摘要：基于發(fā)展全過程人民民主和推進(jìn)基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的需要，各地各級(jí)人大積極探索人大代表全過程參與基層治理的機(jī)制路徑。作為一種有效的治理工具，數(shù)字技術(shù)賦能人大代表全過程參與基層治理已成為助力人大創(chuàng)新工作模式的策略性選擇。從結(jié)構(gòu)化視角出發(fā)，研究認(rèn)為數(shù)字技術(shù)賦能人大代表全過程參與基層治理遵循著“組織結(jié)構(gòu)—制度結(jié)構(gòu)—資源結(jié)構(gòu)”同步調(diào)適的內(nèi)在邏輯，以解決技術(shù)嵌入與傳統(tǒng)人大履職不適配的結(jié)構(gòu)性張力。但盡管如此，人大代表在全過程參與基層治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型中依然面臨著新的結(jié)構(gòu)性困境，如數(shù)字形式主義帶來的效率不足、技術(shù)剛性致使的治理沖突、兼職人大代表的選擇性賦能以及技術(shù)失靈可能存在的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)?；诖?，各地各級(jí)人大組織應(yīng)在推進(jìn)數(shù)字技術(shù)賦能人大代表全過程參與基層治理進(jìn)程中進(jìn)一步創(chuàng)新體制機(jī)制，針對(duì)性破解上述難題。

關(guān)鍵詞：數(shù)字技術(shù)；人大代表；全過程參與；基層治理；全過程人民民主

中圖分類號(hào)：D624 ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? 文章編號(hào)：1003-8477（2024）03-0075-07

一、問題的提出

當(dāng)前在推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化和發(fā)展全過程人民民主背景下，作為我國法定的聯(lián)系群眾、代表群眾、服務(wù)群眾的規(guī)范化角色，各地、各級(jí)人大代表在人大組織下深入基層、全過程參與到基層社會(huì)公共事務(wù)之中。這一創(chuàng)新性舉措充分彰顯了我國基層民主與基層治理的有機(jī)融合，切實(shí)保障了基層群眾負(fù)責(zé)任地參與公共事務(wù)的合法性權(quán)利，[1]（p86-98）在解決基層治理難題、維護(hù)基層秩序穩(wěn)定、踐行全過程人民民主等方面發(fā)揮了積極作用。因此，人大代表全過程參與基層治理既是中國式現(xiàn)代化視域下推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的有益路徑，也是新時(shí)代背景下發(fā)展全過程人民民主的具體呈現(xiàn)，[2]（p57-63）更是對(duì)2021年4月《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》中“注重發(fā)揮人大代表作用”的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)。

隨著社會(huì)信息化程度的不斷加深，數(shù)字空間場(chǎng)域日益成為政務(wù)服務(wù)、市場(chǎng)交易、社會(huì)交往等政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)功能發(fā)揮的重要平臺(tái)。其中，數(shù)字技術(shù)賦能政治發(fā)展現(xiàn)已成為社會(huì)普遍共識(shí)。[3]（p1-9）人大代表全過程參與基層治理也正朝著數(shù)字化、智慧化方向演進(jìn)。如廣東、浙江、上海、湖南、湖北等地憑借經(jīng)濟(jì)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，已探索推進(jìn)人大數(shù)字化改革，引領(lǐng)人大信息化建設(shè)，[4]（p67-74）并取得了不錯(cuò)的成效，尤其是在代表履職、民生保障等方面成效顯著，使人大及人大代表在服務(wù)人民群眾過程中實(shí)現(xiàn)了線上與線下雙軌同步?？梢?，當(dāng)前數(shù)字技術(shù)賦能人大代表全過程參與基層治理已經(jīng)成為部分地方人大工作的常見樣態(tài)，也是基層民主和基層治理發(fā)展的重要趨向，為我國社會(huì)主義民主政治的發(fā)展提供了 技術(shù)支撐和驅(qū)動(dòng)力量，客觀上有效化解了傳統(tǒng)履職下“代表懸浮”和“代表失語”等時(shí)空困境，推動(dòng)著基層社會(huì)公共事務(wù)的民主化治理。

