摘 要：行政復議堅持矛盾糾紛化解的問題導向，尋求權力運行監(jiān)督的常態(tài)長效，充當政府改革創(chuàng)新的示范紐帶，在法治政府建設中具有自身獨特的優(yōu)勢。關于法治政府建設的規(guī)范表達，新修訂的《行政復議法》主要圍繞構筑科學統(tǒng)一的復議體制、秉承高效便民的復議宗旨和健全有錯必糾的復議監(jiān)督三個維度，改進或創(chuàng)設了一系列制度舉措，增強了行政復議回應法治政府建設現(xiàn)實需求的能力。為了更好地保障新修訂的《行政復議法》切實有效實施，需要從廓清其功能定位、延展監(jiān)督質效和釋放治理潛能等方面精準發(fā)力，持續(xù)完善富有中國特色的內(nèi)生監(jiān)督型法治政府建設模式。

關鍵詞：行政復議；法治政府；規(guī)范表達；監(jiān)督質效；訴源治理

作者簡介：馬迅，華東政法大學紀檢監(jiān)察學院助理研究員（上海 200042）

基金項目：國家社會科學基金青年項目“行政法視野下公共懲罰結構失衡之調(diào)適研究”（21CFX064）

DOI編碼： 10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2024.04.011

在當代中國，政府作為國家治理的樞紐，是國家權力機關的執(zhí)行機關，承擔著推動經(jīng)濟社會發(fā)展、管理社會事務、服務人民群眾的重要職責。①推進全面依法治國，法治政府建設是重點任務和主體工程，對法治國家、法治社會建設具有示范帶動作用，要率先突破。行政復議作為政府系統(tǒng)自我糾錯的監(jiān)督制度和解決行政爭議的救濟制度，既是構成法治政府的內(nèi)在要素，也是助推法治政府的外在動力。2007年國務院頒布的《中華人民共和國行政復議法實施條例》（以下簡稱《實施條例》），首次將“建設法治政府”與“解決行政爭議”一并納入立法目的條款，2023年最新修訂的《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱“新《行政復議法》”）也在總則部分第1條對此予以確認。既往關于行政復議功能定位的研究主要圍繞行政監(jiān)督、權利救濟和爭議化解的“三分法”展開，②較少關注行政復議在推進法治政府建設方面的獨特作用。在新《行政復議法》實施之際，本文立足改革開放40余年來法治政府建設的模式變遷，結合新《行政復議法》修訂要旨，具體闡釋行政復議推進法治政府建設的規(guī)范構造，并提出深化落實的發(fā)展路徑，使新一輪行政復議制度改革更好地融入全面推進依法治國的工作布局。

一、行政復議在法治政府建設中的獨特優(yōu)勢

回望改革開放40多年來我國法治政府建設的發(fā)展歷程，通過考察法治政府建設的驅動力量可以發(fā)現(xiàn)，以行政訴訟為中心的司法倒逼型模式、以政府主導為中心的行政自制型模式和以黨的領導為中心的政治引領型模式，分別代表著不同發(fā)展階段法治政府建設的典型特征。①我國的行政復議制度最先發(fā)端于1990年的《行政復議條例》（現(xiàn)已失效），這是為了配合1989年《行政訴訟法》，作為其配套性制度而存在，不具有相對獨立的法律地位。以1999年《行政復議法》的制定實施為起點，行政復議上升為法律層面的正式制度。隨后，國務院于2007年通過的《實施條例》以行政法規(guī)的形式，貫徹、細化和補充1999年《行政復議法》中的各項要求。伴隨著2009年、2017年《行政復議法》的兩次修正以及2023年的全面修訂，行政復議作為法治政府建設中一項自主性法律制度的觀念深入人心。

黨的十八大以來，隨著行政復議制度改革的跨越式發(fā)展，行政復議化解行政爭議的“主渠道”地位日漸彰顯，一種“以復議為中心”的法治政府建設模式雛形初顯。法治政府建設的諸種模式之間不存在相互取代的關系，共同致力于基本建成法治政府目標的達成。以行政復議為中心的內(nèi)生監(jiān)督型進路，與前述推動法治政府建設的三種模式存在千絲萬縷的聯(lián)系，但又具有自身的特殊性。具體而言，行政復議在法治政府建設中的獨特優(yōu)勢集中體現(xiàn)在以下三個方面。

