*基金項目：北京師范大學教育學一流學科培優(yōu)項目“面向教育現(xiàn)代化的普惠性學前教育高質量發(fā)展研究”（YLXKPY-XSDW202209）

**通信作者：洪秀敏，北京師范大學教育學部教授，博士生導師

［摘 要］ 建設一支高素質善保教的幼兒園教師隊伍，是新時期黨和國家的重要戰(zhàn)略。長期以來，我國幼兒園教師法律身份不明、整體工資收入水平低、五險一金繳納不足、城鄉(xiāng)地區(qū)待遇水平差距大等問題突出，嚴重影響隊伍穩(wěn)定性與職業(yè)吸引力，亟待立法破解。為此，完善幼兒園教師待遇保障的法律體系應進一步凸顯幼兒園教師具有公共性的專業(yè)人員定位，制定、完善工資定價制度并明確最低工資標準，明確五險一金足額足項繳納的立法規(guī)定與法律責任，完善農村幼兒園教師待遇保障機制。

［關鍵詞］ 學前教育立法；幼兒園教師；待遇保障

人生百年，立于幼學。學前教育是終身學習的開端，是國民教育體系的重要組成部分，建設教育強國必須從推動學前教育高質量發(fā)展抓起。2023年8月28日，《中華人民共和國學前教育法（草案）》（以下簡稱《草案》）提請十四屆全國人大常委會第五次會議初次審議，標志著學前教育加速邁進“有法可依”新時代。

黨的二十大報告指出，要培養(yǎng)高素質教師隊伍，弘揚尊師重教社會風尚。教師是教育發(fā)展的第一資源，是教育事業(yè)發(fā)展的基石，建設一支高素質專業(yè)化的幼兒園教師隊伍是新時期黨和國家的重要戰(zhàn)略。在教師隊伍建設的若干環(huán)節(jié)中，教師待遇保障是影響教師隊伍活力和穩(wěn)定性的關鍵因素，是學前教育立法的重要內容。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視教師隊伍建設，尤其是教師待遇保障工作。2018年，習近平總書記在全國教育大會上講話強調，教育投入要更多向教師傾斜，不斷提高教師待遇，讓廣大教師安心從教、熱心從教。[1]2022年4月，教育部等八部門印發(fā)《新時代基礎教育強師計劃》，強調應當深化教師職稱改革，完善崗位管理制度，加強教師工資待遇保障。教師待遇保障是旨在維護與提高教師待遇方面的各項合法權益，能夠對教師工資、社會保險及福利、職稱評定、評先評優(yōu)以及培訓等各項待遇起到保護與支持作用的政策制度安排，具體包括工資性收入制度、社會保障制度和專業(yè)發(fā)展制度。[2]為進一步加強幼兒園教師隊伍建設，切實做好幼兒園教師待遇保障工作，學前教育立法就幼兒園教師工資收入、社會保險、評優(yōu)評先、津貼補貼等方面做出了相關規(guī)定，回應了外部政策和事業(yè)內部的發(fā)展需求，為“幼有所育”邁向“幼有優(yōu)育”提供了制度保障和政策支持。

一、立法強化幼兒園教師待遇保障的邏輯遵循

立法強化幼兒園教師待遇保障是促進學前教育高質量發(fā)展的重要舉措，是新時代我國推進教育治理體系現(xiàn)代化和幼兒園教師隊伍建設的必然產物。從法治要求回應、制度變革呼喚、實踐困境破局等多維度來看，立法強化幼兒園教師待遇保障均具有必要性和緊迫性。

（一）法治邏輯：依法治教是推進教育治理體系現(xiàn)代化的重要抓手

加強教育法治建設是推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手，加快推進學前教育立法是教育法治建設的重要內容。[3]