圍繞“數(shù)字技術(shù)賦能人大代表全過程參與基層治理”這一主題進(jìn)行文獻(xiàn)梳理可以看到，相關(guān)研究雖有涉及，但較為有限。有學(xué)者依托個(gè)案對(duì)地方人大數(shù)字化改革的機(jī)理做過實(shí)證探析，[5]（p116-132）還有學(xué)者對(duì)數(shù)字技術(shù)賦能背景下基層人大踐行全過程人民民主的實(shí)施機(jī)制有過關(guān)注，[6]（p41-49）而聚焦從數(shù)字技術(shù)賦能角度對(duì)人大代表全過程參與基層治理進(jìn)行直接研究的卻并不多見，更多是從實(shí)踐中的不同應(yīng)用場(chǎng)景出發(fā)，剖析數(shù)字技術(shù)助力基層治理的作用機(jī)制。如郎友興和呂鴻強(qiáng)以浙江人大代表履職服務(wù)平臺(tái)的實(shí)踐創(chuàng)新為例，研究地方人大制度如何借助技術(shù)嵌入達(dá)成既定目標(biāo)；[7]（p35-42）陳家剛和張翔基于江蘇省淮安市“‘碼上議”協(xié)商議事創(chuàng)新實(shí)踐，呈現(xiàn)了數(shù)字技術(shù)賦能基層協(xié)商民主的內(nèi)在邏輯。[8]（p135-142）通過進(jìn)一步研讀既有研究發(fā)現(xiàn)，數(shù)字技術(shù)之所以能成功賦能基層治理，關(guān)鍵在于技術(shù)嵌入的同時(shí)，相關(guān)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化——更新、重組抑或是再造等，這些結(jié)構(gòu)性變化一定程度上抵消了技術(shù)帶來的制度性沖突，最終促使基層治理減負(fù)降本、提質(zhì)增效。這為本研究的開展提供了有益經(jīng)驗(yàn)與啟示。當(dāng)然，結(jié)合理論分析和具體實(shí)踐綜合去看，數(shù)字技術(shù)賦能并不總是產(chǎn)益果而無不足，技術(shù)若是運(yùn)用得不好可能也會(huì)成為“利維坦”，[9]（p122-128）給社會(huì)治理帶來風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)?；诖?，本文擬結(jié)合研究團(tuán)隊(duì)對(duì)湖南省冷水江市的調(diào)研經(jīng)驗(yàn)，在既有研究基礎(chǔ)上，引入結(jié)構(gòu)性分析視角，對(duì)數(shù)字技術(shù)如何賦能人大代表全過程參與基層治理展開研究，并嘗試討論數(shù)字技術(shù)賦能人大代表全過程參與基層治理可能存在的現(xiàn)實(shí)困境。

二、結(jié)構(gòu)與困境：數(shù)字技術(shù)賦能人大代表全過程參與基層治理的一個(gè)分析理路

安東尼·吉登斯認(rèn)為，人類社會(huì)的諸多行動(dòng)具有結(jié)構(gòu)化特征，結(jié)構(gòu)與行動(dòng)互構(gòu)而生。[10]（p23）拉德克利夫·布朗曾指出，社會(huì)中諸多結(jié)構(gòu)性要素影響并支配著不同主體的行為規(guī)范。[11]（p148）因此，結(jié)構(gòu)是影響人類行為邏輯的重要分析變量。在這一理論基礎(chǔ)上，有學(xué)者從結(jié)構(gòu)的視角研究人類社會(huì)政治生活的諸多現(xiàn)象和問題。例如，斯考切波剖析了法國、俄國和中國社會(huì)革命爆發(fā)的結(jié)構(gòu)性根源，[12]（p15）國內(nèi)學(xué)者李培林論證了社會(huì)轉(zhuǎn)型是影響資源配置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要結(jié)構(gòu)性力量。[13]（p3-17）基于上述的理論支撐，本文借以結(jié)構(gòu)性視角為分析工具，將其放置在基層治理場(chǎng)域中，探究數(shù)字技術(shù)如何賦能人大代表全過程參與基層治理。

有研究表明，當(dāng)前全過程人民民主的實(shí)踐形態(tài)呈現(xiàn)出鮮明的結(jié)構(gòu)化特征。[14]（p17-30）人大代表作為我國政治領(lǐng)域?qū)I(yè)性的意見表達(dá)主體，[15]（p77）在政治生活中處于一個(gè)特定的結(jié)構(gòu)性位置，肩負(fù)著參與立法、監(jiān)督等特定的職責(zé)與使命。特別是在當(dāng)前發(fā)展全過程人民民主背景下，人大代表全過程參與基層治理的功能得到進(jìn)一步具體實(shí)化與強(qiáng)化。伴隨著數(shù)字時(shí)代的到來，數(shù)字技術(shù)也正在結(jié)構(gòu)層面影響人大代表全過程參與基層治理的方式和路徑，它不僅打破了代表履職的時(shí)空界限，更在賦能人大代表更高效、全方位地收集民意、傾聽民聲、回應(yīng)民心。進(jìn)一步從理論上去看，這種結(jié)構(gòu)性影響首先表現(xiàn)為組織結(jié)構(gòu)的變化。一般而言，健全且穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)是一個(gè)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)。不同于過去線下人大組織的運(yùn)作邏輯，數(shù)字時(shí)代背景下常常會(huì)出現(xiàn)技術(shù)嵌入與傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)不適配的窘境，[16]（p64-73）這就驅(qū)動(dòng)各級(jí)各地人大要積極尋找探索組織結(jié)構(gòu)變革的路徑，[17]（p72-81）以更為有效順暢的組織邏輯實(shí)現(xiàn)數(shù)字時(shí)代人大代表全過程參與基層治理在物理空間與數(shù)字空間的同頻共振。

