〔摘要〕數(shù)字賦能增效是基層減負的重要著力點。然而，旨在賦能增效的數(shù)字技術在現(xiàn)實中反倒增加了基層負擔，導致數(shù)字技術的效益悖反。在基層數(shù)字治理交互場域，來自上級組織事務下沉、同級組織協(xié)同不足及社會公眾訴求泛化的三重壓力，構成了基層組織面對多重主體施壓被動承接的數(shù)字負擔。從主動加碼角度來看，基層組織面對上級組織的“向上”表現(xiàn)、同級組織的創(chuàng)新內卷以及對于社會公眾的迭代過頻，此三重壓力構成了基層組織主動制造的數(shù)字負擔。破解基層治理的數(shù)字增負，需要明確上下權責，強化基層治權；推動同級合作，緩解創(chuàng)新內卷；促進政社溝通，提升數(shù)治素養(yǎng)。

〔關鍵詞〕被動加壓，主動加碼，數(shù)字賦能，基層負擔，治理轉型

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2024）03-0084-08

隨著中國式現(xiàn)代化的深入推進，基層治理呈現(xiàn)出結構復雜化、主體多元化以及環(huán)境嚴峻化等顯著特征。而這一系列重大變化進一步導致治理事務不斷膨脹，基層治理高壓化發(fā)展態(tài)勢難以阻擋，降壓減負成為基層政府的急難愁盼之事。以2019年“減負年”的提出為肇始，基層減負已然走過五個年頭。這其中不乏數(shù)字減負的治理嘗試，旨在利用數(shù)字技術的賦能效應實現(xiàn)基層治理提質增效，達到有效舒緩基層壓力的預期目標。然而，在基層治理實踐中，理想化的數(shù)字賦能并未完全帶來減負效果，反倒是遭遇了數(shù)字負擔日漸加重的現(xiàn)實考驗。當前形式主義、痕跡主義順勢蔓延至線上，誘發(fā)了數(shù)字形式主義、線上痕跡主義等衍生變種的泛濫?；鶎又卫頂?shù)字賦能變相滋生治理負擔，數(shù)字賦能似乎陷入了悖論。數(shù)字賦能基層治理所帶來的負面問題逐漸凸顯，如何切實有效利用數(shù)字技術助力基層減負，成為當前基層在推進數(shù)字治理過程中亟需解決的重要議題。圍繞這一治理難題，基層治理面臨下列亟待解決的關鍵性問題：本意于賦能減負的數(shù)字技術，為何會在基層陷入困境？持續(xù)性減負措施下基層治理負擔為何不減反增？如何真正有效利用數(shù)字賦能效應以減輕基層治理負擔？據(jù)此，本文擬將基層治理數(shù)字負擔議題置于被動加壓與主動加碼的現(xiàn)實實踐中，系統(tǒng)剖析數(shù)字賦能加重基層治理負擔的生發(fā)邏輯，并探索緩解基層治理數(shù)字負擔的路徑。

一、被動加壓與主動加碼：基層治理面臨的雙重負擔

在數(shù)字技術嵌入基層治理過程中，數(shù)字賦能究竟為何會轉變?yōu)椤皵?shù)字負擔”？本文在梳理相關研究基礎上，從被動加壓與主動加碼的基層治理負擔生成雙重視角出發(fā)，沿著縱向與橫向交互的分析主線，明晰基層治理負擔的生成來源，回答基層治理負擔的生發(fā)邏輯。

（一）基層治理面臨數(shù)字化的“正負作用”。當前階段，基層治理數(shù)字化轉型受到學術界以及實務界的高度關注，數(shù)字賦能成為基層治理議題中的活躍詞匯。數(shù)字賦能憑借數(shù)字技術的內在優(yōu)勢實現(xiàn)對社會治理的傳統(tǒng)要素變革和重組，以彰顯巨大的能動力、替代能力，并產(chǎn)生賦能效應〔1〕?；鶎咏M織（包括設在鎮(zhèn)或辦事處和村一級的各種組織）長期面臨任務繁重的治理壓力，亟需通過數(shù)字賦能提高治理績效以減輕工作負擔。可以說，身處大數(shù)據(jù)時代下的基層組織，面對社會信息多源傳播等現(xiàn)狀，運用數(shù)字技術提質增效是必然趨勢〔2〕。從數(shù)字賦能基層治理的動力機制來看，其要義在于依托數(shù)字技術的賦能效應以解決當前基層治理所面臨的社會需求回應壓力、內外部資源整合壓力這兩大系統(tǒng)性難題〔3〕。數(shù)字技術的擴散與發(fā)展創(chuàng)造了基層數(shù)字化轉型的助推條件，基層組織對數(shù)字賦能基層治理這一“美好圖景”充滿期待。要言之，依托數(shù)字賦能效應激活基層治理活力，提升基層治理效能，消解基層治理壓力已然在路上。

