7月8日，“連云港市云臺(tái)山風(fēng)景名勝區(qū)黨工委委員、管委會(huì)副主任馬東涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，目前正接受連云港市紀(jì)委監(jiān)委紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查”的消息發(fā)布后，馬東在2018年時(shí)一人身兼五局局長(zhǎng)一事再次引發(fā)人們關(guān)注。當(dāng)時(shí)，馬東擔(dān)任該市灌云縣住建局、城管局、規(guī)劃局、征收局、行政執(zhí)法局局長(zhǎng)。

盡管當(dāng)年馬東表示，自己主要是在縣住建局，其他四局都是該局下屬的二級(jí)局，屬于正科級(jí)別，是一套人馬、合署辦公，但人們?nèi)詫?duì)其產(chǎn)生質(zhì)疑：“工作不繁忙嗎，他一個(gè)人能承擔(dān)嗎？”“這么多個(gè)‘局’，除了義務(wù)還有權(quán)力，他是不是掌握了過(guò)多實(shí)權(quán)？”

6年過(guò)去，馬東被查。新一輪機(jī)構(gòu)改革正在進(jìn)行中，馬東所在的連云港市也在持續(xù)整治“牌子亂象”。實(shí)踐中，一些地方圍繞該不該掛牌、如何掛牌、誰(shuí)該摘牌等問(wèn)題的爭(zhēng)議依然存在。

“上面千條線(xiàn)，下面一根針”

當(dāng)年“一人身兼五職”一事發(fā)酵后，灌云縣委編辦領(lǐng)導(dǎo)曾解釋道：“馬東任縣住建局長(zhǎng)，其他除城管局、規(guī)劃局外都是單列的掛牌局。這樣設(shè)置機(jī)構(gòu)的特殊性在于受領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)限制，要和連云港市政府相關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)置對(duì)應(yīng)起來(lái)，比如市里設(shè)立規(guī)劃局，縣上就得相應(yīng)設(shè)立一個(gè)規(guī)劃局，否則市里會(huì)認(rèn)為縣上不夠重視?！?/p>

記者在基層采訪時(shí)也發(fā)現(xiàn)，許多機(jī)構(gòu)外都掛著密密麻麻、種類(lèi)繁多的牌子。這些掛牌機(jī)構(gòu)承擔(dān)多項(xiàng)職責(zé)，因工作需要加掛牌子，使原有機(jī)構(gòu)具有多重身份，有兩個(gè)或者兩個(gè)以上名稱(chēng)，并在不同場(chǎng)合以相應(yīng)主體身份對(duì)外開(kāi)展工作。加掛的牌子更多是指職能，而非實(shí)體單位。

成都一名干部連云（化名）告訴記者，當(dāng)年灌云編辦領(lǐng)導(dǎo)提到的類(lèi)似現(xiàn)象雖然存在，但解釋可能不完全準(zhǔn)確，“上級(jí)設(shè)置一項(xiàng)職能，相應(yīng)的下級(jí)會(huì)有部門(mén)去承擔(dān)，而每次新增職能都需要上會(huì)研究，不是想設(shè)就能設(shè)的。不管是新成立機(jī)構(gòu)還是增加掛牌，都是自上而下、有文件要求的?！庇捎诟鲗蛹?jí)機(jī)構(gòu)大小不同，一些職能到下級(jí)會(huì)相應(yīng)減少，所以到基層就會(huì)出現(xiàn)“一套人馬多塊牌子”的情況，“針對(duì)某些任務(wù)設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等，也會(huì)掛牌子?！?/p>

“馬東的情況比較特殊。雖然我國(guó)沒(méi)有明確規(guī)定一個(gè)人能擔(dān)任幾個(gè)職務(wù)，但很多地方規(guī)定，一個(gè)人任職數(shù)原則不超過(guò)3個(gè)。”連云說(shuō)，“每個(gè)地方掛牌機(jī)構(gòu)的任職情況也不一樣，比如有的掛牌任職明確要求必須由單位‘一把手’兼任?！瘪R東當(dāng)時(shí)也表示，“這些局的局長(zhǎng)都是組織任命，我只能無(wú)條件服從?！?/p>