在正式或某些特定的治理情境下，組織與制度往往相伴而生。因此，當(dāng)上述的組織結(jié)構(gòu)發(fā)生變化后，隨之而來的即是制度層面的結(jié)構(gòu)性變化。在數(shù)字治理場(chǎng)域中，技術(shù)賦能也是要建立在一定的制度基礎(chǔ)之上的，[18]（p98-113）尤其是在跨層級(jí)、跨部門的技術(shù)協(xié)同治理中更加需要“技術(shù)+制度”的創(chuàng)新路徑。[19]（p114-122）既有固化的部分制度安排已不能適應(yīng)日趨復(fù)雜的數(shù)字社會(huì)環(huán)境，就需要從制度框架著手，調(diào)適優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)甚至更新既有不適應(yīng)的制度內(nèi)容。同理，本文所探討的數(shù)字技術(shù)賦能人大代表全過程參與基層治理在理論層面同樣面臨著制度結(jié)構(gòu)的改變。

組織結(jié)構(gòu)和制度結(jié)構(gòu)的調(diào)整無疑會(huì)進(jìn)一步帶來資源結(jié)構(gòu)的變化。人類社會(huì)的資源是相對(duì)有限的，而每個(gè)人獲取資源的能力又是不同的。無論是政府組織還是人大組織，抑或是其他正式組織，其最終的行動(dòng)邏輯是實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。因此，資源配置機(jī)制研究構(gòu)成了組織學(xué)的核心議題。[20]（p4-12）。在本文的研究場(chǎng)域中，數(shù)字技術(shù)賦能人大代表全過程參與基層治理涉及人大、政府、市場(chǎng)等多元主體對(duì)資源的調(diào)配，這一調(diào)配行為最終體現(xiàn)為技術(shù)嵌入下資源結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，包括硬件資源、信息資源、人力資源以及資源配置的效率會(huì)顯著提高。

綜上所述，從結(jié)構(gòu)化的視角出發(fā)不難發(fā)現(xiàn)，數(shù)字技術(shù)賦能人大代表全過程參與基層治理離不開三大結(jié)構(gòu)性要素的共同作用，即組織結(jié)構(gòu)、制度結(jié)構(gòu)和資源結(jié)構(gòu)，三者相輔相成，既彼此遞進(jìn)又形成合力。但不可否認(rèn)的是，任何新興事物的發(fā)展在客觀上都會(huì)有局限性。數(shù)字技術(shù)作為一種新興的治理工具，其賦能人大代表全過程參與基層治理的創(chuàng)新實(shí)踐同樣如此，它可能會(huì)面臨數(shù)字形式主義、技術(shù)剛性與賦權(quán)機(jī)會(huì)不均、代表兼職化與選擇性賦能以及技術(shù)失靈與安全風(fēng)險(xiǎn)等結(jié)構(gòu)性張力。基于此，本文擬在“結(jié)構(gòu)—困境”的進(jìn)路下展開研究，以期呈現(xiàn)數(shù)字技術(shù)賦能人大代表全過程參與基層治理的作用機(jī)理及潛在限度。

三、數(shù)字技術(shù)賦能人大代表全過程參與基層治理的實(shí)踐表達(dá)及其結(jié)構(gòu)化邏輯

結(jié)合發(fā)展全過程人民民主和推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的雙重現(xiàn)實(shí)背景，數(shù)字時(shí)代下人大及人大代表的任務(wù)內(nèi)容和履職方式發(fā)生了改變。作為一種地方人大的創(chuàng)新實(shí)踐，數(shù)字技術(shù)賦能人大代表全過程參與基層治理突破了傳統(tǒng)人大代表“在場(chǎng)”參與的時(shí)空限制，實(shí)現(xiàn)了代表與群眾的跨時(shí)空交流，在基層民主和基層治理兩個(gè)方面取得了實(shí)質(zhì)性成績。在這一創(chuàng)新舉措取得成功的背后，實(shí)則反映了一套行之有效的結(jié)構(gòu)化邏輯。接下來本文將以湖南省冷水江市人大創(chuàng)新實(shí)踐為例，對(duì)具體實(shí)踐樣態(tài)進(jìn)行深描與分析。冷水江市地處湖南省中部，屬于由婁底市代管的縣級(jí)市，目前其轄區(qū)面積有439平方公里，下轄10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和1個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。冷水江市現(xiàn)有五級(jí)人大代表608人（不含重合數(shù)），其中縣級(jí)以上人大代表56人，縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表552人。2014年，冷水江市啟動(dòng)人大代表聯(lián)系群眾工作站（點(diǎn)）籌建工作，現(xiàn)已建立人大代表聯(lián)系群眾工作站點(diǎn)23個(gè)，覆蓋轄區(qū)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。

（一）組織結(jié)構(gòu)：“從個(gè)體化到體系化”

