到其他林地的郁閉度標(biāo)準(zhǔn)（≥0.1、＜0.2）相應(yīng)變更為林地。

2.1.3 “耕地轉(zhuǎn)進(jìn)”和“耕地轉(zhuǎn)出”特征分析。

（1）“耕地轉(zhuǎn)進(jìn)”和“耕地轉(zhuǎn)出”的地類(lèi)均以林地和坑塘水面為主。

2020—2021年，“耕地轉(zhuǎn)進(jìn)”來(lái)源主要為林地和坑塘水面，其中，2020和2021年林地和坑塘水面轉(zhuǎn)進(jìn)量占年度耕地轉(zhuǎn)進(jìn)總量的比重分別達(dá)82.53%和84.26%。而“耕地轉(zhuǎn)出”的主要去向也是林地和坑塘水面，其中，2020和2021年流向林地和坑塘水面的耕地面積占年度耕地轉(zhuǎn)出總量的比重分別達(dá)68.57%和85.07%。地處低山丘陵地區(qū)的南京市浦口區(qū)、六合去花卉苗木產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷史悠久，南部水網(wǎng)圩區(qū)的高淳區(qū)水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)達(dá)，其他林地與坑塘水面成為“耕地轉(zhuǎn)進(jìn)”和“耕地轉(zhuǎn)出”涉及的重點(diǎn)地類(lèi)。

（2）“轉(zhuǎn)進(jìn)”耕地多劃入了新一輪永久基本農(nóng)田。

2021年“耕地轉(zhuǎn)出”因發(fā)生于國(guó)務(wù)院“兩通知”發(fā)布時(shí)間之后，按政策要求應(yīng)恢復(fù)整改。因此，2021年“耕地轉(zhuǎn)出”規(guī)模中仍有2 922.92 hm2劃入了新一輪永久基本農(nóng)田，占全年度“耕地轉(zhuǎn)出”規(guī)模的81.92%。

為完成上級(jí)規(guī)劃下達(dá)的永久基本農(nóng)田劃定任務(wù)，2020、2021年“耕地轉(zhuǎn)進(jìn)”多劃入了永久基本農(nóng)田，規(guī)模分別為1 509.83、2 503.21 hm2，占全年度轉(zhuǎn)進(jìn)規(guī)模的85.13%和64.17%。

（3）年度變化差異大。

2020—2021年，南京市耕地轉(zhuǎn)進(jìn)、轉(zhuǎn)出規(guī)模大幅提高。一方面是由于不可抗拒因素。2020年，高淳區(qū)勝利圩蟹塘因當(dāng)涂縣石橋南圩決堤受災(zāi)，當(dāng)?shù)卣C合考慮圩區(qū)土壤有機(jī)質(zhì)含量高、水體質(zhì)量不佳、養(yǎng)蟹效益不理想的現(xiàn)狀，將該區(qū)蟹塘重建為連片高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，導(dǎo)致2021年耕地轉(zhuǎn)進(jìn)規(guī)模大幅提高。另一方面在于為保障糧食安全，國(guó)家加強(qiáng)耕地“非農(nóng)化”“非糧化”管控，各級(jí)黨委和政府保護(hù)耕地積極性和主動(dòng)性明顯增強(qiáng)，多措并舉扎實(shí)推進(jìn)耕地恢復(fù)工作，2021年國(guó)土變更調(diào)查加強(qiáng)了耕地轉(zhuǎn)出的地類(lèi)調(diào)查，同時(shí)為實(shí)現(xiàn)耕地總量不減少，相應(yīng)加大了耕地轉(zhuǎn)進(jìn)的力度。

