毛光霞

摘要：在全過程人民民主已經(jīng)成為價(jià)值共識的當(dāng)下，進(jìn)一步讀懂全過程人民民主需要從治理績效著手，肯定治理績效的支撐作用，確認(rèn)治理提升全過程人民民主的邏輯鏈條，展示全過程人民民主的廣泛、真實(shí)、管用。治理提升全過程人民民主旨在挖掘全過程人民民主發(fā)展的實(shí)踐基礎(chǔ)，基于規(guī)則的治理實(shí)踐建立全過程人民民主的秩序基礎(chǔ)，提升公民民主精神以建立全過程人民民主的價(jià)值基礎(chǔ)，多元主體的協(xié)同銜接國家與社會(huì)以建立全過程人民民主的社會(huì)基礎(chǔ)，確認(rèn)政策績效合法性以建立全過程人民民主的資源基礎(chǔ)。在治理提升全過程人民民主的進(jìn)程中，一定程度上存在著治理梗阻與民主停滯的矛盾、績效困局與民主赤字的矛盾、治理技術(shù)與民主價(jià)值的矛盾等問題。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的歷程中，需要進(jìn)一步完善治理提升全過程人民民主的邏輯鏈條，從結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能調(diào)適、利益兼容三個(gè)維度提升治理績效，確認(rèn)全過程人民民主的廣泛、真實(shí)、管用，更好地實(shí)踐全過程人民民主。

關(guān)鍵詞：治理績效；全過程人民民主；結(jié)構(gòu)優(yōu)化；功能調(diào)適；利益兼容

中圖分類號：D621 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? 文章編號：1003-8477（2024）03-0060-08

“如何使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來”以促進(jìn)民主的扎根和維系民主的價(jià)值是民主討論的焦點(diǎn)。隨著代議民主、自由民主、多元民主、共識民主、協(xié)商民主、參與式民主、協(xié)和民主、政策民主、治理民主等詞匯的增加，一方面意味著民主發(fā)展形式的多態(tài)勢、結(jié)構(gòu)的多重性和內(nèi)涵的多樣化，另一方面也意味著不斷增加而又凸顯創(chuàng)新的修飾性詞語只能說明對民主的價(jià)值性是存有共識的，但在達(dá)致民主的程序、制度、手段、進(jìn)路等方面存在著爭議和分歧。黨的二十大報(bào)告指出，“全過程人民民主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主”。作為中國特色社會(huì)主義民主政治重要理論創(chuàng)新與實(shí)踐積累成果的全過程人民民主為民主政治的發(fā)展提供了新的思路和遵循，民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督構(gòu)成了人民民主的全鏈條、全方位、全覆蓋，使全過程人民民主的運(yùn)轉(zhuǎn)更加依賴于民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督實(shí)踐的操作與治理的績效。值得注意的是，民主的發(fā)展離不開治理，民主只有落實(shí)到具體的治理場域之中，才能真正發(fā)揮其效能。[1]（p15）因而，重視治理績效以提升全過程人民民主，筑牢全過程人民民主的實(shí)踐基礎(chǔ)，是使全過程人民民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來的重要依據(jù)，是讀懂廣泛、真實(shí)、管用的全過程人民民主的根本前提。

一、問題的提出

討論治理與全過程人民民主的關(guān)系要回到治理與民主的元問題上來。既有文獻(xiàn)關(guān)于治理與民主的關(guān)系主要從四個(gè)方面進(jìn)行了討論：一是治理吸納民主，治理與民主在內(nèi)涵、目標(biāo)、主體、程序、機(jī)制、價(jià)值等各個(gè)方面存在著互補(bǔ)關(guān)系，從而使得治理能夠吸納民主。雖然治理與民主存在一定程度的沖突，但是治理體系與機(jī)制的有效運(yùn)行、善治目標(biāo)的持久實(shí)現(xiàn)需要治理融合民主，同時(shí)，民主政治的落實(shí)，甚至是民主政治自身弊端的克服也需要治理體系與機(jī)制來克服。[2]（p45）二是治理替代民主，以治理的績效替代民主的合法性。作為根本政治制度的人大制度的代表功能是人大合法性的首要來源，但治理責(zé)任的加入影響了人大制度功能的均衡發(fā)揮，某種程度上使得治理功能優(yōu)先于代表功能，甚至出現(xiàn)了以治理績效應(yīng)對代表赤字的現(xiàn)象。[3]（p59）三是治理民主（governable democracy）成為民主的一種形式，治理成為定義民主的約束性和修飾性詞語。作為自由民主的對立面，治理民主是將國家嵌入作為政體理論的民主，超越了自由民主，[4]（p9）預(yù)示著一種新的復(fù)合型民主范式的可能性，使得治理民主成為包容性極強(qiáng)的開放性話語體系，[5]（p19）超越了將民主限定于政治與行政論域的民主理念。四是民主治理（democratic governance）意味著民主的治理，在治理中貫徹民主的精神與要素，強(qiáng)調(diào)并促進(jìn)公共治理過程中各治理主體之間的平等對話與協(xié)商。[6]（p17）民主治理成為可能是因?yàn)槊裰髋c治理兩大潮流共享了相同或相近的價(jià)值，形成了復(fù)合性結(jié)構(gòu)，建立了以“民主統(tǒng)領(lǐng)治理”為特征的治理理論。[7]（p136）

