摘 要 隨著國(guó)家林業(yè)改革進(jìn)程的不斷深化，林業(yè)部門(mén)需要提高對(duì)生態(tài)公益林管理的重視程度。生態(tài)公益林這一概念源于對(duì)森林資源實(shí)施分類經(jīng)營(yíng)的管理模式，以維護(hù)生態(tài)平衡為根本目的，進(jìn)而改善生態(tài)環(huán)境，彰顯其社會(huì)公益屬性。在林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革之后，森林產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)得以真正明確，并且農(nóng)民在林業(yè)生產(chǎn)中的主體地位也得以凸顯。然而，公益林的生態(tài)特性決定了其與林業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的商業(yè)性發(fā)展之間的矛盾。為提高公益林經(jīng)營(yíng)質(zhì)量和生態(tài)服務(wù)功能，以貴州省榕江縣為例，圍繞林改后生態(tài)公益林保護(hù)和管理存在的問(wèn)題進(jìn)行深入分析，針對(duì)性提出優(yōu)化公益林布局，調(diào)整林間結(jié)構(gòu)；完善公益林權(quán)屬管理；提高公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；落實(shí)管護(hù)責(zé)任等林改后生態(tài)公益林的保護(hù)和管理對(duì)策。

關(guān)鍵詞 林改；生態(tài)；公益林；管理；貴州省榕江縣

中圖分類號(hào)：F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2024.12.067

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，生態(tài)環(huán)境保護(hù)日益受到重視，生態(tài)公益林作為具有重要生態(tài)區(qū)位的特殊用途林，起著維護(hù)生態(tài)平衡、保護(hù)生態(tài)多樣性的重要作用。生態(tài)公益林分布廣泛，涵蓋了諸多具有重要生態(tài)功能的區(qū)域，對(duì)于維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全具有重要意義。然而，由于生態(tài)公益林的生態(tài)環(huán)境普遍較為脆弱，因此對(duì)其進(jìn)行保護(hù)和管理，往往會(huì)遇到一定的困難和挑戰(zhàn)，相關(guān)部門(mén)需要提高對(duì)生態(tài)公益林的重視程度，并對(duì)其進(jìn)行科學(xué)的保護(hù)和管理。

1 榕江縣林業(yè)基本概況

榕江縣位于貴州省東南部，黔東南苗族侗族自治州南部，地處云貴高原向廣西丘陵過(guò)渡的邊緣地帶，南北長(zhǎng)93.0 km，東西寬66.5 km，全縣總面積3 315.8 km2，地勢(shì)自西北向東南傾斜，河流深切，中間地勢(shì)低落，山地特色明顯。榕江縣屬中亞熱帶濕潤(rùn)季風(fēng)氣候，具有氣候溫暖、雨熱同季、降雨充沛、無(wú)霜期長(zhǎng)及區(qū)域性氣候差異明顯等特點(diǎn)，年均氣溫18.1 ℃，不低于10 ℃的年均有效積溫大于6 500 ℃，降水量超1 200 mm，年平均日照時(shí)間超1 300 h，無(wú)霜期超過(guò)310 d。隨著榕江縣不斷加強(qiáng)森林植被保護(hù)，森林覆蓋率達(dá)74.18%，位居全省第三、全州第一，活立木總蓄積2 713.81萬(wàn)m3，生態(tài)林業(yè)資源豐富。這不僅充分體現(xiàn)了榕江縣在生態(tài)文明建設(shè)中所做出的成績(jī)，也是對(duì)當(dāng)?shù)孛癖娂吧鷳B(tài)環(huán)境的一種有益補(bǔ)充。目前，榕江縣空氣清新，氣候宜人，其森林資源已成為生態(tài)旅游和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱。在今后的發(fā)展過(guò)程中，榕江縣還需不斷加強(qiáng)對(duì)生態(tài)公益林的保護(hù)和管理，為促進(jìn)自然生態(tài)可持續(xù)發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境做出更大的努力[1]。