首先，行政復議堅持矛盾糾紛化解的問題導向。人民滿意是法治政府建設的終極目標，而矛盾糾紛能否實質性化解則是影響人民滿意度的關鍵所在。在行政訴訟的三方法律構造中，作為行政相對人的原告和作為行政主體的被告法律地位平等，法院居中裁判，審查行政行為的合法性與否，進而作出撤銷、履行、變更、駁回、確認、給付等判決，通過個案裁判的方式對行政權的行使形成有效制約。在受案范圍方面，行政復議在制度定位上本就大于行政訴訟，一直以來的復議制度改革也在客觀上實現(xiàn)了不斷拓寬行政復議受案范圍的效果。更為重要的是，全國官方數(shù)據(jù)顯示，行政復議所吸納的行政爭議具有橫向集中性，譬如治安管理、自然資源、房屋征補、市場監(jiān)管以及社會保障等領域較為突出。仔細審視上述爭議領域不難發(fā)現(xiàn)，復議案件中所反映出的行政爭議具有長期性、連續(xù)性、黏聚性，與民生福祉息息相關。②行政復議通過“合法性審查”與“合理性審查”相結合的方式，對違法或不當行政行為的審查力度更大，同時在調(diào)查取證和結案方式上也更具靈活性，尤其是調(diào)解、和解方式的運用，復議申請人和被申請人之間更容易取得共識，從而達到消滅矛盾糾紛、回應民心所向的治理效果。

其次，行政復議尋求權力運行監(jiān)督的常態(tài)長效。把權力關進制度的籠子，防止行政權濫用的同時規(guī)范行政權行使，是法治政府建設的先決條件。為進一步推動權責法定原則落地生根，黨的十八屆三中全會后，地方政府和國務院部門相繼推行權責清單制度。從本質屬性看，權責清單是行政機關自我追求良善治理的內(nèi)在設計，是行政系統(tǒng)的一種自我革命。③與傳統(tǒng)的行政自我監(jiān)督不同，行政復議能夠吸納復議申請人和其他利害關系人等行政系統(tǒng)之外的廣泛社會主體，有序參與到復議監(jiān)督中來。加之行政復議法律結構中復議機關與被申請人的領導與被領導關系，行政復議的監(jiān)督觸角可順利延伸至行政決策、行政立法、行政執(zhí)法、行政司法等事前、事中、事后政府職能運轉的全過程、各鏈條和諸環(huán)節(jié)，進而通過行政復議的個案或群案分析以及復議大數(shù)據(jù)的綜合運用，客觀全面掌握法治政府建設現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)并尋求應對之策。與此同時，為發(fā)揮行政復議監(jiān)督權的能動性，《實施條例》在第五章“行政復議指導和監(jiān)督”中，創(chuàng)設了針對行政復議過程中發(fā)現(xiàn)的非“申請的行政行為”的“有關行為”所制發(fā)的行政復議意見書。從復議意見書的時間條件來看，其可以在復議受理、審理、決定、執(zhí)行全部過程的任意階段獲得啟用，不僅有助于制發(fā)對象及早明晰爭議相關問題處理的依據(jù)和途徑，及時采取補救措施以促成矛盾化解，而且拓寬了復議機關對被申請人和其他下級機關的監(jiān)督幅度和廣度，便于復議監(jiān)督權的靈活運用。

最后，行政復議充當政府改革創(chuàng)新的示范紐帶?！靶姓?zhí)法工作面廣量大，一頭連著政府，一頭連著群眾，直接關系群眾對黨和政府的信任、對法治的信心?！雹僭凇白陨隙隆迸c“自下而上”相結合的行政系統(tǒng)央地互動中，一系列行政執(zhí)法改革舉措相繼出臺。例如，由浙江金華擴展到全國各地、由公安處罰領域擴展到其他執(zhí)法領域的“裁量基準運動”，是政府為避免行政裁量權濫用或怠惰而自我加壓的一項執(zhí)法創(chuàng)舉，通過規(guī)范裁量的范圍、種類和幅度，在行政“合法性”的基礎上追求行政“最佳性”。行政復議是法治政府建設全局中的重要板塊之一，三十多年來行政復議制度的改革創(chuàng)新探索，本身就體現(xiàn)了我國法治政府建設的巨大成就。除此之外，行政復議是依法行政多元制度體系中的重要聯(lián)結紐帶，承擔著制度協(xié)調(diào)和銜接等重任。例如，立足行政復議“主渠道”的政治站位，行政復議制度改革應當緊緊扭住服務法治政府建設和治理能力現(xiàn)代化的主線，避免陷入“行政復議司法化”等理論紛爭的誤區(qū)，揭示行政復議效率導向的本質，通過對復議前置、復議選擇、復議終局等類型的完善，②避免行政復議與行政訴訟“制度競爭”所帶來的負面效應。

