成本效益分析應用于預算績效管理的思考

2024-08-08 00:00:00朱雁鳴宮媛媛馮瑞云

管理學家 2024年14期

[摘要]近年來，中央提出各地方財政落實“過緊日子”要求，從優(yōu)化財政支出結構、強化績效管理等方面，大力推進財政管理科學化、標準化與規(guī)范化，要把錢用在刀刃上，實現更大成效和更高效益。成本效益分析作為預算績效管理的一項重要內容，逐漸在全國財政資金領域得到推廣應用。文章通過舉例說明，對成本效益分析法應用于高校預算績效管理實操層面展開論述，提出成本效益分析應用過程中尚需完善的方面及對策，以供參考。

[關鍵詞]高校；成本效益分析；預算績效管理；應用

中圖分類號：F275 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2024）14-0064-03

一、成本效益分析的起源

成本效益分析是對一項經濟活動用成本和效益兩個指標來衡量，即實現某個規(guī)模的效益需要耗費多少成本。成本效益分析的概念首次出現在19世紀法國經濟學家朱樂斯·帕帕特的著作中，被定義為“社會的改良”。其后，意大利經濟學家帕累托重新界定這一概念。1940年，美國兩位經濟學家對前人的理論加以提煉，形成了成本效益分析理論。成本效益分析法于20世紀80年代在我國開始受到關注，逐漸運用于建設、金融及立法等諸多領域[ 1 ]。

二、成本效益分析在國內預算績效管理中的應用

2018年9月，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》出臺，提出預算績效管理要注重結果導向、強調成本效益、硬化責任約束，實現預算和績效管理一體化，提高預算管理水平和政策實施效果。從單純追求資金使用效益變?yōu)榧骖櫝杀拘б妗?019年12月，財政部《事業(yè)單位成本核算基本指引》，明確了成本核算是指單位對實現其職能目標過程中實際發(fā)生的各種耗費按照確定的成本核算對象和成本項目進行歸集、分配，計算確定各成本核算對象的總成本、單位成本等，并向有關使用者提供成本信息的活動。同時明確單位應當設置與成本相關的績效指標并加以準確核算，以便衡量單位整體和內部組織部門運行效率、核心業(yè)務實施效果、政策和項目資金使用效果。財政部部長藍佛安出席十四屆全國人大二次會議經濟主題記者會時強調，從財政管理來講，要堅持內部挖潛，向管理要效能；“落實過緊日子要求，優(yōu)化財政支出結構，把每一分錢都花在刀刃上。加強預算績效管理，提高財政資金使用效益。嚴肅財經紀律，堅決防止財政資金‘跑冒滴漏’”。

2018年，成本效益分析從北京市財政局開始試點，逐漸推廣至其他省市。成本效益分析作為一種經濟決策方法，逐漸運用于政府部門的計劃決策之中，以尋求在投資決策上如何以最小的成本獲得最大的收益。現階段，該方法逐漸推廣用于我國各級財政部門全成本預算績效，作為預算績效評價的一項重要內容。

三、成本效益分析在高校預算績效管理中的應用

首先明確高校成本效益中“成本”和“效益”的涵義，“成本”是指高校在履行職能時必要的投入，即會計角度上的費用或支出?！靶б妗笔侵父咝Ｔ谕度牒笏玫降男б妫ǘㄐ苑治龅纳鐣б?、定量分析的經濟效益等[ 2 ]。公辦高校取得的財政專項資金相對較多，涉及日常運轉、科研項目、專業(yè)建設、辦學條件改善等諸多方面，不同的項目需要的成本指標不盡相同，這就要開展多層次、多維度的分析。A高校是一所市屬高職院校，主要承擔人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務及國際交流等方面的職能。下面以A高校為例，對成本效益分析應用于高校預算管理展開分析。

（一）支出標準的確定

按照成本的全口徑，運用合理的分類方法，歸集近三至五年的各項成本，采用合理分攤的方式，從而摸清成本變化的規(guī)律。一是科學分類，根據A高校項目類型及特點，建立多層次、多維度的項目分類體系，提高成本效益分析的針對性、全面性和可操作性。二是精確分析[ 3 ]，結合A高校近三年的實際投入情況，測算單位成本，開展全面分析，按照分類形成A高校成本分析報告。