須知，數(shù)字賦能作為基層治理基本圖景，不可忽視另一個重要事實：數(shù)字治理根本上內含“數(shù)字減負”與“數(shù)字增負”兩種面向。所謂數(shù)字負擔是指數(shù)字技術作為效能提升工具而被引入治理領域，但是技術工具性賦能所引發(fā)的價值異化產(chǎn)生技術增負效應，導致行政負擔的數(shù)字化〔4〕。換言之，旨在增效的信息技術在實踐中由于若干潛在條件不同程度地增加了工作負擔，形成了數(shù)字技術的賦能悖論。從實然角度挖掘數(shù)字技術應用問題，不難發(fā)現(xiàn)，基層治理數(shù)字賦能會異化為數(shù)字負擔，這是由于數(shù)字治理的現(xiàn)實效果與理論期望之間發(fā)生了顯著偏離。在條塊關系格局變化、基層注意力被稀釋等背景下，自上而下的數(shù)字賦能往往起不到應有的賦能增力效果，技術治理很有可能出現(xiàn)“水土不服”的情況〔5〕。信息化工具在特殊制度結構、技術應用方式等因素作用下，在一定程度上成為基層加壓的重要原因〔6〕。質言之，花樣繁多的數(shù)字治理形式不僅沒有給基層工作人員減負，反而在一定程度上增加了基層治理的負擔〔7〕。

（二）被動加壓和主動加碼：基層治理面臨的雙重數(shù)字負擔。現(xiàn)有研究從組織體系結構、技術應用形式等維度對數(shù)字賦能基層治理進行了學理性闡釋，回應了“賦能—負能”作用。不過，目前的主流研究更為偏向數(shù)字技術的“減負增效”研究，而對“加壓增負”作用并未形成系統(tǒng)性思考。進一步審視當前研究旨趣不難發(fā)現(xiàn)，多數(shù)研究都是在客觀要素中討論基層治理負擔問題，如體制機制、資源水平等?；鶎又卫碡摀纳刹⒎峭耆潜粍有纬?，主動制造亦是一條可能的解釋進路。無論是以客觀要素為主軸，還是遵循主觀角度的研究脈絡，都只是單方面揭示了基層治理數(shù)字負擔生成的邏輯過程，難以對基層數(shù)字治理超載展開完整刻畫和系統(tǒng)闡釋。由此，“被動加壓”與“主動加碼”共同形塑了基層治理樣態(tài)，從而為基層負擔研究打開了一種新的研究思路。

“被動加壓”視角側重客觀要素導向，所關注的是體制機制、上級任務等方面給基層組織帶來的增負作用。通常來講，基層治理負擔壓力是否過大可以從時間、任務及心理三個維度來衡量。時間和任務是兩個客觀要素，具體體現(xiàn)為兩者之比是否超過基層工作能力的可承受范圍；心理則是一個主觀指標，主要表現(xiàn)為基層工作壓力是否超過基層工作人員心理承受值。進言之，基層治理負擔的核心要義有兩點：一是客觀事項的過載，即基層組織被迫接受不斷膨脹的工作量以至難以接受的程度；二是內在資源的缺乏，即基層組織缺乏應對超額工作任務的能力及條件。由此，“被動加壓”可以解釋為基層組織因其自身所處位置、權責定位等不得不接受過度膨脹的工作任務，而資源、技術等客觀條件難以支撐其完成既定目標，被迫進入高壓超負。在本文的研究語境中，“被動”視角下的壓力是其他主體制造的“困難”，屬于“被動承接”。

與此同時，基層治理負擔的生成需要區(qū)分主動加碼和被動加壓兩種情形?！爸鲃蛹哟a”是指在方針、政策或工作任務下達后，下級部門在完成最低限度標準的基礎上，主動增加任務要求〔8〕。在現(xiàn)代化的國家治理體系中，“加碼”是非正式但被普遍運用的行為原則。正如“層層加碼”這一概念所強調的，一些下級官員為了晉升的考慮而主動要求加壓，不斷加碼上級任務指標〔9〕。這里的加碼由主觀要素所主導，是一種有意的內在組織行為，體現(xiàn)為主動加碼導向下標準、任務及壓力的逐級放大。進一步延伸來說，“主動加碼”可以理解為基層組織處于高位推動、社會期望等多重情境下，通過創(chuàng)新創(chuàng)造、提升標準抑或是大包大攬等形式強化自我加壓，以期獲得額外效益或比較優(yōu)勢的策略變通。由此，在本文的研究語境中，“主動”視角下的壓力是基層組織自身制造的“困難”，屬于“主動制造”。一言以蔽之，基層組織既是負擔壓力的被動“承接者”，也可能是負擔壓力的主動“創(chuàng)造者”。

（三）多重壓力疊加：基層壓力來源的框架建構。基層作為多元治理主體的交互場域，對基層數(shù)字負擔的溯源需要回到主體交互這一問題上來。基于對我國基層治理的現(xiàn)實考察，現(xiàn)有體制所帶來的科層關系以及“現(xiàn)實社會”所帶來的政社關系成為基層組織這一“夾層”所必須面對的雙重語境要素，就決定了必須從主體間交互關系來捋清基層治理負擔的“作用力”邏輯。