二、行政復議推進法治政府建設的規(guī)范表達

根據(jù)新《行政復議法》第3條，行政復議的工作原則包括“合法、公正、公開、高效、便民、為民”和“有錯必糾”。《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》（以下簡稱《法治政府綱要》）在“指導思想”部分則將法治政府的構成要素概括為“職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正 、智能高效、廉潔誠信、人民滿意”28個字。兩相對比不難發(fā)現(xiàn)，行政復議的工作原則與法治政府的指導思想高度契合，這種耦合性也同時體現(xiàn)在新《行政復議法》的修法邏輯之中。

（一）構筑科學統(tǒng)一的復議體制

法治政府是依法行政的“升級版”，兩者的區(qū)別集中體現(xiàn)在依法行政主要聚焦行政權的運行，而法治政府兼顧組織法和行為法元素。③譬如，《法治政府綱要》對法治政府的界定上，首先強調(diào)“職能科學、權責法定”，并將“健全政府機構職能體系”的要求置于任務序列的首位。行政復議體制改革是行政復議制度發(fā)展創(chuàng)新的內(nèi)在需求，是對行政復議制度全面優(yōu)化的關鍵所在和基礎環(huán)節(jié)。④新《行政復議法》高度肯定了全國范圍內(nèi)如火如荼的行政復議體制改革成果，集中體現(xiàn)了法治政府建設中關于職能和權責事項的各項要求。

一是原則上由本級政府統(tǒng)一行使復議職責。針對傳統(tǒng)“條塊”雙重管轄的復議體制所造成的“政府統(tǒng)一領導權被部門化、碎片化”⑤現(xiàn)象，新《行政復議法》吸收相對集中行政復議權改革成果，在總則部分第4條第1款明確，原則上縣級以上地方人民政府只保留一個行政復議機關，從而確立起以“塊塊”管轄為原則、以“條條”管轄為例外的復議管轄體制，在立法層面回應了行政復議權相對集中統(tǒng)一行使這一復議體制改革的“一號問題”。此外，2017年《行政復議法》將“辦理復議事項”和“履行復議職責”兩項任務均賦予負責法制工作的政府內(nèi)設機構，而行政復議決定則以復議機關名義作出。此舉明顯違背了法治政府建設所要求的權責統(tǒng)一原則，混淆了復議機關和復議機構的職責。新《行政復議法》對復議機關和復議機構進行了妥善界分，并明確行政復議機關要切實扛起行政復議權行使的主體責任。

二是行政復議機構的明確界定。2017年《行政復議法》并未對復議機構進行概念界定，只是規(guī)定復議機關中“負責法制工作的機構”具體辦理復議事項。黨和國家機構改革后，各級政府負責法制工作的內(nèi)設機構被并入本級政府的司法行政部門，行政復議機構的設置問題躍然紙上。新《行政復議法》在概念界定上籠統(tǒng)概括復議機關中辦理復議事項的機構是復議機構，因應機構改革的需要，不對復議機構的類型、設置和歸口等問題具體設限。不論是單獨設立還是合并原有，不論是內(nèi)設于本級政府或司法行政部門還是另設行政復議局或引入“外腦”的行政復議委員會，此種立法表述都為今后的改革配套預留了合法性空間。同時，為了貫徹法治政府建設關于多元糾紛解決機制的重要部署，實現(xiàn)復議與訴訟的有效銜接，新《行政復議法》重申了復議機構辦理行政應訴事項的職責。

三是復議機關與復議機構間關系的理順。復議機關與復議機構的關系是健全復議體制的重要內(nèi)容。新《行政復議法》第4條第3款新增復議機關對復議機構的“支持、保障”職責和上級復議機構對下級復議機構的“指導、監(jiān)督”職責。與支持保障職責背后的領導、管理關系不同，指導監(jiān)督職責中的上下級復議機構之間并不存在直接的隸屬關系，僅是基于縱向業(yè)務聯(lián)系和專業(yè)需求所提供的一種協(xié)助。

四是復議人員工作能力的錘煉。復議人員隊伍建設可以為行政復議制度革新提供基礎性保障條件。新《行政復議法》第4條第4款、第6條、第7條和第9條，多系與此相關的新增內(nèi)容。中央關于行政復議體制改革的決策部署表明，加強復議保障建設的目標無疑是實現(xiàn)復議人員隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化和規(guī)范化。職業(yè)化要求行政復議機關及時進行編制調(diào)整，案件集中的同時要實現(xiàn)人員集中，①保障辦案場所、設施、經(jīng)費等資源供給能夠滿足復議工作開展的需要；專業(yè)化要求針對復議人員設置相應的入職門檻，復議機關要定期組織學習、培訓，國家層面也可以通過發(fā)布指導性案例等形式，不斷提高復議人員的專業(yè)素質；規(guī)范化要求行政復議機關進行常態(tài)化的建章立制，重視復議人員的考核管理和表彰獎勵。

