劉楓　侯雅楠　劉春紅　何旭丹　王鶴瞳

摘要：中國(guó)排污許可制全面推行期間，燃?xì)忮仩t排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)、實(shí)施與監(jiān)管等工作實(shí)踐中暴露出一些突出問(wèn)題，亟需予以改進(jìn)。結(jié)合北京市燃?xì)忮仩t排污許可管理實(shí)踐，主要從環(huán)評(píng)與排污許可名錄、管理辦法與管理?xiàng)l例、技術(shù)規(guī)范與技術(shù)指南、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、排污許可平臺(tái)等方面，梳理分析排污許可工作中的主要問(wèn)題，并對(duì)環(huán)評(píng)與排污許可名錄、管理辦法、技術(shù)規(guī)范與技術(shù)指南、排污許可平臺(tái)給出相應(yīng)改進(jìn)建議，旨在助力完善排污許可管理體系，為推動(dòng)構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系提供參考。

關(guān)鍵詞：燃?xì)忮仩t；排污許可；改進(jìn)建議

中圖分類(lèi)號(hào)：X32 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

前言

排污許可制是中國(guó)固定污染源環(huán)境管理的核心制度，是企事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)期排污行為的唯一行政許可，是生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)依法規(guī)范其排污行為并依證監(jiān)管的環(huán)境管理制度。國(guó)辦發(fā)[2016 ]81號(hào)

排污許可、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、大氣數(shù)值模擬。發(fā)布后，中國(guó)于2017年6月率先完成對(duì)火電、造紙兩個(gè)行業(yè)排污許可證核發(fā)；2019年，中國(guó)全面啟動(dòng)了22個(gè)行業(yè)排污許可證的申請(qǐng)與核發(fā)，鍋爐名列其中；2019年12月《固定污染源排污許可分類(lèi)管理名錄》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《許可名錄》）修訂，鍋爐行業(yè)劃分規(guī)則發(fā)生了較大調(diào)整；2020年開(kāi)展固定污染源排污許可清理整頓，全國(guó)基本完成排污許可證核發(fā)；目前生態(tài)環(huán)境部正分析現(xiàn)階段排污許可制改革不足，并提出一系列舉措。

在減污降碳協(xié)同增效落實(shí)深化背景下，燃?xì)忮仩t（含直燃機(jī)等燃燒設(shè)施，下同）數(shù)量在京津冀、長(zhǎng)三角等地區(qū)快速增長(zhǎng)，如北京市已投運(yùn)燃?xì)忮仩t占鍋爐總數(shù)的99%以上。因數(shù)量眾多，燃?xì)忮仩t環(huán)境影響不可小覷，目前已有關(guān)于電力、熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)涉全部燃料及熱源類(lèi)型的排污許可相關(guān)問(wèn)題及對(duì)策研究，而暫未有對(duì)其中燃?xì)忮仩t的全面梳理。因此，結(jié)合燃?xì)忮仩t排污許可管理實(shí)踐，從相關(guān)法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、平臺(tái)等層面予以系統(tǒng)改進(jìn)優(yōu)化，可更好地為行業(yè)排污許可管理提供技術(shù)和實(shí)踐支撐。

1 燃?xì)忮仩t排污許可實(shí)踐存在的問(wèn)題

1.1 許可證核發(fā)歷程中管理類(lèi)別與管理范圍問(wèn)題

截至2019年底，北京市按2017版《許可名錄》要求完成大量燃?xì)忮仩t排污許可證核發(fā)，后因2019版《許可名錄》的修訂施行，于2020年注銷(xiāo)了大量許可證并完成排污登記備案。

截至2023年2月底，北京市排污許可證注銷(xiāo)總數(shù)4 089張，其中熱力生產(chǎn)和供應(yīng)（D443）和其他行業(yè)（2019版《許可名錄》第108類(lèi)）合計(jì)3 271張（占比80.0%），現(xiàn)有排污許可證總數(shù)為4 404張，其中熱力生產(chǎn)和供應(yīng)（D443）和其他行業(yè)（2019版《許可名錄》第108類(lèi)）幾乎全部為燃?xì)忮仩t，合計(jì)2 298張（占比52.2%）；電力生產(chǎn)（D441）28張（占比僅0.6%）。