2 榕江縣生態(tài)公益林現(xiàn)狀

2.1 生態(tài)公益林資源現(xiàn)狀

根據(jù)貴州省2021年林草生態(tài)綜合監(jiān)測(cè)成果、貴州省2021—2022年地方公益林優(yōu)化調(diào)整成果數(shù)據(jù)、貴州省2020年森林資源管理“一張圖”年度更新成果，截至2024年1月，榕江縣林地面積為279 965.985 6 hm2（占總面積的84.93%），其中生態(tài)公益林總面積為89 145 hm2，占全縣總面積的27.00%，占全縣林地面積的31.84%。按事權(quán)等級(jí)劃分：國(guó)家級(jí)公益林面積為32 776 hm2，占比為63.23%；地方公益林面積為56 369 hm2，占比為36.77%。按林種劃分：防護(hù)林面積為85 543 hm2，占比為95.96%；特種用途林面積為3 461 hm2，占比為3.88%；其他不計(jì)林種面積為141 hm2，占比為0.16%。按保護(hù)等級(jí)劃分：保護(hù)等級(jí)為Ⅰ級(jí)的面積為1 927 hm2，占比2.162%；保護(hù)等級(jí)為Ⅱ級(jí)的面積為30 849 hm2，占比34.605%；保護(hù)等級(jí)為Ⅲ級(jí)的面積為56 369 hm2，占比63.233%。

2.2 生態(tài)公益林管護(hù)現(xiàn)狀

榕江縣嚴(yán)格按照《貴州省公益林保護(hù)和經(jīng)營(yíng)管理辦法》相關(guān)要求，完善公益林管理辦法、護(hù)林員管理制度、公益林管護(hù)考核辦法等，制定《榕江縣生態(tài)護(hù)林員管理辦法（試行）》《榕江縣生態(tài)護(hù)林員（非全日制用工）管理考核辦法》，加強(qiáng)對(duì)護(hù)林員的監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金的管理，并實(shí)行專款專用、專項(xiàng)管理、單獨(dú)建賬、單獨(dú)核算，不存在以任何借口和形式挪用、截留、擠占、套取建設(shè)資金，確保公益林不遭受破壞和補(bǔ)償基金足額兌現(xiàn)到戶以及合理利用。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，榕江縣林業(yè)主管部門(mén)、鄉(xiāng)村振興部門(mén)綜合考慮森林管護(hù)需求，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，每年聘請(qǐng)生態(tài)護(hù)林員5 840人。護(hù)林員與縣林業(yè)局簽訂管護(hù)合同，合同上明確了護(hù)林員的管護(hù)地塊、范圍、面積、責(zé)任及義務(wù)，把管護(hù)責(zé)任具體落實(shí)到山頭地塊、落實(shí)到人，而且每月全縣的管護(hù)地塊均有護(hù)林員負(fù)責(zé)，確保榕江縣森林資源的安全，森林管護(hù)落實(shí)率為100%。

3 林改后生態(tài)公益林保護(hù)和管理存在的問(wèn)題

3.1 資源總量不大，生態(tài)效益不高，布局不合理

榕江縣生態(tài)公益林占全縣總面積的27.00%，占全縣林地面積的31.84%，生態(tài)公益林總量不大，占比不高。在實(shí)施林業(yè)改革之后，公益林的布局調(diào)整取得了一定成效。榕江縣是珠江、長(zhǎng)江兩大水系分水嶺，生態(tài)區(qū)位十分重要，生態(tài)環(huán)境極為敏感。榕江縣依據(jù)生態(tài)區(qū)位、森林質(zhì)量及生物多樣性等關(guān)鍵因素，對(duì)公益林進(jìn)行了重新劃定。在這一過(guò)程中，不僅充分考慮了生態(tài)效益，也兼顧了社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，使得公益林布局更加科學(xué)合理。榕江縣生態(tài)公益林區(qū)多為杉木林，林層結(jié)構(gòu)單一，林下植被稀疏，幾乎沒(méi)有其他灌木、雜木等，進(jìn)而不能充分發(fā)揮涵養(yǎng)水源、保持水土、調(diào)節(jié)氣候、增加碳匯、抵御自然災(zāi)害的生態(tài)功能[2]。

公益林劃分主要是以生態(tài)效益為基礎(chǔ)，而在實(shí)際操作過(guò)程中，部分地區(qū)公益林布局仍存在不盡合理之處，主要原因是缺乏科學(xué)依據(jù)、未能全面考慮生態(tài)需求。部分重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)并未得到有效保護(hù)，而部分非重點(diǎn)功能區(qū)卻被劃定為公益林，如榕江縣部分萬(wàn)人千噸水庫(kù)周邊的水源涵養(yǎng)林未納入生態(tài)公益林范疇。榕江縣杉木資源豐富，杉木為民眾帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)收入，當(dāng)民眾要求采伐這部分沒(méi)有納入公益林的水源涵養(yǎng)林時(shí)，林業(yè)主管部門(mén)比較被動(dòng)。這些問(wèn)題在一定程度上制約了生態(tài)公益林的保護(hù)和管理成效。

3.2 公益林權(quán)屬糾紛頻發(fā)