2.2 南京市耕地“進(jìn)出平衡”存在的問(wèn)題

2.2.1 耕地轉(zhuǎn)進(jìn)和轉(zhuǎn)出實(shí)施范圍待細(xì)化。

目前全國(guó)大部分地區(qū)還未發(fā)布耕地“進(jìn)出平衡”方案的編制規(guī)范、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，方案審批流程也未能細(xì)化，各地方政府在進(jìn)行方案編制以及政策落實(shí)時(shí)缺乏詳細(xì)具體的指導(dǎo)，只能一邊研究一邊開(kāi)展工作，對(duì)地方實(shí)施“進(jìn)出平衡”政策形成限制，導(dǎo)致工作進(jìn)度緩慢［6］?！督K省關(guān)于落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”的實(shí)施細(xì)則（試行）》僅原則性地提出了耕地轉(zhuǎn)出和轉(zhuǎn)進(jìn)的要求，但在進(jìn)行耕地轉(zhuǎn)進(jìn)和轉(zhuǎn)出的實(shí)際操作過(guò)程中對(duì)于其實(shí)施范圍仍存在很多問(wèn)題。首先，“耕地轉(zhuǎn)出”原則上不得轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和未利用地，因此對(duì)于耕地轉(zhuǎn)出的類(lèi)型和條件需要進(jìn)行一定程度的限制。其次，要做好耕地“進(jìn)出平衡”與“三區(qū)三線”劃定工作的銜接，特別注意永久基本農(nóng)田不能納入“進(jìn)出平衡”的范圍；同時(shí)，還應(yīng)進(jìn)一步明確耕地轉(zhuǎn)進(jìn)和耕地轉(zhuǎn)出項(xiàng)目與國(guó)土空間規(guī)劃、生態(tài)空間管控區(qū)、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)規(guī)劃、河湖管理范圍線、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田及其他相關(guān)規(guī)劃等的銜接情況，避免造成資源的浪費(fèi)。

2.2.2 耕地“進(jìn)出平衡”項(xiàng)目資金來(lái)源不明確。

《江蘇省關(guān)于落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”的實(shí)施細(xì)則（試行）》中提到，除農(nóng)民個(gè)人在自己承包地上自行將耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的以外，耕地轉(zhuǎn)出的相關(guān)實(shí)施主體應(yīng)根據(jù)使用耕地情況，由縣級(jí)人民政府明確承擔(dān)耕地轉(zhuǎn)進(jìn)任務(wù)或復(fù)墾實(shí)施費(fèi)用，資金不足部分由縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌保障、“兜底”落實(shí)。耕地“進(jìn)出平衡”成本包含青苗補(bǔ)償費(fèi)、土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用、土地復(fù)墾費(fèi)用、作物收益、地塊后期管護(hù)費(fèi)用等，所需費(fèi)用需完全從有限的縣級(jí)財(cái)政資金中支出，沒(méi)有體現(xiàn)耕地轉(zhuǎn)出占用主體的經(jīng)濟(jì)責(zé)任［7］。且依據(jù)歷年國(guó)土變更調(diào)查結(jié)果中耕地流量數(shù)據(jù)，農(nóng)村耕地“轉(zhuǎn)出”需求旺盛，若全部由縣人民政府統(tǒng)籌保障、“兜底”落實(shí)，“兜底”規(guī)模龐大，所需的耕地轉(zhuǎn)進(jìn)財(cái)政資金壓力更是巨大。因此，耕地“進(jìn)出平衡”項(xiàng)目的實(shí)施不能全部依靠政府財(cái)政，還應(yīng)當(dāng)積極尋找其他合法的資金渠道。

2.2.3 耕地“進(jìn)出平衡”指標(biāo)交易規(guī)則確定難。

目前耕地“進(jìn)出平衡”指標(biāo)交易尚處于摸索階段，存在如下問(wèn)題，需要在后續(xù)研究過(guò)程中進(jìn)一步完善：①指標(biāo)來(lái)源。目前，耕地“進(jìn)出平衡”的指標(biāo)交易來(lái)源及類(lèi)型還需要進(jìn)一步明確。②指標(biāo)價(jià)格。由于復(fù)墾費(fèi)用、青苗補(bǔ)償費(fèi)、流轉(zhuǎn)費(fèi)用等的不同，新增耕地實(shí)施成本也不同，因此存在指標(biāo)交易價(jià)格確定難的問(wèn)題。③收益分配。目前耕地“進(jìn)出平衡”指標(biāo)利益分配機(jī)制尚不完善，利益主體不明確。④交易模式。耕地“進(jìn)出平衡”指標(biāo)的交易模式和交易范圍是否參照耕地“占補(bǔ)平衡”的模式進(jìn)行還是重新探索新的指標(biāo)交易機(jī)制，這些都是急需解決和完善的問(wèn)題。

