隨著《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》的出臺、修訂后的《中華人民共和國預算法實施條例》的實施，黨的二十大報告“健全現(xiàn)代預算制度”的提出，各項法律法規(guī)、政策制度相繼對高校預算管理提出了要求，也指明了方向，高校預算管理不斷改革完善，但同時也存在著預算編制短視化、預算執(zhí)行偏差化、預算考評隨意化等問題。本文深入研究了高校應(yīng)如何建立健全規(guī)范有力的預算管理體系，積極探究預算管理強力支撐、有力推進高校事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的新模式。

一、引言

高校作為為國家培養(yǎng)人才的基地，基本都會結(jié)合國家戰(zhàn)略部署、自身發(fā)展情況、辦學特色及服務(wù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展的宗旨，制定未來的發(fā)展戰(zhàn)略目標、發(fā)展規(guī)劃、辦學思路。高校將自身發(fā)展的頂層設(shè)計有機融入國家戰(zhàn)略部署及地方經(jīng)濟社會發(fā)展之中，這需要較強的人力、物力和財力的支持。但在現(xiàn)實中，規(guī)模擴張、收入來源不夠多元化、資金緊缺、人財物資源未得到優(yōu)化配置，已成為制約一般普通高校發(fā)展的瓶頸。

隨著有關(guān)法律法規(guī)、政策制度的出臺，相繼為高校預算管理提出了新要求，也指明了新方向，高校預算管理不斷進行著改革和完善。但同時也存在預算編制短視化、預算執(zhí)行偏差化、預算考評隨意化等問題，因此建立健全現(xiàn)代預算管理體系，優(yōu)化人財物資源配置，將預算管理與事業(yè)發(fā)展深度融合對高校健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展有著重要的意義。

二、高校預算管理概述

（一）高校預算管理的內(nèi)涵

高校預算管理是指高校以自身發(fā)展戰(zhàn)略目標為指引，在綜合分析研判內(nèi)外部環(huán)境的基礎(chǔ)上，對相應(yīng)的財務(wù)資源、非財務(wù)資源以及財務(wù)結(jié)果進行預測，精心組織、科學籌劃各項人財物資源配置，以財務(wù)及非財務(wù)指標的形式詳盡規(guī)劃未來一定階段內(nèi)的事業(yè)活動，并對各項指標制定及執(zhí)行過程進行監(jiān)督與評價、反饋與調(diào)整，促進事業(yè)發(fā)展提質(zhì)增效，進而推動戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的動態(tài)管理活動。

（二）高校加強預算管理的重要性

1.能夠優(yōu)化資源配置，提高財政資金使用效益

大部分一般普通高校創(chuàng)收內(nèi)外部環(huán)境不優(yōu)，科研成果轉(zhuǎn)化能力不強，辦學經(jīng)費少，來源單一，經(jīng)費來源主要依靠財政撥款。而財政撥款有限，擴大招生規(guī)模就成為高?；I措辦學經(jīng)費最重要、最直接的辦法，但規(guī)?？焖贁U張與硬件擴容、軟件提質(zhì)的大額資金需求矛盾也在加劇。這就倒逼高校必須通過科學的預算管理，整合有限的資源，優(yōu)化配置人財物資源，提高財政資金使用效益，平衡好保民生、擴規(guī)模、提質(zhì)量、促發(fā)展的協(xié)同關(guān)系，保障事業(yè)健康發(fā)展。

2.能夠規(guī)范財政收支行為，維護財經(jīng)紀律

預算管理以科學發(fā)展為前提，既對保證高?；具\轉(zhuǎn)的財政收支做出細化安排，同時又對關(guān)系師生利益、國計民生的重大決策事項、重大投資項目、大額資金使用等與資源資金利用有關(guān)的經(jīng)濟事項，在預算目標設(shè)定及預算的編制、執(zhí)行與考核中經(jīng)過審核、批準、備案等程序，有效避免了業(yè)務(wù)工作滯后、資金不落實或支出不合規(guī)等問題。預算管理保證項目按計劃進度推進、資金收支按預算執(zhí)行，杜絕了虛列支出、擠占挪用資金的現(xiàn)象，有效提高了資金的使用效益，保障了資金的安全，增強了財經(jīng)紀律和制度執(zhí)行的剛性。在規(guī)范管理、防范風險、完善治理等方面起到了基礎(chǔ)性和源頭性作用。