有效的組織結(jié)構(gòu)是一個(gè)組織得以常態(tài)化運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和前提。一般而言，組織結(jié)構(gòu)愈合理，組織常態(tài)化運(yùn)轉(zhuǎn)才愈有可能；反之，組織的凝聚力和作用發(fā)揮將會(huì)大打折扣，甚至可能會(huì)面臨解散的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于一個(gè)多成員參與的組織而言，尋找到共容性是組織結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的關(guān)鍵。[21]（p105-115）這是因?yàn)樵陂_展某一集體行動(dòng)時(shí)，每一位參與成員的情況各有不同，為確保組織行動(dòng)順利進(jìn)行，就需要依托一個(gè)有效的組織體系，在這一組織體系下組織成員可以充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)。數(shù)字技術(shù)賦能人大代表全過程參與到基層治理的各環(huán)節(jié)、各事項(xiàng)，是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程。因此，在探索數(shù)字技術(shù)賦能人大代表全過程參與基層治理中首先要從頂層設(shè)計(jì)的角度建立完善一個(gè)有效的組織結(jié)構(gòu)。

具體到冷水江市的人大創(chuàng)新實(shí)踐去看，為了順利推進(jìn)數(shù)字技術(shù)賦能人大代表全過程參與基層治理，冷水江市人大常委會(huì)首先主要從兩個(gè)方面著力：一是搭建數(shù)字化的組織平臺(tái)。2021年冷水江市人大常委會(huì)率先在全省開展了“智慧人大”試點(diǎn)工作，開發(fā)了“智慧人大”數(shù)字平臺(tái)，已于2022年6月投入運(yùn)行。該組織平臺(tái)集代表履職服務(wù)、代表工作站、財(cái)政預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督、重大民生實(shí)事票決、任前法律知識(shí)考試等五個(gè)子系統(tǒng)于一體，并配套推出了手機(jī)客戶端小程序，同時(shí)在各聯(lián)絡(luò)站點(diǎn)安裝了智能交互終端。二是建設(shè)實(shí)效化的組織單元。為使人大代表全過程參與基層治理得以落地，冷水江市人大常委會(huì)探索建立“人大代表進(jìn)站入點(diǎn)”機(jī)制，將全市范圍內(nèi)的五級(jí)人大代表根據(jù)選區(qū)劃入到各基層人大代表聯(lián)系群眾工作站點(diǎn)，并進(jìn)一步探索推出“人大代表進(jìn)網(wǎng)格”的管理模式，安排各站點(diǎn)內(nèi)的人大代表到村（社區(qū)）網(wǎng)格點(diǎn)參與微網(wǎng)格治理?？梢钥吹?，冷水江市人大常委會(huì)在上述組織結(jié)構(gòu)方面的兩大做法破解了過去人大代表“單兵作戰(zhàn)”的個(gè)體化參與困局，實(shí)現(xiàn)了組織化、體系化。

（二）制度結(jié)構(gòu)：“正式規(guī)程與非正式制度相結(jié)合”

諾思認(rèn)為，制度是為社會(huì)提供框架的一整套規(guī)則和規(guī)范，既讓人們?cè)谶@一制度框架下相互影響，又可用來約束個(gè)體行為。[22]（p225-226）這說明具有結(jié)構(gòu)性特征的制度能夠生產(chǎn)出特定社會(huì)情境所需要的某種秩序。一般而言，基層治理場(chǎng)域中的制度結(jié)構(gòu)可以劃分為正式的規(guī)章制度和非正式的制度規(guī)則。兩種類型的制度在更多的治理情境下相輔相成，各有所長。其中，正式制度在基層治理中具有剛性特征，而非正式制度則相對(duì)更具柔性特點(diǎn)。當(dāng)前我國的基層治理既需要以正式制度為基礎(chǔ)性框架指引行動(dòng)，也需要依托非正式制度使相關(guān)政策精準(zhǔn)落地，尤其是需要借助一些非正式途徑動(dòng)員不同治理主體、協(xié)調(diào)錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系。[23]（p70）在數(shù)字技術(shù)賦能背景下，人大代表全過程參與基層治理同樣需要遵循正式制度與非正式制度相結(jié)合的制度邏輯。