（二）秉承高效便民的復議宗旨

“智能高效”和“人民滿意”是《法治政府綱要》確立的判斷法治政府的兩項要素。與之相呼應，新《行政復議法》將“高效”和“便民”設定為行政復議工作的兩項基本原則，彰顯了行政復議倡導效率優(yōu)先和貫徹全過程人民民主的初心使命。

一是復議調(diào)解、和解的推行。法治政府建設對社會矛盾糾紛提出了預防、調(diào)處和化解的三項目標。復議決定和訴訟決定方式受制于請求權和裁決權類型、內(nèi)容等的約束，在實質性息訴止爭方面具有一定的局限性。②因此，行政復議案外和解的社會需求十分強烈。調(diào)解與和解在本質上都是平等主體間達成合意的私法行為。行政復議調(diào)解是指申請人和被申請人在復議機關的主持下，就爭議的實體權利和義務自愿協(xié)商、達成協(xié)議、解決糾紛的活動。③長期以來，基于對“行政權力不可隨意處分”觀念的僵化理解，行政復議的早期立法一直對復議調(diào)解持排斥態(tài)度，直到2007年《實施條例》第50條才初步確立有限調(diào)解原則。遺憾的是，2009年、2017年《行政復議法》兩次局部修改時未將《實施條例》的相關內(nèi)容吸收、上升為法律規(guī)定。新《行政復議法》花大力氣對復議調(diào)解制度進行了“升級改造”，不僅將其納入立法總則章節(jié)，取消復議調(diào)解范圍的限制，而且復議調(diào)解的時間節(jié)點放寬至復議全過程。雖然復議調(diào)解相比復議決定具有較為靈活的自由度，但其仍需遵循合法與自愿的底線要求。具體而言，復議調(diào)解絕不允許以“和稀泥”的方式簡單追求案結事了，而應當在查清事實、明晰責任的前提下進行，①不得違反法律法規(guī)的強制性規(guī)定，不得損害第三方利益，未達成調(diào)解協(xié)議或者調(diào)解書生效前一方反悔的，需要及時返回普通程序。至于復議和解，除了同樣必須遵守合法自愿原則外，則需注意撤回復議申請是申請人放棄了請求復議救濟的權利，不得以同樣理由再行提起復議。

二是復議事項和參加人范圍的擴大。復議受案范圍是復議渠道的“入口”，不僅關系到復議權的審查和監(jiān)督“觸角”能夠延伸到哪里，而且影響到行政相對人權益保障的范圍，由此成為塑造行政復議“主渠道”地位的首要突破口。②新《行政復議法》借鑒了行政訴訟法修訂的立法經(jīng)驗，雖然仍采取“概括+列舉”的受案范圍設計框架，但與時俱進地將“具體行政行為”改為“行政行為”，并在受案范圍的正面清單中增加了征收征用及補償、行政賠償、工傷認定、行政協(xié)議、政府信息公開等類型。此外，行政復議參加人是行政復議法律關系中的主體要素，新法從高效便民的角度出發(fā)，除修訂完善申請人、第三人、委托代理人和被申請人條款外，還增設了代表人和法律援助條款，既為經(jīng)濟困難人群解決了尋求復議救濟的燃眉之急，也有利于當事人降低成本、集中表達訴求，暢通復議渠道的同時節(jié)約了寶貴的復議資源。

三是申請、受理程序優(yōu)化。便捷高效是行政復議區(qū)別于行政訴訟的最為顯著的優(yōu)勢，新《行政復議法》在申請和受理環(huán)節(jié)作出了一系列程序優(yōu)化舉措。一方面，加快復議信息化建設。根據(jù)《法治政府綱要》對行政復議提出的各項工作要求，在規(guī)范化建設和專業(yè)化建設之外，重點強調(diào)了信息化建設。新《行政復議法》對此予以吸收，并在總則部分增設相應倡導性條款。落實到具體制度設計上，新《行政復議法》創(chuàng)新了復議申請形式，復議申請人在傳統(tǒng)的書面和口頭申請之外，也可以通過郵件或互聯(lián)網(wǎng)渠道提交申請。另一方面，允許部分案件復核處理。針對當場作出、依據(jù)電子技術監(jiān)控設備記錄的違法事實作出的處罰決定，可以通過原行政機關提交復議申請?；趫?zhí)法效率的考量，此類案件本身程序完備性略低，③經(jīng)由原機關提請復議，相當于給予其重新審視、自我糾錯的機會，更為高效地從源頭上化解爭議，節(jié)約復議資源的同時規(guī)避可能出現(xiàn)的“程序空轉”。

