［收稿日期］2024-01-27

［作者簡介］羅之復（1978— ），男，河南許昌人，碩士，

高級會計師，主要研究方向：財政稅收。

［摘 要］近年來，專項債成為我國政府融資的一個重要渠道，債券發(fā)行后主要用于基礎設施建設、生態(tài)環(huán)保等領域。專項債的出現(xiàn)主要是為了解決政府財政短缺的問題。由于政府需要承擔許多公共事務管理和服務職能，如基礎設施建設、環(huán)保工程、教育、醫(yī)療等，其需要大量的資金支持。然而，政府的財政收入通常無法滿足這些項目的資金需求，而專項債的發(fā)行能有效解決政府資金短缺的問題。對專項債管理主體來說，如何加強專項債的管理，提高專項債的資金使用效益，成為其需要重點解決的問題?；诖耍恼聦訌妼ｍ梻芾淼闹匾赃M行概述，重點分析專項債管理存在的問題，并針對這些問題提出相應的解決對策，期望為專項債管理工作的高效開展提供借鑒。

［關鍵詞］政府；專項債；債券管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2024.10.050

［中圖分類號］F812.5［文獻標識碼］A［文章編號］1673-0194（2024）10-0-03

0? ? ?引 言

專項債是政府債的一種，資金投向兼具公益性與收益性的項目。專項債的發(fā)行主要是為支持基礎設施建設和公共服務領域的投資。政府可以通過發(fā)行專項債來籌集資金，用于支持特定的項目和領域，這樣可以使政府在投資項目中更加注重效率和效益，同時也可以減少政府的債務風險。政府要加強各有關部門使用專項債券資金的管理和監(jiān)督，確保資金的使用效益。政府也需要根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展情況和財政政策，合理選擇專項債的發(fā)行方式和項目，實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益的雙贏。

1? ? ?加強專項債管理的重要性

近年來，在國家大力支持下，各地政府專項債券發(fā)行額度逐年提升，為夯實地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展基礎，增強發(fā)展后勁，促進產(chǎn)業(yè)結構轉型升級，維護社會和諧穩(wěn)定發(fā)展局面提供了有力支撐。對專項債管理部門來說，加強專項債管理意義重大。一是加強專項債管理有利于進一步提升積極財政政策的效能，對擴大有效投資，妥善應對內(nèi)外部沖擊和經(jīng)濟下行壓力具有重要意義。因為專項債發(fā)行的主要目的就是解決當前財政預算資金緊張的問題，做好專項債管理能有效應對各種經(jīng)濟壓力。二是加強專項債管理能充分發(fā)揮專項債的管理效應。因為專項債是推動經(jīng)濟發(fā)展的重要力量，通過籌集資金，為公共事業(yè)發(fā)展和基礎設施建設提供充足的資金保障。這些項目通常是投資大、周期長、社會效益顯著的工程，對促進經(jīng)濟增長和創(chuàng)造就業(yè)機會具有重要意義。三是加強專項債管理能引導社會資本流向，帶動民間投資增長。政府通過發(fā)行專項債，可以吸引更多的社會資本參與項目建設，實現(xiàn)政府和社會資本的合作共贏。

2? ? ?專項債管理存在的問題

2.1? ?專項債資金管理不嚴格，未按規(guī)定用途使用

隨著專項債券發(fā)行規(guī)模的擴大、發(fā)行頻次的增多，債券資金在使用過程中存在的問題逐漸顯現(xiàn)，其中專項債資金使用不規(guī)范，未嚴格按照流程支付等問題比較凸顯，主要表現(xiàn)如下：一是專項債資金管理程序不合理，支付管理審核不嚴，專項債資金管理存在的問題較多，如部分地區(qū)專項債券支出程序不規(guī)范，存在提前支付或多付工程款的問題，部分地區(qū)專項債券審批手續(xù)不完善，未嚴格按規(guī)定編制或批復項目概算，影響債券資金使用管理；二是專項債資金使用不及時或支出緩慢，不符合專項債發(fā)行時的使用規(guī)定，后期存在較大的審計風險，如部分地區(qū)專項債券資金閑置，因前期工作不到位，未能按時開工建設，導致資金閑置，部分項目建設進度緩慢，導致資金或配套設備閑置；三是專項債資金未按規(guī)定用途使用，存在跨項目支付或資金挪用等問題，如部分地區(qū)專項債券申報和資金使用不合規(guī)，項目通過夸大收益等方式申報來獲得專項債券資金，專項債券資金被擠占挪用于平衡財政預算和日常支出［1］。