1.1.1 排污登記單位疏于環(huán)境管理

《許可名錄》的修訂使北京市截至2019年底核發(fā)的5 569張燃?xì)忮仩t排污許可證，在2020年注銷(xiāo)了其中的3 271張（注銷(xiāo)占比58. 7%），而后幾乎全部納入排污登記管理。國(guó)家排污許可“三年行動(dòng)計(jì)劃”與《條例》對(duì)登記管理排污單位的環(huán)境管理要求相對(duì)弱化，沒(méi)有環(huán)境管理臺(tái)賬記錄和執(zhí)行報(bào)告填報(bào)要求，排污口規(guī)范化設(shè)置及白行監(jiān)測(cè)等要求也不夠明確，全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“平臺(tái)”）在功能上又可使已納入排污許可管理的登記類(lèi)別排污單位自行注銷(xiāo)排污登記，而登記管理燃?xì)忮仩t排污單位的數(shù)量龐大，使得2021年及之后對(duì)其環(huán)境管理工作陷入相對(duì)被動(dòng)的不利局面。

1.1.2 管理類(lèi)別與鍋爐容量匹配不合理

2019版《許可名錄》將熱力生產(chǎn)和供應(yīng)與通用工序一鍋爐進(jìn)行了區(qū)分規(guī)定，定位在“對(duì)內(nèi)”供熱的后者相當(dāng)于整體降低了管理類(lèi)別要求，然而所謂“對(duì)內(nèi)”抑或“對(duì)外”供熱在許可證核發(fā)部門(mén)實(shí)際工作中很難區(qū)分界定，通常通過(guò)排污單位“執(zhí)照”上的主經(jīng)營(yíng)范圍來(lái)甄別，一些排污單位通過(guò)更換不同“行業(yè)類(lèi)別”（非熱力生產(chǎn)和供應(yīng)）的運(yùn)營(yíng)單位加以管理，進(jìn)而降低排污許可管理類(lèi)別，導(dǎo)致出現(xiàn)容量偏?。ㄈ缈?cè)萘柯?0.7 MW）的燃?xì)忮仩t實(shí)施簡(jiǎn)化管理，而容量偏大（如總?cè)萘柯?14 MW）的燃?xì)忮仩t反而實(shí)施登記管理的狀況，難以體現(xiàn)排污許可制的公平性和科學(xué)性。

1.1.3 對(duì)部分性質(zhì)單位的排污許可管理不統(tǒng)一

現(xiàn)行《辦法》和《條例》對(duì)“排污單位”均界定為“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”，引發(fā)近年來(lái)不同核發(fā)部門(mén)對(duì)部分性質(zhì)單位（如部隊(duì)和機(jī)關(guān)單位）是否納入排污許可管理（含排污登記）的處置方案存在不少分歧，出現(xiàn)相同鍋爐房?jī)H因運(yùn)營(yíng)單位性質(zhì)不同而在管理類(lèi)別上有較大的差別?！吨腥A人民共和國(guó)行政許可法》指出，“行政許可”的申請(qǐng)主體是“公民、法人或者其他組織”；《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》提出“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”。由此可知，控制污染物排放、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境是排污許可制推行的初心，無(wú)論單位性質(zhì)如何，其應(yīng)盡的環(huán)境義務(wù)理應(yīng)相同。

1.2 許可證核發(fā)制約因素問(wèn)題

1.2.1 環(huán)評(píng)手續(xù)及其衍生總量和標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題

北京市于2019年12月發(fā)布《環(huán)評(píng)名錄》實(shí)施細(xì)化規(guī)定（2019年本），給曾開(kāi)展過(guò)未新增容量的煤改氣、油改氣、低氮改造的燃?xì)忮仩t及電熱鍋爐一個(gè)環(huán)評(píng)手續(xù)的出口（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“豁免規(guī)定”），2020年北京市據(jù)此完成了此類(lèi)整改后申請(qǐng)審批工作。

