摘 要：調(diào)解原則載入總則規(guī)定之中，是《行政復(fù)議法》修改的一大亮點，預(yù)示著中國特色調(diào)解型行政復(fù)議模式的生成。依法化解矛盾糾紛成為各級政府分內(nèi)職責(zé)，行政爭議實質(zhì)化解成為新興政法話語，復(fù)議化解行政爭議主渠道地位的實現(xiàn)，共同構(gòu)成了中國特色調(diào)解型行政復(fù)議模式的社會背景。就規(guī)范內(nèi)涵而言，調(diào)解優(yōu)先、應(yīng)調(diào)盡調(diào)是新模式的基本特質(zhì)，調(diào)解覆蓋到各類型行政復(fù)議案件、貫穿于行政復(fù)議辦理全過程、調(diào)解結(jié)案方式和效力多樣化則是新模式的核心要義。中國特色調(diào)解型行政復(fù)議模式的有效運作，需要從加強(qiáng)行政復(fù)議人員能力建設(shè)、建立科學(xué)考評體系和充分借助體制內(nèi)外力量等方面予以保障。中國特色調(diào)解型行政復(fù)議模式的發(fā)展，將重塑行政爭議化解整體格局，進(jìn)一步推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：調(diào)解型行政復(fù)議；行政爭議；實質(zhì)性解決爭議；主渠道

作者簡介：章志遠(yuǎn)，華東政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師（上海 200042）

基金項目：國家社會科學(xué)基金青年項目“行政法視野下公共懲罰結(jié)構(gòu)失衡之調(diào)適研究”（21CFX064）

DOI編碼： 10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2024.04.009

新修訂的《行政復(fù)議法》第5條規(guī)定了行政復(fù)議調(diào)解制度。①這一修改使得調(diào)解成為行政復(fù)議的“一項基本原則”而非“一項制度”②，是本次行政復(fù)議法修訂的一大亮點。追溯3年來我國《行政復(fù)議法》修訂的歷史進(jìn)程，從2020年11月司法部發(fā)布的“修訂征求意見稿”第43條規(guī)定“行政復(fù)議決定作出前，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以……進(jìn)行調(diào)解”，到2022年10月提交全國人大常委會初次審議的“修訂草案”第34條規(guī)定“行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理行政復(fù)議案件，可以……進(jìn)行調(diào)解”，再到2023年9月全國人大常委會審議通過的最終文本，關(guān)于行政復(fù)議的調(diào)解規(guī)定，無論是在用語措辭還是條文順序上都發(fā)生了明顯變化，一種“應(yīng)調(diào)盡調(diào)”“優(yōu)先調(diào)解”“調(diào)解至上”的行政復(fù)議新模式呼之欲出。與現(xiàn)行《行政訴訟法》總則第6條“人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進(jìn)行審查”和第60條“人民法院審理行政案件不適用調(diào)解，行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解”的規(guī)定相比，調(diào)解在行政復(fù)議和行政訴訟中的地位已經(jīng)形成強(qiáng)烈反差，行政復(fù)議調(diào)解和行政訴訟調(diào)解將走上完全不同的發(fā)展道路。如何理解中國特色調(diào)解型行政復(fù)議模式的生成機(jī)理和規(guī)范內(nèi)涵，如何保障中國特色調(diào)解型行政復(fù)議模式的有效運作，無疑是行政法學(xué)理論界亟待回答的“時代之問”。

一、中國特色調(diào)解型行政復(fù)議模式的生成背景

20世紀(jì)90年代初，行政復(fù)議最早是作為行政訴訟的配套性制度建立起來的，相關(guān)制度規(guī)定一度直接照搬了行政訴訟法的條文。受傳統(tǒng)行政法學(xué)理上“行政權(quán)不能處分”觀念的影響，《行政復(fù)議條例》（1994年修訂，已失效）第8條明確規(guī)定：“復(fù)議機(jī)關(guān)審理復(fù)議案件，不適用調(diào)解?！?999年《行政復(fù)議法》的頒行，標(biāo)志著行政復(fù)議開始成為與行政訴訟同臺競技的制度，但該法對行政復(fù)議能否調(diào)解并沒有作出明確規(guī)定?！缎姓?fù)議法實施條例》（2007年）第50條首次規(guī)定了有限調(diào)解原則，并在第40條規(guī)定了行政復(fù)議和解制度。從明確否定調(diào)解到有限肯定調(diào)解再到全面推行調(diào)解，行政復(fù)議調(diào)解制度的立法嬗變，折射出行政任務(wù)和法治觀念的時代變遷?？傮w上看，中國特色調(diào)解型行政復(fù)議模式的生成，源于如下三個方面的社會背景。