以上四個(gè)方面的基本邏輯前提是承認(rèn)治理績效。治理吸納民主意味著只有存在治理績效才會(huì)吸納民主，緣起于治理與民主同樣追求績效，民主如果沒有績效就會(huì)失去對民主追求的動(dòng)力。治理替代民主認(rèn)為治理績效就是一切，意味著只有存在治理績效才會(huì)有可能挑戰(zhàn)民主的價(jià)值觀，或者解決民主的危機(jī)，民主有可能淪為修飾品和裝飾品。治理民主作為民主的一種類型，根源于民主可能難以保證績效，為了更好地完善民主，追求善治，有必要強(qiáng)化民主的治理效能，將民主限定為追求治理績效的工具性價(jià)值。民主治理意味著民主從一種價(jià)值追求異化為獲取治理績效的工具，治理是中心任務(wù)，民主是手段和機(jī)制。從上述分析可以看出，治理吸納民主是對民主發(fā)展危機(jī)與治理受到重視的事實(shí)性描述，結(jié)合了對于治理的相對樂觀與民主的相對悲觀，而治理替代民主則是進(jìn)一步深化了這一結(jié)合。因此，無論是治理吸納民主還是治理替代民主都存在著價(jià)值觀先行的傾向。相較于此，治理民主與民主治理則摒棄了價(jià)值觀先行，從相對客觀的角度描述了治理與民主的關(guān)系，但卻存在著績效困局與民主異化的可能陷阱。（見表1）

值得注意的是，否定治理吸納民主、治理替代民主、治理民主和民主治理，并不意味著否定治理績效。全過程人民民主強(qiáng)調(diào)的是民主理念與民主實(shí)踐的均衡性、民主實(shí)踐領(lǐng)域的廣泛性、民主過程的持續(xù)性和完整性以及民主結(jié)果的正義性，發(fā)展全過程人民民主是對國家治理能力的全面提升。[8]（p10）在這個(gè)意義上可以認(rèn)為，全過程人民民主的發(fā)展仍然需要治理績效作為實(shí)踐基礎(chǔ)，試圖克服西式民主治理的虛假性和低效性，唯實(shí)求效。[9]（p56）因而，需要進(jìn)一步挖掘全過程人民民主發(fā)展的治理績效，明確治理提升全過程人民民主的邏輯鏈條，在治理績效中讀懂全過程人民民主。

二、治理績效提升全過程人民民主的實(shí)踐基礎(chǔ)

讀懂全過程人民民主，展現(xiàn)全過程人民民主的廣泛、真實(shí)、管用，治理績效依然是不可或缺的，特別是全過程人民民主不再局限于西式選舉這一個(gè)環(huán)節(jié)，而是伴隨于人民的整個(gè)政治生活、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及社會(huì)治理之中。它有別于“一次性消費(fèi)”的選舉民主，有別于僅僅有實(shí)質(zhì)主義而無法落地的民主理想，[10]（p43）因此更加需要將治理績效貫穿到全過程人民民主的各個(gè)環(huán)節(jié)。以堅(jiān)實(shí)的治理績效提升全過程人民民主需要重視治理的實(shí)踐基礎(chǔ)，凸顯治理為全過程人民民主奠定的秩序基礎(chǔ)、價(jià)值基礎(chǔ)、社會(huì)基礎(chǔ)和資源基礎(chǔ)。全過程人民民主蘊(yùn)含深厚的民主治理理念、科學(xué)的治理邏輯和有效的治理機(jī)制，為我國國家治理現(xiàn)代化提供了價(jià)值遵循、制度依據(jù)、實(shí)踐途徑和文化支撐，使民主從價(jià)值理念成為扎根中國大地的制度形態(tài)、治理實(shí)踐和治理方式，形成了具有中國特色的民主治理方式。[11]（p72）