首先，教育運行的法治化是教育治理體系的鮮明特征。依法治教體現(xiàn)了我國保障社會公平正義和人民權利的制度優(yōu)勢，教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要用法治來引領、以法治為保障、靠法治來奠基。法律的完善保證了教育重大改革于法有據，確保教育改革在法治的軌道上推進。如《中華人民共和國教師法》中有關中小學教師工資參照標準及法定增長的相關規(guī)定便為解決教師地位和待遇問題提供了基本原則與基本依據，為教育改革發(fā)展開拓道路并保駕護航。[4]其次，學前教育高位法的空白難以滿足教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要求。當前，各級各類教育均逐步出臺相關法律，如《中華人民共和國義務教育法》《中華人民共和國職業(yè)教育法》《中華人民共和國高等教育法》，然而與其他各級各類教育相比，學前教育領域長期缺乏高位法，有關幼兒園教師待遇保障的法律規(guī)定散見于《中華人民共和國教師法》和學前教育地方立法中。而《中華人民共和國教師法》對幼兒園教師待遇保障的規(guī)定涵蓋在中小學教師待遇保障中，學前教育經費投入和幼兒園教師待遇保障的主體責任難以落實，教師工資增長機制難以建立。且現(xiàn)有學前教育地方立法中對幼兒園教師待遇保障的有關規(guī)定不盡相同，保障力度不一，學前教育高位立法意味著學前教育在國家層面有法可依，明確了幼兒園教師待遇保障中的權責關系，有助于建立清晰的管理體系，提高學前教育管理效率，使得幼兒園教師待遇保障在法律層面上有了更強的保障和監(jiān)管力度。最后，學前教育立法應當回應廣大幼兒園教師群體的利益關切?！吨泄仓醒腙P于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》強調各方參與的民主立法原則，因此現(xiàn)代教育法治體系構建應當囊括多元利益主體，激發(fā)各方活力。幼兒園教師是學前教育活動的直接參與者，而待遇權益保障則是廣大幼兒園教師群體最為關心的問題。教育治理變革與學前教育立法的出發(fā)點是“辦好人民滿意的教育”，形成和完善“幼有所育”到“幼有優(yōu)育”的教育生態(tài)，其倫理基礎與價值導向是“善治”。[5]因此學前教育立法工作應當充分凸顯人本性、穩(wěn)定性和保底性，將完善幼兒園教師待遇保障作為法律制度優(yōu)化與教育治理長效機制建設的關鍵點。[6]

（二）制度邏輯：教育強國建設對幼兒園教師待遇保障提出新要求

強國必先重教，重教必須尊師。加強教師隊伍建設是建設教育強國的基礎性工作，建設高素質專業(yè)化的幼兒園教師隊伍是學前教育發(fā)展的基礎，是辦好人民滿意的教育的關鍵，是提升學前教育質量的重要抓手，而提高幼兒園教師整體待遇是構建幼兒園教師發(fā)展保障體系的重要一環(huán)。

習近平總書記在二十屆中央政治局第五次集體學習時強調，堅持把高質量發(fā)展作為各級各類教育的生命線，加快建設高質量教育體系。[7]在教育強國戰(zhàn)略的推進及高質量教育體系的建設過程中，伴隨著政策制度的調整和事業(yè)發(fā)展矛盾的變化，幼兒園教師待遇保障體系建設面臨新的挑戰(zhàn)與機遇。一方面，高質量學前教育體系對幼兒園教師隊伍整體水平提出更高要求。高質量發(fā)展指向高質量、高穩(wěn)定和高效率的供給體系建設，對幼兒園教師隊伍建設而言，高質量發(fā)展的戰(zhàn)略要求則指向了高素質、高穩(wěn)定、有活力的幼兒園教師隊伍。盡管影響幼兒園教師職業(yè)吸引力的因素很多，但當前而言幼兒園教師待遇仍是最重要的因素之一。當前學前教育培養(yǎng)層次及準入門檻提高，而現(xiàn)有薪酬體系對高素質人才吸引力不大，要想讓更多優(yōu)秀人才樂教善教，必須以切實提高幼兒園教師待遇為突破點。另一方面，教育體系的變革必然伴隨著教育經費投入和教師待遇標準的變更。隨著我國教育經費投入的不斷加大和經費投入結構的不斷優(yōu)化，教師隊伍建設作為教育經費投入的重中之重被予以優(yōu)先保障。近十年，我國教育經費各項支出中，一半以上用于教師工資待遇。[8]學前教育作為終身教育的開端，在資源分配調整中應當得到更有針對性的關注。因此，教育強國戰(zhàn)略與教育體系的整體變革均要求幼兒園教師待遇獲得立法保障。

（三）實踐邏輯：立法是我國幼兒園教師待遇保障頑疾的破解之道

在黨中央的高度重視下，近十余年來，我國幼兒園教師隊伍建設取得了顯著成效。然而長期以來，幼兒園教師待遇保障政策不完善，導致幼兒園教師招聘留職困難，不僅難以吸引優(yōu)秀畢業(yè)生和年輕教師進入行業(yè)，也難以留住從教經驗豐富的優(yōu)秀教師，極大地影響了我國幼兒園教師隊伍的吸引力與穩(wěn)定性。此外，受新生人口變動和教育資源配置的影響，幼兒園教師總體需求規(guī)模逐步下降，教師編制呈現(xiàn)縮減趨勢，幼兒園教師隊伍結構面臨調整。一方面，這將導致競爭的加劇，一些培養(yǎng)層次較低的畢業(yè)生“畢業(yè)即失業(yè)”；另一方面，編制的縮減伴隨教師準入門檻的提高，但現(xiàn)有待遇保障體系對高素質人才吸引力不強，學前教育面臨新教師“進不來”，幼兒園“招不到”的困境。幼兒園教師隊伍待遇保障不足的問題在新的發(fā)展時期已對幼兒園教師隊伍建設和學前教育的深化改革產生了深刻影響，立法保障幼兒園教師待遇成了實踐的呼喚與必然選擇。