（一）作為各級政府職責(zé)的依法化解矛盾糾紛

行政復(fù)議與行政訴訟制度相向而行的20多年間，正值我國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展、社會快速轉(zhuǎn)型時期，也是我國政府職能不斷轉(zhuǎn)變的調(diào)整時期，身處行政國家時代，各級政府肩負(fù)繁重的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等行政任務(wù)。行政主導(dǎo)型模式促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，使人民群眾分享改革開放的紅利，但利益格局的調(diào)整也引發(fā)了大量社會矛盾?！坝捎诨鶎诱卫砟芰Φ腻钊鹾退痉m紛解決功能的受挫，一些社會困難群體只能訴諸非理性的渠道表達(dá)自身的愿求?！雹龠M(jìn)入新時代，黨和國家強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定。此后，依法化解矛盾糾紛成為各級政府肩負(fù)的基本職責(zé)?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實施綱要（2015—2020年）》（以下簡稱“2015年綱要”）將“依法有效化解社會矛盾”作為法治政府建設(shè)的主要任務(wù)之一，強(qiáng)調(diào)“行政機(jī)關(guān)在預(yù)防、解決行政爭議和民事糾紛中的作用充分發(fā)揮，通過法定渠道解決矛盾糾紛的比率大幅提升”；《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》（以下簡稱“2021年綱要”）將“健全社會矛盾糾紛行政預(yù)防調(diào)處化解體系，不斷促進(jìn)社會公平正義”作為法治政府建設(shè)新的任務(wù)之一，強(qiáng)調(diào)“推動完善信訪、調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制”。

各級政府依法化解矛盾糾紛，是實現(xiàn)訴源治理的前提和保障。習(xí)近平總書記指出：“我國國情決定了我們不能成為‘訴訟大國’。我國有14億人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重負(fù)！”②在中共中央、國務(wù)院2022年發(fā)布《信訪工作條例》完成信訪法治化改革之后，充分發(fā)揮行政復(fù)議和行政訴訟兩種法定行政爭議化解方式的作用，就成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。2014年修訂的《行政訴訟法》明確將“解決行政爭議”新增為行政訴訟制度的目的之一，并增設(shè)了包括有限司法調(diào)解在內(nèi)的若干助力行政爭議解決的新制度。從歷史邏輯上看，行政復(fù)議制度對行政訴訟制度向來有著“學(xué)習(xí)-超越”的生長基因，應(yīng)當(dāng)在充分汲取行政訴訟制度實施經(jīng)驗的基礎(chǔ)上作出更適宜的差異化安排。“2015年綱要”提出“充分發(fā)揮行政復(fù)議在解決行政爭議中的重要作用”，“2021年綱要”進(jìn)一步提出“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議主渠道作用”。與行政訴訟所秉承的司法不能過度干預(yù)或不能代替行政理念不同的是，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)具有層級監(jiān)督的權(quán)力，應(yīng)當(dāng)享有包括調(diào)解在內(nèi)的更多靈活的解決行政爭議手段。“行政復(fù)議法將調(diào)解明確為一項原則，就是在積極推動當(dāng)事人之間通過互諒互讓，盡快化解行政糾紛，盡快恢復(fù)行政法律秩序?！?/p>

（二）作為新興政法話語的行政爭議實質(zhì)化解

作為促進(jìn)行政審判科學(xué)發(fā)展的一項長效機(jī)制，行政爭議實質(zhì)性解決最早于2010年5月舉行的全國法院行政審判工作座談會上提出；2019年2月，最高人民法院印發(fā)《人民法院第五個五年改革綱要（2019—2023）》，首次以正式文件形式要求行政訴訟制度應(yīng)當(dāng)追求“行政爭議實質(zhì)性化解”；2020年6月，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問題的規(guī)定》，首次以司法解釋形式明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴應(yīng)當(dāng)“就實質(zhì)性解決行政爭議發(fā)表意見”。至此，行政爭議實質(zhì)化解正式成為中國特色新興司法話語。2019年10月，最高人民檢察院開展“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督 促進(jìn)行政爭議實質(zhì)性化解”專項行動，并于2021年8月專門印發(fā)行政爭議實質(zhì)性化解主題的第三十批指導(dǎo)性案例（檢例第116—121號）。2021年6月，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》明確提出，檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)中開展行政爭議實質(zhì)性化解工作，促進(jìn)案結(jié)事了；“2021年綱要”明確提出，健全行政爭議實質(zhì)性化解機(jī)制，推動訴源治理。至此，行政爭議實質(zhì)化解上升為中國特色新興政法話語。

無論就行政復(fù)議制度與行政訴訟制度之間的親緣關(guān)系還是司法行政機(jī)關(guān)兼具法律屬性和政治屬性的特質(zhì)而言，新興政法話語的行政爭議實質(zhì)化解都應(yīng)當(dāng)引入《行政復(fù)議法》修訂和實施之中。有學(xué)者還從“契合行政復(fù)議制度性質(zhì)”“契合行政復(fù)議改革趨勢”“行政復(fù)議程序空轉(zhuǎn)更為突出”“對應(yīng)行政復(fù)議功能定位”“行政復(fù)議更具實質(zhì)化解優(yōu)勢”等五個方面，詳細(xì)論證了實質(zhì)性解決行政爭議引入行政復(fù)議的契機(jī)和理據(jù)。② 2014年修訂的《行政訴訟法》確立了類型化的行政訴訟判決制度，應(yīng)當(dāng)在行政爭議實質(zhì)化解過程中發(fā)揮主導(dǎo)性作用?！跋啾容^程序封閉、面向過去的府院聯(lián)動協(xié)調(diào)化解而言，依托程序保障、面向未來的司法裁判對類似行政爭議的發(fā)生更具預(yù)防價值?！雹坌姓?fù)議機(jī)關(guān)擁有比人民法院更多的體制優(yōu)勢、資源優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢，能夠利用靈活多樣的調(diào)解方式快速化解行政爭議，切實減輕人民法院的行政案件負(fù)擔(dān)?！靶姓?fù)議法修訂的基本導(dǎo)向，就是強(qiáng)化行政復(fù)議的行政面向，依托行政自制的能動特點，基于行政復(fù)議既是判斷權(quán)也是執(zhí)行權(quán)的制度特性，在切實增強(qiáng)復(fù)議監(jiān)督實效性的同時，推動行政爭議的實質(zhì)性化解?！雹苋绱艘粊恚{(diào)解型行政復(fù)議和判決型行政訴訟的耦合協(xié)同，就能夠在法治軌道上更好地實現(xiàn)行政爭議的實質(zhì)性解決。