從縱向來看，基層組織與上級組織之間存在著“層層發(fā)包—自我展現(xiàn)”的交互關系。在壓力型體制的制度環(huán)境下，層級關系往往決定了該層級組織的行為邏輯。而基層組織作為科層體制的末端，壓力型體制所內含的“向上”導向、層層發(fā)包等核心邏輯強化了其服從取向。在現(xiàn)行行政體制背景下，基層組織要面對自上而下“攤派”的任務指標，任務的層層傳遞過程便是壓力傳導過程〔10〕。與此同時，由于激勵、晉升等權力由上級組織所掌握，因而基層組織有極力向其展示其績效水平的動機，以期加大自身晉升的可能。這就要求基層組織加大創(chuàng)新力度、強化自我加壓以創(chuàng)造更多效益，但也可能會增加基層治理流程與考核難度等?？偟膩碚f，基層組織必須順從上級傳導而來的制度性負擔，同時又必須展現(xiàn)自我，以利于被上級關注。

從橫向來看，基層組織與同級組織之間存在著“協(xié)同合作—競爭比較”的交互關系。換言之，基層組織間既要相互協(xié)同又要相互競爭?；诤献鲗用嫣接?，在基層治理視域中，基層組織間往往難以靠自身單獨力量實現(xiàn)有效治理，因而有著協(xié)同合作需求。但在現(xiàn)實應用中，由于技術水平、資源條件等客觀要素的存在，也可能會導致基層組織間的“橫向阻隔”?；诟偁帉用嫣接懀瑫x升錦標賽體制的存在強化了晉升壓力激勵下的基層治理競賽。財政轉移、晉升機會等由上級提供的資源支撐，是同級組織間所著重關注的治理要素，其重要程度不言而喻?；鶎咏M織為在與同級組織競爭中贏得額外砝碼，必然要強化競爭，這也為增加負擔埋下了伏筆。

同時，基層組織與社會公眾之間存在著“治理訴求—服務供給”的交互關系。一方面，基層組織作為連接社會公眾的重要“節(jié)點”，是社會公眾需求表達的組織化通道，從而與國家體系實現(xiàn)制度性聯(lián)結〔11〕174-176。如果說上級組織的層層任務發(fā)包所造成的基層治理壓力是由體制性因素帶來的，那么社會公眾自下而上所形成的基層壓力狀態(tài)則是由“鄉(xiāng)土社會”所營造?；鶎咏M織根據(jù)其職能限定，必須對自下而上的治理需求作出有效反饋，以保障社會公眾訴求的有效實現(xiàn)。另一方面，基層組織逐漸向服務型轉型，必然要求其更為積極主動地進行服務創(chuàng)新與改造，從而展示其服務特性。隨著國家力量逐漸下沉至基層社會，基層組織必須強化其自身服務供給的積極性與主動性，以達成與社會公眾的有效聯(lián)結，營造良好的服務形象。然而，這種自主性創(chuàng)新過程，雖然有其利好的一面，但也存在“走偏”的風險。

總的來說，基層治理負擔的生成由多方渠道所引致，廣泛體現(xiàn)在不同的交互場景中，遵循著上下級間、同級間、政社間等多重并發(fā)路徑。上述分析闡明了基層組織交互過程中的負擔形成來源，描繪了基層受到多重疊加壓力的治理圖景：多元主體的“作用力”不受基層組織所掌控，是“被動加壓”過程；而其自身“作用力”由主觀意愿所控制，是基層政府的“主動加碼”過程。一般來說，“技術賦能治理創(chuàng)新”本質上是以技術賦能優(yōu)化主體互動關系，而形成一套新型社會治理機制〔12〕。因而，基層組織的數(shù)治運作并非單一縱向線程操作，而是與多元主體間多線程的交互關系，內含多元主體間復雜的行為邏輯（見圖1）。基于此，本研究將基層治理數(shù)字負擔生成聚焦于主體交叉重疊過程，融合“被動—主動”的雙重分析視角，嘗試為基層治理數(shù)字負擔的生成提出全新解釋路徑。

二、基層治理數(shù)字增負的被動承接邏輯

在基層數(shù)字治理實踐中，存在若干不由基層組織所把控的結構性、制度性、資源性方面的客觀因素，使得基層數(shù)字技術應用陷入“有效性”困境。基層組織在條塊關系中處于相對“低位”，而不得不被迫承擔“外在壓力”，構成了基層治理數(shù)字負擔的被動承接邏輯，有待于從體系結構、資源支撐等角度來解讀。

（一）事務下沉：權責失衡加劇數(shù)治責任兜底。基層數(shù)字治理原初目標旨在推動數(shù)字轉型向縱深發(fā)展，以期充分利用數(shù)字賦能效應減輕基層負擔。但轉型要求通過多條路徑向下轉移，在實際執(zhí)行中卻產(chǎn)生了偏差。進一步說，上級組織為了快速廣泛推進數(shù)字治理，一味將數(shù)字治理要求下達至基層組織。由于缺乏對基層組織現(xiàn)實情況的實際考量，使得基層數(shù)字治理事項激增，數(shù)字應用平臺更是花樣繁多，實際應用效率、頻率卻相當?shù)拖?，既空耗了物力財力，又耗費掉大量人力。正如許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所出現(xiàn)的現(xiàn)象，即為了響應上級政府的數(shù)字治理要求，紛紛設置了微信公眾號、政務APP等數(shù)字化平臺，試圖將此作為服務群眾的新渠道，但隨著利用率的持續(xù)偏低而又只能將其注銷。