幼兒園教師待遇保障立法根源于實踐問題，服務于實踐改進，并在實踐中經受檢驗。客觀來講，我國對幼兒園教師待遇保障的立法探索，不僅具有一定理論基礎與實踐積累，而且在政策方面已出現(xiàn)轉向，成了學前教育改革的某種趨向。作為國內較早頒布的地方法案，《北京市學前教育條例》（2001）對從業(yè)人員資質等進行了規(guī)定，但并未提及工資薪酬等教師待遇的有關保障。此后，江蘇?。?012）、安徽省（2014）、天津市（2016）、浙江?。?017）、遼寧?。?017）等多省市的學前教育條例則逐漸增加了對教師待遇保障的規(guī)定，并在社會保險、津貼補貼等方面進行了不同程度的細化，然而這些省市尚未明確損害教師合法權益應承擔的法律責任。2022年，上海市頒布《上海市學前教育與托育服務條例》，在工資收入、社會保險及住房公積金、職稱評定、津貼補貼等方面進行了詳細規(guī)定，并明確了侵害教師合法權益應承擔的法律責任?？梢钥吹?，隨著各地立法進程的推進，地方學前教育條例中對幼兒園教師待遇的保障力度不斷加強，法律手段不斷細化，執(zhí)法的可行性更高，為學前教育高位法提供了實踐基礎，對長期以來存在的幼兒園教師待遇難保障問題提供了破解之道。

二、當前我國幼兒園教師待遇保障的現(xiàn)實困境

完善的待遇保障制度不僅關系到廣大幼兒園教師的切身利益，更涉及學前教育事業(yè)的健康發(fā)展。黨的十八大以來，在黨中央的集中領導下，各地積極探索學前教育師資保障機制，改善幼兒園教師待遇，我國幼兒園教師的地位和工資待遇穩(wěn)步提升，幼兒園教師職業(yè)吸引力不斷提高。但同時應當看到，由于法律的長期缺位，幼兒園教師待遇保障還存在著體制機制不完善、公平均衡難實現(xiàn)等問題。

（一）學前教育高位法長期缺位，幼兒園教師法律身份不明

長期以來，我國學前教育高位法處于缺位狀態(tài)，幼兒園教師法律身份模糊，地位不明確，處在法律邊緣，幼兒園教師待遇保障相關法律與監(jiān)管體系不完善，教師權益被侵害事件時有發(fā)生。

一是學前教育高位法長期缺位，現(xiàn)有法律體系覆蓋范圍有限，難以為幼兒園教師待遇保障提供充分法律依據。一方面，教育領域相關法律缺少對幼兒園教師群體的針對性關注。現(xiàn)行《中華人民共和國教育法》將幼兒園教師與普通中小學、職業(yè)中學、成人初等中等教育機構、特殊教育機構以及其他教育機構的教師統(tǒng)稱為“中小學教師”，全文均以“中小學教師”統(tǒng)一表述，除對教師資格的規(guī)定外，無針對幼兒園教師的專門保障性規(guī)定。盡管在2021年《中華人民共和國教師法（修訂草案）》的征求意見稿中，幼兒園教師從中小學教師群體中被單獨列出，但由于我國幼兒園辦園體制的多元性和教師身份的復雜性，現(xiàn)行的教育法律法規(guī)的部分條款在學前教育階段并不適用或未得到落實，幼兒園教師長期被忽視或被排除在中小學教師及其待遇保障政策制度之外，其待遇水平及生存狀況依舊堪憂。[9]另一方面，學前教育領域的政策法規(guī)雖對幼兒園教師待遇保障做出相關規(guī)定，但缺乏專門高位法的制度保障，法律效力較低，行政約束力有限。如《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》和《“十四五”學前教育發(fā)展提升行動計劃》先后明確提出保障幼兒園教師待遇的具體條款，要求各地統(tǒng)籌工資收入政策與經費支出渠道，保障教師工資及時足額發(fā)放、同工同酬。但因缺乏對違反相關條款的法律后果的規(guī)定，已有督導問責機制對教師待遇保障落實情況的強調不足，難以切實保障幼兒園教師合法權益，導致幼兒園教師對當前薪酬待遇保障的滿意度仍較低，多數教師認為工資定價不合理，與工作內容不相匹配。