2.2.4 耕地“進(jìn)出平衡”后期監(jiān)管需強(qiáng)化。

耕地“進(jìn)出平衡”項(xiàng)目中，耕地的轉(zhuǎn)進(jìn)和轉(zhuǎn)出完成之后并不意味著項(xiàng)目的結(jié)束，后期的管護(hù)和考核也是極為重要的。特別是對(duì)于轉(zhuǎn)進(jìn)的地塊，應(yīng)當(dāng)與耕地“占補(bǔ)平衡”一樣進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，但是目前只是宏觀性地提出要對(duì)地塊進(jìn)行監(jiān)督核查，缺乏詳細(xì)的監(jiān)督管理辦法；在耕地轉(zhuǎn)出方面，由于糧食和其他的經(jīng)濟(jì)作物相比，在利潤(rùn)上的差距日益增加，對(duì)于農(nóng)民受到種糧收益差的驅(qū)動(dòng)，自行調(diào)整種植結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的這部分耕地轉(zhuǎn)出的監(jiān)管難度較大［8］。此外，對(duì)于轉(zhuǎn)出范圍內(nèi)的鐵路、公路等用地紅線外建設(shè)綠化帶、綠色通道，占用一般耕地的權(quán)屬問(wèn)題及后期是否按照建設(shè)用地管理，也需要進(jìn)行進(jìn)一步探討。

3 南京市耕地“進(jìn)出平衡”制度的實(shí)施路徑

3.1 南京市耕地“進(jìn)出平衡”的探索

3.1.1 及時(shí)編制年度“進(jìn)出平衡”總體方案。

根據(jù)《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問(wèn)題的通知》要求，縣級(jí)人民政府應(yīng)及時(shí)組織編制年度耕地“進(jìn)出平衡”總體方案，并及時(shí)組織實(shí)施。為進(jìn)一步規(guī)范耕地“進(jìn)出平衡”管理，指導(dǎo)地方科學(xué)合理編制年度耕地“進(jìn)出平衡”總體方案并穩(wěn)妥實(shí)施，切實(shí)提高耕地“進(jìn)出平衡”工作的可操作性，江蘇省自然資源廳結(jié)合本省實(shí)際，面向基層需求，在廣泛征詢意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，研究制定了《江蘇省年度耕地“進(jìn)出平衡”總體方案編制指南（試行）》，明確了方案成果編制、審查、備案等要點(diǎn)。在各上位文件的指導(dǎo)下，南京市各區(qū)制定了2022年度耕地“進(jìn)出平衡”總體方案，進(jìn)一步明確了實(shí)施耕地“進(jìn)出平衡”的具體工作任務(wù)，分析了本地區(qū)耕地轉(zhuǎn)進(jìn)潛力與轉(zhuǎn)出需求，對(duì)年度耕地“進(jìn)出平衡”的實(shí)施進(jìn)行了評(píng)價(jià)，同時(shí)制定了項(xiàng)目資金籌措方案，并建立了一套完善的保障措施，以確?？梢蚤L(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地不再減少，進(jìn)一步夯實(shí)糧食安全基礎(chǔ)。

3.1.2 開(kāi)展耕地恢復(fù)潛力調(diào)查評(píng)價(jià)。

為全面摸清耕地恢復(fù)潛力情況，科學(xué)合理、穩(wěn)妥有序地推動(dòng)耕地恢復(fù)工作，江蘇省自然資源廳于2022年9月在全省部署開(kāi)展耕地恢復(fù)潛力調(diào)查評(píng)價(jià)工作。以三調(diào)和年度國(guó)土變更調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，將標(biāo)注屬性為即可恢復(fù)和工程恢復(fù)類(lèi)圖斑，以及未標(biāo)注恢復(fù)屬性的地方自選潛力調(diào)查圖斑作為調(diào)查評(píng)價(jià)對(duì)象，全面摸排耕地可恢復(fù)類(lèi)型、分布、數(shù)量、現(xiàn)狀使用情況等底數(shù)信息，逐地塊、分類(lèi)型評(píng)價(jià)確定每個(gè)圖斑的恢復(fù)潛力，形成集面積、類(lèi)型和分布于一體的縣級(jí)耕地恢復(fù)潛力調(diào)查評(píng)價(jià)成果數(shù)據(jù)，為推動(dòng)耕地恢復(fù)工作提供決策依據(jù)。