案例一：對延續(xù)性項目，如表1所示，將A高校的財政資金以“部門經濟科目”這個基本單元為落腳點，進行科學分類和精確分析?；驹瓌t是：按照單位支出成本計算口徑的不同對成本科目進行分類，使用近三年的各部門經濟科目的決算數據，對于由于疫情或其他特殊原因造成的支出明顯增加或減少的情況要逐項列出，去除特殊原因列支的支出后，取算術平均數做分子，對應的成本分配基數做分母，得出該項支出的單位成本。例如，水費、電費屬于一類，以學生人數加教職工人數之和作為成本分配基數，測算人均成本為200元/年；取暖費以取暖面積作為成本分配基數，測算出每平方米成本45元/年；物業(yè)管理費和房屋維修費以校舍面積作為成本分配基數，測算出每平方米成本45元/年和26元/年。以此類推，可以逐項確定支出標準。如果出現特殊或突發(fā)情況，導致實際支出超出上述測算標準范圍，要一事一議，經高校決策機構共同決策后實施。

案例二：對于新建項目，完善成本效益測算，為事前績效評估提供必要論證。以A高?；窘ㄔO項目-實驗實訓樓建設為例論述支出標準的確定。新基建項目通常缺乏現成的歷史成本作為參考，可以使用項目可行性研究報告和批復的投資概算列出的項目建設期、建筑面積、項目建設內容、配套設施情況、建筑安裝工程投資、必須繳納的規(guī)費、建設項目管理費、造價咨詢及監(jiān)理等服務類費用等各種項目建設情況，用作支出標準的計算依據。如表2所示，可以計算單位面積建設成本、建設期利息、建設項目管理費限額，包括建設項目管理費中業(yè)務招待費限額也能根據《基本建設項目建設成本管理規(guī)定》所列標準計算得出。

（二）將支出標準應用于預算績效指標體系

在支出標準基本確定統(tǒng)一口徑后，要建立成本效益預算績效評價指標。眾所周知，預算績效評價指標是預算績效評價的基礎。成本效益指標在預算績效指標體系中，從二級指標變?yōu)橐患壷笜?，充分體現了成本效益在預算績效中的重要性。支出標準作為高校成本效益預算績效目標編制依據，逐項列入績效指標體系，可以在一定程度上解決預算績效指標虛化、弱化的問題，達到“定量指標準確量化，定性指標客觀評價”的目的。同時，在設置成本效益評價指標時，要共性指標和個性指標相結合統(tǒng)籌，經濟效益指標和社會效益指標并重，定量指標和定性指標兼顧[ 4 ]。根據案例一、案例二，將支出標準應用于成本效益預算績效評價指標中，如表3所示。

四、成本效益分析應用于高校預算績效管理尚需完善

（一）支出標準的制定亟待規(guī)范

對高校而言，其預算支出不外乎基本建設、圖書設備購置、實驗室建設、學科建設和科學研究這五類項目，因此，建議財政部門針對這五類項目建立規(guī)范化的支出標準計算體系[ 5 ]，同時，使用規(guī)范化的支出標準計算體系，還便于財政部門開展同級別高校的橫向成本比對，高校體量不同，安排的運轉經費總額各不相同，用支出標準來進行衡量則更具可比性。

（二）成本效益預算績效評價指標庫亟待完善

推進構建規(guī)范化的成本效益預算績效評價指標體系，將支出標準在預算編制階段應用于規(guī)范化的預算績效目標體系中，便于財政部門核定項目支出總額。建議建立健全預算績效評價指標庫，指標庫應涵蓋：部門職能、預算項目、績效指標（一級指標、二級指標、三級指標）、指標解釋、計算公式、歷史標準、依據文件等要素，助力高校構建科學有效的預算績效評價指標體系。

（三）高校領導重視程度和財務人員履職能力亟待提升

支出標準的分析制定是一個對近三年的財務和業(yè)務數據整合處理的過程，需要有關業(yè)務處室和二級學院的配合，高校現有財務人員很難單獨完成。因此，需要高校領導重視成本效益分析，安排調度學院有關處室人員高度配合；財務人員亟需財政部門或者專業(yè)機構給予專業(yè)培訓，提高財務人員成本效益分析及預算績效應用方面的履職能力。

（四）成本效益的評價機制亟待建立

建立成本效益評價機制，成本指標在績效評價指標中所占權重有所提升，對成本指標的監(jiān)控和考核賦分也要更多側重。一是超出支出標準要及時查明原因，及時糾正，堅持向內挖潛，向管理要效益。二是應推進成本和績效目標的“雙監(jiān)控”“雙評價”[ 6 ]，成本指標和績效目標偏離均要有反饋和應用機制。

五、結語

促進成本效益分析在高校預算績效管理中的應用，是高校落實財政“過緊日子”要求、優(yōu)化財政支出結構、強化績效管理的必要舉措。同時，也是高校向內挖潛、向管理要效益的必由之路。財政部門可以將成本效益預算績效考核作為高校履職能力的考核指標之一，促進高校增強自我約束的意識，激發(fā)高校匯聚更多的內生發(fā)展動力，為財政資金管理提質增效助力，為高等教育高質量發(fā)展賦能。