以冷水江市為例，市人大常委會(huì)在法定框架下就數(shù)字技術(shù)賦能人大代表全過程參與基層治理設(shè)計(jì)制定了一套正式的科學(xué)合理的制度規(guī)范，其中值得關(guān)注的主要有三項(xiàng)機(jī)制的創(chuàng)新：一是預(yù)警督辦。冷水江市“智慧人大”平臺(tái)創(chuàng)建了包括群眾意見回復(fù)超時(shí)、代表建議督辦及承辦、票決項(xiàng)目超預(yù)算、站點(diǎn)活動(dòng)安排等八項(xiàng)預(yù)警內(nèi)容，根據(jù)預(yù)警事項(xiàng)，平臺(tái)可以自動(dòng)生成短信發(fā)送至代表以及相關(guān)人員，防止逾期辦理，切實(shí)提高了人大工作的質(zhì)量和效率。二是實(shí)時(shí)知情。通過“智慧人大”平臺(tái)，將人大代表工作站點(diǎn)的工作動(dòng)態(tài)、通知公告、活動(dòng)預(yù)告、代表進(jìn)站等情況進(jìn)行公開公示，既能全方位、全過程向群眾展示站點(diǎn)最新的工作安排和工作情況，又能客觀展現(xiàn)代表依法履職情況，切實(shí)打破信息壁壘，讓群眾能在第一時(shí)間享有知情權(quán)、履行監(jiān)督權(quán)，提升參與度。三是評(píng)估考核?！爸腔廴舜蟆睌?shù)字平臺(tái)對(duì)全體人大代表在站點(diǎn)的活動(dòng)軌跡、參加代表小組活動(dòng)和議案、建議、意見辦理情況進(jìn)行真實(shí)記錄，形成履職情況統(tǒng)計(jì)表，實(shí)行積分累計(jì)，使每一個(gè)人大代表的工作可量化、可評(píng)價(jià)，為人大代表履職情況考評(píng)提供數(shù)據(jù)支撐。最終，將人大代表履職積分作為評(píng)選履職先進(jìn)個(gè)人、推薦留任的重要參考。

除了監(jiān)督、激勵(lì)方面的制度創(chuàng)新外，冷水江市人大常委會(huì)還依托數(shù)字平臺(tái)建立了較為科學(xué)規(guī)范的工作程序。如在代表履職服務(wù)方面，系統(tǒng)設(shè)定了代表信息資源庫、收集代表建議、分類管理及網(wǎng)上督辦代表議案建議等功能，一般性問題由代表向群眾做好解釋工作，需要市委、市政府統(tǒng)籌或多部門聯(lián)合辦理的，梳理后由市人大進(jìn)行轉(zhuǎn)交轉(zhuǎn)辦，臨近辦結(jié)日期系統(tǒng)自動(dòng)預(yù)警。與此同時(shí)，代表們還需要充分發(fā)揮其監(jiān)督職能，緊盯民生實(shí)事項(xiàng)目計(jì)劃、實(shí)施進(jìn)度、工程質(zhì)量等各環(huán)節(jié)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和相關(guān)承辦部門需每半年向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大匯報(bào)一次項(xiàng)目建設(shè)情況，所有民生項(xiàng)目的最終實(shí)施結(jié)果都要交由群眾進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)。在正式規(guī)程基礎(chǔ)上，人大代表還可以借助非正式渠道，如進(jìn)村入戶主動(dòng)向群眾問需問計(jì)、收集意見；以面對(duì)面的形式舉辦現(xiàn)場(chǎng)答復(fù)會(huì)等。實(shí)踐證明，有效的正式規(guī)程和靈活的非正式制度相結(jié)合可以大大提升數(shù)字技術(shù)賦能人大代表全過程參與基層治理的效率和效能，進(jìn)而提高人大與政府對(duì)基層群眾的回應(yīng)度。

（三）資源結(jié)構(gòu)：“從資源分散到不同資源的有效整合”

資源作為基層治理的關(guān)鍵要素，其配置問題是實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點(diǎn)，這是因?yàn)橘Y源配置的實(shí)質(zhì)是利益分配。一直以來，在基層治理中政府始終支配著人力、物資、信息等重要資源，且對(duì)于這些資源的配置邏輯主要是在科層化的壓力型情境下進(jìn)行的，這就常常會(huì)導(dǎo)致自上而下的資源配置效率相對(duì)不高，甚至?xí)雎云渌嫦嚓P(guān)方對(duì)于資源配置的實(shí)際需求。具體就傳統(tǒng)人大參與基層治理而言，這一問題可能更為明顯。過去人大代表在聯(lián)系基層群眾并幫助他們解決現(xiàn)實(shí)困難時(shí)，采取的方式基本都是一對(duì)一、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)幫扶，這容易造成人力資源和物力財(cái)力等資源的分散化，還會(huì)因線下層層上報(bào)出現(xiàn)資源配置的滯后性。現(xiàn)今在數(shù)字技術(shù)賦能的背景下，人大代表在全過程參與基層治理中可以借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)及時(shí)對(duì)接政府各個(gè)部門，做到對(duì)各類資源高效調(diào)度、精準(zhǔn)供給，真正實(shí)現(xiàn)從過去資源的分散化配置到數(shù)字時(shí)代不同資源的有效整合。