二是幼兒園教師具有公共屬性的專業(yè)人員身份不被認可。一方面，《中華人民共和國職業(yè)分類大典》明確了幼兒園教師的專業(yè)技術人員身份。除了考取專業(yè)證書的基本要求外，幼兒園教師工作需要較高專業(yè)素養(yǎng)與情感投入，兒童早期的獨特身心發(fā)展規(guī)律不僅要求教師具備豐富的教育知識和技能，更要求教師關注每名幼兒的發(fā)展與需求，為幼兒提供個別化差異化的支持與指導。另一方面，幼兒園教師的身份具有公共屬性。學前教育是重要的社會公益事業(yè)，是公共產品屬性趨強的準公共產品。[10]而學前教育責任的重擔由教師承擔，且學前教育的公共產品屬性決定其必須通過教師的特殊勞動才能實現(xiàn)。因此，幼兒園教師在為幼兒個體提供高質量保育和教育的同時，也承擔著社會責任，對于社會的發(fā)展和進步起著至關重要的作用。然而，由于學前教育對個體發(fā)展影響的成效相對滯后，社會對幼兒園教師的認知存在偏差，尊重程度不高，其職業(yè)特性的公共屬性并沒有像中小學教師一樣得到足夠的重視和支持，其工作價值被嚴重低估，這也成了導致幼兒園教師待遇長期處于較低水平的重要原因。

三是現(xiàn)有政策法規(guī)中對不同身份、不同性質園教師待遇保障的規(guī)定不明確，導致地方政府在待遇保障政策落實過程中存在認知偏差?，F(xiàn)行教育法律及政策中，對“幼兒園教師”的界定及外延通常指公辦園教師，尤其是公辦園在編教師。廣大非在編教師在工資收入、職稱評定、培訓機會等一系列待遇保障中則長期處于邊緣地位。

（二）工資定價及最低工資標準未明確，整體收入水平較低

近十余年間，各地堅持將改善中小學教師工資待遇水平作為教育財政支出的本中之本優(yōu)先保障，堅持把保障中小學教師平均工資收入水平作為貫徹“不低于公務員”法定要求的重中之重優(yōu)先落實。[11]但與義務教育等其他學段相比，學前教育未形成合理的工資定價制度。因此，幼兒園教師待遇水平及生存狀況依舊堪憂。

一是幼兒園教師整體工資收入水平偏低，薪酬滿意度普遍不高。《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》《“十四五”學前教育發(fā)展提升行動計劃》等政策法規(guī)先后明確提出保障幼兒園教師待遇的具體條款，但依舊缺乏對薪酬標準的指導，幼兒園教師工資收入水平難以得到兜底保障。調查發(fā)現(xiàn)，近三成幼兒園教師實發(fā)工資在2 000元以下，六成左右在3 000元以下，幼兒園教師整體工資收入平均水平不足中小學教師的三分之二。超過兩成幼兒園教師工資收入甚至未達到當地最低工資標準，最低僅為500元，其生活需求難以得到基本保障。[12]同時，較低的工資收入水平與幼兒園教師自身期待值差距較大。許多幼兒園教師認為當前的工資水平與工作內容不匹配，大部分園長和教師認為工資水平低是幼兒園教師工資制度的主要問題?？梢姡斍坝變簣@教師待遇保障現(xiàn)狀嚴重影響教師隊伍的穩(wěn)定性，幼兒園教師群體的獲得感、幸福感、安全感較低。

二是未建立與經濟發(fā)展和物價水平相適應的幼兒園教師工資長效聯(lián)動機制。近年來，中小學教師、高校教師群體工資在絕對數量上穩(wěn)步增長。[13][14]2018年，《中共中央 國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》明確要“健全中小學教師工資長效聯(lián)動機制”，確保中小學教師工資與當地經濟發(fā)展、物價水平等相適應，實現(xiàn)工資水平的合理增長。與之相對，幼兒園教師薪酬待遇卻沒有得到應有的重視，相關政策保障滯后，缺少法定增長規(guī)定，難以與經濟增速和物價漲幅同步。調查顯示，超八成幼兒園教師表示近三年工資無變化或增幅不大，另有7.6%的幼兒園教師表示近三年工資不增反降。[15]