四是審理程序繁簡分流。為高效快捷審理案件，新《行政復議法》借鑒行政訴訟法修法經(jīng)驗，增設了簡易程序。與行政訴訟繁簡分流殊途同歸，行政復議繁簡分流的實施也將成為踐行創(chuàng)新社會治理要求、回應行政爭議實質性化解社會期待、優(yōu)化復議資源科學配置的必然選擇。④相比普通程序，復議簡易程序的時限更短、審理方式更為靈活，尤其是只需當事人同意，復議機關便可啟動。由此得以擺脫案件類型的束縛，最大限度發(fā)揮行政復議高效便民的制度優(yōu)勢。

（三）健全有錯必糾的復議監(jiān)督

《法治政府綱要》強調(diào)要“健全行政權力制約和監(jiān)督體系”，“確保對行政權力制約和監(jiān)督全覆蓋、無縫隙”。行政復議是行政監(jiān)督機制的重要組成部分，夯實行政內(nèi)部監(jiān)督是行政復議的基礎性制度功能之一。新《行政復議法》在工作原則條款中仍舊兜底強調(diào)了“堅持有錯必糾”。

一是變更決定的優(yōu)先運用。在行政復議決定類型中，變更決定的力度最大，對行政行為效力的形成性作用最強，最能體現(xiàn)行政復議的客觀法功能。⑤2017年《行政復議法》未對撤銷、變更和確認三種復議決定類型的適用情形進行區(qū)分，雜糅適用不利于變更決定監(jiān)督效能的充分釋放。新《行政復議法》把上述三種復議決定類型進行了拆分，將變更決定置于行政復議決定的首位，擴充了適用變更決定的具體情形。并且，對于事實不清、證據(jù)不足的情形，新《行政復議法》增加了行政復議機關“查清事實和證據(jù)”的義務，一旦事實清楚、證據(jù)確鑿，不必再經(jīng)由撤銷或責令重作，便可徑行變更作出糾正，達成“立竿見影”的直接監(jiān)督效果。新《行政復議法》對復議決定體系的重塑，進一步突出了變更決定和撤銷決定的優(yōu)先地位，由此形成“變更—撤銷、確認違法、限期履行—維持、駁回”的階梯過渡式行政復議決定體系。①

二是約談通報與文書抄告。復議決定書、調(diào)解書和意見書的制發(fā)并不意味著復議監(jiān)督的結束，后續(xù)被申請人的義務履行階段同樣蘊含著巨大的監(jiān)督空間。新《行政復議法》第77條第2款對于不履行或無故拖延履行的被申請人，在2017年《行政復議法》責令履行的基礎之上，增加了約談和通報批評兩項制度舉措。在外部行政法律關系中，通常意義上的約談和通報批評在法律屬性上分別屬于規(guī)制性行政指導和行政處罰。之所以將兩者引入行政復議法律關系，是為了發(fā)揮兩者在督促復議決定履行方面所產(chǎn)生的事實上的弱強制性和不利影響。此種意義上的約談和通報批評不具有獨立存在的法律效力，其只能附隨于責令履行的主行為，②屬于行政內(nèi)部層級監(jiān)督的手段。新《行政復議法》第79條第2款創(chuàng)設的文書抄告制度，是指行政復議機關負有將復議決定書和意見書抄告被申請人的上一級主管部門的義務。此舉主要是為了銜接前述責令履行條款的要求，便于上級主管機關了解復議案件的來龍去脈，以更好地行使其監(jiān)督被申請人全面履行義務的領導職能。

三是違法事實材料和職務違法犯罪線索移送。新《行政復議法》第85條和86條的兩項移送銜接機制，主要是為了在訴請的復議行為之外，借助監(jiān)察機關等外部主體的力量，實現(xiàn)對公職人員職務行為的廉潔監(jiān)督。2017年《行政復議法》第38條所規(guī)定的行政復議機構的建議權，不足以“喚醒”任免機關和監(jiān)察機關的主體責任和監(jiān)督責任，而新《行政復議法》第85條順應監(jiān)察體制改革的時代要求，賦予復議機關對于復議違法行為事實材料的移送權，體現(xiàn)出主體責任和監(jiān)督責任的貫通協(xié)同，實現(xiàn)了處分和政務處分的同向發(fā)力、相互促進。③與此同時，行政復議機關是黨和國家監(jiān)督體系中的法定監(jiān)督主體，基于監(jiān)督機制貫通協(xié)調(diào)的要求，同樣負有協(xié)助監(jiān)察機關這一監(jiān)督專責機關的重要職責。行政復議不同于其他內(nèi)部層級監(jiān)督的傳統(tǒng)方式，其復議申請人與被申請人兩造對抗、復議機關居中裁判的三重法律構造，使得行政復議可以動員行政系統(tǒng)內(nèi)外的各方監(jiān)督力量，無形中擴大了職務違法犯罪行為的發(fā)現(xiàn)渠道，匯聚了職務違法犯罪的諸多線索，從而形成助力監(jiān)察監(jiān)督的獨特優(yōu)勢。新《行政復議法》增設第86條的開創(chuàng)性意義在于，其表明行政復議在聚焦行政監(jiān)督主責主業(yè)的前提下，能夠輻射帶動并主動銜接監(jiān)察監(jiān)督，體現(xiàn)了復議監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中所具有的溢出效應。