數(shù)字時(shí)代下湖南省冷水江市人大常委會(huì)為提高基層治理中資源配置的效率，首先從人力資源配置著手，將五級(jí)人大代表分單元下沉至不同的基層聯(lián)絡(luò)站點(diǎn)，使其在各自的站點(diǎn)履行職責(zé)，既破解了過去單個(gè)人大代表線下服務(wù)基層群眾人力分散的問題，又在一定程度上便于聯(lián)絡(luò)站的代表們隨時(shí)隨地討論相關(guān)議題，形成集體智慧，進(jìn)而充分發(fā)揮代表們的才能。其次是信息資源的合理配置。冷水江市人大常委會(huì)借助“智慧人大”線上數(shù)字平臺(tái)，搭建起人大代表全過程參與基層治理的信息網(wǎng)絡(luò)，整合了諸多碎片化的信息資源，使得各基層聯(lián)絡(luò)站點(diǎn)的所有情況“一網(wǎng)通聯(lián)、一屏通覽”。尤其是數(shù)字技術(shù)可以賦能人大代表整合群眾的需求信息，為人民群眾提供真正需要的民生服務(wù)。

四、數(shù)字技術(shù)賦能人大代表全過程參與基層治理的可能性困境

通過上述分析可以看到，數(shù)字技術(shù)之所以能夠較好地賦能人大代表全過程參與基層治理主要是因?yàn)橄嚓P(guān)要素結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。不過，結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與調(diào)適并不能解決基層治理中的所有難題，客觀上它仍有一定的局限性。因此，需要認(rèn)識(shí)到的是，數(shù)字技術(shù)賦能人大代表全過程參與基層治理可能面臨著新的結(jié)構(gòu)性困境。本文認(rèn)為，這一潛在的可能性困境主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

（一）數(shù)字形式主義與效率問題

數(shù)字形式主義是在數(shù)字時(shí)代下形式主義的一種新變體。相較于過去傳統(tǒng)形式主義樣態(tài)而言，數(shù)字技術(shù)在社會(huì)治理應(yīng)用中所表現(xiàn)出的形式主義更具隱蔽性和復(fù)雜性。[24]（p31-35）在本研究的基層治理場(chǎng)域中，數(shù)字技術(shù)在賦能人大代表全過程參與基層公共事務(wù)時(shí)，如若運(yùn)用得不好，亦將不可避免地帶來數(shù)字形式主義的問題，具體可能會(huì)表現(xiàn)為兩種類型：一是技術(shù)應(yīng)用不足導(dǎo)致人大代表全過程參與基層治理的效率問題。在數(shù)字化轉(zhuǎn)型時(shí)期，人大代表尤其是基層人大代表的數(shù)字意識(shí)實(shí)際仍舊缺乏，囿于個(gè)體因素，其借助信息技術(shù)履行相應(yīng)職責(zé)的能力較為不足，使得在業(yè)務(wù)工作中對(duì)于數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用停留于簡單的信息填鴨，[25]（p32-40）履職效果不太顯著，有時(shí)甚至?xí)行臒o力。二是技術(shù)應(yīng)用過載致使人大代表全過程參與基層治理的效率低問題。數(shù)字技術(shù)為整個(gè)社會(huì)帶來了較大便利，很多業(yè)務(wù)工作從線下被搬到了線上，真正實(shí)現(xiàn)了“讓數(shù)據(jù)多跑路”的目標(biāo)。但與此同時(shí)，又可能會(huì)催生出新的難題。如若人大只是簡單地將原有的業(yè)務(wù)工作直接轉(zhuǎn)移到線上，而不從體制機(jī)制層面進(jìn)行職能整合、優(yōu)化服務(wù)流程，無疑也會(huì)導(dǎo)致泛出現(xiàn)數(shù)字化的不良局面。在具體實(shí)踐層面，我國部分地區(qū)人大工作的泛數(shù)字化問題也的確存在，既要完成紙質(zhì)材料又要同步提交電子文檔，換言之，數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用并沒有帶來工作流程的優(yōu)化和工作量的減少，反而成為了一種數(shù)字負(fù)擔(dān)，造成了人力、物力、財(cái)力等資源的浪費(fèi)，最終導(dǎo)致基層治理陷入效率低下的困境。