同時(shí)，一些排污單位送審環(huán)評(píng)報(bào)告表，環(huán)評(píng)審批部門(mén)多以“本區(qū)域已無(wú)總量指標(biāo)”和《鍋爐大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB 13271 - 2014）中“新建鍋爐房排氣筒高度不滿(mǎn)足高出周?chē)?00 m范圍內(nèi)最高建筑物3m以上要求”等為由不予受理。其實(shí)，此類(lèi)燃?xì)忮仩t多位于城市建筑密集區(qū)且已實(shí)際運(yùn)營(yíng)排污多年，從環(huán)評(píng)審批角度其建設(shè)項(xiàng)目性質(zhì)僅因未曾有過(guò)環(huán)評(píng)手續(xù)而又理應(yīng)定性為新建。

1.2.2 排污口規(guī)范化設(shè)置問(wèn)題

《固定源廢氣監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范》（HJ/T 397 -2007）和北京市《固定污染源監(jiān)測(cè)點(diǎn)位設(shè)置技術(shù)規(guī)范》（DB 11/1195 - 2015）均有關(guān)于廢氣監(jiān)測(cè)點(diǎn)“采樣位置應(yīng)設(shè)置在距彎頭、閥門(mén)、變徑管下游不小于6倍直徑、上游不小于3倍直徑”的要求（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“上3下6”原則）。基于近三年對(duì)北京市數(shù)百家燃?xì)忮仩t房現(xiàn)場(chǎng)核查結(jié)果可知，八成以上燃?xì)忮仩t房?jī)?nèi)煙氣管道最長(zhǎng)直線段長(zhǎng)度均無(wú)法滿(mǎn)足“上3下6”原則，且改造難度普遍較大，進(jìn)而制約著排污許可證的核發(fā)。氣態(tài)污染物與煙氣具有較好的跟隨性，故受該“上3下6”原則影響監(jiān)測(cè)結(jié)果準(zhǔn)確性的污染物僅為顆粒物，基于大量實(shí)測(cè)數(shù)據(jù)，燃?xì)忮仩t顆粒物排放濃度達(dá)標(biāo)一般不成問(wèn)題。

1.3 《環(huán)評(píng)名錄》《許可名錄》與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)之間容量劃分界限銜接問(wèn)題

對(duì)燃?xì)忮仩t，從容量劃分界限角度對(duì)比分析現(xiàn)行《環(huán)評(píng)名錄》及《許可名錄》、《排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范》（HJ 953 - 2018，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《技術(shù)規(guī)范》）、《排污單位白行監(jiān)測(cè)技術(shù)指南》（HJ 820- 2017，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《技術(shù)指南》）、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等，可知各自劃分界限參差不齊（如表1所示），不利于環(huán)評(píng)與排污許可兩項(xiàng)環(huán)境管理制度的有效銜接和排污許可等各項(xiàng)環(huán)境管理工作的深度融合。

1.4 排污許可證后環(huán)境管理相關(guān)問(wèn)題

1.4.1 自行監(jiān)測(cè)相關(guān)問(wèn)題

燃?xì)忮仩t水污染物識(shí)別依據(jù)《技術(shù)規(guī)范》，白行監(jiān)測(cè)要求依據(jù)《技術(shù)指南》，存在污染因子不一致的問(wèn)題，如排污許可管控的因子溶解性總固體無(wú)需開(kāi)展白行監(jiān)測(cè)，要求開(kāi)展自行監(jiān)測(cè)的因子氨氮、懸浮物無(wú)需納入排污許可管控。

白行監(jiān)測(cè)中的手工監(jiān)測(cè)，理應(yīng)以具有較好代表性的瞬時(shí)工況盡可能真實(shí)反映監(jiān)測(cè)頻次周期內(nèi)的平均排污狀況。從燃?xì)忮仩t排污許可證后實(shí)施與監(jiān)管大量實(shí)踐案例看，手工監(jiān)測(cè)采樣時(shí)生產(chǎn)負(fù)荷設(shè)定的隨意性還可能帶來(lái)氮氧化物排放濃度或?qū)嶋H排放量的超標(biāo)結(jié)果。