（三）作為復(fù)議主渠道新功能定位的實現(xiàn)機(jī)制

習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上明確指出：“要落實行政復(fù)議體制改革方案，優(yōu)化行政復(fù)議資源配置，推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)修訂工作，發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢和化解行政爭議的主渠道作用。”⑤這一重要論述為《行政復(fù)議法》修改指明了方向。新修訂的《行政復(fù)議法》第1條開宗明義，將“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用”明確規(guī)定為行政復(fù)議制度的目的之一，及時完成了政治話語向法律話語的轉(zhuǎn)換。這一修改充分體現(xiàn)了完善行政救濟(jì)制度體系的整體觀和系統(tǒng)論，促成行政爭議化解格局從“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”向“大復(fù)議、中訴訟、小信訪”邁進(jìn)。行政復(fù)議化解行政爭議主渠道地位的確立，是符合中國國情、回應(yīng)現(xiàn)實之需、總結(jié)實踐經(jīng)驗的正確選擇，將對我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

行政復(fù)議化解行政爭議主渠道的功能定位，具有形式和實質(zhì)兩個層面的涵義。從形式意義上看，主渠道的定位表明現(xiàn)實生活中的絕大多數(shù)行政爭議都能夠進(jìn)入行政復(fù)議渠道化解，行政復(fù)議受案數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過行政訴訟、行政信訪受案數(shù)；從實質(zhì)意義上看，主渠道的定位表明越來越多的行政爭議都能夠經(jīng)由行政復(fù)議渠道獲得終局性解決，行政相對人發(fā)自內(nèi)心地首選行政復(fù)議作為行政爭議化解的渠道。①行政復(fù)議化解行政爭議主渠道的定位代表著一種行政爭議化解的理想圖景，其能否實現(xiàn)還有賴一系列制度有效實施的外力驅(qū)動。作為一種柔性、靈活的行政爭議化解方式，調(diào)解具有尊重雙方意愿、相互妥協(xié)讓步、減少官民對抗的顯著優(yōu)勢，能夠彌補(bǔ)決定性解決方式的不足，迅速修復(fù)行政相對人與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。加之行政復(fù)議機(jī)關(guān)具有天然的體制優(yōu)勢，行政復(fù)議調(diào)解的生存空間和成功概率更大，理應(yīng)成為助力行政復(fù)議化解行政爭議主渠道作用發(fā)揮的關(guān)鍵性制度。

二、中國特色調(diào)解型行政復(fù)議模式的規(guī)范內(nèi)涵

行政法學(xué)界對行政復(fù)議調(diào)解原則寫入《行政復(fù)議法》總則普遍給予了積極評價，“應(yīng)調(diào)盡調(diào)”式解讀話語的流行即可佐證。②不過，對第5條條文規(guī)定內(nèi)容的具體理解上，還存在不少認(rèn)識分歧。例如，有學(xué)者認(rèn)為：“行政復(fù)議‘可以’進(jìn)行調(diào)解，這意味著調(diào)解只是行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以自由裁量選擇適用的程序，而并非法定的必經(jīng)程序。同時，行政復(fù)議可以適用調(diào)解，但并非所有的行政復(fù)議案件都適宜且能夠調(diào)解?！雹哿碛袑W(xué)者認(rèn)為：“基于行政爭議為中心的審理構(gòu)造，也從理論上緩解了行政行為調(diào)解范圍限制的困局，使得對行政爭議的調(diào)解不再因案涉行政行為而存在類型化禁區(qū)……在不損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益，不違反法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的前提下，對各類行政爭議都可以進(jìn)行調(diào)解。”④兩相對比可以看出，前者解讀相對消極、后者解讀則更為積極。作為此次修法的重要亮點，調(diào)解型行政復(fù)議模式對復(fù)議化解行政爭議主渠道作用的發(fā)揮、對復(fù)議與訴訟制度差異化發(fā)展格局的形成都具有不可或缺的助推功能。對調(diào)解型行政復(fù)議模式規(guī)范內(nèi)涵的解讀，主要表現(xiàn)在調(diào)解的適用范圍、適用階段和法律效力等三個方面。