（二）技術(shù)剛性帶來的治理沖突

數(shù)字技術(shù)賦能人大代表全過程參與基層治理是一項(xiàng)多主體、多單元、多部門合作的系統(tǒng)性工程，其順利開展不僅需要基礎(chǔ)設(shè)施等“硬件”的投入，更離不開制度層面的“軟件”配套。不過從現(xiàn)實(shí)情況看，不論是技術(shù)應(yīng)用的能力還是體制優(yōu)化的進(jìn)程都相對(duì)滯后于數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度，因此，數(shù)字時(shí)代下技術(shù)剛性可能會(huì)帶來一些治理領(lǐng)域的沖突，總體表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面，數(shù)字技術(shù)賦能人大代表全過程參與基層治理實(shí)則是一個(gè)雙向互動(dòng)過程，它需要人大代表和基層群眾都具備相應(yīng)的數(shù)字素養(yǎng)，而不同代表和群眾對(duì)數(shù)字技術(shù)的接納程度與應(yīng)用能力因年齡、受教育水平等個(gè)體間差異而存在明顯的“數(shù)字鴻溝”，[26]（p110-120）如老年群體、文化程度不高人群的意見或訴求無法被人大代表及時(shí)在線收集，這在一定程度上就造成了技術(shù)的賦能不均，容易加劇社會(huì)關(guān)系的不平等，甚至?xí)?dǎo)致群體歧視等現(xiàn)象的出現(xiàn)，最終將會(huì)加重基層治理的不穩(wěn)定。另一方面，數(shù)字技術(shù)賦能人大代表全過程參與基層治理涉及人大與政府多部門合作的流程銜接問題，在銜接過程中又必然牽涉到數(shù)據(jù)共享等相關(guān)事宜。但由于各部門因技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一導(dǎo)致數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑不一，加之部門間和部門領(lǐng)導(dǎo)間基于政績導(dǎo)向有時(shí)處于利益競爭關(guān)系之中，[27]（p175）使得數(shù)據(jù)使用常常存在部門“壁壘”，缺乏深度有效的數(shù)據(jù)整合與集成，較易形成“數(shù)據(jù)孤島”，難以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，也就無法釋放數(shù)據(jù)應(yīng)有的乘數(shù)效應(yīng)，客觀上會(huì)進(jìn)一步造成治理渠道梗阻、治理效率較低、治理效果不顯著等問題。

（三）兼職人大代表的選擇性賦能

人大代表非專職化是我國人大代表制度的一大特征。有學(xué)者曾通過統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，我國各級(jí)人大代表的專職化程度約在5%，而兼職化或者說非專職化代表占95%左右。[28]（p58）盡管代表兼職化有利于保持人大代表與人民群眾的聯(lián)系，但是當(dāng)前對(duì)這一代表制度的弊端也不容忽視，很多學(xué)者對(duì)其進(jìn)行過研究，弊端包括沒有時(shí)間履職、無力履職、角色轉(zhuǎn)換錯(cuò)位、專業(yè)知識(shí)有限等。這些顯性不足在數(shù)字技術(shù)賦能下依舊會(huì)進(jìn)一步帶來治理方面的問題。由于我國大部分人大代表是兼職身份，他們一方面有其本職工作，另一方面還需依托數(shù)字化全過程參與到基層治理當(dāng)中，尤其是還要幫助解決基層群眾面臨的諸多難題，但代表個(gè)體的時(shí)間、精力、體力都是有限的，在有限的條件下完成諸多工作，這就迫使代表們不得不選擇性在線收集、轉(zhuǎn)交群眾反映的問題。因此，選擇性賦能成為了兼職人大代表全過程參與基層治理的行動(dòng)策略。

（四）技術(shù)失靈下的風(fēng)險(xiǎn)及挑戰(zhàn)

當(dāng)前我們正處在一個(gè)深刻變革的數(shù)字化時(shí)代，在這一時(shí)代下數(shù)據(jù)被視為一種新型生產(chǎn)要素，能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展帶來新的機(jī)遇，[29]（p52-55）并在客觀上推進(jìn)了人類社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系的變革。但與此同時(shí)，數(shù)據(jù)要素本身承載著龐大的信息，其中關(guān)聯(lián)到國家、社會(huì)和個(gè)人等諸多主體，其重要性不言而喻。正因其重要，所以數(shù)據(jù)在技術(shù)失靈狀況下也會(huì)面臨被泄露、攻擊等安全隱患，即使當(dāng)前已經(jīng)研發(fā)出信息安全和隱私保護(hù)技術(shù)，這一風(fēng)險(xiǎn)依然存在。在本文的數(shù)字技術(shù)賦能人大代表全過程參與基層治理場(chǎng)景中，人大代表個(gè)人信息、人大代表向基層群眾收集的信息以及人大組織本身的信息都儲(chǔ)存在系統(tǒng)后臺(tái)，不僅如此，很多需要在線填寫的表格等信息還在微信、QQ等社交軟件的公共交流群里傳播，一旦處理得不好，可能就會(huì)造成數(shù)據(jù)外泄，輕則侵犯個(gè)人隱私，重則威脅國家安全，尤其是當(dāng)前我國基層群眾的信息安全意識(shí)仍相對(duì)較弱，他們尚無法理解數(shù)據(jù)信息本身的重要性及其蘊(yùn)藏的價(jià)值。