三、行政復議推進法治政府建設的實施路徑

規(guī)范構造在靜態(tài)的規(guī)范文本層面描摹出行政復議推進法治政府建設的基本圖景。若要以高質量行政復議助力法治政府建設全面突破，仍需面向動態(tài)的制度運行實踐，通過進一步廓清功能定位、延展監(jiān)督質效和釋放治理潛能，增強行政復議回應時代變遷的能動性。

（一）廓清行政復議功能定位

新征程上深入推進法治政府建設，應當旗幟鮮明地澄清行政復議“行政性”的法律屬性，以此作為解決行政復議全部問題的基點。至于行政復議的功能，則與立法目的條款密切相關。立法目的條款在法律適用過程中發(fā)揮著價值指引、漏洞填補和說理參照的作用，④任何文字的增減或語序的變動，均影響著制度功能的設定。關于行政復議的功能研判，要緊緊圍繞行政復議立法中的目的條款展開。耐人尋味的是，幾乎每一次重要的全國性行政復議立法活動，均對行政復議的立法目的條款進行了調(diào)整。

1991年《行政復議條例》第1條將行政復議立法宗旨表述為“維護和監(jiān)督行政機關依法行使職權，防止和糾正違法或者不當?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益”，奠定了行政復議兼顧“監(jiān)督”與“救濟”的功能雛形。1999年《行政復議法》第1條將“維護和監(jiān)督”修改為“保障和監(jiān)督”，并調(diào)整了三塊內(nèi)容的排列順序，“救濟”條款被置于“監(jiān)督”條款之前，進一步凸顯人權保障的憲法理念。2007年《實施條例》作為一部行政法規(guī)，嚴格貫徹2006年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》關于將行政爭議“化解在基層、化解在初發(fā)階段、化解在行政系統(tǒng)內(nèi)部”的決策部署，將“化解行政爭議”確立為行政復議的首要功能，①增加“建設法治政府”和“構建和諧社會”的政策性表述，卻對先前的權利救濟和內(nèi)部監(jiān)督只字未提，反映出立法者對行政復議態(tài)度的重大轉變。

遺憾的是，在2009年和2017年行政復議法的兩次局部修正中，仍舊保留了1999年《行政復議法》中的表述。直到2023年新《行政復議法》出臺，立法目的條款再次進行了重要修改。此次調(diào)整除了參照2014年《行政訴訟法》修訂，將“保障和監(jiān)督”改為“監(jiān)督和保障”、增加“化解行政爭議”外，還對2007年《實施條例》的創(chuàng)新予以確認，增設了“推進法治政府建設”條款。為此，亟須對新《行政復議法》第1條的目的條款進行科學闡釋，從而明晰今后法律實施和制度改革的基準。

目前學界主流觀點認為，行政復議至少具備救濟、監(jiān)督和解紛三項功能，只是關于三者的先后順位觀點不一。有學者認為救濟是行政復議首要功能，監(jiān)督是附屬功能；②有學者認為解紛是初級目的，監(jiān)督是中級目的，救濟是高級目的；③有學者認為監(jiān)督是直接功能，解紛是基礎功能，救濟是終極目標；④也有學者強調(diào)救濟才是首要功能。⑤理想狀態(tài)下行政復議救濟、監(jiān)督和解紛功能是彼此支撐可以共存的，但從實然角度出發(fā)，充分救濟往往能夠解決糾紛，但強化監(jiān)督卻并不一定能夠直接實現(xiàn)權益保障和定分止爭。⑥并且，“主渠道作用”是中央關于行政復議的改革精神，屬于主觀能動性上的奮斗目標，⑦應與解紛功能“化解行政爭議”的客觀實效相分離。因此，綜合運用文義解釋、體系解釋和目的解釋等方法對新《行政復議法》第1條進行解讀，宜將救濟、監(jiān)督和解紛歸為行政復議的基礎功能，三者之間可以有個案判斷上的主次之分；“主渠道作用”和“推進法治政府建設”歸為行政復議的高階功能，其中前者是中觀目標，后者是宏觀目標。通過層次化、梯度化的合理區(qū)分，有助于實現(xiàn)行政復議功能定位的邏輯自洽和有序統(tǒng)一。