（一）行政復(fù)議調(diào)解的適用范圍

從行政復(fù)議調(diào)解制度30年間的立法演變、黨和國家社會矛盾糾紛化解的政策變遷上看，對新修訂的《行政復(fù)議法》第5條都宜作出積極的規(guī)范解釋。在行政復(fù)議案件的辦理過程中，應(yīng)當(dāng)將調(diào)解作為必經(jīng)程序優(yōu)先加以適用，確保通過調(diào)解結(jié)案始終居于主導(dǎo)地位，促進(jìn)行政復(fù)議化解行政爭議主渠道作用的實現(xiàn)。這一理論解讀可從三個方面予以證成：一是行政復(fù)議法立法篇章結(jié)構(gòu)的整體解釋。在行政復(fù)議法的修法進(jìn)程中，行政復(fù)議調(diào)解條款從分則進(jìn)入總則，表明其法律地位的空前提升。除“總則”外，《行政復(fù)議法》的主要內(nèi)容由“申請—受理—審理—決定”四部分構(gòu)成，前者涉及行政復(fù)議的目的、原則和保障等根本問題，后者涉及行政復(fù)議活動的具體流程。從條文布局來看，行政復(fù)議調(diào)解的地位顯然重于、優(yōu)于行政復(fù)議決定。二是行政復(fù)議中止情形的特殊規(guī)定。新修訂的《行政復(fù)議法》第39條對行政復(fù)議中止情形作出了明確規(guī)定，其中“依照本法規(guī)定進(jìn)行調(diào)解、和解，申請人和被申請人同意中止”系《行政復(fù)議法實施條例》（2007年）相關(guān)規(guī)定的擴(kuò)充，體現(xiàn)出對行政復(fù)議當(dāng)事人調(diào)解、和解權(quán)利的充分尊重和保護(hù)。這一行政復(fù)議程序中止新情形的規(guī)定，表明調(diào)解具有暫時阻卻行政復(fù)議正常審理程序進(jìn)行的功能，是調(diào)解優(yōu)先適用的制度表征。三是民事訴訟調(diào)解規(guī)定的參照理解。新修訂的《民事訴訟法》第9條規(guī)定：“人民法院審理民事案件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)自愿和合法的原則進(jìn)行調(diào)解；調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)及時判決?！弊鳛閳猿趾桶l(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”、落實“堅持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”的制度體現(xiàn)，民事訴訟調(diào)解程序取得了優(yōu)先適用的法定地位。民事糾紛解決體系中的“人民調(diào)解—司法調(diào)解—民事判決”三維結(jié)構(gòu)，為行政爭議化解體系中“復(fù)議調(diào)解—復(fù)議決定—行政訴訟”三維結(jié)構(gòu)的形成提供了鏡鑒。對行政復(fù)議調(diào)解程序優(yōu)先適用地位的確立，符合新時代黨和國家通過調(diào)解化解社會矛盾糾紛的政策要求。

《行政復(fù)議法》修訂除了應(yīng)在程序上確立“調(diào)解優(yōu)先、應(yīng)調(diào)盡調(diào)”原則、確保行政復(fù)議機(jī)關(guān)“更為積極主動地展開調(diào)解”①外，還應(yīng)當(dāng)實行積極開放的姿態(tài)，允許調(diào)解覆蓋到所有類型的行政復(fù)議案件。這一理論解讀可從三個方面予以證成：一是與行政訴訟法調(diào)解規(guī)定的分野?，F(xiàn)行《行政訴訟法》明確規(guī)定了不適用調(diào)解的基本原則，并對可以調(diào)解的行政案件采用例外列舉的方式予以規(guī)定。相比之下，《行政復(fù)議法》不僅明確規(guī)定了行政復(fù)議調(diào)解的基本原則，而且并未在可調(diào)解案件范圍上作出任何禁止性規(guī)定。因此，行政復(fù)議調(diào)解走上了與行政訴訟調(diào)解完全不同的發(fā)展道路，構(gòu)成了調(diào)解型行政復(fù)議模式的核心要義。二是遵循行政復(fù)議機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的內(nèi)在邏輯。調(diào)解之所以能夠全覆蓋到各類行政復(fù)議案件，根本上還取決于行政復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請人之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系?！靶姓C(jī)關(guān)之所以具有行政復(fù)議權(quán)的基礎(chǔ)規(guī)范，就是因為憲法和組織法所確立的其對下級行政機(jī)關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。”②行政復(fù)議權(quán)所具有的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)特質(zhì)，決定了行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以動用權(quán)力資源化解自身系統(tǒng)產(chǎn)生的各類行政爭議。三是各類行政爭議的可調(diào)解性?，F(xiàn)代行政大多表現(xiàn)為裁量行政，在廣袤的行政裁量空間內(nèi)都有調(diào)解的余地。即便是羈束行為所引發(fā)的行政爭議，針對申請人提出的合理訴求，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在法律允許的范圍內(nèi)對此仍然能夠作出積極回應(yīng)?！皩嵺`中很多涉及羈束行政行為的行政爭議并非完全不可調(diào)解，裁判機(jī)構(gòu)可以通過耐心細(xì)致的解釋說服工作或者依法依規(guī)開展幫扶救助、利益置換等實現(xiàn)妥善解決?！?/p>