（一）基于規(guī)則的治理實(shí)踐建立全過程人民民主的秩序基礎(chǔ)

治理是在一定的社會(huì)環(huán)境中開展的，一定的社會(huì)環(huán)境包含了不同的利益主體、不同的情境事務(wù)、不同的技術(shù)路徑、不同的目標(biāo)任務(wù)。不同利益主體之間關(guān)系的處理、利益的平衡與糾紛的協(xié)調(diào)需要依據(jù)一定的規(guī)則，不同情境事務(wù)之間處理次序的先后、處理重點(diǎn)的不同需要依據(jù)一定的規(guī)則，不同的技術(shù)路徑之間的博弈與確認(rèn)需要依據(jù)一定的規(guī)則，不同的目標(biāo)任務(wù)完成度的設(shè)置、完成時(shí)間的確立需要依據(jù)一定的規(guī)則，因而，不同的利益主體、不同的情境事務(wù)、不同的技術(shù)路徑、不同的目標(biāo)任務(wù)規(guī)定了治理的公共性特征，旨在確立框架、規(guī)范行為、整合利益、協(xié)調(diào)關(guān)系。從這個(gè)意義上可以認(rèn)為，治理提供了民主政治的訓(xùn)練場，基于規(guī)則的治理會(huì)形成一種治理的記憶，明確治理主體的行為邊界，協(xié)調(diào)治理主體的沖突糾紛，確認(rèn)治理主體的利益成果，因而，治理所求的終歸是創(chuàng)造條件以保證社會(huì)秩序和集體行動(dòng)。[12]（p32）對秩序和規(guī)則的追求正是民主的題中之義，全過程人民民主只有建立在秩序與規(guī)則的基礎(chǔ)上才能夠穩(wěn)固與長久，因而，之所以認(rèn)為治理是民主政治的訓(xùn)練場，是因?yàn)橹卫硎墙⒃谝欢ǖ囊?guī)則基礎(chǔ)上，追求社會(huì)秩序與集體行動(dòng)的政治過程。不過，局限于已有治理規(guī)則的民主政治并不完善，利益主體的變遷、情境事務(wù)的演化、技術(shù)路徑的演進(jìn)、目標(biāo)任務(wù)的變化對治理提出了新的要求，也因此更加呼喚新的規(guī)則。從這個(gè)意義上說，治理不僅是基于規(guī)則的治理從而確認(rèn)規(guī)則的有效性和約束力，而且治理也在創(chuàng)造規(guī)則，不斷試驗(yàn)規(guī)則的效力與延展性，為民主政治的發(fā)展提供持久的秩序基礎(chǔ)。

（二）提升公民民主精神以建立全過程人民民主的價(jià)值基礎(chǔ)