（二）延展行政復議監(jiān)督質效

行政復議在化解行政爭議“主渠道”的定位下，其監(jiān)督依法行政方面的能動性更強，對于修煉法治政府建設的“內(nèi)功”而言尤為重要。邁上中國式現(xiàn)代化新征程，行政復議不能僅僅滿足于高質量辦案，而是要發(fā)揮行政復議對行政行為全方位監(jiān)督的作用。具體而言，立足黨和國家監(jiān)督體系的完善，除了促進行政監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督等的貫通協(xié)調(diào)外，復議監(jiān)督還需要在行政立法和行政執(zhí)法等法治政府建設的重點領域深耕細作。

在行政立法向度，充分發(fā)揮行政復議附帶審查的獨特優(yōu)勢。行政行為依據(jù)是依法行政制度體系的重要組成部分，其自身的合法性與否直接關系到個案中行政行為的合法性判斷。其中，從體量規(guī)模和適用范圍上而言，規(guī)范性文件作為行政行為依據(jù)的角色更為關鍵?！斗ㄖ握V要》也專門強調(diào)要加強對規(guī)范性文件的監(jiān)督管理，嚴格落實備案審查制度。行政復議附帶審查制度綜合了對規(guī)范性文件的被動審查和對行政行為依據(jù)的主動審查，不僅將復議監(jiān)督的視角拓展至行政立法場域，而且相比常規(guī)性的規(guī)范性文件備案審查以及行政訴訟的附帶審查，有其不可替代的特殊作用。常規(guī)性的備案審查具有規(guī)劃性和全面性，雖然由備審主體主動啟動，但顯然在審查內(nèi)容的聚焦度和反哺實踐的結合度上，與行政復議附帶審查還有一定差距。行政訴訟附帶審查中，法院針對規(guī)范性文件，只能選擇個案不予適用或提出建議，并無具體處理權，而在行政復議附帶審查中，有權處理的復議機關基于層級監(jiān)督的領導權，可以直接作出停止執(zhí)行和責令糾正等更具實質拘束力的處置措施。在新《行政復議法》進一步明確了行政復議附帶審查的處理程序和處理結果的基礎上，今后應更加重視其作為行政立法合法性審查補充監(jiān)督機制的制度定位，發(fā)揮其在糾治情形和糾治力度上的顯著優(yōu)勢。

在行政執(zhí)法向度上，保留固化行政復議建議書和白皮書等改革創(chuàng)新成果。新《行政復議法》增設了約談通告、文書抄告和行政復議意見書制度，但就行政執(zhí)法和法治政府建設中的共通性和普遍性問題，此類以個案為中心的監(jiān)督手段仍顯不足。其實，在《實施條例》的第57條第2款和第58條，曾分別創(chuàng)設了行政復議建議書和行政復議白皮書制度。相比復議意見書，復議建議書不限于被申請行政行為，對日常的相關執(zhí)法工作都具有普適性的指導意義。復議白皮書則是每年一度的行政復議工作狀況分析報告，從正反兩方面客觀呈現(xiàn)本級政府行政復議工作的整體質效，進而管窺法治政府建設的優(yōu)劣得失。申言之，行政復議建議書和行政復議白皮書兩項制度將行政復議的監(jiān)督觸角從個案的“點”拉伸成類案的“線”，再擴展至群案的“網(wǎng)”，執(zhí)法監(jiān)督的覆蓋面進一步擴展。為此，今后在《實施條例》的修訂以及配套規(guī)則的制定時，應予以保留和固化。

（三）釋放行政復議治理潛能

新時代新征程，法治中國建設已經(jīng)邁入體系化協(xié)同推進的新階段，法治社會建設與法治政府建設唇齒相依。預防和化解行政爭議作為法治一體建設的典型領域，自然是法治政府建設新的生長點和增長極。如果說延展行政復議監(jiān)督質效是為法治政府建設“夯基固本”，那么服務糾紛預防就是為法治政府建設“增磚添瓦”。為此，行政復議需要立足治理取向，分別實現(xiàn)與權威塑造、訴源治理、普法宣傳的有機融合。