（二）行政復(fù)議調(diào)解的適用階段

就文義解釋而言，行政復(fù)議調(diào)解條款從“審理”到“辦理”的文字表述變化，展現(xiàn)了調(diào)解能夠貫穿于行政復(fù)議活動各環(huán)節(jié)和全過程的意涵。換言之，宜將調(diào)解貫穿在行政復(fù)議的“申請—受理—審理”全過程之中，充分釋放行政復(fù)議調(diào)解制度的治理紅利。如果說行政訴訟中訴前調(diào)解的規(guī)范基礎(chǔ)僅有最高人民法院的司法文件依據(jù)并由民事法律規(guī)范予以“加持”，④那么行政復(fù)議案前調(diào)解則可以將新修訂的《行政復(fù)議法》第5條規(guī)定直接作為其規(guī)范基礎(chǔ)。在當(dāng)下的行政復(fù)議實踐中，各地行政復(fù)議案前調(diào)解第一案紛紛涌現(xiàn)。例如，上海市浦東新區(qū)人民政府在新《行政復(fù)議法》正式施行前夕就制發(fā)了全區(qū)首份行政復(fù)議案前調(diào)解協(xié)議書，成功化解了一件城市管理執(zhí)法類涉企行政爭議，取得了良好的辦案效果。⑤當(dāng)然，行政復(fù)議案前調(diào)解的適用同樣必須遵循自愿、合法的原則，不能久調(diào)不決影響申請人尋求行政復(fù)議救濟(jì)的正當(dāng)權(quán)利，更不能讓申請人承擔(dān)超過法定申請行政復(fù)議期限的不利后果。

行政復(fù)議受理之后、審理過程之中的調(diào)解，既可以適用于普通程序也可以適用于簡易程序，既可以適用于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)審理案件也可以適用行政復(fù)議委員會審理案件。行政復(fù)議辦案人員應(yīng)當(dāng)充分利用新修訂的《行政復(fù)議法》規(guī)定的當(dāng)面或者通過互聯(lián)網(wǎng)、電話等方式聽取當(dāng)事人意見和聽證會、調(diào)解會、調(diào)查取證、復(fù)議中止等制度，通過查明申請人申請行政復(fù)議的基礎(chǔ)事實和真實訴求，全面研判被申請復(fù)議的行政行為的合法性、合理性風(fēng)險，積極通過訴求溝通、法理辨析和情緒疏導(dǎo)，盡量促成當(dāng)事人雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議，通過調(diào)解方式實現(xiàn)“案結(jié)事了人和”，達(dá)到法律效果、社會效果和政治效果的統(tǒng)一。行政復(fù)議案中調(diào)解同樣需要恪守自愿、合法的底線要求，不能陷入“調(diào)解萬能”的迷途。在任何一方當(dāng)事人提出恢復(fù)審理請求，或者行政復(fù)議機(jī)構(gòu)經(jīng)全面研判后認(rèn)為難以達(dá)成一致意見時，就應(yīng)當(dāng)終止調(diào)解，依法及時作出相應(yīng)的行政復(fù)議決定。

（三）行政復(fù)議調(diào)解的法律效力

新修訂的《行政復(fù)議法》第73條規(guī)定：“當(dāng)事人經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作行政復(fù)議調(diào)解書。經(jīng)各方當(dāng)事人簽字或者簽章，并加蓋行政復(fù)議機(jī)關(guān)印章，即具有法律效力?！弊鳛榕c行政復(fù)議決定書、行政復(fù)議意見書相并列的三類行政復(fù)議法律文書，行政復(fù)議調(diào)解書同樣能夠成為強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)組織雙方當(dāng)事人調(diào)解達(dá)成協(xié)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)就負(fù)有制作行政復(fù)議調(diào)解書的義務(wù)，這是行政復(fù)議案件經(jīng)過調(diào)解成功之后一種最典型的結(jié)案方式?！罢{(diào)解協(xié)議是行政復(fù)議機(jī)關(guān)制作調(diào)解書的前提和基礎(chǔ)。調(diào)解書的法律效力在于確定當(dāng)事人之間的行政法律關(guān)系，結(jié)束行政爭議和賦予強(qiáng)制執(zhí)行的效力?！雹傩滦抻喌摹缎姓?fù)議法》第77條規(guī)定了被申請人履行行政復(fù)議調(diào)解書的義務(wù)，并規(guī)定了不履行或者無正當(dāng)理由拖延履行時，行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有關(guān)上級行政機(jī)關(guān)有權(quán)直接責(zé)令履行，還可以通過約談、通報批評、給予處分等方式督促履行。按照一般的文義解釋原理，這一行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督履行舉措，并未限制行政復(fù)議申請人作為一方當(dāng)事人直接向行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。新修訂的《行政復(fù)議法》第78條規(guī)定了申請人、第三人“逾期不起訴又不履行行政復(fù)議調(diào)解書的”，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行或者申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。通過對《行政訴訟法》《行政強(qiáng)制法》等相關(guān)行政法律規(guī)范的體系性解釋，此處的“不起訴”不宜解釋為當(dāng)事人針對行政復(fù)議調(diào)解書向人民法院起訴，避免陷入法律條文適用的困境之中導(dǎo)致行政爭議無法獲得實質(zhì)性化解。