（三）社會保險及住房公積金享有不足，侵權現(xiàn)象時有發(fā)生

五險一金作為一種勞動收入的再分配，是對幼兒園教師勞動付出給予的間接物質報酬，旨在保障教師在退休、疾病、失業(yè)、工傷和生育等特定情況下獲得一定經濟支持，改善教師住房條件，對于穩(wěn)定教師隊伍，讓廣大幼兒園教師安心從教具有重要意義。盡管政策規(guī)定幼兒園教師享有社會保障的合法權益，但因缺乏監(jiān)管落實及相關法律責任的規(guī)定，幼兒園教師群體五險一金的現(xiàn)實享有狀況卻不容樂觀，教師對五險一金繳納情況的滿意度較低。

一是大部分幼兒園教師未足項享有社會保險。調查顯示，教師普遍期待獲得各項社會保險，然而近一半幼兒園教師未足額享有社會保險，其中兩成多教師未享有任何社會保險項目，這種情況以民辦園、農村集體辦園以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園的編外教師居多。除此之外，一些幼兒園教師反映自己享有醫(yī)療保險，但實質是自己到當地相關部門辦理的居民醫(yī)保，并非單位代扣代繳的職工醫(yī)保。二是在享有社會保險的幼兒園教師群體的保險繳納費用偏低。近七成幼兒園教師社會保險的繳納費用不足1 500元，近半數幼兒園僅按照最低標準為園所教師繳納社會保險，其中各類園所中非在編教師按照最低標準繳納的占八成。三是住房公積金繳納情況不佳。部分普惠性民辦園為教師繳納住房公積金存在困難，農村及外地戶口教師住房公積金繳納監(jiān)管存在漏洞。四是不同性質園所五險一金保障情況存在差距。對保險政策落實情況進行監(jiān)管會明顯改善教師五險一金繳納情況，例如教育部門辦園因每年需接受教育部門年審、年檢，教師五險一金權益能得到較好落實。[16][17]

（四）城鄉(xiāng)幼兒園教師收入水平差距大，職稱評定機會不均

習近平總書記在中共中央政治局第五次集體學習時強調，應當“把促進教育公平融入到深化教育領域綜合改革的各方面各環(huán)節(jié)”。[18]近年來，我國在擴大農村及中西部地區(qū)普惠性資源方面取得顯著成效，但當前我國幼兒園教師待遇保障體系仍存在城鄉(xiāng)不均衡現(xiàn)象。

一是城鄉(xiāng)幼兒園教師收入水平差距大。當前，以縣為主體的學前教育財政投入和管理體制仍然占據主流，受制于地方經濟發(fā)展水平，不同地區(qū)教師待遇水平差距較大，農村教師待遇問題尤其突出。多項研究發(fā)現(xiàn)，縣鎮(zhèn)與農村幼兒園的教師工資待遇顯著低于市區(qū)與城郊。[19]如一項針對12省的調研發(fā)現(xiàn)，我國農村幼兒園教師月收入平均水平約為2 550元，84%的教師薪資低于3 000元，78%的教師對薪資待遇表示不滿意，農村幼兒園教師現(xiàn)實月收入與期望月收入差距大。[20]一項針對中部國家級貧困縣的調查研究顯示，當地幼兒園教師的月均工資在1 500元左右，這一工資僅能滿足基本生活需求。[21]另有調查顯示，近兩成農村幼兒園教師工資未達到當地最低工資標準，其中96.8%為非在編教師。[22]在我國農村地區(qū)，存在大量沒有編制的幼兒園園長及教師，其工資來源主要靠園所收取保教費。[23]保教費收取主要與當地經濟發(fā)展水平、幼兒數量、群眾認可度等掛鉤。農村及邊遠地區(qū)整體經濟發(fā)展水平差，受城鎮(zhèn)化影響適齡幼兒數較少，且家長教育觀念較為薄弱，送園意愿不強，導致部分農村幼兒園在支付非在編教師工資上存在困難，因此農村幼兒園非在編教師待遇較農村在編教師更低。

二是農村幼兒園教師職稱評定難。職稱評定是幼兒園教師待遇保障的重要內容，關系其崗位晉升、薪酬待遇、社會認可等方面，對于激勵幼兒園教師職業(yè)發(fā)展，加強幼兒園教師隊伍建設具有重要意義。然而農村教師參加培訓機會不足，教育資源相對匱乏，導致農村幼兒園教師教育理念陳舊、專業(yè)素養(yǎng)較低，在職稱晉升、評優(yōu)評先方面與城鎮(zhèn)學校的教師相比處于劣勢，阻礙農村教師專業(yè)發(fā)展。調查顯示，農村地區(qū)僅有半數左右的幼兒園教師擁有職稱，且職稱評定層次偏低，一級以上職稱幼兒園教師占比為14.3%。[24]同時，城鄉(xiāng)幼兒園教師職稱情況的差距仍在拉大，農村幼兒園教師職稱評定情況不容樂觀。[25]