在林改后，生態(tài)公益林權(quán)屬管理逐步得到完善。榕江縣大部分生態(tài)公益林的所有權(quán)、使用權(quán)及經(jīng)營(yíng)權(quán)得到了確定，為公益林的保護(hù)和管理提供了堅(jiān)實(shí)的法制保障。但是，公益林權(quán)屬管理工作仍面臨較多的糾紛問(wèn)題。榕江縣部分林地林木存在糾紛、權(quán)屬劃分不明確和林農(nóng)不愿簽訂界定書(shū)等問(wèn)題，一定程度上影響相關(guān)工作的開(kāi)展。農(nóng)戶普遍糾紛調(diào)解積極性不高，而公益林權(quán)屬糾紛調(diào)解機(jī)制不完善導(dǎo)致糾紛處理效率低下，進(jìn)一步加劇了生態(tài)公益林保護(hù)與管理的不穩(wěn)定性[3]。

3.3 公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低

政府部門(mén)通過(guò)逐步提高公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，充分調(diào)動(dòng)廣大林農(nóng)參與生態(tài)公益林保護(hù)和管理的積極性。然而，當(dāng)前公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低且不穩(wěn)定，難以有效滿足廣大林農(nóng)的實(shí)際需求。這也是林業(yè)改革后生態(tài)公益林保護(hù)和管理面對(duì)的又一難題。榕江縣公益林補(bǔ)償資金主要由三大部分構(gòu)成，分別是中央財(cái)政補(bǔ)貼、省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼、縣級(jí)自籌資金配套補(bǔ)齊。但是綜合來(lái)看，榕江縣生態(tài)公益林補(bǔ)償金額同生態(tài)公益林在生態(tài)環(huán)境中發(fā)揮的重要作用價(jià)值不匹配。榕江縣林業(yè)發(fā)達(dá)，木材價(jià)格可觀，但是生態(tài)公益林補(bǔ)償金低，難以滿足民眾的合理收益需求，進(jìn)一步加劇了公益林管護(hù)與經(jīng)濟(jì)利益間的矛盾。在這種情況下，民眾對(duì)生態(tài)公益林保護(hù)的積極性較低，甚至出現(xiàn)破壞公益林的現(xiàn)象。例如，采伐生態(tài)公益林中的灌木，種植油茶、杉木等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

3.4 公益林管護(hù)成效低

林改后，公益林資源利用與生態(tài)保護(hù)間的矛盾日益顯現(xiàn)。生態(tài)公益林管護(hù)是一項(xiàng)專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)的工作，對(duì)管護(hù)人員在林業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)、公益林政策法規(guī)上的熟識(shí)度要求較高。榕江縣為了加強(qiáng)對(duì)森林資源的管護(hù)，2023年聘請(qǐng)生態(tài)護(hù)林員5 840人。大部分生態(tài)護(hù)林員，文化素質(zhì)和專業(yè)技術(shù)水平都較低。榕江縣生態(tài)公益林管護(hù)成效不佳，成本較高。

4 林權(quán)改革后生態(tài)公益林保護(hù)和管理對(duì)策

4.1 優(yōu)化公益林布局，調(diào)整林間結(jié)構(gòu)

為了對(duì)生態(tài)公益林進(jìn)行更精準(zhǔn)的保護(hù)和經(jīng)營(yíng)管理，綜合考慮公益林劃定中的地理位置、生態(tài)系統(tǒng)類型和物種多樣性等多方面因素，從而有效制定科學(xué)且符合實(shí)際的公益林劃定標(biāo)準(zhǔn)。將萬(wàn)人千噸水庫(kù)周邊的水源涵養(yǎng)林納入公益林范疇，擴(kuò)大生態(tài)公益林保護(hù)面積。林業(yè)管理人員加強(qiáng)對(duì)生態(tài)公益林區(qū)域調(diào)整與劃定環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理。其主要內(nèi)容包括：建立健全公益林范圍劃定與調(diào)整的申報(bào)、審批及公示制度，對(duì)公益林調(diào)整的全過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，確保調(diào)整過(guò)程合法、公正且透明。這不僅有效維護(hù)生態(tài)公益林的可持續(xù)發(fā)展，也能保障社會(huì)公眾的利益[4]。

加大公益林優(yōu)化調(diào)整力度，調(diào)整種間結(jié)構(gòu)。針對(duì)林間結(jié)構(gòu)單一的區(qū)域采取間伐、輪伐等方式采伐生態(tài)效益差、生長(zhǎng)態(tài)勢(shì)弱的林木，伐后種植保水、耐旱、有利于林間結(jié)構(gòu)調(diào)整的樹(shù)木，使生態(tài)公益林區(qū)結(jié)構(gòu)趨向多元化，有利于生態(tài)公益林區(qū)長(zhǎng)久發(fā)揮生態(tài)保護(hù)作用。