事實上，行政復(fù)議機(jī)關(guān)除了制作正式的行政復(fù)議調(diào)解書結(jié)案之外，還可能以其他多種方式結(jié)案。在行政復(fù)議申請被正式受理之前所進(jìn)行的調(diào)解，可以通過說服被申請人自查自糾、向申請人釋法明理等方式，實現(xiàn)申請人同意撤回行政復(fù)議申請的最佳效果。在這種情況下，除非雙方達(dá)成具有實質(zhì)性權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的行政復(fù)議案前調(diào)解協(xié)議書，否則行政復(fù)議機(jī)關(guān)不再處理該項復(fù)議申請，并按規(guī)定做好記錄存檔即可。在行政復(fù)議案件受理之后和審理過程之中，如果經(jīng)過調(diào)解被申請人能夠及時自行糾錯、申請人撤回復(fù)議申請的，經(jīng)過行政復(fù)議機(jī)構(gòu)準(zhǔn)予之后，行政復(fù)議機(jī)關(guān)即可決定終止行政復(fù)議。此時，行政復(fù)議調(diào)解產(chǎn)生了與行政復(fù)議雙方當(dāng)事人和解相類似的效果。當(dāng)然，行政復(fù)議調(diào)解、和解具體的運作效果究竟如何，還有待進(jìn)一步的實踐觀察。

三、中國特色調(diào)解型行政復(fù)議模式的制度保障

長期以來，我國行政復(fù)議制度的公信力和實施效果一直都差強(qiáng)人意。為改變“復(fù)議維持會”的現(xiàn)實窘境，2014年修訂的《行政訴訟法》不惜以“雙被告”制度的創(chuàng)設(shè)“倒逼”行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法認(rèn)真履職，但實際效果并不理想。在發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議主渠道作用業(yè)已成為社會普遍共識的當(dāng)下，新修訂的《行政復(fù)議法》順理成章地作出了調(diào)解優(yōu)先的戰(zhàn)略選擇，為行政復(fù)議實質(zhì)性化解行政爭議功能的實現(xiàn)提供了新的路徑。面對全新的行政復(fù)議理念和行政爭議化解的時代新要求，中國特色調(diào)解型行政復(fù)議模式的有效運行還面臨很多挑戰(zhàn)，必須從能力建設(shè)、考評機(jī)制和借助外力三個方面入手，建立起強(qiáng)有力的實施制度保障體系。只有當(dāng)行政復(fù)議人員真正擺脫“能力恐慌”，才能按照科學(xué)的考評要求，依托體制內(nèi)外各種有利資源敢于調(diào)解、善于調(diào)解，進(jìn)而為行政復(fù)議制度的發(fā)展注入新的生機(jī)和活力。

（一）行政復(fù)議人員能力建設(shè)

良法善治局面的形成，需要一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治工作隊伍。隨著行政復(fù)議體制改革的推進(jìn)和行政復(fù)議案件數(shù)量的激增，行政復(fù)議人員面臨空前的辦案壓力。調(diào)解型行政復(fù)議模式的有效運作，首先必須依靠行政復(fù)議人員整體能力的提升。新修訂的《行政復(fù)議法》總則以“國家建立專業(yè)化、職業(yè)化行政復(fù)議人員隊伍”“提高行政復(fù)議人員專業(yè)素質(zhì)”等規(guī)定，多次觸及行政復(fù)議人員職業(yè)能力素養(yǎng)問題。調(diào)解結(jié)案與決定結(jié)案本身雖無優(yōu)劣之分，但前者對行政復(fù)議人員的綜合能力要求更高。為了形成一支讓黨和人民放心的“行政復(fù)議鐵軍”，真正發(fā)揮調(diào)解型行政復(fù)議模式化解行政爭議的作用，必須切實提升行政復(fù)議工作隊伍的各項能力。具體來說，支撐調(diào)解型行政復(fù)議模式運行的行政復(fù)議人員能力建設(shè)宜從法律適用能力、政策融合能力、利益衡量能力和群眾工作能力這四個方面展開。