治理提升全過程人民民主強(qiáng)調(diào)在治理中提升民主的參與意識，提升民眾的政治認(rèn)同感，這就要求治理形成一種“參與型社會(huì)”，成為一種公共生活方式。在治理中提升民主精神是對治理塑造的治理形態(tài)、搭建的治理架構(gòu)和形成的治理品格的一種確認(rèn)，治理行為者互動(dòng)基礎(chǔ)上產(chǎn)生的共識就可以被認(rèn)為是民主的精神。共識的確立意味著社會(huì)沖突被約束在一定的范圍內(nèi)，提供了解決各種社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突的方式方法，在不同的層次、不同的形態(tài)、不同的方面達(dá)成共識。在行為者互動(dòng)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的治理共識會(huì)強(qiáng)化民主政治的合法性根基，確立民主政治的價(jià)值基礎(chǔ)。治理提升公民的民主精神具備三個(gè)方面的邏輯特性：一是，治理提升全過程人民民主的責(zé)任邏輯。治理意味著責(zé)任，責(zé)任意味著治理要有回應(yīng)。社會(huì)主義國家的全過程人民民主的邏輯，是一種建立在人民主權(quán)原則基礎(chǔ)之上的民主政治形態(tài)，突出了人民的主體地位。因而，在人民主權(quán)原則已得到普遍認(rèn)同的情況下，通過良好而可行的治理體系安排來切實(shí)保障人民當(dāng)家作主，真正構(gòu)成了民主政治建設(shè)的頭等要?jiǎng)?wù)。[13]（p17）二是，治理提升全過程人民民主的妥協(xié)精神。治理始終是對利益關(guān)系的調(diào)適與平衡，良善的治理是對妥協(xié)精神確認(rèn)的結(jié)果。不過，治理提升全過程人民民主的價(jià)值基礎(chǔ)并不是一蹴而就的，未必是一帆風(fēng)順的，更不可能是一錘定音的，而應(yīng)該是漸進(jìn)的、試錯(cuò)式的、包容性的。三是，治理提升全過程人民民主的因變觀念。治理慣性一旦形成，便傾向于長期存在，然而，治理慣性存在多樣化的形態(tài)，有著價(jià)值觀的差異，因而，善治而非惡治才是治理提升全過程人民民主的前提。治理提升全過程人民民主的前提條件發(fā)生變化時(shí)，若治理不能跟隨政治社會(huì)的變化而改變，就會(huì)出現(xiàn)治理與外部條件的脫節(jié)、越軌，這就是治理失效。

（三）多元主體的協(xié)同銜接國家與社會(huì)以建立全過程人民民主的社會(huì)基礎(chǔ)

多元性的民主政治意味著包容、協(xié)商和合作，共同目標(biāo)的支撐為多元主體的協(xié)同提供了方向，基于共同目標(biāo)的支撐使得多元主體相得益彰、各得其所，從而為民主政治的推進(jìn)提供了國家與社會(huì)合作的社會(huì)基礎(chǔ)。治理是一種政治與行政的結(jié)合，政治與行政的邏輯將政黨滲透到社會(huì)、政府與社會(huì)組織嵌入到個(gè)體，使得民主在政治領(lǐng)域和公共管理之間能夠彼此流動(dòng)，[14]（p26）不再局限于政治領(lǐng)域，而是擴(kuò)展到社會(huì)生活的方方面面。民主政治領(lǐng)域的擴(kuò)展以促進(jìn)民主核心價(jià)值的方式將互動(dòng)治理舞臺制度化，而不損害其組織能力，尤其是新制度主義理論所確定的制度化的軟形式為網(wǎng)絡(luò)和伙伴關(guān)系制度化提供了重要的理論基礎(chǔ)，[15]（p72-73）通過混合各種軟性的制度化形式，有可能在互動(dòng)治理場域中加強(qiáng)民主包容、審議和問責(zé)，而不損害其組織起來應(yīng)對這種情況的能力?；?dòng)帶來資源交換，創(chuàng)建一個(gè)有利的政治和法律環(huán)境的國家，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)和收入的私人部門，促進(jìn)社會(huì)和政治互動(dòng)的社會(huì)組織，治理的本質(zhì)就是提升這三類角色的互動(dòng)，有效的治理是提升社會(huì)組織、私營部門和國家互動(dòng)的過程。[16]（p30-31）多個(gè)主體的協(xié)同、多個(gè)層次的協(xié)同、多個(gè)方面的協(xié)同等互動(dòng)式治理舞臺有可能促進(jìn)更強(qiáng)大和更加互動(dòng)式的民主的發(fā)展。[17]（p597）其中，多元主體的協(xié)同是多個(gè)層次協(xié)同與多個(gè)方面協(xié)同的關(guān)鍵，缺乏主體之間的協(xié)同就難以形成多個(gè)層次與多個(gè)方面的協(xié)同。不過，各個(gè)主體之間并非平等或?qū)Φ鹊?，政府（政黨）在治理中居于主要地位，非政府組織、私人機(jī)構(gòu)等相對而言處于輔助地位，而能否形成一種良好的合作關(guān)系依賴于各個(gè)主體之間的妥協(xié)。發(fā)展互動(dòng)式民主模式應(yīng)包括考慮任命誰作為元治理者，負(fù)責(zé)確?；?dòng)式治理舞臺的民主包容、審議和問責(zé)。由此，方能形成可持續(xù)的治理。