從上下級關系角度來看，權責失衡是引致基層組織長期負荷運作的根本因素。壓力型體制下的事務派發(fā)過程便是壓力傳導過程，而基層受制于科層體制位階關系中的相對低階，面臨權小責大的權責失衡窘境。本質上，這體現(xiàn)為基層組織所掌握權力、資源的有限性同其承擔的任務、責任的無限性之間存在著不匹配情況〔13〕。一方面，權責失衡體現(xiàn)為基層組織所承擔責任的無限性。在不對等的權責關系中，上級組織出于自身利益考量而缺乏對基層現(xiàn)實條件的考慮，會產(chǎn)生過度追求數(shù)字化的行為，使得基層數(shù)字治理轉型這一政策要求在傳導過程中不斷加碼而“脫軌”。在壓力型體制的結構性因素主導下，上級任務層層發(fā)包而對基層組織的實際情況缺乏考慮，將會助推治理壓力不斷向基層累積而疲于應付。顯然，權責失衡助推了上級一味下放責任而保留自身權力，加劇了基層需要無限兜底的數(shù)字治理責任與任務。另一方面，權責失衡體現(xiàn)為基層組織所掌握權力的有限性。在基層治理場域中，治權資源代表了組織對基層治理事務的話語權?；鶎咏M織作為數(shù)字治理推進的“排頭兵”，看似能夠有效支配數(shù)字治理各項工作的開展，但現(xiàn)實情況卻是，基層治權的缺位使其無法真正對自身事務進行有效把控。故此，基層組織難有議價空間，只得對數(shù)字治理這一派發(fā)任務“唯命是從”。伴隨理論上大力推廣數(shù)字治理政策導向而來的，是事實上的線上政務、平臺等大量治理事項向基層組織積聚和擴展。而治權缺位將會持續(xù)增加和放大基層組織所承載的壓力，加劇基層高壓超負現(xiàn)狀?？偠灾?，基層組織處于任務超載而資源匱乏的持續(xù)性加壓環(huán)境中，上級組織層層發(fā)包也就易于超出基層承受值。

（二）協(xié)同不足：技術異步加深部門數(shù)治割裂。治理協(xié)同本意是通過整合共享數(shù)據(jù)資源，加強部門協(xié)同聯(lián)動，以形成共治合力來增加基層減負的可能性。從廣義來看，基層數(shù)字治理的協(xié)同聯(lián)動是組織間的交互關系。但從微觀的角度來說，卻是技術間的對接與數(shù)據(jù)間的互通。在基層治理實踐場域中，拘囿于單個組織間力量的不足，數(shù)字治理的實現(xiàn)往往需要部門間通力合作才能順利達成。高效協(xié)同的治理體系有賴于技術要素實現(xiàn)對接以減輕非必要負擔，但事實并非如我們設想那般。之所以如此，是因為隨著數(shù)字技術對政府治理運作邏輯的不斷重塑，要求組織間實現(xiàn)整體性智治，而組織對接方面還存在諸多不足，具體表現(xiàn)為組織間形成的“數(shù)據(jù)孤島”“技術壁壘”等。

從同級協(xié)同角度看，技術異步是加深基層組織間數(shù)治割裂的內在誘因。一般來說，只有確保組織間的技術發(fā)展步伐一致，協(xié)同治理才能落地見效。數(shù)字技術治理本被寄予破除數(shù)字壁壘、打通協(xié)同渠道等厚望，但現(xiàn)實應用卻囿于技術差距、標準差異、水平異步等條件限制，反而引致技術交互障礙等非預期效應。易言之，組織間技術的銜接不暢進一步加劇了部門間的割裂狀態(tài)，是基層數(shù)字治理效能低下之癥結所在。相較于上級直接的任務發(fā)包來看，這種協(xié)同困難帶來的負擔更為隱性：一方面，數(shù)字技術作為多元主體協(xié)同治理的工具載體，能夠憑借其數(shù)字賦能效應強化信息的共享與互通，實現(xiàn)數(shù)字賦能治理的協(xié)同化導向。但條塊管理體制之間的分割矛盾尚未完全消除，利益壁壘仍然存在，加深了對數(shù)字技術及資源的權力爭奪。在這一行為邏輯下，數(shù)字治理因缺乏有效的技術協(xié)同難以推進，而這也正是基層治理的薄弱環(huán)節(jié)。另一方面，由于數(shù)字技術所內含的技術特性，跨部門技術、數(shù)據(jù)等兼容交互性能若達不到有效協(xié)調，亦會帶來“治理壁壘”問題。在資源支撐不足等因素影響下，部門間的技術發(fā)展未能實現(xiàn)“同頻共振”，會導致協(xié)同治理的梗阻化、碎片化，從而增加技術流通“成本”。也就是說，數(shù)字技術的發(fā)展為組織間打通數(shù)字壁壘、協(xié)同高效運作創(chuàng)造了條件，但技術發(fā)展“異步”反過來也可以加劇部門數(shù)治割裂態(tài)勢，加大數(shù)字治理協(xié)同難度，增加數(shù)字治理成本。