3.能夠穩(wěn)步推進教育事業(yè)，促進經(jīng)濟社會發(fā)展

要充分發(fā)揮好教育、科技和人才在社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)中的基礎(chǔ)性與戰(zhàn)略性支撐作用，高校任重道遠。高校擔負著為黨育人、為國育才的使命，不管是在發(fā)達地區(qū)，還是后發(fā)展欠發(fā)達地區(qū)，推進現(xiàn)代化進程人才都是第一資源。高校預算管理必須立足國家發(fā)展戰(zhàn)略，融入國家各項戰(zhàn)略部署，以事業(yè)為先導、以財務(wù)為協(xié)同，有效處理好當前利益與長遠發(fā)展的關(guān)系，引導各預算責任主體聚焦主責，忠實履職，推進高校治理體系與治理能力現(xiàn)代化，在教育教學、人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務(wù)和文化傳承創(chuàng)新中發(fā)揮“領(lǐng)頭羊”作用。

三、高校預算管理存在的問題及原因分析

（一）對預算管理的認識不深，認為預算管理是財務(wù)部門的工作

預算管理是一個全員參與、上下結(jié)合的全面動態(tài)的系統(tǒng)工程。預算目標是戰(zhàn)略目標在一定時期內(nèi)的具體化、詳細化，由一系列具體指標構(gòu)成，各指標之間有很強的邏輯聯(lián)系，相互協(xié)調(diào)、相互銜接，預算目標的完成需要各預算執(zhí)行主體相互配合。但在部分管理者及教職工眼中，預算管理只是簡單的賬面資金的管理，是財務(wù)部門的工作，未擺正事業(yè)發(fā)展與預算管理的關(guān)系，在預算管理過程中缺乏責任感與動力，很難將預算指標與業(yè)務(wù)工作聯(lián)系在一起并進行有機結(jié)合。部分管理層運籌帷幄的能力不足，業(yè)務(wù)部門之間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)，橫向、縱向信息溝通不暢，預算編制時僅將涉及本部門的業(yè)務(wù)簡單進行預算編制，缺乏從項目全局謀劃的意識，部門各自為政，各預算之間缺乏有效的整合。同時怠于對預算編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的獲取及編制過程的精細化控制，預算編制未能真正發(fā)揮事業(yè)為先導、財務(wù)為協(xié)同的作用，導致預算管理責權(quán)利不匹配，全面預算管理難以實現(xiàn)。加之財務(wù)部門對部分業(yè)務(wù)部門專業(yè)業(yè)務(wù)不熟悉，在預審預算初稿、匯總編制預算草案時會出現(xiàn)簡單疊加的情況，管理層在進行預算審定時也不可能詳盡到每一個細微環(huán)節(jié)，有時就會出現(xiàn)有項目無預算、有預算無項目的問題，預算執(zhí)行中亦缺乏有效的控制與監(jiān)督，使預算管理缺乏科學性、合理性與邏輯性。

（二）預算編制全局性與長遠性不足，不能切合高校發(fā)展規(guī)劃

科學有效的預算管理能夠體現(xiàn)高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，規(guī)范事業(yè)活動的范圍與方向。預算編制是預算管理的起點，預算編制應(yīng)當結(jié)合高校發(fā)展實際、宏觀政策目標實現(xiàn)程度，而項目的合理性、科學性及可持續(xù)性尤為重要。目前，高校預算編制重點仍停留在對下一年度財務(wù)收支計劃的簡單編制上，對戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃期內(nèi)的事項及財務(wù)結(jié)果的預測及籌劃不足。戰(zhàn)略目標在高層達成后，在中下層傳達不力，在將戰(zhàn)略目標細化分解為各項業(yè)務(wù)計劃及財務(wù)指標與非財務(wù)指標時就會產(chǎn)生偏差，關(guān)鍵指標的目標值與可利用資源不能進行合理匹配。各業(yè)務(wù)部門在編制預算時，不能夠既立足當前又著眼長遠，全局把握學校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃及各項財務(wù)與非財務(wù)指標，從而影響預算編制的準確性、完整性及可持續(xù)性。