1.4.2 環(huán)境管理臺(tái)賬記錄相關(guān)問(wèn)題

《技術(shù)規(guī)范》給出的環(huán)境管理臺(tái)賬記錄要求中不乏大量燃煤及燃油鍋爐特有內(nèi)容。實(shí)際上，燃?xì)忮仩t一般不涉及除塵、脫硫、脫硝、防滲、無(wú)組織廢氣及廢水治理設(shè)施等，不涉及藥劑添加情況，作為生產(chǎn)設(shè)施非正常工況的開(kāi)停爐時(shí)間一般最多不超過(guò)30秒而無(wú)法記錄“產(chǎn)品產(chǎn)量、燃料消耗量”等內(nèi)容，作為污染治理設(shè)施的低氮燃燒裝置異常情況也多為瞬間存在而無(wú)法“瞬間”開(kāi)展氮氧化物監(jiān)測(cè)、實(shí)現(xiàn)記錄“污染物排放濃度”等內(nèi)容。

2 燃?xì)忮仩t排污許可管理優(yōu)化建議

2.1 《環(huán)評(píng)名錄》優(yōu)化建議

（1）參考2016年天津市和2019年溫州市等地區(qū)做法，增加“現(xiàn)狀環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告”環(huán)評(píng)類(lèi)別，以環(huán)評(píng)備案的形式為燃?xì)忮仩t等數(shù)量很大且多為民生保障工程的現(xiàn)有固定源提供更充分的環(huán)評(píng)手續(xù)出口，進(jìn)而可基于其“長(zhǎng)期已存在且一直在排污”來(lái)解決其總量指標(biāo)來(lái)源和一些標(biāo)準(zhǔn)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目特定建設(shè)性質(zhì)界定下的制約問(wèn)題。

（2）對(duì)熱力生產(chǎn)和供應(yīng)工程，參照北京市2022版《環(huán)評(píng)名錄》實(shí)施細(xì)化規(guī)定，增加相應(yīng)“豁免規(guī)定”，即給曾開(kāi)展過(guò)未新增容量的煤改氣、油改氣、低氮改造的燃?xì)忮仩t及電熱鍋爐一個(gè)環(huán)評(píng)手續(xù)的出口。

2.2 《許可名錄》改進(jìn)建議

（1）取消2019版《許可名錄》中通用工序-鍋爐的有關(guān)內(nèi)容，將對(duì)其管理類(lèi)別的劃定規(guī)則合并至熱力生產(chǎn)和供應(yīng)（D443）的現(xiàn)有劃定規(guī)則之中，推進(jìn)兩項(xiàng)環(huán)境管理制度分類(lèi)管理的深入銜接與融合。

（2）2019版《許可名錄》中熱力生產(chǎn)和供應(yīng)（D443）重點(diǎn)管理適用范圍調(diào)整為“涉單臺(tái)出力20噸／小時(shí)（14兆瓦）及以上的鍋爐（不含電熱鍋爐）”，簡(jiǎn)化管理適用范圍調(diào)整為“其他（不含電熱鍋爐）”。

2.3 《辦法》改進(jìn)建議

（1）對(duì)“排污單位”概念范疇界定予以進(jìn)一步明確，主要以“排污”的角度加以界定。

（2）明確排污登記管理類(lèi)別的排污單位的主體責(zé)任，細(xì)化排污口規(guī)范化設(shè)置及白行監(jiān)測(cè)等具體要求。

2.4 鍋爐《技術(shù)規(guī)范》改進(jìn)建議

（1）排放口類(lèi)型判定、許可排放量計(jì)算、環(huán)境管理臺(tái)賬記錄及執(zhí)行報(bào)告等不同要求的容量劃定界限，與如前所述調(diào)整后的2019版《許可名錄》熱力生產(chǎn)和供應(yīng)（D443）重點(diǎn)管理和簡(jiǎn)化管理的劃定界限保持一致。

（2）單獨(dú)給出燃?xì)忮仩t的環(huán)境管理臺(tái)賬記錄要求，結(jié)合行業(yè)特征及實(shí)際情況取消或簡(jiǎn)化除塵、脫硫、脫硝．防滲、無(wú)組織廢氣及廢水治理設(shè)施、藥劑添加情況、非正常工況下的產(chǎn)品產(chǎn)量及燃料消耗量、污染治理設(shè)施異常情況下的污染物排放濃度等記錄要求。