（三）訴求泛化：需求擴張引致服務供給拓展。在數(shù)字治理時代，政社互動不再局限于線下治理場所中的簡單接觸，而同時包含了線上治理空間中的復雜互動，在多個維度呈現(xiàn)出繁雜化演變趨向。隨著治理事項向線上治理空間的系統(tǒng)性轉移，數(shù)字治理應用場景愈發(fā)拓寬，“線上治理空間”逐漸成為社會公眾治理訴求的表達渠道。必須說明，線上治理需求不是基層數(shù)字化轉型的簡單映射，它代表了社會公眾訴求的泛化，呈現(xiàn)出“線上+線下”并重的治理情景。在社會公眾訴求擴大化、復雜化、個性化等發(fā)展導向下，許多線上政務服務中心分化出多種服務模塊、設立多種服務專區(qū)、細化多種服務類別，以囊括和應對紛繁復雜的服務事項，驅動著線上服務供給擴張及泛化，基層數(shù)字治理轉型也將面臨更大的回應負擔。

從政社互動角度看，訴求泛化是造成基層組織精力耗能加大的直接來由。一方面，線上治理空間的拓展使得組織需要從多重面向來回應社會公眾訴求。而隨著基層組織與社會公眾聯(lián)結愈發(fā)密切，公眾訴求則愈發(fā)精細繁雜，進一步要求基層組織加大服務供給投入力度。與此同時，社會公眾不僅對服務供給類別表達出期望，對訴求回應的質量、頻次、時間等方面亦提出了更高要求。這主要是因為，技術的可達性與控制性很強，使得政社交互距離大大地縮短，而對時空的消解減少了政社之間的緩沖帶，增加了管理者的“回應性”負擔〔14〕。另一方面，技術介入會深刻改變政社互動方式和邏輯。從數(shù)治服務的需求者視角來看，社會公眾對于治理訴求的提出更加方便，成本也更低。由此也帶來一個顯著性問題，即其中不免夾雜著許多“無效訴求”，或者說是“無理請求”，嚴重分化了基層組織注意力。隨著公眾與組織的交互呈紛繁復雜態(tài)勢，以及治理訴求渠道向線上的結構性轉移，基層組織的有限注意力更加難以得到有效集中。更為重要的是，公眾多種多元多樣訴求如果得不到積極有效回應，就有可能引致社會公眾對基層組織的不滿情緒，甚或提出各種意見，增加基層治理負擔和壓力?？傮w上來看，線上治理訴求泛化趨向已成為不可回避的現(xiàn)實問題，倒逼基層組織付出更多心血、投入更大精力打造更為優(yōu)質化的“線上治理空間”。

三、基層治理數(shù)字增負的主動加碼邏輯

在基層治理實踐的基本認知中，基層組織壓力主要來自于其他主體的傳導。但一些基層組織在面對多方施壓的情況下，仍然表現(xiàn)出一種“主動加碼”的傾向，也即通過自主加碼任務及強度以期獲取額外收益。因而這里的“主動加碼”，是由基層組織主觀建構所引致的治理負擔，屬于“主動制造”的治理困難。

（一）“向上”表現(xiàn)：唯上導向誘發(fā)技術應用偏移。隨著基層數(shù)字治理的深入推進，線上服務平臺數(shù)量、公眾號推文瀏覽轉發(fā)量等線上治理指標被強制納入考核體系中。而一些基層組織為了美化自我以打動上級，不惜加大投入搞“面子工程”，使得基層數(shù)字治理逐漸“變味”。還有一些基層組織對數(shù)字治理缺乏正確的認知，將其視為向上級組織“作秀”的工具，將服務與產(chǎn)品簡單地賦予“線上”色彩來弄虛作假，從而陷入追求“數(shù)字表面”而忽視“數(shù)字內在”的治理困境。具言之，部分基層組織將各項工作打上數(shù)字化標簽，用數(shù)字治理概念強行嵌套基層治理事項，以凸顯自身政績。但事實上，這些換上新包裝的基層治理工作，許多都已然脫離了基層治理的現(xiàn)實需求?？梢哉f，部分基層組織為了單純地“向上”表現(xiàn)“自我”而并未有效考量到基層治理現(xiàn)實，使得基層數(shù)字治理偏離了預期軌道。