至于編制問(wèn)題，濟(jì)南市市中區(qū)機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)在介紹掛牌機(jī)構(gòu)時(shí)解釋?zhuān)皰炫茩C(jī)構(gòu)一般不單獨(dú)核定編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)”。但連云表示，這和縣市自身編制相關(guān)，并沒(méi)有那么絕對(duì)。“縣市本身編制有多的，成立或者掛牌會(huì)劃編，但是本身編制就比較緊張的，掛牌就不會(huì)給編。”

雖然掛牌機(jī)構(gòu)的初衷是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、減少人員，對(duì)于承接許多重要任務(wù)也起到積極作用，但在發(fā)展過(guò)程中，一些地區(qū)存在亂掛牌、層層加碼、職責(zé)權(quán)限不清等問(wèn)題。由于部分上級(jí)部門(mén)政績(jī)觀存在偏差，認(rèn)為重視某項(xiàng)工作就必須設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，掛上牌子就相當(dāng)于落實(shí)了工作，于是不管基層是否需要這個(gè)機(jī)構(gòu)，有無(wú)人力、財(cái)力，都要求基層加掛牌子，保持“上下對(duì)口、左右對(duì)齊”的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置。

有媒體報(bào)道，福建某鎮(zhèn)辦公室門(mén)口掛著“鎮(zhèn)氣象信息服務(wù)站”“鎮(zhèn)河長(zhǎng)辦”“鎮(zhèn)防汛辦”“鎮(zhèn)河長(zhǎng)制辦公室”“鎮(zhèn)河湖警長(zhǎng)工作聯(lián)絡(luò)室”等6塊牌子，結(jié)果辦公室里只有2名專(zhuān)職水利工作的干部，牌子掛再多，活也是他倆干。中部某縣水利局局長(zhǎng)介紹，成立應(yīng)急管理局之后，水利部門(mén)的防汛辦公室要?jiǎng)澣霊?yīng)急管理局，但相關(guān)干部不太情愿，原因之一是這項(xiàng)職能過(guò)去并不只是防汛辦在做，而牽扯到水利部門(mén)的多個(gè)單位，僅靠他們幾人很難完成好工作。

“這就是‘上面千條線(xiàn)，下面一根針’。下面一個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)著上面多個(gè)機(jī)構(gòu)，任務(wù)量大大增加。一塊牌子對(duì)應(yīng)一項(xiàng)職責(zé)任務(wù)，一旦掛上，就會(huì)有相應(yīng)的各類(lèi)事項(xiàng)和要求，比如考核、臺(tái)賬等?！边B云說(shuō)，“還有部分地區(qū)上級(jí)部門(mén)‘只下任務(wù)不談保障’，對(duì)他們而言，是否對(duì)某些事項(xiàng)掛牌比掛牌機(jī)構(gòu)是否發(fā)揮作用更重要，這其中就會(huì)滋生形式主義?！?/p>

2019年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》，其中明確，“上級(jí)部門(mén)不得以簽訂‘責(zé)任狀’、分解下達(dá)指標(biāo)、考核驗(yàn)收等方式，將工作責(zé)任轉(zhuǎn)嫁鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道承擔(dān)”及“上級(jí)部門(mén)……不得要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道對(duì)口設(shè)立機(jī)構(gòu)，不得要求在村（社區(qū)）設(shè)立機(jī)構(gòu)和加掛牌子”。

此后，多地開(kāi)始整治“牌子亂象”。如山東省，2020年選取58個(gè)村（社區(qū)）進(jìn)行暗訪發(fā)現(xiàn)，每個(gè)辦公場(chǎng)所的牌子平均多達(dá)45塊。整治一年后，山東省6.5萬(wàn)個(gè)村（社區(qū)）共清理各類(lèi)機(jī)構(gòu)、制度牌子190余萬(wàn)塊。2023年，連云港市共清理整改不規(guī)范標(biāo)識(shí)牌5096塊、制度牌4434塊、宣傳牌4047塊。

“摘牌”不是目的，關(guān)鍵在于把牌子背后的事項(xiàng)清退，做好“后半篇文章”，才能真正做到為基層減負(fù)。

“摘牌”并非唯一解法

破解基層治理難題，為基層減負(fù)，“摘牌”并非唯一解法。

“從2018年開(kāi)始，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革就不再?gòu)?qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)數(shù)量上的‘精簡(jiǎn)’了，而是圍繞實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)行機(jī)構(gòu)的重組優(yōu)化調(diào)整，將以前散落在各部委的職責(zé)整合在一起?！边B云說(shuō)，這樣能確保一類(lèi)事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌，避免“政出多門(mén)”，使得職能更加優(yōu)化。