第一，實現(xiàn)行政復議與權威塑造的有機融合。習近平總書記反復強調(diào)：“公正是法治的生命線。公平正義是我們黨追求的一個非常崇高的價值，全心全意為人民服務的宗旨決定了我們必須追求公平正義，保護人民權益、伸張正義?！雹購臋嗤茉斓慕嵌瘸霭l(fā)，行政復議的公正性和專業(yè)性所帶來的公信力，無疑是檢驗其權威性的最佳標尺。在行政復議公信力建設方面，最具代表性的改革成果當屬行政復議委員會，這一實踐探索也被新《行政復議法》第52條予以吸收。經(jīng)過新《行政復議法》修訂中的不斷博弈，行政復議委員會在人員構成上的政府主導色彩弱化，“案情重大疑難復雜”和“專業(yè)性、技術性較強”等應當提請復議委員會咨詢情形的明確，也強化了復議委員會的職能。但至于如何處理與行政首長負責制的關系，以及咨詢意見的效力等問題，新《行政復議法》還未給予明確。今后在《實施條例》的修訂及配套文件制定時，宜分類設定行政復議委員會的審議職能和咨詢職能，①從而規(guī)避咨詢意見的法律效力和遵從義務等實踐困境。咨詢職能主要圍繞案例指導、經(jīng)驗總結、制度建設等展開，旨在統(tǒng)一法律適用，體現(xiàn)復議委員會的智庫價值。②與相對集中行政復議權的“內(nèi)部造血”不同，行政復議委員會屬于“外部輸血”，通過個案正義的伸張和辦案水準的提升，打造行政復議的公信力名片，吸引更多行政爭議進入復議渠道，為社會矛盾糾紛的源頭治理奠定堅實基礎。

第二，實現(xiàn)行政復議與訴源治理的有機融合。訴源治理是有效應對法治政府建設中社會矛盾糾紛實質性化解難題的根本之策和長遠之策。行政爭議的訴源治理不能只靠行政訴訟機制單兵突進，而是需要行政復議和行政信訪機制的共同配合、協(xié)同發(fā)力。其中，行政復議起主導作用，行政訴訟起保障作用，行政信訪起補充作用。行政復議作為行政爭議化解的“主渠道”，應當承擔盡可能多的合法性與合理性審查職責，過濾掉涌入法定救濟程序的絕大多數(shù)行政案件；行政訴訟作為司法機制，應當堅持“窮盡行政救濟”原則，在有限數(shù)量的合法性審查中牢牢堅守司法公正的底線；行政信訪作為群眾工作的重要組成部分，應當尊重其政治屬性，③為促進官民雙方信息溝通、民意吸納以及情感共鳴等提供獨一無二的“窗口”。由此，以行政復議為主導的三項機制各展其長、形成合力，共同塑造差異化的行政爭議訴源治理新格局。

第三，實現(xiàn)行政復議與普法宣傳的有機融合。新《行政復議法》作為法治政府建設的基礎性和主干性法律規(guī)范之一，其貫徹實施的質量如何，直接關系到能否為依法行政的深入推進提供有力的法治保障。普法宣傳工作除了采取“誰主管誰普法”模式自上而下展開外，④也需要通過政社互動型的“誰執(zhí)法誰普法”模式整合普法力量。⑤首先，復議機關作為“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制的普法責任機關之一，負有在復議案件辦理中向復議申請人、被申請人及利害關系人講解行政復議法及其他與案中行政行為相關的法律法規(guī)、政策精神等的義務，并做好復議決定的釋明工作，使行政復議各方主體內(nèi)心認同并自覺執(zhí)行，達到息訴止爭的目的。其次，復議被申請人作為日常執(zhí)法主體，其在各自領域的執(zhí)法過程中同樣肩負普法職責，行政復議相當于為“誰執(zhí)法誰普法”模式的實施添加了“雙重保險”。再者，復議申請人作為行政相對人群體中的一分子，其有序參與到行政復議的普法宣傳工作中來，不僅有利于維護自身的正當權益，其法治素養(yǎng)和守法意識的提升，也在客觀上起到了支持政府部門依法履職的效果。因此，新《行政復議法》實施要堅持精準普法理念，根據(jù)領導干部、復議人員、執(zhí)法人員和行政相對人等不同群體的不同需求，推動普法供給側改革，為法治政府建設營造全民守法的社會環(huán)境。

結語

2020年2月，習近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議，審議通過了《行政復議體制改革方案》，并強調(diào)指出，要發(fā)揮行政復議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢和化解行政爭議的主渠道作用。邁上中國式現(xiàn)代化新征程，法治政府建設在全面依法治國的工作布局中并不是孤立存在的，其與法治國家、法治社會建設互聯(lián)互通，三者屬于“一體建設”的有機整體。針對新《行政復議法》開宗明義將“推進法治政府建設”直接納入目的條款的立法創(chuàng)舉，除了重點關注其規(guī)范闡釋和制度實施外，還應樹立系統(tǒng)觀念和體系思維，將行政復議置于依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設的總體布局之中，有機融入黨領導法治中國建設的全過程和各個方面，①持續(xù)完善“以行政復議為中心”的內(nèi)生監(jiān)督型法治政府建設模式，為2035年基本建成法治政府注入新的動力。

［責任編輯 李宏弢］