三、切實加強幼兒園教師待遇的立法保障

當前，我國幼兒園教師待遇保障體系已初步建立，但仍存在整體待遇水平低、待遇保障狀況不均衡等問題，深刻影響著我國幼兒園教師隊伍的穩(wěn)定性與活力。作為指導學前教育領域的高位法，《中華人民共和國學前教育法》對教師待遇保障的相關規(guī)定是基本性而非具體性的。在學前教育立法視域下，為著力破解我國教師待遇保障的突出問題與困境，推進學前教育立法工作貫徹實施，應當以立法為契機，明確幼兒園教師法律身份定位，建立健全、落實落細工資定價制度、社會保障制度、農村教師待遇保障機制等。

（一）明身份：凸顯幼兒園教師具有公共性的專業(yè)人員定位

明確幼兒園教師的法律身份和定位，是依法保障幼兒園教師待遇的前置條件。一方面，學前教育立法在明確學前教育屬性定位的同時，應當進一步闡明幼兒園教師作為具有公共性的專業(yè)人員的定位。根據《中華人民共和國職業(yè)分類大典（2022年版）》，教學人員屬于專業(yè)技術人員，其中幼兒園教師是指在幼兒教育機構中，專門從事幼兒教育工作的專業(yè)人員。[26]長期以來，幼兒園教師作為專業(yè)技術人員的專業(yè)身份不被社會所認可，嚴重影響其社會地位及待遇保障。幼兒園教師作為從事國家基礎教育公共服務的人員，承擔著為3～6歲幼兒提供公共教育服務的職責，其教育成效不僅能夠直接使幼兒個體受益，而且可以為社會發(fā)展帶來巨大的間接效益，因而其職業(yè)具有顯著的公共屬性。[27]因此，應當以立法為契機，進一步明確幼兒園教師法律身份和定位，使廣大幼兒園教師在崗位上有幸福感、事業(yè)上有成就感、社會上有榮譽感，使幼兒園教師成為讓人羨慕的職業(yè)。值得注意的是，2021年《中華人民共和國教師法（修訂草案）》征求意見稿中明確了“公辦中小學教師是國家公職人員”，但尚不建議將這一身份定位遷移至公辦幼兒園教師群體使用。公辦幼兒園是非義務教育階段公辦學校，在運營過程中具備自主開展業(yè)務活動的權力，同時能夠依法獲得相應服務收入，并不完全依賴于財政全額撥款，屬于公益二類事業(yè)單位。[28]而國家公職人員的法律定位強化了教師的公共屬性，賦予了教師履行公共性與專業(yè)性的特殊法律義務，要求教師承擔國家公共教育服務職責。[29]因此，將公職人員的身份定位遷移至公辦幼兒園教師群體使用在當前階段尚沒有充足的法律依據。

另一方面，應當明確非在編教師的法律定位，建立覆蓋非在編教師在內的學前教師待遇保障法律制度。非在編教師與在編教師受同樣的專業(yè)標準要求，承擔相同的教育職責，因此學前教育法律法規(guī)應當強調非在編教師是幼兒園教師隊伍的重要組成部分，同時分別明確其權益保障范圍與監(jiān)管責任主體。[30]當前，我國一些?。ㄊ校┮殉雠_相關文件對非在編教師待遇保障予以單獨關注與規(guī)定，如重慶市將“公辦幼兒園勞動合同制教師待遇水平逐步提高，民辦幼兒園教師工資達到當地上年度全社會平均工資水平以上”列為“十四五”期間教師隊伍建設重點計劃。[31]浙江省則將幼兒園合同制教師收入保障情況作為幼兒園評定及復核的前置條件，并要求通過建立合同制教師崗位薪酬體系和薪酬穩(wěn)步增長機制等措施，初步實現(xiàn)公辦園非在編教師與在編教師同工同酬。[32]

（二）兜底線：制定、完善工資定價制度并明確最低工資標準

長期以來，我國幼兒園教師平均工資收入水平不低于當地公務員平均工資收入水平難以落實，幼兒園教師待遇得不到根本保障。為此，應當制定并完善落實幼兒園教師工資定價制度及相關保障措施，為幼兒園教師待遇保駕護航。

一是完善落實公辦幼兒園教師參照式工資定價制度。根據《中華人民共和國教師法》相關規(guī)定，對公辦幼兒園教師工資參照標準予以明確規(guī)定，嚴格落實教師參照式工資定價制度，以當地公務員工資收入為參照，核定績效工資總量時統(tǒng)籌考慮當地公務員實際收入水平（包括工資及其他待遇[33]），確保公辦幼兒園教師平均工資收入水平不低于當地公務員平均工資收入水平。同時，建立幼兒園教師工資待遇隨當地公務員工資待遇調整的聯(lián)動機制，[34]并將落實情況納入督查內容，定期開展督導調研，對于未落實公辦幼兒園教師平均工資收入水平不低于當地公務員平均工資收入水平的有關情況進行公開處理，[35]切實提高幼兒園教師的職業(yè)尊嚴感和自豪感。