2020年4月，根據(jù)山西省委部署要求，按照“大部制、扁平化、強(qiáng)基層、重實(shí)戰(zhàn)、高效率”的目標(biāo)要求，針對(duì)近幾年因?yàn)槿丝谛】h存在“財(cái)政供養(yǎng)入不敷出，財(cái)政支出主要依靠轉(zhuǎn)移支付”“事業(yè)單位‘小、散、弱’”等問(wèn)題，山西開(kāi)始了逐步遞進(jìn)的“人口小縣改革”，忻州市河曲縣等地率先開(kāi)展試點(diǎn)。

以太原市婁煩縣的機(jī)構(gòu)整合為例，由于人口小縣編制有限，過(guò)于“細(xì)致”的機(jī)構(gòu)設(shè)置可能導(dǎo)致內(nèi)部人員結(jié)構(gòu)不合理。一些過(guò)去的“四人局”“五人局”中，除了一正兩副三個(gè)領(lǐng)導(dǎo)，僅有一兩名普通干部編制。婁煩縣將縣發(fā)改局、縣工信局整合為縣發(fā)改工信和科技商務(wù)局，縣民政局、縣人社局整合為縣民政和人力資源社會(huì)保障局……如此整合一批政府機(jī)構(gòu)，起到了精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，避免人浮于事的積極作用。

其他地區(qū)也有類(lèi)似的機(jī)構(gòu)整合，不管是合并，還是掛牌、內(nèi)設(shè)，其實(shí)都是剝離出機(jī)構(gòu)不同的職能，科學(xué)地將性質(zhì)相同的機(jī)構(gòu)整合在一起，且將其行政、事業(yè)等職能分開(kāi)整合至不同機(jī)構(gòu)，例如行政執(zhí)法職能、公益服務(wù)職能分別整合。

類(lèi)似機(jī)要、保密、檔案局等單位在黨委辦公室掛牌。而規(guī)劃局整合到自然資源局，文化、旅游、體育、廣電整合成立體育和文化旅游廣電部門(mén)等情況，都是行政部門(mén)之間的整合，或者是以行政部門(mén)為主、整合事業(yè)單位的行政職能。

這些整合后的機(jī)構(gòu)看似任務(wù)多了，但因?yàn)槁毮芊珠_(kāi)整合，因而并不混亂。河曲縣的數(shù)據(jù)顯示，改革過(guò)渡期之后，縣直部門(mén)公用經(jīng)費(fèi)支出每年減少1050萬(wàn)元，財(cái)政供養(yǎng)人員工資福利、“五險(xiǎn)一金”等支出每年減少1.33億元，改革成效顯著。

去年10月25日，國(guó)家數(shù)據(jù)局掛牌成立。今年年初，地方數(shù)據(jù)局迎來(lái)了“掛牌潮”，各省市回應(yīng)與落實(shí)中央機(jī)構(gòu)改革方案，陸續(xù)掛牌成立數(shù)據(jù)局。值得一提的是，此次掛牌，部分地區(qū)并未盲目復(fù)刻國(guó)家數(shù)據(jù)局設(shè)置，而是根據(jù)職責(zé)分工在機(jī)構(gòu)名稱(chēng)中加上了“政務(wù)服務(wù)”。

本輪機(jī)構(gòu)改革中，也存在如水利部門(mén)與農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門(mén)進(jìn)行合并等情況。6月18日，按照國(guó)家消防救援局工作部署，全國(guó)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）消防救援總隊(duì)正式加掛駐地消防救援局牌子，31個(gè)省級(jí)消防救援局統(tǒng)一掛牌，開(kāi)始承擔(dān)屬地消防監(jiān)督管理職責(zé)。

歸根結(jié)底，“摘牌”“掛牌”“合并”等措施都只是一種手段，目的還是在于優(yōu)化政務(wù)服務(wù)效能，降低行政成本，提升治理效能。而要用好這些措施，還需因時(shí)制宜、因地制宜。