劉立明

近日公布的全國(guó)人大常委會(huì)2024年度立法工作計(jì)劃顯示，我國(guó)今年將扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境法典編纂工作，力爭(zhēng)年內(nèi)提請(qǐng)審議。這意味著繼《中華人民共和國(guó)民法典》后，我國(guó)第二部以“法典”命名的法律正在穩(wěn)步推進(jìn)。

用最嚴(yán)格制度和最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要要求和可靠保障。當(dāng)前，世界上許多國(guó)家通過(guò)制定針對(duì)生態(tài)環(huán)境各要素、各領(lǐng)域的法律法規(guī)來(lái)保障生態(tài)環(huán)境，且瑞典、法國(guó)、意大利等國(guó)家已經(jīng)擁有了環(huán)境法典。但在應(yīng)對(duì)氣候變化、生物多樣性喪失、化學(xué)污染等方面，環(huán)境法的要求與執(zhí)行之間仍然存在著較大落差，環(huán)境法的實(shí)效性仍面臨挑戰(zhàn)。如何提高環(huán)境法的實(shí)效性，讓環(huán)境保護(hù)行動(dòng)落到實(shí)處？這是全球環(huán)境治理亟待破解的難題，也是我國(guó)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境法治保護(hù)的重點(diǎn)，其關(guān)鍵在于打好生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域立法、執(zhí)法、司法“組合拳”。

以編纂生態(tài)環(huán)境法典為契機(jī)，強(qiáng)化法律的操作性。目前，我國(guó)已有生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律30余部、行政法規(guī)100多件、地方性法規(guī)1000余件，初步構(gòu)建起以環(huán)境保護(hù)法為統(tǒng)領(lǐng)，涵蓋水、氣、聲、渣等各類(lèi)污染要素與山水林田湖草沙等各類(lèi)自然生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系。從基本構(gòu)成來(lái)看，環(huán)境立法主要包括污染防治立法和生態(tài)保護(hù)立法兩個(gè)方面。在立法內(nèi)容上，部分規(guī)定還不能完全適應(yīng)新時(shí)代生態(tài)文明法治建設(shè)的新任務(wù)新要求，有的環(huán)境技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)較為滯后，如新污染物治理缺乏相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)；部分規(guī)定原則性過(guò)強(qiáng)，相應(yīng)的配套性立法未能及時(shí)跟進(jìn)；有的法律概念內(nèi)涵不明確，如長(zhǎng)江保護(hù)法第95條對(duì)“長(zhǎng)江支流”的概念界定不清晰，導(dǎo)致實(shí)踐中對(duì)“二級(jí)以下支流”是否屬于岸線管控范圍存在爭(zhēng)議。在地方性法規(guī)規(guī)章與上位法的銜接上，部分地方立法重復(fù)上位法規(guī)定，未能結(jié)合地區(qū)的地理特征、人口密度、資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段落實(shí)上位法，在資金保障、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、法律責(zé)任等方面缺乏實(shí)施細(xì)則。

為此，在宏觀層面，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，穩(wěn)步推進(jìn)生態(tài)環(huán)境法典編纂。需要注意的是，編纂生態(tài)環(huán)境法典既不是簡(jiǎn)單的環(huán)境法律匯編，也不是制定全新的環(huán)境法律，而是以法典化的立法方式對(duì)現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律制度規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)整合、編訂纂修、集成升華，以增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境法律制度規(guī)范的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性。在微觀層面，應(yīng)當(dāng)聚焦法律規(guī)則的可行性，推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定修訂，出臺(tái)符合各地區(qū)實(shí)際的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，提高環(huán)境法的可操作性。

以推動(dòng)環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化為抓手，提高司法保護(hù)效能。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的意見(jiàn)》中提出的“加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域司法保護(hù)”是對(duì)于環(huán)境司法提出的整體性要求，但這里的“加強(qiáng)”并非簡(jiǎn)單地加大強(qiáng)度或者擴(kuò)大范圍，而是在結(jié)構(gòu)和功能不斷優(yōu)化的基礎(chǔ)上，推動(dòng)環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化發(fā)展，提高生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域司法保護(hù)的效能。自《最高人民法院關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見(jiàn)》確立環(huán)境資源審判專(zhuān)門(mén)化總體工作思路以來(lái)，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力，我國(guó)基本形成了專(zhuān)門(mén)化的環(huán)境資源審判組織體系，構(gòu)建了既體現(xiàn)我國(guó)國(guó)情，又充分發(fā)揮我國(guó)司法體制優(yōu)勢(shì)的專(zhuān)門(mén)環(huán)境訴訟制度，司法對(duì)生態(tài)環(huán)境的保障功能得到了有效發(fā)揮。