行政法律規(guī)范效力層級多、適用領(lǐng)域?qū)?、絕對數(shù)量大，一流的法律規(guī)范解釋適用能力是行政復(fù)議人員履職的重要基礎(chǔ)。對于常用的文義解釋、體系解釋、目的解釋、歷史解釋、社會解釋等法律解釋適用的基本方法和技藝，行政復(fù)議人員必須在培訓(xùn)學(xué)習(xí)和執(zhí)法辦案過程中逐步掌握。我國政策治國的傳統(tǒng)深厚，黨和國家政策對行政執(zhí)法活動影響很大?，F(xiàn)實生活中很多行政爭議的產(chǎn)生，往往都與重要項目推進(jìn)、重要改革推行、重要政策調(diào)整有關(guān)。因此，行政復(fù)議人員還應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)政策融合能力，兼顧國家法律和政策的結(jié)合適用。最高人民法院近年來發(fā)布多個征收拆遷、環(huán)境保護(hù)典型行政案例，努力實現(xiàn)黨的政策和國家法律得到統(tǒng)一正確實施。①司法部可以參酌這一做法，按照新修訂的《行政復(fù)議法》第4條“發(fā)布行政復(fù)議指導(dǎo)性案例”的規(guī)定要求，以示范案例指導(dǎo)行政復(fù)議人員切實提升國家法律和政策融合適用能力。行政復(fù)議調(diào)解的推行，實際上就是不同利益之間的權(quán)衡和博弈過程。舉凡被申請復(fù)議的行政行為所追求的國家利益和社會公共利益，行政復(fù)議申請人的正當(dāng)合理訴求，被申請復(fù)議的行政行為合法性、合理性審查，行政復(fù)議申請人的實際困難，行政機(jī)關(guān)自行糾錯的成本和收益，程序空轉(zhuǎn)的代價和調(diào)解結(jié)案的收益，都應(yīng)當(dāng)在行政復(fù)議案件辦理過程中予以考慮。對于行政復(fù)議人員來說，應(yīng)當(dāng)在監(jiān)督權(quán)力、維護(hù)權(quán)利、化解爭議和促進(jìn)法治等不同目標(biāo)之間對各種利益進(jìn)行衡量和取舍，努力作出最優(yōu)選擇。調(diào)解工作也是群眾工作，行政復(fù)議人員應(yīng)當(dāng)堅持“如我復(fù)議”的為民情懷，站穩(wěn)人民立場、消解人民心結(jié)。調(diào)解工作是一門實踐藝術(shù)，行政復(fù)議人員要爭做行政復(fù)議申請人的知心人、貼心人，積極回應(yīng)申請人的正當(dāng)利益訴求。

（二）行政復(fù)議科學(xué)考評體系

良好的職業(yè)環(huán)境是行政復(fù)議工作高效有序開展的外在保障。行政訴訟制度實施經(jīng)年依舊持續(xù)優(yōu)化司法環(huán)境的事實表明，一套科學(xué)精準(zhǔn)的考核評價體系對行政復(fù)議制度的運行何其重要！新修訂的《行政復(fù)議法》第3條確立了“行政復(fù)議工作堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”原則，應(yīng)當(dāng)充分闡釋這一原則的規(guī)范內(nèi)涵，將黨的領(lǐng)導(dǎo)落到實處。行政復(fù)議活動兼具行政性和司法性特征，黨“保證執(zhí)法、支持司法”的要求應(yīng)當(dāng)全面貫穿于行政復(fù)議活動的始終。除了支持行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法獨立辦理行政復(fù)議案件、為行政復(fù)議工作提供充分的人財物保障外，還需要將行政復(fù)議工作開展情況特別是行政復(fù)議新制度實施情況納入法治政府建設(shè)績效考核評價體系之中，通過法治督察機(jī)制予以監(jiān)督落實。作為常規(guī)型法治監(jiān)督的一種補(bǔ)充機(jī)制，法治督察制度伴隨《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實督察工作規(guī)定》的印發(fā)應(yīng)運而生?！拔ㄓ薪⒔∪苑ㄖ味讲鞛榇淼姆ㄖ谓ㄔO(shè)責(zé)任落實推進(jìn)機(jī)制，才能發(fā)揮嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系所特有的鞭策和驅(qū)動功能，調(diào)動監(jiān)督對象履職盡責(zé)、干事創(chuàng)業(yè)的主動性和積極性，釋放中國特色監(jiān)督制度在法治建設(shè)中的治理效能。”①一方面，要將行政復(fù)議化解行政爭議主渠道作用、行政復(fù)議應(yīng)調(diào)盡調(diào)、尊重并執(zhí)行生效行政復(fù)議調(diào)解書的具體實施情況，及時納入地方各級黨委履行推進(jìn)本地區(qū)法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)和地方各級政府履行推進(jìn)本地區(qū)法治政府建設(shè)主體職責(zé)之中；另一方面，要進(jìn)一步優(yōu)化市縣法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建指標(biāo)體系，將“加強(qiáng)行政復(fù)議工作”的三級指標(biāo)進(jìn)行必要調(diào)整和細(xì)化，形成全社會關(guān)心行政復(fù)議工作開展、所有行政復(fù)議機(jī)構(gòu)爭相運用調(diào)解方式推進(jìn)行政復(fù)議的良好氛圍。

除了立足法治政府建設(shè)整體主義視角推進(jìn)調(diào)解型行政復(fù)議模式外，還應(yīng)當(dāng)按照新修訂的《行政復(fù)議法》第6條關(guān)于“加強(qiáng)對行政復(fù)議人員的業(yè)務(wù)考核和管理”的規(guī)定，進(jìn)一步優(yōu)化行政復(fù)議辦案質(zhì)效考核評價體系，突出行政復(fù)議調(diào)解率的比重。一方面，應(yīng)當(dāng)將行政復(fù)議調(diào)解開展率、調(diào)解結(jié)案率和調(diào)解書履行率作為評價行政復(fù)議工作業(yè)績的核心指標(biāo)，引導(dǎo)廣大行政復(fù)議人員愿意采用、敢于采用調(diào)解方式辦理行政復(fù)議案件。對于復(fù)議調(diào)解工作成效顯著的單位和個人，應(yīng)當(dāng)按照新修訂的《行政復(fù)議法》第9條規(guī)定，采用授予金牌調(diào)解員、金牌調(diào)解工作室、金牌調(diào)解辦案團(tuán)隊等各種行之有效的措施給予表彰和獎勵，形成行政復(fù)議調(diào)解結(jié)案無上光榮的社會新風(fēng)尚。另一方面，可以參照各地法院和檢察院發(fā)布年度行政爭議實質(zhì)性解決典型案例的做法，選擇更多具有典型意義的行政復(fù)議調(diào)解書向社會予以公開發(fā)布，充分展示行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不斷創(chuàng)新調(diào)解工作方法、優(yōu)化調(diào)解工作思路、提高調(diào)解工作技巧的嘗試和努力，塑造更多行政復(fù)議調(diào)解工作品牌，使調(diào)解型行政復(fù)議模式的制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為行政爭議化解的治理效能。