（四）確認(rèn)政策績效合法性以建立全過程人民民主的資源基礎(chǔ)

“假如民主不能起作用，人們則可能寧愿選擇不經(jīng)他們同意的統(tǒng)治，他們可能選擇不再忍受去作出政治抉擇的痛苦。因此，存在一個(gè)悖論：民主需要同意。同意需要合法性。合法性需要有效率的運(yùn)作?！盵18]（p92）拉里·戴蒙德的論斷是直截了當(dāng)?shù)模行实倪\(yùn)作才會(huì)帶來合法性，合法性帶來同意的一致性，同意的一致性帶來民主，那么，可以認(rèn)為，只有有效率的治理才能帶來民主，而績效支持才是民主扎根的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，是民主政治發(fā)展的資源基礎(chǔ)?！叭绻裰髡w從來沒有出臺政策以生產(chǎn)政府應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)的公共物品，如教育、健康和交通，以及為公民提供安全網(wǎng)免受市場波動(dòng)的損害，并采取措施緩解全社會(huì)的不平等，民主將無法持續(xù)下去?！盵19]（p13）治理推進(jìn)帶來政策績效合法性從而為民主政治提供發(fā)展的資源基礎(chǔ)是從三個(gè)方面予以明確的：一是，治理的績效為全過程人民民主提供績效合法性，從而提供政治認(rèn)同。相較于民主選舉等產(chǎn)生的合法性資源，治理的績效合法性是一種階段性的、不穩(wěn)固的合法性資源，因而更重視績效合法性的持久性與延續(xù)性。因此，治理不再是單純的再造組織合法性資源的重要工具，而是一種內(nèi)嵌于全過程人民民主的合法性資源。在治理能夠持久和延續(xù)地提供績效合法性資源的前提下，能夠?yàn)槿^程人民民主凝聚共識、建構(gòu)認(rèn)同。二是，治理的績效帶來社會(huì)民生的實(shí)現(xiàn)與改善，從而為全過程人民民主提供民眾認(rèn)同。多數(shù)學(xué)者將治理績效的產(chǎn)生歸因于治理民主，“社會(huì)民生的實(shí)現(xiàn)，重要途徑之一在于治理民主的實(shí)現(xiàn)，而治理民主的運(yùn)行，又恰恰是社會(huì)民生觸發(fā)、促成和推進(jìn)的，并且最終落實(shí)為社會(huì)民生的實(shí)現(xiàn)”。[20]（p91）治理領(lǐng)域的民主化會(huì)提升治理主體的參與感，拓寬治理客體的范疇，在更有效地提升治理績效的同時(shí)實(shí)現(xiàn)民眾的合法性認(rèn)同。三是，治理的績效累積，以累積的治理績效推動(dòng)全過程人民民主的扎根與發(fā)展。治理績效的提升并不僅僅是治理的績效本身，還包括治理帶來的規(guī)則變遷、主體協(xié)同、民主精神，使得治理的形式越來越豐富多樣，治理的內(nèi)容越來越被擴(kuò)展延伸，治理的技術(shù)越來越臻于成熟，從而實(shí)現(xiàn)了治理在多個(gè)領(lǐng)域的延展，拓寬了治理的寬度、廣度與深度，拓展了民主的渠道，深化了民主的內(nèi)涵，提升了民主的品質(zhì)。因此，治理績效累積為民主政治提供資源基礎(chǔ)是雙向的，既高度依賴于治理對民主政治的推動(dòng)作用，又高度依賴于民主政治嵌入治理的體制與結(jié)構(gòu)。

三、治理績效提升全過程人民民主的可能困境

治理績效提升全過程人民民主的邏輯鏈條是既定的，但并非暢通無阻的。在治理績效提升全過程人民民主的進(jìn)程中，仍然存在著需要辯證處理的治理梗阻與民主停滯的矛盾、績效困局與民主赤字的矛盾、治理技術(shù)與民主價(jià)值的矛盾等問題。對這些問題的辯證處理正是從治理績效維度讀懂全過程人民民主的重要路徑。