2.2? ?項目可行性論證不充分，收益難以實現(xiàn)平衡

專項債申報是專項債管理的首要環(huán)節(jié)，對后續(xù)專項債管理的影響非常大，很多地方政府為了獲取專項債資金，在項目申報時并不能根據(jù)項目實際情況做好可行性論證或在可行性論證不充分的情況下向上申報專項債資金，如為積極爭取建設資金，項目單位在編制實施方案過程中倉促上馬，人為調(diào)高項目收益，用以滿足項目收益覆蓋項目本息的發(fā)債要求，這就容易導致后期運營收入難以覆蓋專項債券資金本息的兌付，給專項債項目管理帶來較大的潛在性風險。部分單位在項目儲備時，對專項債項目可行性論證不充分，未對項目進行全方位分析。由于日常項目儲備不扎實、論證不充分、準備不到位，部分單位對符合要求的項目未及時錄入國家重大建設項目庫。在申報專項債券項目時，缺乏對項目深入、全面的了解，容易出現(xiàn)因信息不對稱，導致最終呈現(xiàn)的報告與實際效果不一致的問題，這在一定程度上影響了專項債券的額度下達和作用發(fā)揮。同時，部分專項債項目建成后出現(xiàn)閑置和使用率低的問題，導致項目未實現(xiàn)預期收益，存在償付風險。例如，有的項目收益測算脫離實際，償債能力差；有的項目建成后閑置或使用率低等，未實現(xiàn)預期收益，由財政部門墊付債券利息。

2.3? ?專項債管理體系不健全，項目目標不夠清晰

專項債發(fā)揮了穩(wěn)增長、防風險、惠民生的積極作用，但資金使用和投向出現(xiàn)了一系列問題，弊端日益顯現(xiàn)，主要原因在于專項債管理體系不健全，所制定的項目目標不清晰。一是專項債出現(xiàn)時間短，相關配套政策法規(guī)體系還需要進一步完善，且相關法規(guī)政策會隨著外部環(huán)境的變化不斷優(yōu)化和調(diào)整，給專項債管理帶來了難度。二是各個地區(qū)專項債管理都有自身對應的管理政策，在管理中會存在一定地域性，且各地對政策的理解不同，導致各地在專項債的管理中會因政策理解不同而存在分歧，使相關流程不合理或審核風險增加［2］。同時，專項債在申請發(fā)行時，很多地區(qū)并沒有弄清楚該項目申請發(fā)行專項債的主要目標，只是為了解決項目資金問題而倉促申請發(fā)行，對項目的資金使用、項目建設周期、投入進度等方面未作全面分析，導致資金申請到位后在使用過程中出現(xiàn)很多問題，不符合最初發(fā)行編制的方案，增加了后續(xù)檢查的風險。例如，部分地區(qū)盲目攀比，專項債目標不明確，將爭取專項債券額度的高低作為衡量領導擔當作為的重要指標，倒逼部門滋生多報多得的僥幸心理，出現(xiàn)臨時拼湊項目等行為。