（三）體制內(nèi)外力量共同參與

調(diào)解型行政復(fù)議模式的良性運作，并不是依靠行政復(fù)議人員的一腔熱情就能實現(xiàn)，充分借助體制內(nèi)外的有利資源共同參與調(diào)解才是正途。近年來，我國社會矛盾糾紛調(diào)處平臺載體建設(shè)成就顯著，應(yīng)當(dāng)積極整合各類調(diào)解中心資源，實現(xiàn)與行政復(fù)議案件辦理的有效銜接。例如，各類人民調(diào)解委員會、專業(yè)調(diào)解委員會可以及時調(diào)解作為行政爭議基礎(chǔ)性事實的各類民事糾紛，將行政爭議化解在萌芽狀態(tài)；地方各級黨委和政府主導(dǎo)設(shè)立的各類行政爭議化解中心具有很好的吸附集聚功能，可以引導(dǎo)更多行政爭議經(jīng)由行政復(fù)議渠道以復(fù)議調(diào)解方式結(jié)案。同時，應(yīng)當(dāng)充分吸收2014年修訂的《行政訴訟法》新增行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的實施成效，積極發(fā)揮行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在行政爭議實質(zhì)化解方面的特殊作用?！靶姓?yīng)訴通過承載空間和信息基礎(chǔ)的供給，在實質(zhì)性解決行政爭議過程中扮演了溝通平臺角色。”②盡管新修訂的《行政復(fù)議法》并未規(guī)定被申請復(fù)議的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人必須參加行政復(fù)議，但行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在辦理行政復(fù)議案件過程中特別是調(diào)解協(xié)議的達(dá)成，都要得到行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的支持和配合。在行政復(fù)議體制改革深入推進(jìn)的當(dāng)下，各級政府相關(guān)職能部門、行政復(fù)議委員會、人大代表、政協(xié)委員、基層群眾性自治組織成員等體制內(nèi)力量都能夠在調(diào)解型行政復(fù)議模式的運行中發(fā)揮積極作用。

相比決定型行政復(fù)議的專業(yè)性、規(guī)范性和嚴(yán)謹(jǐn)性要求而言，調(diào)解型行政復(fù)議更多體現(xiàn)包容性、靈活性和機(jī)動性特質(zhì)，可以借助更多體制外有利資源共同參與完成。黨的十八屆四中全會以來，各級政府普遍建立了法律顧問制度，一大批術(shù)業(yè)有專攻的專家學(xué)者和執(zhí)業(yè)律師充實進(jìn)政府法律顧問隊伍之中。政府法律顧問同時扮演了“領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維養(yǎng)成的助力者”“司法行政部門能力提升的同行者”“政府社會理性對話交流的溝通者”③多重角色，可以與行政復(fù)議人員一起共同參與行政復(fù)議調(diào)解工作。除此以外，各級政府還可以進(jìn)一步建立行政復(fù)議調(diào)解專家?guī)熘贫?，積極引入更多第三方社會力量參與行政復(fù)議調(diào)解，增強(qiáng)行政復(fù)議調(diào)解工作合力，提高行政復(fù)議調(diào)解結(jié)案比例。

結(jié)語

“制度優(yōu)勢是一個國家的最大優(yōu)勢，制度競爭是國家間最根本的競爭?！雹傩滦抻喌摹缎姓?fù)議法》是在全面總結(jié)行政復(fù)議制度30多年發(fā)展經(jīng)驗和困難問題基礎(chǔ)上所進(jìn)行的一次重大制度調(diào)整，修法的根本目標(biāo)就是“通過健全完善行政復(fù)議體制機(jī)制，充分激活并進(jìn)一步彰顯行政復(fù)議的制度功能，為發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用提供法律支撐”②。行政復(fù)議調(diào)解制度的異軍突起，標(biāo)志著中國特色調(diào)解型行政復(fù)議模式的生成。從我國行政復(fù)議法的演變過程上看，此舉有望從根本上重塑行政爭議化解的整體格局，形成“行政復(fù)議優(yōu)于行政訴訟”“復(fù)議調(diào)解優(yōu)于復(fù)議決定”的發(fā)展態(tài)勢，進(jìn)而為經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定提供堅強(qiáng)的制度保證。隨著新修訂的《行政復(fù)議法》的貫徹實施，中國特色調(diào)解型行政復(fù)議模式的制度優(yōu)勢將不斷彰顯并轉(zhuǎn)化為治理效能，從而推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

［責(zé)任編輯 李宏弢］