3.1.3 加強(qiáng)耕地“進(jìn)出平衡”備案監(jiān)管。

為及時(shí)掌握耕地“進(jìn)出平衡”工作情況，利用信息化手段強(qiáng)化備案監(jiān)管，江蘇省結(jié)合地方實(shí)際研究開(kāi)發(fā)了耕地“進(jìn)出平衡”備案監(jiān)管系統(tǒng)，并予線上運(yùn)行。各區(qū)耕地“進(jìn)出平衡”總體方案經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，由區(qū)自然資源主管部門(mén)行文至省廳，并將縣級(jí)年度耕地“進(jìn)出平衡”總體方案錄入系統(tǒng)，運(yùn)用系統(tǒng)開(kāi)展耕地轉(zhuǎn)進(jìn)、耕地轉(zhuǎn)出項(xiàng)目預(yù)檢、年度耕地“進(jìn)出平衡”總體方案?jìng)浒?、耕地轉(zhuǎn)進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施備案、實(shí)施日常監(jiān)管等工作。南京市自然資源主管部門(mén)要加強(qiáng)指導(dǎo)把關(guān)，運(yùn)用系統(tǒng)對(duì)所轄行政范圍內(nèi)耕地“進(jìn)出平衡”落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)管。南京市高度重視工程后期管護(hù)工作，按照誰(shuí)使用誰(shuí)管護(hù)的原則，建立責(zé)任制。同時(shí)，建立了耕地“進(jìn)出平衡”項(xiàng)目庫(kù)，做到圖、數(shù)和實(shí)地相一致。在后期監(jiān)管方面，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與項(xiàng)目所在地村民委員會(huì)簽訂后期管護(hù)合同，明確管護(hù)范圍、管護(hù)內(nèi)容、管護(hù)期限、雙方的權(quán)利與義務(wù)及獎(jiǎng)懲事項(xiàng)等。村委會(huì)每季一次向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府匯報(bào)項(xiàng)目工程管護(hù)情況，對(duì)發(fā)現(xiàn)破壞項(xiàng)目工程的行為，應(yīng)及時(shí)制止。

3.2 耕地“進(jìn)出平衡”實(shí)施的對(duì)策建議

3.2.1 進(jìn)一步明確耕地轉(zhuǎn)進(jìn)與轉(zhuǎn)出規(guī)則。

在《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問(wèn)題的通知》和《江蘇省關(guān)于落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”的實(shí)施細(xì)則（試行）》的政策框架下，明確耕地轉(zhuǎn)出和耕地轉(zhuǎn)進(jìn)的類(lèi)型和規(guī)則。結(jié)合耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”文件規(guī)定，梳理耕地“非糧化”類(lèi)型，進(jìn)一步界定耕地轉(zhuǎn)出類(lèi)型體系，細(xì)化轉(zhuǎn)出的范圍與要求。

首先，對(duì)于耕地轉(zhuǎn)進(jìn)，其主要來(lái)源是農(nóng)用地內(nèi)部地類(lèi)，重點(diǎn)是即刻恢復(fù)、工程恢復(fù)農(nóng)用地，還包括農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地、建設(shè)用地和未利用地。同時(shí)應(yīng)充分考慮耕地后備資源和耕地質(zhì)量，確保足額優(yōu)質(zhì)補(bǔ)入。此外，還需明確耕地不得轉(zhuǎn)進(jìn)的范圍：①已批準(zhǔn)用地范圍內(nèi)、生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界范圍內(nèi)的耕地不能作為耕地轉(zhuǎn)進(jìn)的來(lái)源；②已納入耕地“占補(bǔ)平衡”項(xiàng)目庫(kù)的農(nóng)用地復(fù)墾項(xiàng)目不可再作為耕地轉(zhuǎn)進(jìn)來(lái)源納入耕地“進(jìn)出平衡”庫(kù)。