從對上負責角度看，“唯上”導向很大程度上是引致基層組織技術應用偏軌的自身原因。以基層政府為例，在功績晉升秩序中，基層政府晉升渠道單一，常常會以完成任務為政績導向，這就誘使基層政府慣于大包大攬〔15〕。進言之，基層政府為了完成任務，所體現(xiàn)出的正是不計成本和不惜代價的行政邏輯〔16〕35。而隨著數(shù)字治理逐漸受到上級重視以及數(shù)治指標權重不斷擴大，基層政府為了博得上級認可而不斷“加碼”數(shù)治應用，誘發(fā)了數(shù)治的一系列行為偏好轉變。一方面，為了追求上級對于政績方面的認可，利用數(shù)字化大搞面子工程成為基層政府推動數(shù)字治理的主要驅動，空耗了基層人財物等資源，徒增額外負擔。在追求上級認可這一催化劑作用下，基層數(shù)字形式主義不斷產(chǎn)生與泛濫，產(chǎn)生技術目標偏移、數(shù)字應用異化等系列悖論性后果?？梢哉f，在照章完成上級所定任務目標的基礎上，加碼數(shù)治指標本無可厚非。但隨著政績觀念的不斷扭曲，使得數(shù)字技術應用逐漸演變?yōu)椤爸讣馍系男问街髁x”等現(xiàn)象，與基層數(shù)字治理的內在目標背道而馳。另一方面，為應對上級考核檢查全面從嚴的壓力，基層政府只得制造更多數(shù)字材料、創(chuàng)建更多數(shù)字平臺等來應付考核，形式主義逐漸套上數(shù)字化外殼?？梢哉f，唯上問題長期盤踞于基層治理場域，為“線上形式主義”等新變種的衍生泛濫提供了內生性土壤，嚴重影響了基層數(shù)字治理的效能。

（二）創(chuàng)新內卷：無效競爭催生數(shù)治懸浮運轉。當前，運用線上政務APP等逐漸成為基層線上服務的“流行”趨勢，各部門紛紛效仿。但在線上政務軟件如雨后春筍般冒出來的表象下，是各種同質微信群、“僵尸”政務APP等治理問題的出現(xiàn)。線上政務服務呈現(xiàn)出端口太多、程序繁多等現(xiàn)象而備受詬病，突出表現(xiàn)為各部門的線上政務APP同質化、重復化發(fā)展趨向難以控制。從部分報道中可以得知，在當前基層數(shù)字治理中，不僅不同政務服務應用有不同政務APP，甚至同一項工作都有多個業(yè)務平臺，政務服務平臺過多過濫問題嚴重。而且一些簡單的工作事項在同質化嚴重的同級部門間來回運轉，增加了工作完成的繁瑣程度。隨著各基層組織間數(shù)字治理創(chuàng)新競爭的加劇，線上政務APP等推陳出新的速度愈來愈快，部分基層組織推進的數(shù)字治理實際上陷入了懸浮運轉狀態(tài)。

從同級競爭角度看，創(chuàng)新內卷是誘發(fā)基層組織數(shù)治懸浮運轉的重要緣由。一般而言，對同級組織間交互關系的聚焦，通常會側重于挖掘其合作依存等特質，而相對忽略相互競爭這一層面的關系。隨著數(shù)字治理的深入推進，同級數(shù)治競爭愈演愈烈，甚至深陷“內卷化”困境。所謂“數(shù)字治理內卷化”是指各級組織在數(shù)字基礎設施建設及數(shù)字運用終端研發(fā)等相關方面持續(xù)投入但并未帶來預期治理效能的增長，反而陷入形式主義怪圈，引發(fā)數(shù)字治理“有效性”困境〔7〕。一方面，由橫向基層組織間競爭注意力而引發(fā)的扭曲政績觀是出現(xiàn)許多額外任務的原因之一〔17〕。隨著上級組織對數(shù)字治理這一指標的重點關注，使得基層組織為數(shù)字化而非為質量提升而競爭，以大量的重復、低效、表面功夫來應付數(shù)字治理工作，造成線上形式主義不斷泛濫。另一方面，各基層組織都試圖證明自身的工作具有亮點和創(chuàng)新性，通過數(shù)字治理創(chuàng)新不斷創(chuàng)造“可視化”成果，形成比較優(yōu)勢?；鶎咏M織對數(shù)字化信息技術設施的投入非常重視，但在基本認知上，卻往往將其視為在政績錦標賽中獲勝的砝碼。因而，基層組織為了獲取數(shù)字治理方面的顯著政績，以不惜消耗大量資源為代價重復建設數(shù)字治理相關設施，造成線上政務同質化、超前化勢頭難以遏制，徒增了平臺維護、技術學習等額外成本。一言以蔽之，同級組織間的數(shù)字創(chuàng)新內卷，以無效內耗誘發(fā)數(shù)治懸浮運轉，增加了基層組織的疲憊感。