（三）預算執(zhí)行率低，執(zhí)行監(jiān)督不到位

預算管理的主體責任最終要落實到各具體業(yè)務(wù)部門。由于對發(fā)展戰(zhàn)略目標及預算管理二者密切關(guān)系的認識不足，對各項財務(wù)指標及非財務(wù)指標的理解不夠，各業(yè)務(wù)部門對融入到各項工作中的預算指標的落實就會與實際事業(yè)活動產(chǎn)生偏差。預算管理事前、事中、事后監(jiān)督不到位，導致預算執(zhí)行率低，部分預算項目無法執(zhí)行，部分人財物資源作用得不到有效發(fā)揮。加之預算編制時間較早，編制基礎(chǔ)資料不充分，相關(guān)數(shù)據(jù)信息分析不到位，導致預算的預判性及準確性不高，對業(yè)務(wù)缺乏指導作用，造成編制與執(zhí)行的差異。預算執(zhí)行過程控制不到位，規(guī)章制度缺失或執(zhí)行不力，部分預算執(zhí)行還存在一定的隨意性，存在超預算支出、支出實際和支出計劃不符等問題，導致預算執(zhí)行約束力不夠。

（四）預算績效管理不完善

根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》，高校應(yīng)當強化預算績效管理，完善預算績效管理流程，健全預算績效標準體系。但在實際工作中，高校還存在預算績效管理思路不夠清晰，管理中側(cè)重于預算編制，預算績效管理意識模糊、考評工作不到位或無預算績效管理的情形，預算績效管理未貫穿預算管理過程始終，預算績效考評也未納入總體績效考核體系。“誰主管、誰使用、誰負責”的預算績效管理主體職責沒有履行到位，業(yè)務(wù)相關(guān)主責部門對預算績效管理工作的重視程度不夠，錯誤地認為，預算是財務(wù)部門的工作，預算績效管理也是財務(wù)部門的工作。財務(wù)部門未牽頭制定切合實際的預算績效考核標準及相應(yīng)的評價體系，對業(yè)務(wù)相關(guān)部門預算績效管理工作的指導與考評反饋較少，存在預算績效管理標準不健全、監(jiān)管不到位、考評技術(shù)水平低，預算指標分解與預算績效考核體系不匹配，獎懲措施不可行，預算績效管理缺乏強制性與嚴肅性等問題。

四、加強高校預算管理的對策建議

（一）轉(zhuǎn)變觀念，加大對預算管理工作的宣傳與引導

轉(zhuǎn)變觀念，牢固樹立預算管理是全員全方位全過程管理的全面預算管理理念。加大對預算管理工作的宣傳與引導，使教職工充分認識到預算管理的重要性與必要性，深刻理解預算管理包括基本事業(yè)活動收支預算管理、重大或不經(jīng)常進行的活動需要根據(jù)特定決策程序編制的預算管理以及與高校資金收支、財務(wù)狀況等有關(guān)的財務(wù)預算管理。預算管理不僅僅是財務(wù)部門的工作，更是各業(yè)務(wù)歸口部門的重要職責，是決策層、管理層、各部門、各崗位都必須參與的管理活動。高校人財物各方面、事業(yè)活動各環(huán)節(jié)都應(yīng)納入預算管理。預算目標的編制、匯總與審批工作結(jié)束后，還需動態(tài)地對預算執(zhí)行情況進行控制與監(jiān)督，各項事業(yè)活動的事前、事中和事后均要納入預算管理監(jiān)督。

完善預算編制、執(zhí)行、考評相關(guān)工作制度，明確預算編制、執(zhí)行及考評的依據(jù)、程序標準等，確保編制內(nèi)容全面、準確，預算執(zhí)行不偏、可控，績效考評公正、嚴肅。深入廣泛開展預算管理工作的調(diào)查與研究，業(yè)務(wù)相關(guān)部門要相互溝通、分析研判各自的工作目標及行動計劃，及時評估部門間目標計劃的關(guān)聯(lián)性及邏輯性，主動做好各部門的預算編制工作，預算執(zhí)行中將責任落實到各環(huán)節(jié)、各崗位，及時分析計劃進度，調(diào)整業(yè)務(wù)工作，及時監(jiān)督、檢查、評價預算管理情況。財務(wù)部門加強對業(yè)務(wù)部門預算編制工作的指導，協(xié)調(diào)解決預算編制中的有關(guān)問題，綜合平衡預算草案，執(zhí)行中強化對業(yè)務(wù)部門的監(jiān)督與預警，使預算目標準確、合理、可行并得以實現(xiàn)。