其次，對(duì)于耕地轉(zhuǎn)出，已納入規(guī)劃建設(shè)用地范圍的耕地不能作為耕地轉(zhuǎn)出范圍，防止隨意調(diào)整耕地布局，規(guī)避落實(shí)建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡，確保轉(zhuǎn)進(jìn)耕地長(zhǎng)期穩(wěn)定利用［9］。

3.2.2 加強(qiáng)耕地“進(jìn)出平衡”項(xiàng)目資金保障。

耕地“進(jìn)出平衡”的項(xiàng)目資金原則上應(yīng)來(lái)源于耕地“進(jìn)出平衡”的需求申報(bào)主體，實(shí)施資金保障是制度能夠順利運(yùn)行的關(guān)鍵。因此，耕地“進(jìn)出平衡”項(xiàng)目的資金不應(yīng)全部依靠政府，投資方是資金的重要來(lái)源。為了提前儲(chǔ)備耕地“進(jìn)出平衡”指標(biāo)，基層政府可以加強(qiáng)資金統(tǒng)籌力度，從新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的土地出讓金以及其他財(cái)政資金中統(tǒng)籌安排專(zhuān)項(xiàng)資金，組織實(shí)施耕地恢復(fù)，并按照擬恢復(fù)耕地的現(xiàn)狀地類(lèi)、青苗、附著物情況制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)恢復(fù)耕地的管護(hù)激勵(lì)力度，以實(shí)現(xiàn)耕地“先進(jìn)后出”，確保有關(guān)項(xiàng)目及時(shí)落地［10］。

3.2.3 完善耕地“進(jìn)出平衡”指標(biāo)交易機(jī)制。

由于耕地“進(jìn)出平衡”中新增耕地的最大潛力來(lái)源是即可恢復(fù)為耕地、工程可恢復(fù)為耕地的農(nóng)用地，而這些農(nóng)用地的分布區(qū)域可能與耕地轉(zhuǎn)出項(xiàng)目所在區(qū)域并不一一對(duì)應(yīng)，且耕地恢復(fù)工作會(huì)涉及耕地地類(lèi)的認(rèn)定和審批，可能需要較長(zhǎng)時(shí)間。因此，建議各地政府主動(dòng)發(fā)揮統(tǒng)籌作用，預(yù)測(cè)未來(lái)一段時(shí)間的耕地轉(zhuǎn)出需求量，提前儲(chǔ)備一批耕地“進(jìn)出平衡”指標(biāo)，確保在實(shí)施耕地轉(zhuǎn)換的年度內(nèi)及時(shí)補(bǔ)充相應(yīng)的耕地，落實(shí)年度耕地“進(jìn)出平衡”，以便在年度國(guó)土變更調(diào)查中依法對(duì)地類(lèi)予以變更，同時(shí)也為跨鎮(zhèn)街、跨區(qū)縣的統(tǒng)籌調(diào)劑預(yù)留空間。

在指標(biāo)來(lái)源方面，年度變更調(diào)查新增加的耕地中，對(duì)于無(wú)成本的轉(zhuǎn)進(jìn)項(xiàng)目，不允許用于指標(biāo)交易，只有在落實(shí)本地區(qū)責(zé)任目標(biāo)后有節(jié)余的部分才允許用于交易。此外，有些耕地指標(biāo)需要用于區(qū)域范圍內(nèi)的“耕地進(jìn)出”項(xiàng)目的平衡，也不能作為指標(biāo)使用。