（三）迭代過頻：技術更新帶來數(shù)治接入鴻溝。基層數(shù)字治理從自身技術更迭邏輯來建構服務體系，由于忽視了現(xiàn)實數(shù)治要求，反過來又得提供更多個性化的產(chǎn)品和服務。信息閉塞、知識匱乏以及缺乏有效途徑來改善自身等問題，使得越來越多的人成為數(shù)字治理中的“弱勢群體”。而一旦數(shù)字治理建構完全遵循技術邏輯，將會加大數(shù)字治理與“弱勢群體”的“接入鴻溝”，不得不進行更多的適配性調試。例如，當前老年群體在數(shù)字化時代游離于數(shù)字社會核心區(qū)域之外，無法擺脫多重數(shù)字障礙的困擾，導致老年數(shù)字鴻溝問題的產(chǎn)生〔18〕。而隨著技術更迭速率不斷加快，顯而易見的是，會有更多的人被排除在數(shù)字治理之外，形成更大的數(shù)字鴻溝困境，反倒增加了基層數(shù)字治理工作開展的難度。

從服務供給角度看，迭代過頻是導致基層數(shù)字治理形成“接入鴻溝”（從縱向發(fā)展階段來看，數(shù)字鴻溝具體表現(xiàn)為“接入鴻溝”“使用鴻溝”“能力鴻溝”）的主要成因。還以基層政府為例，政府的職能特性說明，基層政府不僅要對上負責，還要對社會公眾履行責任。為了在社會公眾面前展現(xiàn)出良好形象，數(shù)字技術創(chuàng)新為優(yōu)化服務供給、強化服務質量提供了有效途徑。但問題在于，數(shù)字治理尚屬新生事物，社會公眾作為數(shù)字治理的最終服務對象，仍存在“接入鴻溝”等內在難題，使得數(shù)字技術應用成本直線上升。具言之，一方面，基層數(shù)字治理似乎在某種程度上陷入技術理想主義誤區(qū)，認為只要有技術介入就必然實現(xiàn)技術迭代所內含的治理效能提升。但實際上，一些所謂的“版本更新”等內容生產(chǎn)已然脫離治理現(xiàn)實，反而使數(shù)治過程復雜化，結果是基層治理負擔壓力不減反增?？梢哉f，在數(shù)字治理推進過程中，過度求優(yōu)求新的理想建構與適時適地適度的現(xiàn)實應用間存在沖突。另一方面，從社會公眾這一服務對象角度來看，立足于社會公眾數(shù)字素養(yǎng)現(xiàn)實才是有效應用邏輯。由于數(shù)字技術水平與數(shù)字素養(yǎng)培育間存在著發(fā)展速度上的差距，導致數(shù)字鴻溝問題持續(xù)存在。囿于個體數(shù)字設備技能掌握以及心理認知等條件，對服務對象產(chǎn)生排斥效應，使其在體驗數(shù)治服務時遭遇“不能用”“不會用”等技術性難題而無法獲取數(shù)字紅利。

四、基層治理數(shù)字增負的有效破解

數(shù)字增負絕非偶發(fā)性現(xiàn)象，而是基層治理數(shù)字化轉型所普遍面臨的重大難題。上述對基層治理數(shù)字負擔形成過程的系統(tǒng)性分析，既深入探討了基層組織間的交互性問題，也讓我們從中窺探到了基層治理數(shù)字增負這一偏差性行為的生成機理。為避免陷入“越減越負”的治理怪圈而積重難返，應積極探求基層治理數(shù)字增負困境的破解路徑，以期推進基層治理數(shù)字化轉型有序健康發(fā)展。

（一）明確上下權責，強化基層治權。作為現(xiàn)代數(shù)字技術與傳統(tǒng)科層體制的糅合體，現(xiàn)代化的數(shù)字治理形態(tài)與傳統(tǒng)的體制機制之間存在固有矛盾。在現(xiàn)行組織體系下，基層組織處于政治低階而時常面臨權責失衡窘境，強化了基層組織責任壓力的無限兜底。針對體制機制所帶來的內生性權責結構失衡等問題，需要及時明確調整優(yōu)化上下級權責關系，以及把握基層治權這一核心力量。一方面，要重新審視現(xiàn)有權責結構體系，明晰上下級權責歸屬。具體來說，就是在現(xiàn)有體制基礎上健全上下級間的權責清單制度，規(guī)范上下級之間的權責配置，破解基層組織有責無權這一矛盾根源。換言之，既然基層組織作為權責末端的體系結構特征無法改變，就要瞄準權責清單的優(yōu)化設計這一關鍵，以合理配置權責為基層治理有效減負為主要原則，避免上級剛性任務下壓與硬性壓力傳導。另一方面，要強化基層數(shù)字治理確權，保障權力與資源等方面的有效供給。可以通過對基層放權賦能，激發(fā)基層這一層級的內生發(fā)展動力，進而實現(xiàn)為基層政府松綁減負。這是緣于，部分基層組織堅持唯上的運作規(guī)則來推進數(shù)字治理，卻并未切合基層治理現(xiàn)實，使得基層的線上政務平臺建設浮于表面，這也是引致基層組織過載化的內生性因素。通過對基層組織確權的彰顯，能夠有效改善目前部分基層組織秉持的唯上導向行為邏輯，強化基層數(shù)字治理發(fā)展所需的資源支撐。從基層組織自身角度來說，充分發(fā)揮基層治權作為基層治理結構的基石作用，能夠確保上級各項數(shù)字治理政策在基層的落地落實。