2.4? ?項目缺乏有效監(jiān)督管理，項目風險控制能力不足

債券資金重額度爭取、輕支出監(jiān)管是當前專項債管理的突出問題。目前，專項債券監(jiān)管的職責主要由財政部各地監(jiān)管局承擔，而各地區(qū)財政部門對專項債券資金的具體使用和投資領域缺乏監(jiān)管，各項目主管部門對于專項債券投資領域尤其是負面清單具體內(nèi)容、使用范圍、要求等缺乏必要、清晰的認識，因此，債券資金在使用時容易出現(xiàn)投向領域不合規(guī)的問題。同時，為加快專項債券發(fā)行和使用進度，及早發(fā)揮債券資金對經(jīng)濟的撬動作用，各級財政部門會每月調(diào)查債券資金支出進度，密切關注資金使用效率，但忽視了對項目的監(jiān)管，項目風險控制能力不足。部分地區(qū)將專項債使用進度直接與各管理主體掛鉤，對考核主體的利益影響非常大，導致專項債在使用過程中會出現(xiàn)部分項目使用未達到節(jié)點而提前支付專項債資金或簽訂合同約定預付超節(jié)點的專項債資金等情況，而忽略項目本身的建設進度、建設質(zhì)量、建設成效等內(nèi)容，導致很多項目在建設過程中會出現(xiàn)很多不可預見性的風險，如資金超前支付風險、項目收益不能達到預期的風險等，增加項目管理難度［3］。

3? ? ?專項債管理問題的解決對策

3.1? ?加強專項債管理，確保資金使用規(guī)范

專項債是落實積極財政政策的重要抓手，是地方政府加強基礎設施等重大項目建設的重要工具之一，所以需要加強專項債的管理，確保資金規(guī)范使用。各地政府可以從以下幾個方面入手：一是嚴格限額，規(guī)范編制政府債券收支預算和決算，定期統(tǒng)計專項債券資金使用情況，匯總分析各地區(qū)的專項債資金使用情況，將專項債管理情況及時呈報給上級主管部門，同時督促各管理主體做好項目管理，嚴格按照項目的投資計劃和支付節(jié)點撥付資金，避免專項債資金提前支付和使用，針對資金使用過程中的問題及時制定解決措施，減少資金使用風險；二是規(guī)范資金撥付使用，要求項目主管部門開設專用賬戶，對專項債券資金實行專戶管理、專賬核算、封閉運行，專用賬戶實行專項監(jiān)管；三是壓實償還主體責任，明確項目主管部門為政府債券項目預算管理、資金使用、資產(chǎn)管理和還本付息的主體責任部門，密切跟蹤資金到位情況，確保還本付息及時足額繳付；四是做好專項債資金使用，對發(fā)行的專項債嚴格按照規(guī)定支出，避免資金使用到工資發(fā)放、還本付息等項目上，以及出現(xiàn)資金違規(guī)使用等風險，更不能跨項目使用資金或將資金使用到經(jīng)營性項目上［4］。

3.2? ?做好項目調(diào)研論證，實現(xiàn)項目收益平衡

專項債項目作為實施積極財政政策的重要手段，在增加固定資產(chǎn)投資、拉動產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加快城市建設和改善民生等方面發(fā)揮了巨大作用，所以專項債管理前期需要做好項目調(diào)研論證。專項債項目要求必須具有一定的收益性，所以需要對專項債項目做好全周期收益管理，精準測算項目收益：一是在項目資金平衡方案中必須對專項債券還本付息、市場化融資還本付息、建設支出、運營支出及稅金等內(nèi)容提前統(tǒng)籌考慮，全盤規(guī)劃，準確測算各項收入和支出，為項目收益提供準確的測算數(shù)據(jù)；二是需要管理機構對專項債項目進行全過程的現(xiàn)金流監(jiān)管，實現(xiàn)項目的動態(tài)平衡，密切關注項目建設過程中出現(xiàn)收益不平衡的原因，圍繞實現(xiàn)項目收益展開管理，實現(xiàn)資金的有效配置和運用，最終實現(xiàn)資金的回報和項目的效益；三是在專項債項目建設的后期，需要根據(jù)前期建設情況做好全面分析，包括項目的投資、產(chǎn)出、收益，將項目的各項管理數(shù)據(jù)直觀展現(xiàn)給管理者，全面分析項目是否能實現(xiàn)收益平衡。