在指標(biāo)交易方面，可以參考耕地“占補(bǔ)平衡”政策，當(dāng)縣（市、區(qū)）政府無(wú)法在本行政轄區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)耕地“占補(bǔ)平衡”時(shí)，可在市域或省域內(nèi)資源條件相似的地區(qū)調(diào)劑補(bǔ)充。省級(jí)層面要對(duì)調(diào)劑補(bǔ)充的耕地指標(biāo)進(jìn)行合理的規(guī)范化管理，進(jìn)一步完善指標(biāo)價(jià)格交易機(jī)制，結(jié)合地方實(shí)際情況，綜合考慮耕地管護(hù)費(fèi)用等因素，制定指標(biāo)指導(dǎo)價(jià)格。

對(duì)于耕地“進(jìn)出平衡”指標(biāo)市場(chǎng)化后的收益分配問(wèn)題，可以通過(guò)在鎮(zhèn)街以及集體之間進(jìn)行合理的收益分配，按照“誰(shuí)實(shí)施，誰(shuí)受益”原則，在機(jī)制體制上確立鎮(zhèn)街在指標(biāo)交易市場(chǎng)中的主導(dǎo)地位，提升鎮(zhèn)街申報(bào)耕地轉(zhuǎn)進(jìn)項(xiàng)目的積極性，同時(shí)可以考慮將一部分收益用于加大耕地補(bǔ)貼力度，更好地對(duì)耕地進(jìn)行保護(hù)。

3.2.4 加強(qiáng)耕地“進(jìn)出平衡”全流程監(jiān)管。

耕地“進(jìn)出平衡”項(xiàng)目實(shí)施完成后由縣級(jí)主管部門(mén)負(fù)責(zé)組織項(xiàng)目初驗(yàn)，省、市有關(guān)部門(mén)采取現(xiàn)場(chǎng)踏勘、抽驗(yàn)等方式對(duì)備案的耕地轉(zhuǎn)出地塊和耕地轉(zhuǎn)進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)行檢查，縣級(jí)人民政府加強(qiáng)日常監(jiān)管，對(duì)未按縣級(jí)耕地“進(jìn)出平衡”總體方案實(shí)施的耕地轉(zhuǎn)出地塊和耕地轉(zhuǎn)進(jìn)項(xiàng)目，責(zé)令整改并按規(guī)定追究相關(guān)人員責(zé)任。省、市、縣要充分利用耕地衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督、遙感影像監(jiān)測(cè)等方式定期開(kāi)展耕地動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，強(qiáng)化對(duì)耕地“進(jìn)出平衡”組織實(shí)施的全流程監(jiān)管，構(gòu)建常態(tài)長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制［11］，并根據(jù)工作需要采取現(xiàn)場(chǎng)踏勘、抽驗(yàn)等方式進(jìn)行核查，加強(qiáng)對(duì)耕地“進(jìn)出平衡”項(xiàng)目地塊的后續(xù)考核。同時(shí)，還可以考慮由鎮(zhèn)街進(jìn)行自發(fā)監(jiān)管，制定績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行利益驅(qū)動(dòng)。

4 結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前耕地“進(jìn)出平衡”政策存在耕地“進(jìn)出平衡”方案編制亟待細(xì)化、耕地轉(zhuǎn)進(jìn)和轉(zhuǎn)出實(shí)施范圍有待完善、項(xiàng)目資金來(lái)源尚不明確、指標(biāo)交易規(guī)則確定難、耕地轉(zhuǎn)出項(xiàng)目缺乏詳細(xì)的審批過(guò)程、后期管護(hù)和考核需強(qiáng)化等重點(diǎn)和難點(diǎn)。該研究在分析南京市耕地“進(jìn)出平衡”實(shí)施現(xiàn)狀與問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出了進(jìn)一步明確耕地轉(zhuǎn)進(jìn)與轉(zhuǎn)出的類(lèi)型與規(guī)則、加強(qiáng)耕地“進(jìn)出平衡”項(xiàng)目資金保障、建設(shè)耕地“進(jìn)出平衡”項(xiàng)目庫(kù)、完善耕地“進(jìn)出平衡”指標(biāo)交易機(jī)制、加強(qiáng)全流程監(jiān)管等對(duì)策建議。落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”政策，構(gòu)建更完善的耕地用途管制制度，任重道遠(yuǎn)。

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