五、數(shù)字技術(shù)賦能人大代表全過程參與基層治理的優(yōu)化路徑

數(shù)字技術(shù)賦能人大代表全過程參與基層治理是數(shù)字時(shí)代人大代表在基層社會(huì)發(fā)展全過程人民民主的創(chuàng)新實(shí)踐，有效拓展了基層民主的公共空間，破除了因時(shí)空阻隔造成的人大代表參與“不在場(chǎng)”局面，同時(shí)也夯實(shí)了基層治理的民意基礎(chǔ)，提升了基層治理的整體水平和群眾滿意度。但是，在這一創(chuàng)新實(shí)踐進(jìn)程中亦會(huì)產(chǎn)生一些新的結(jié)構(gòu)性困境，如數(shù)字形式主義導(dǎo)致的效率問題、技術(shù)剛性帶來的治理沖突、兼職人大代表的選擇性賦能以及技術(shù)失靈下的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)等?；诖耍鞯馗骷?jí)人大組織應(yīng)進(jìn)一步創(chuàng)新體制機(jī)制，針對(duì)性破解上述難題，以強(qiáng)化技術(shù)理性和人大參與基層治理的良性互動(dòng)。具體而言，建議著力從以下四個(gè)方面著手：

一是明確各主體的權(quán)責(zé)邊界，完善基層數(shù)字化治理體系。一方面，數(shù)字技術(shù)的嵌入使人大、政府、市場(chǎng)、社會(huì)等基層治理主體間的關(guān)系較原有傳統(tǒng)治理格局發(fā)生了部分改變，這就要求在賦能人大代表全過程參與基層治理的過程中，要明確各治理主體及各主體內(nèi)部的權(quán)責(zé)邊界，厘清權(quán)責(zé)范圍，避免權(quán)責(zé)沖突和利益沖突；另一方面，在明確權(quán)責(zé)基礎(chǔ)上，各地要積極探索完善基層數(shù)字化治理體系的實(shí)現(xiàn)路徑，推動(dòng)人大與其他治理主體在全流程、多領(lǐng)域中相互配合協(xié)作，以有效整合不同治理主體間的數(shù)據(jù)資源，提高全過程參與的銜接效率，真正打破主體間的數(shù)字“壁壘”，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)有序共享。

二是提升代表與群眾的數(shù)字素養(yǎng)，增強(qiáng)其數(shù)字應(yīng)用能力。首先，對(duì)人大代表而言，應(yīng)重視對(duì)人大代表數(shù)字技能的培訓(xùn)，使其在全過程參與基層治理中逐漸轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)治理模式下的治理思維，形成并強(qiáng)化數(shù)字意識(shí)和數(shù)字理念，在具體實(shí)踐中充分運(yùn)用數(shù)字手段，釋放數(shù)字技術(shù)帶來的治理紅利，破解數(shù)字形式主義困境。其次，從基層群眾角度看，應(yīng)有計(jì)劃、針對(duì)性地為基層群眾提供數(shù)字課程相關(guān)方面的培訓(xùn)宣講服務(wù)，一定程度上提升其數(shù)字素養(yǎng)；與此同時(shí)，各地各級(jí)人大組織還可考慮依托社區(qū)便民服務(wù)中心為老年人、文化水平不高的群體提供數(shù)字化便民服務(wù)，解決其急難愁盼等難題。

三是探索人大代表的專職化改革，注重技術(shù)賦能均衡性?；谌舜蟠淼募媛毣沟么韨儾荒苋硇耐度刖β男邢鄳?yīng)職責(zé)，進(jìn)而影響了數(shù)字技術(shù)賦能的整體效能，所以建議選取漸進(jìn)式方式，在部分地區(qū)采用試點(diǎn)的方法探索進(jìn)行人大代表專職化改革，注重?cái)?shù)字技術(shù)賦能人大代表的均衡性參與。

四是加強(qiáng)基層數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的制度建設(shè)，確保數(shù)據(jù)安全。鑒于技術(shù)失靈可能帶來的安全風(fēng)險(xiǎn)，各地各級(jí)人大組織在推進(jìn)人大代表全過程參與基層治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，一方面要確保核心技術(shù)的自主可控，建立起牢不可破的安全防護(hù)體系；另一方面要探索制定科學(xué)合理的制度規(guī)范和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，包括數(shù)據(jù)的傳輸、存儲(chǔ)、共享使用等規(guī)則，以此實(shí)現(xiàn)制度與技術(shù)的協(xié)同增益。當(dāng)然，由于各地?cái)?shù)字人大建設(shè)還在起步階段，數(shù)字技術(shù)賦能人大代表全過程參與基層治理在實(shí)踐層面還有較大的進(jìn)步空間，因此可能會(huì)出現(xiàn)一些掣肘難題甚至突發(fā)狀況，故而還需建立相應(yīng)的應(yīng)急處置工作機(jī)制和辦法。

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責(zé)任編輯 ? 賈曉林

收稿日期：2023-11-09

作者簡介：方帥（1992—），男，政治學(xué)博士，南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院講師（江蘇南京，210023）。

基金項(xiàng)目：江蘇省社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表全過程參與基層治理的機(jī)制創(chuàng)新研究”（22ZZC001）；江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“基層人大代表全過程參與鄉(xiāng)村振興的機(jī)制創(chuàng)新研究”（2022SJYB0233）。