（3）基于《許可名錄》改進(jìn)方案，環(huán)境管理臺(tái)賬中生產(chǎn)設(shè)施和污染治理設(shè)施運(yùn)行管理信息的記錄頻次涉“1次／周”的均調(diào)整為“1次／月”。

2.5 鍋爐《技術(shù)指南》改進(jìn)建議

（1）《技術(shù)指南》表1燃?xì)忮仩t容量劃定界限的表述參照其表2調(diào)整為“涉單臺(tái)14 MW或20 t/h及以上”和“僅涉單臺(tái)14 MW或20 t/h以下”。

（2）對(duì)燃?xì)忮仩t，基于“上3下6”原則的制約性，給出顆粒物可以“只監(jiān)測(cè)、不對(duì)標(biāo)評(píng)價(jià)”的相關(guān)說(shuō)明。

（3）對(duì)燃?xì)忮仩t，提出廢氣監(jiān)測(cè)需同步給出監(jiān)測(cè)時(shí)生產(chǎn)負(fù)荷的要求，監(jiān)測(cè)時(shí)生產(chǎn)負(fù)荷應(yīng)為監(jiān)測(cè)頻次周期內(nèi)相應(yīng)生產(chǎn)設(shè)施的大體平均負(fù)荷（總?cè)萘?.7 MW或1t/h以上的需結(jié)合排污許可環(huán)境管理臺(tái)賬記錄情況）。

（4）對(duì)燃?xì)忮仩t，需監(jiān)測(cè)的水污染物種類(lèi)與鍋爐《技術(shù)規(guī)范》保持一致，如“僅涉單臺(tái)14 MW或20t/h以下”對(duì)應(yīng)需監(jiān)測(cè)水污染物增加溶解性總固體、去掉氨氮和懸浮物（不涉生活污水情形下）。

此外，根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)，建議設(shè)置燃?xì)庀拈撝?，在?guī)定的監(jiān)測(cè)頻次周期內(nèi)未使用或燃?xì)庀牧康陀陂撝档目刹婚_(kāi)展白行監(jiān)測(cè)；“每月一次”對(duì)應(yīng)連續(xù)月、而非自然月，進(jìn)而減少排污單位不必要的監(jiān)測(cè)成本。

2.6 平臺(tái)改進(jìn)建議

（1）取消排污單位可白行注銷(xiāo)排污登記的功能，將該注銷(xiāo)功能歸屬于平臺(tái)管理端。

（2）基于《許可名錄》改進(jìn)方案，通過(guò)平臺(tái)功能的調(diào)整，使單臺(tái)出力均在20噸／小時(shí)（14兆瓦）以下的燃?xì)忮仩t均按“簡(jiǎn)化管理氣體燃料鍋爐信息”簡(jiǎn)表填報(bào)申請(qǐng)信息。

3 結(jié)束語(yǔ)

在中國(guó)排污許可制推行過(guò)程中，排污許可制改革任重道遠(yuǎn)。燃?xì)忮仩t排污許可申請(qǐng)與核發(fā)、實(shí)施與監(jiān)管實(shí)踐中暴露出環(huán)評(píng)與排污許可名錄、管理辦法與管理?xiàng)l例、技術(shù)規(guī)范與技術(shù)指南、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、排污許可平臺(tái)等方面相關(guān)問(wèn)題，可知該行業(yè)在環(huán)評(píng)與排污許可名錄、管理辦法、技術(shù)規(guī)范與技術(shù)指南、排污許可平臺(tái)中的有關(guān)內(nèi)容亟需改進(jìn)。隨著各行業(yè)分支對(duì)排污許可申請(qǐng)與核發(fā)、實(shí)施與監(jiān)管全過(guò)程的系統(tǒng)梳理，推動(dòng)各類(lèi)法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)等政策制度文件的全面協(xié)同改進(jìn)，以更好地指導(dǎo)地方生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)用更加明確、統(tǒng)一、科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)踐行排污許可制的使命，進(jìn)一步推動(dòng)人與自然和諧共生。