二是要求探索制定普惠性民辦幼兒園教師工資指導標準。應當由地方研制出臺民辦園參考當地公辦園同類教師工資收入水平合理確定民辦園教師薪酬標準的具體參照辦法?？梢笃栈菪悦褶k園從園所保教費中提取一定比例建立專項資金，用于提高教師待遇水平。如廣東省要求普惠性民辦園全園教職工工資總額應當占當年保教費收入的60%及以上，且教師工資水平須達到當地教育等相關部門規(guī)定的普惠性民辦園教師工資指導標準。[36]

三是鼓勵各地依據地方物價水平等因素制定當地幼兒園教師最低工資標準指導性文件，確保幼兒園教師工資收入水平具有地域合理性。[37]實際上，制定最低薪酬水平在國際上及我國地方上已有經驗。如美國各州明確了強制性補償標準，為了保障幼兒園教師工資底線，一些州還在此基礎上以其他職業(yè)中具有相似角色和受教育水平的工資中位數來確定幼兒園教師的薪酬標準。[38]我國的多個省市也有類似的舉措。如廣東省佛山市將普惠性民辦園教師個人最低工資標準提高到當年職工最低工資標準的2.5倍，[39]山東將一類及以上公辦園非在編教師及民辦園教師平均工資確定為本地區(qū)最低工資標準的2倍，[40]武漢市要求民辦園為教師繳納五險后工資待遇不應低于當地最低工資標準。[41]

（三）強保障：明確五險一金足額足項繳納的立法規(guī)定與法律責任

足額足項享有社會保險和住房公積金是幼兒園教師應享有的合法權益之一。盡管《草案》第四十六條規(guī)定“幼兒園及其舉辦者應當按照國家規(guī)定保障教師和其他工作人員的工資福利，依法繳納社會保險費”，但并未明確幼兒園為教職工繳納住房公積金的立法規(guī)定。

一是除要求幼兒園及其舉辦者為教師依法繳納社會保險費外，應當以立法為契機對住房公積金的繳納作出明確規(guī)定。安居是人民幸福的基本要求，支持住房改善，對促進教師安居樂業(yè)、安心教學具有重大意義。2022年，教育部聯(lián)合住房和城鄉(xiāng)建設部等八部門印發(fā)《新時代基礎教育強師計劃》，明確指出要“解決教師隊伍住房困難問題”。在我國住房保障體系中，住房公積金制度是住房實物分配向貨幣分配機制轉換的重要形式，有助于幫助低收入群體改善住房條件?！蹲》抗e金管理條例》第二十條規(guī)定“單位應當按時、足額繳存住房公積金，不得逾期繳存或者少繳”，第三十七條進一步明確了單位不按規(guī)辦理住房公積金相關手續(xù)的責令處罰辦法，規(guī)定“單位不辦理住房公積金繳存登記或者不為本單位職工辦理住房公積金賬戶設立手續(xù)的，由住房公積金管理中心責令限期辦理；逾期不辦理的，處1萬元以上5萬元以下的罰款”。《住房公積金管理條例》所稱“單位”包括國家機關、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團體等，公辦幼兒園、公辦性質園及民辦幼兒園均包含在內，應當受《住房公積金管理條例》的相關規(guī)定約束。因此，要求幼兒園及其舉辦者為教職工繳納住房公積金具備法理基礎。

二是社會保險費和住房公積金的繳納應足額足項。《中華人民共和國社會保險法》明確規(guī)定，“用人單位應當自行申報、按時足額繳納社會保險費”，且“職工應當繳納的社會保險費由用人單位代扣代繳”，即用人單位不得要求職工自行繳納社會保險費?！蹲》抗e金管理條例》中也做了“按時”和“足額”兩項基本要求。除國家對社會保險和住房公積金收繳的統(tǒng)一規(guī)定，學前教育和民辦教育的相關政策法規(guī)在這一點上也早已具備制度基礎?！吨泄仓醒?國務院關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》政策措施第五條規(guī)定“各類幼兒園依法依規(guī)足額足項為教職工繳納社會保險和住房公積金”，同時社會保障、醫(yī)療保障、稅務等有關部門應當組織幼兒園教職工社會保險繳納情況的督導檢查。教育部及各省有關“十四五”學前教育的指導文件中也均對幼兒園教師社會保險和住房公積金的足額足項繳納予以強調?！睹褶k教育促進法》中也明確規(guī)定“民辦學校應當依法保障教職工待遇，按照學校登記的法人類型，按時足額支付工資，足額繳納社會保險費和住房公積金”，這一條款對于民辦幼兒園同樣具有約束性。