（二）立足戰(zhàn)略，預算編制平衡長期目標與短期目標

戰(zhàn)略最終轉(zhuǎn)化為實踐，預算管理完成，戰(zhàn)略目標實現(xiàn)。預算管理的起點是預算編制，必須積極轉(zhuǎn)變觀念，務(wù)實、合理地進行預算編制，長期目標的制定從戰(zhàn)略目標出發(fā)，短期目標則要細化分解為業(yè)務(wù)計劃，作為預算目標確定的依據(jù)與指導，確保階段性的年度目標與戰(zhàn)略目標相一致。圍繞戰(zhàn)略目標進行預算編制時，對業(yè)務(wù)計劃及預算指標的理解不可過于拘泥，在準確理解把握戰(zhàn)略目標的基礎(chǔ)上，對事業(yè)活動進行具體的描述及規(guī)劃，并細化至實施步驟及策略，摸清需著力解決的問題，具體情況具體分析，統(tǒng)籌兼顧，重點突破，有針對性地進行可行性的預算編制，減少未來不確定性的風險，避免出現(xiàn)預算目標、戰(zhàn)略目標和發(fā)展規(guī)劃相脫離的問題。

（三）強化監(jiān)督，及時跟蹤預算執(zhí)行進度

完善制度，通過規(guī)章制度等規(guī)范與限制預算執(zhí)行主體的行為，使預算過程控制有章可循，業(yè)務(wù)工作、管理活動嚴格按規(guī)章制度進行，有利于預算執(zhí)行部門及時發(fā)現(xiàn)問題，采取合理的調(diào)整措施。第一，完善預算執(zhí)行的監(jiān)督、分析機制，預算執(zhí)行中定期開展預算執(zhí)行全面檢查或重大項目預算執(zhí)行專項檢查，不定期進行抽查，分析研判檢查結(jié)果，及時對實際執(zhí)行與預算目標偏差進行預警，并進行調(diào)整與控制；第二，強化內(nèi)部控制，以風險為導向，治理為目標，對預算管理流程、重大項目、重點環(huán)節(jié)等制定相應(yīng)的控制制度，形成剛性約束；第三，以事前監(jiān)督為基礎(chǔ)，事中監(jiān)督為重點，事后監(jiān)督為保障。推進監(jiān)督關(guān)口前移，對事項的合規(guī)性、有效性進行咨詢、確認、評價、反饋，客觀揭示問題，及時發(fā)揮監(jiān)督的防護性作用。

（四）健全機制，為預算績效管理提供制度保證

預算績效管理以充分發(fā)揮人財物資源優(yōu)勢為目標，將預算績效管理融入預算編制、執(zhí)行、結(jié)果應(yīng)用各環(huán)節(jié)，可有效激發(fā)教職工斗志，形成強大合力，完成預算目標，實現(xiàn)戰(zhàn)略目標。要健全預算績效管理體系，完善預算績效管理相關(guān)制度標準，合理界定考核主體和對象，科學設(shè)置考核指標體系，公平采取獎懲措施，加大考評力度，嚴格、合理、扎實開展考評及相關(guān)業(yè)務(wù)指導工作，起到引導和激勵作用。首先，在預算編制階段，各業(yè)務(wù)部門結(jié)合自身預算目標科學編制績效目標，制定考核指標同步報送財務(wù)部門，由財務(wù)部門牽頭對指標進行匯總并經(jīng)過論證、審核等程序，納入預算考核指標體系管理；其次，在預算執(zhí)行過程中，業(yè)務(wù)部門定期或不定期按考核指標體系進行自評，將自評情況及時反饋至財務(wù)部門，再由財務(wù)部門組織評價，并將評價結(jié)果及時反饋至業(yè)務(wù)部門，由業(yè)務(wù)部門進行整改，財務(wù)部門定期不定期進行抽查并提供技術(shù)支持。將預算考核納入績效考核體系，有獎勵有懲處，充分調(diào)動業(yè)務(wù)部門的積極性，發(fā)揮業(yè)務(wù)部門的預算管理才智，保證預算目標實現(xiàn)。

結(jié)語：

預算管理是高校事業(yè)發(fā)展的保障與前提，只有預算管理做好了，有限的財政資金才能創(chuàng)造出更多的效益，從而達成戰(zhàn)略目標。高校必須加大對預算管理工作的宣傳與引導，平衡長、短期目標，及時跟蹤預算目標實現(xiàn)進度，完善制度。堅持可持續(xù)發(fā)展的理念，正確認識預算管理與事業(yè)發(fā)展的關(guān)系，健全并完善預算管理相關(guān)制度體系，保證預算管理與戰(zhàn)略目標良性互動、協(xié)調(diào)發(fā)展，提升高校的治理能力與管理水平，推動高校健康穩(wěn)步發(fā)展。

（作者單位：麗江師范高等專科學校）