（二）推動同級組織間合作，緩解創(chuàng)新內卷困局。數(shù)字技術作為基層治理協(xié)同的底座支撐，能夠在數(shù)據(jù)流通、信息共享中發(fā)揮出強大治理效能和價值。而這種數(shù)字治理目標的實現(xiàn)有待于多個同級組織共同參與、協(xié)同共治生態(tài)的構建，同時要兼顧現(xiàn)實需要，以避免陷入無效的創(chuàng)新內卷困局?？梢哉f，只有促進以技術對接為前提的組織間數(shù)字治理的協(xié)同共治，才能促進聯(lián)合發(fā)力以避免陷入效率低下困頓。一方面，以技術協(xié)同為契機推進同級組織合作，系統(tǒng)完善協(xié)同治理體系。協(xié)同治理體系的建構作為當前基層數(shù)字治理發(fā)展的重要課題，強化同級信息、數(shù)據(jù)等資源的共享與互通，能夠實現(xiàn)數(shù)字賦能治理的協(xié)同化導向，確保數(shù)字賦能效應的持續(xù)性產(chǎn)出。從治理實踐角度來看，努力打通同級組織間的協(xié)同合作渠道，以數(shù)字技術協(xié)同帶動政府多元治理格局的轉向，不斷助推基層治理協(xié)作網(wǎng)絡向外延伸?？梢哉f，增進同級組織間的耦合協(xié)同，進而打造多元化、扁平化的現(xiàn)代整體智治組織，能夠對社會公共治理帶來十分顯著的“效果”。另一方面，需要改變同級組織間無效競爭的價值導向，強化基層組織間整體化數(shù)治理念。數(shù)字治理創(chuàng)新所內含的原初目標是以技術瓶頸突破和迭代發(fā)展為契機，以數(shù)據(jù)的開放共享有效驅動基層治理模式調整。然而，結果導向的考核機制加劇了同級組織間內卷化傾向，給予基層過大壓力而使其深陷疲態(tài)無法自拔，因而要突破組織“自我導向”的運作邏輯，以避免無效重復建設。進一步說，在有效改變傳統(tǒng)各自為政行政思維和運行方式慣性調整的同時，需要通過明確的數(shù)字治理考評體系予以保障。

（三）促進政社溝通，提升數(shù)治素養(yǎng)。數(shù)字技術具有中立性特性，但在運用過程中必須以實現(xiàn)公共價值為“己任”。正是在此意義上，使得技術執(zhí)行不得不作出適當調整以符合社會需要。然而，當前基層組織無法適應和把控數(shù)字技術發(fā)展要求，其必然結果是導致數(shù)字治理懸浮化。面對數(shù)字治理的供需脫節(jié)，亟須調整基層政社溝通機制，促進政社各主體數(shù)字素養(yǎng)的協(xié)調發(fā)展。一方面，改變傳統(tǒng)行政組織主導的溝通模式，以政社雙向交流增強數(shù)治需要的回應性。政社雙向交流與數(shù)字治理發(fā)展導向高度契合，突破單一行政組織主導數(shù)字治理工作的局限，促進其從“管理型”向“服務型”轉型。在這一邏輯下，以政社互動克服傳統(tǒng)社會參與局限，有效提高公民數(shù)治參與的廣度與深度，以外在互動促使組織體制的內在調整。進一步來說，要從公共服務的角度出發(fā)，強化與社會公眾的溝通交互效率，推動數(shù)字服務供給與需求達到動態(tài)平衡和相互適配。另一方面，整體提升社會數(shù)字治理素養(yǎng)，消弭政社間數(shù)字鴻溝。數(shù)字技術應用既為社會公眾參與數(shù)字治理提供了無限可能，也帶來了數(shù)字鴻溝這一治理壁壘難題。數(shù)字治理弱勢群體因其受到自身與外部的雙重影響，更容易因數(shù)字化轉型而被排斥在外，這也給數(shù)字治理增加了額外負擔。須知，數(shù)字治理不僅要求提升基層組織數(shù)字治理能力，基層社會公眾數(shù)字治理素養(yǎng)的強化也必不可少。由此，秉持“以人民為中心”的服務理念，彌合年齡、地域等多方面因素引致的數(shù)字鴻溝，將“弱勢群體”納入數(shù)字治理體系以促進數(shù)字化成果的共享，確保數(shù)治服務的效度與溫度并重。

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責任編輯 周 榮

〔收稿日期〕2024-03-21

〔基金項目〕國家社會科學基金重大項目“數(shù)字技術賦能公共服務高質量發(fā)展研究”（21&ZD125），主持人譚海波。

〔作者簡介〕盛明科（1978-），男，湖南長沙人，湖南人文科技學院黨委副書記、校長，教授、博士生導師，中宣部宣傳文化系統(tǒng)青年英才，主要研究方向為基層公共事務治理。

賀清波（1999-），男，湖南湘潭人，湖南大學公共管理學院博士生，主要研究方向為數(shù)字政府與基層治理等。