但是，專(zhuān)業(yè)化程度越高，糾紛解決越具有獨(dú)特性，對(duì)裁判尺度統(tǒng)一的需求也就越高。從這個(gè)角度看，當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境司法工作中還面臨一些具體問(wèn)題，一些地方環(huán)境資源案件范圍還不盡明確、裁判標(biāo)準(zhǔn)不盡統(tǒng)一，“類(lèi)案異判”的情況仍然存在，專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)化運(yùn)行效果有待提升。對(duì)此，一方面，進(jìn)一步科學(xué)合理劃定環(huán)境資源案件受案范圍。最高人民法院發(fā)布的《環(huán)境資源案件類(lèi)型與統(tǒng)計(jì)規(guī)范（試行）》將與生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然資源可持續(xù)利用有密切關(guān)聯(lián)作為案件類(lèi)型劃分的主要依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，相關(guān)的刑事罪名和民事、行政案件案由可進(jìn)一步細(xì)化。另一方面，強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)與生態(tài)環(huán)境行政主管部門(mén)、自然資源行政主管部門(mén)等部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，在案件線索移送、環(huán)境修復(fù)執(zhí)行、追究損害責(zé)任、環(huán)保法治宣傳等方面協(xié)同發(fā)力，依法視情對(duì)行為人選擇或綜合運(yùn)用刑事、民事、行政處罰，促進(jìn)刑事追訴、民事賠償、行政履職依法融合。

以執(zhí)法與司法協(xié)同為重點(diǎn)，強(qiáng)化對(duì)生態(tài)環(huán)境的長(zhǎng)效保護(hù)。司法權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)，其重點(diǎn)在于對(duì)是非曲直的判斷，但難以對(duì)具有復(fù)雜專(zhuān)業(yè)技術(shù)要求的責(zé)任落實(shí)及判決執(zhí)行作出具體安排，通常意義上的“法院執(zhí)行”主要是以強(qiáng)制措施為主、以給付為主要內(nèi)容，在滿足生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的技術(shù)性要求方面存在難度。另外，對(duì)個(gè)案進(jìn)行審理是司法最基本的特征之一，在司法審判中，法院主要關(guān)注的是個(gè)案，追求“案結(jié)事了”，并不具備圍繞判決的執(zhí)行情況的長(zhǎng)期工作機(jī)制。

基于上述原因，司法機(jī)關(guān)在監(jiān)督行為人落實(shí)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的執(zhí)行能力方面存在客觀欠缺，而針對(duì)該問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)則具有明顯的功能優(yōu)勢(shì)。政府及其環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門(mén)具有較豐富的環(huán)境監(jiān)督管理經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力，能夠更好滿足落實(shí)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的專(zhuān)業(yè)技術(shù)性強(qiáng)的要求。且行政權(quán)與人民群眾的聯(lián)系更直接、更經(jīng)常，其行使具有主動(dòng)性、持續(xù)性特征，能夠更充分回應(yīng)生態(tài)修復(fù)責(zé)任落實(shí)的長(zhǎng)期性工作要求。基于此，應(yīng)當(dāng)持續(xù)強(qiáng)化司法權(quán)和行政權(quán)的功能互補(bǔ)。一方面，在環(huán)境民事公益訴訟中，充分發(fā)揮行政權(quán)對(duì)于判決執(zhí)行的保障作用。如在關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟原告資格規(guī)定的基礎(chǔ)上，增加有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門(mén)組織和落實(shí)環(huán)境民事公益訴訟判決中生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的具體規(guī)定，確定相關(guān)行政機(jī)關(guān)組織落實(shí)環(huán)境民事公益訴訟判決中生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的合法性，避免出現(xiàn)推諉或者逃避責(zé)任的情形。另一方面，在環(huán)境行政公益訴訟中，強(qiáng)化環(huán)境行政公益訴訟中司法對(duì)行政的監(jiān)督，尤其是進(jìn)一步完善訴前程序，強(qiáng)化檢察建議的監(jiān)督功能。在“抓前端、治未病”的理念基礎(chǔ)上，構(gòu)建發(fā)出前調(diào)查核實(shí)、發(fā)出中協(xié)助整改、發(fā)出后持續(xù)跟進(jìn)的工作機(jī)制，保證提出的問(wèn)題“精、準(zhǔn)、實(shí)”，真正讓檢察建議幫助相關(guān)部門(mén)在環(huán)境保護(hù)方面“祛病除根”、標(biāo)本兼治。

（摘自6月5日《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》）