3.3? ?健全專項債管理體系，完善專項債管理機制

專項債券是地方經(jīng)濟發(fā)展的助推器，是地方政府重要的融資渠道，但目前經(jīng)濟下行趨勢明顯，財政壓力巨大，各地區(qū)要將增強償債能力作為防范和化解政府債務風險的根本保障，避免債券紅利變?yōu)榈胤截斦摀?。地方政府要健全專項債管理體系，完善專項債管理機制：一是在專項債券項目實施的過程中，要嚴格按照專項債券項目設計方案推進項目建設，嚴格按照進度支出資金，要定期對資金使用情況進行評估，確保資金使用安全，確保項目取得預期效益［5］；二是地方管理機構要建立專項債項目全周期管理制度，系統(tǒng)梳理區(qū)級層面制定的相關措施，從專項債券項目申報、資金使用、項目管理、資產(chǎn)確權、還本付息等方面查缺補漏，制定并不斷完善管理制度，以制度落實來確保專項債券發(fā)揮出促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的巨大作用；三是要增強搶抓政策能力、項目謀劃能力和資金爭取能力，協(xié)調(diào)完善前期手續(xù)，要及時解決發(fā)現(xiàn)的問題，有效提升專項債資金使用效益。

3.4? ?做好項目監(jiān)督管理，降低項目管理風險

地方管理機構需要緊緊圍繞政府專項債券開展全流程監(jiān)督，切實發(fā)揮政府債券擴投資、穩(wěn)經(jīng)濟、促發(fā)展的作用，減少項目管理風險：一是各地區(qū)管理機構需要聯(lián)合各管理主體，保持監(jiān)督機制循環(huán)順暢，確保監(jiān)督工作不落空、不跑偏，嚴格按照專項債管理制度確保專項債的管理主體責任，不斷優(yōu)化專項債的使用流程，針對專項債的管理實現(xiàn)全程跟蹤，聯(lián)合其他各級管理主體共同發(fā)力，與財政、審計等部門建立預算績效推進日常工作機制，開展專項債券資金支出和項目實施進度專題調(diào)研，督促項目投資主管部門和資金管理部門做好項目績效評價，并利用好項目審計監(jiān)督結果，加強與審計監(jiān)督協(xié)同發(fā)力；二是管理機構需要嚴格履行專項債券風險防控主體責任，加強專項債券申報管理，提高項目庫儲備質(zhì)量并增加數(shù)量，強化合規(guī)性審核和風險把控，建立專項債券“負面清單”；三是加強專項債務的審查監(jiān)督，管理機構要深入項目一線開展專題視察，推進項目建設，加快債券資金支出進度，就專項債券項目的謀劃、儲備、實施、資金管理、風險管控等環(huán)節(jié)進行重點監(jiān)控［6-7］。

4? ? ?結束語

政府專項債是穩(wěn)增長、調(diào)結構、擴投資、補短板、惠民生的重要抓手，對補齊基礎設施建設和重點領域的短板，緩解財政壓力，推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。但同時，隨著各地區(qū)專項債發(fā)行總量的增加，專項債管理的難度不斷增大，尤其在資金使用規(guī)范、資金收益平衡、資金管理風險等方面問題比較多，所以需要地方管理機構做好專項債管理，構建高效的專項債管理機制，提升專項債管理效率。

主要參考文獻

［1］李永友.地方政府專項債的風險管理與規(guī)?？刂疲跩］.武漢大學學報（哲學社會科學版），2023（6）：161-172.

［2］李玲玲.績效管理如何推動專項債項目提質(zhì)增效［J］.中國財政，2022（8）：68-69.

［3］胡建兵.完善地方專項債管理 更好發(fā)揮穩(wěn)投資作用［N］.中國商報，2021-11-30（1）.

［4］杜麗娟.財政部強化專項債績效評價 債券重發(fā)行輕管理有望改善［N］.中國經(jīng)營報，2021-07-12（A2）.

［5］吉富星.專項債績效管理的制度環(huán)境和運行體系優(yōu)化研究：基于不確定性視角［J］.財政研究，2020（7）：67-78.

［6］楊輝.地方政府專項債在城市更新領域的運用研究［J］.中國工程咨詢，2024（1）：89-96.

［7］蔡雯佳.地方政府專項債配套融資面臨的問題和對策建議［J］.中國產(chǎn)經(jīng)，2023（18）：39-41.