三是明確未依法保障教職工五險一金等待遇的法律責任與問責機制。以《中華人民共和國社會保險法》《住房公積金管理條例》為根據，進一步強化學前教育立法中對于未依法保障教職工社會保險及住房公積金等待遇的違法行為的處罰規(guī)定，將此類情形列入機構責任的相關條款，明確違法行為的法律責任。

（四）促均衡：完善農村幼兒園教師待遇保障機制

教師待遇保障以教師工資薪酬保障為主要內容，同時包括社會保險、職稱評定、評優(yōu)評先等相關待遇。當前我國主要通過鄉(xiāng)村教師生活補助政策提高與改善農村幼兒園教師收入水平，如《草案》提出“符合條件的幼兒園教師可以按照有關規(guī)定享受艱苦邊遠地區(qū)津貼、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補貼等津貼、補貼”。除此之外，學前教育有關法律法規(guī)對于農村及欠發(fā)達地區(qū)師資隊伍建設的規(guī)定主要集中于加大幼兒園教師培養(yǎng)力度及薄弱園業(yè)務指導，尚未有學前教育專門法規(guī)在職稱評定、評優(yōu)評先等方面明確對農村幼兒園教師予以傾斜。為此，應當以立法為契機，一是明確農村幼兒園教師工資經費保障機制建立健全。提高財政保障層級，加強省市級政府的資源統(tǒng)籌和財政投入力度，建立由省級統(tǒng)籌的農村幼兒園教師生活補助保障機制，[42]形成“學校越邊遠、條件越艱苦、從教時間越長、教師待遇越高”的格局，逐步提高農村幼兒園教師工資收入水平，縮小城鄉(xiāng)幼兒園教師收入水平差距。二是明確職稱評選向農村幼兒園教師傾斜。除規(guī)定幼兒園教師在職稱評定、崗位聘任（用）等方面享有與中小學教師同等的待遇外，應就幼兒園教師群體內部職稱評定的不均衡現(xiàn)象做出有力規(guī)定。各地在開展立法工作落實過程中，可參考我國在中小學農村教師職稱制度改革方面的具體舉措，如安徽、黑龍江、內蒙古、寧夏、河南等?。ㄗ灾螀^(qū)）統(tǒng)一了城鄉(xiāng)學校教師的崗位結構比例，并向農村教師傾斜；北京、上海、廣東三?。ㄊ校┱{整評價標準，取消對農村教師職稱評審中計算機成績等剛性要求，注重農村教師教學實績與教育貢獻；[43]吉林省實行特設崗位聘任，不占單位崗位核定職數，按照100%的通過比例對滿足條件的縣級以下學校教師進行高級教師職務評審與認定，為農村教師職稱晉升提供專門通道。[44]

幼兒園教師待遇保障問題是學前立法若干環(huán)節(jié)中的關鍵問題，建立健全幼兒園教師待遇保障法律體系也是推動學前教育高質量發(fā)展的必然要求。為保障幼兒園教師權益，提升教育質量，必須以學前教育立法為契機，明確幼兒園教師的職業(yè)地位和待遇保障，吸引更多優(yōu)秀人才投身于學前教育事業(yè)，確保每一名兒童都能享受到高質量學前教育。

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The Logical Following， Dilemma Review and Legislative Protection of the Treatment Guarantee of Kindergarten Teachers

HONG Xiumin， WANG Mei

（Faculty of Education， Beijing Normal University， Beijing 100875 China）

Abstract： Building the team of high？鄄quality， good and innovative kindergarten teachers is an important strategy of the Communist Party of China and the state in the new era. For a long time， the legal identity of kindergarten teachers in China is not clearly identified， the overall wage income level is low， the social insurance and housing fund is insufficient， and the treatment of level gap between urban and rural areas is prominent， which seriously affects the stability and attractiveness of the team， and needs to be cracked by legislation. To this end， the legislation of preschool education should further highlight the public professional positioning of kindergarten teachers， formulate and improve the wage pricing system and clarify the minimum wage standard， clarify the legislative provisions and relevant legal responsibilities for the full payment of the social insurance and housing fund， and improve the salary fund guarantee mechanism for rural kindergarten teachers.

Key words： preschool education legislation； kindergarten teachers； treatment guarantee

（責任編輯：熊燦燦）