4.2 完善公益林權(quán)屬管理

林改后為了有效減少公益林權(quán)屬糾紛，確保生態(tài)公益林資源得到合理保護(hù)和經(jīng)營(yíng)管理，需要明確公益林權(quán)屬劃分。政府部門(mén)在此過(guò)程中應(yīng)承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，全面考慮土地利用現(xiàn)狀、森林資源調(diào)查等多方面因素，對(duì)公益林進(jìn)行精確劃分。在這一基礎(chǔ)上，還需公布權(quán)屬劃分結(jié)果，以便各方利益相關(guān)者了解并認(rèn)同劃分結(jié)果。通過(guò)這種方式確保各方合法權(quán)益得到充分保障，同時(shí)為公益林的保護(hù)和管理創(chuàng)造良好條件。因此，明確公益林的權(quán)屬劃分，不僅有助于減少糾紛，還能促進(jìn)公益林事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

針對(duì)公益林權(quán)屬糾紛，可以通過(guò)建設(shè)基層林業(yè)工作站，有效提升調(diào)解糾紛的能力，確保及時(shí)、有效地化解矛盾。并且，建立健全糾紛投訴渠道，確保糾紛能夠得到及時(shí)、公正的處理，維護(hù)各方合法權(quán)益。在這一基礎(chǔ)上，相關(guān)林業(yè)管理人員還需要加強(qiáng)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的宣傳和普及，增強(qiáng)公益林權(quán)屬糾紛雙方的法治意識(shí)，從源頭上減少糾紛問(wèn)題的發(fā)生。加強(qiáng)對(duì)糾紛處理過(guò)程的監(jiān)督管理，確保相關(guān)機(jī)制運(yùn)行的高效和公正，從而有助于更好地解決公益林權(quán)屬糾紛，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

4.3 提高公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

為了進(jìn)一步優(yōu)化和完善生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，必須盡快建立生態(tài)公益林動(dòng)態(tài)調(diào)整的補(bǔ)償機(jī)制。在這一機(jī)制下，公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、價(jià)格指數(shù)及公益林資源價(jià)值的變動(dòng)等情況而進(jìn)行持續(xù)調(diào)整，從而為生態(tài)公益林保護(hù)和管理提供有力支持。林改后，為進(jìn)一步提高公益林補(bǔ)償水平，有效加強(qiáng)生態(tài)公益林保護(hù)和管理，除國(guó)家和地方政府出資以外，相關(guān)部門(mén)還可以積極探索其他資金來(lái)源渠道，如引入社會(huì)資本或者發(fā)行公益林補(bǔ)償債券等。通過(guò)多渠道籌集資金，有助于提高公益林補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，保障公益林管理經(jīng)營(yíng)人員的合法權(quán)益[5]。

4.4 落實(shí)管護(hù)責(zé)任

榕江縣林業(yè)企業(yè)應(yīng)按照所在地的自然條件、森林分布狀況劃分出公益林管護(hù)的責(zé)任區(qū)，然后再配備專業(yè)管護(hù)人員。林業(yè)企業(yè)還要同相關(guān)公益林管護(hù)站和管護(hù)人員簽訂責(zé)任書(shū)，以有效落實(shí)管護(hù)責(zé)任。同時(shí)，按照合同中的規(guī)定向管護(hù)人員兌現(xiàn)承諾的報(bào)酬，切實(shí)維護(hù)公益林管護(hù)人員的權(quán)益。對(duì)林業(yè)各級(jí)的主管部門(mén)來(lái)說(shuō)，也要自覺(jué)地將自身責(zé)任加以明確，做好林權(quán)的變更及登記工作。只有這樣，才能切實(shí)提升林業(yè)資源的管護(hù)水平和管護(hù)質(zhì)量。

5 結(jié)語(yǔ)

加強(qiáng)生態(tài)公益林的保護(hù)和管理工作具有多重積極作用，不僅能夠涵養(yǎng)水源、減少水土流失，還能推動(dòng)人與自然環(huán)境的和諧共處與可持續(xù)發(fā)展。然而，當(dāng)前生態(tài)公益林管理過(guò)程中，各種問(wèn)題也在不同程度地制約著林業(yè)管理的實(shí)際成效。因此，當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門(mén)需要根據(jù)具體情況，綜合分析林改后出現(xiàn)的諸多問(wèn)題，并相應(yīng)提出科學(xué)、合理的保護(hù)和管理對(duì)策，進(jìn)一步提高生態(tài)公益林管理工作的效率與水平，推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)與林業(yè)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯：張春雨）