（一）治理梗阻與民主停滯的矛盾

治理梗阻是治理內(nèi)外動(dòng)力協(xié)調(diào)不暢帶來的治理失調(diào)現(xiàn)象。如果治理的有效運(yùn)轉(zhuǎn)單純依靠外界的力量去鞭策和敦促，那么，治理本身是存在缺陷的，也難以持續(xù)，且隨時(shí)可能因失去外界動(dòng)力而陷入治理不足。治理提升全過程人民民主是就治理主體基于一定的公共規(guī)則的互動(dòng)而增強(qiáng)治理績效而言的，因而治理提升全過程人民民主存在三個(gè)前提假設(shè)，即治理的主體有共同的目標(biāo)導(dǎo)向、基于一定的公共規(guī)則、存在一定的治理績效。這三個(gè)前提性假設(shè)并不局限于外力驅(qū)動(dòng)治理提升，而是在挖掘治理內(nèi)部的主體力量協(xié)同、公共規(guī)則界定、共同目標(biāo)導(dǎo)向的基礎(chǔ)上提升治理績效，從而生成民主和發(fā)展民主，因而也從根本上否定了單純追求治理本身（表象/手段）而忽略民主提升（實(shí)質(zhì)/目標(biāo)）的假設(shè)。在這個(gè)意義上，治理梗阻與民主停滯之間存在一定的表里矛盾或曰手段與目標(biāo)的矛盾，在一定程度上延滯了民主政治。如果說治理不單純依靠外界動(dòng)力，而更多依賴于治理內(nèi)部的主體力量協(xié)同、公共規(guī)則界定、共同目標(biāo)導(dǎo)向，那么，要避免治理梗阻的出現(xiàn)，就更加有必要關(guān)注利益主體之間的治理連貫性和效率性。尼拉·甘德霍克曾就治理主體可能出現(xiàn)的問題提出警告：治理以合作取代了多個(gè)部分之間的沖突，這真的能促進(jìn)效率么？由于權(quán)力從由國家主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橛杀姸嗤ㄟ^不同的方式追求各自目標(biāo)的機(jī)構(gòu)分散掌握，這會(huì)不會(huì)使治理不連貫？[21]（p2957）治理涉及的利益主體多且復(fù)雜，協(xié)同不暢的原因是多樣化的，對規(guī)則的不認(rèn)同、對目標(biāo)的不認(rèn)可、對某些強(qiáng)勢主體的不滿、參與動(dòng)力的復(fù)雜性等都會(huì)影響主體之間的協(xié)同，致使利益表達(dá)渠道不暢通，無法整合利益主體的利益，治理不暢、囿于治理本身、在治理層面徘徊等就治理而治理則導(dǎo)致了治理梗阻。緩解民主停滯，須在協(xié)調(diào)發(fā)展中拓寬發(fā)展空間，在加強(qiáng)薄弱領(lǐng)域中增強(qiáng)發(fā)展后勁。

（二）績效困局與民主赤字的矛盾

治理困局表現(xiàn)在多個(gè)方面，條塊分割、技術(shù)屏障、“九龍治水”、放控兩難等都會(huì)造成治理主體困局、治理過程困局、治理技術(shù)困局等，最終導(dǎo)致治理績效困局。民主赤字的產(chǎn)生意味著民主政治的發(fā)展并不盡如人意，民主實(shí)然與民主應(yīng)然之間存在落差，使得民主政治發(fā)展的向心力、凝聚力、行動(dòng)力等不足，而究其原因，治理績效困局使得民眾對民主的實(shí)際運(yùn)行信心不足，更加凸顯了民主赤字。首先，全過程人民民主依賴于治理績效的持續(xù)輸出，治理績效的不可持續(xù)會(huì)帶來治理危機(jī)，釀成民主赤字，集中表現(xiàn)為民主政治的發(fā)展需要與治理績效難以持續(xù)輸出的矛盾，從而引發(fā)全過程人民民主的發(fā)展危機(jī)，動(dòng)搖民主政治的績效基礎(chǔ)。其次，治理績效應(yīng)該是全面的，而不能僅僅指的是經(jīng)濟(jì)的增長，還應(yīng)該體現(xiàn)為對制度、規(guī)則、文化等（準(zhǔn)）公共產(chǎn)品的要求，治理主體在治理過程中的有效協(xié)同等方面。再次，績效困局不僅僅是績效不能持續(xù)的問題，更重要的是績效分配不能滿足利益主體的需要，分配領(lǐng)域的障礙造成了績效困局，致使利益的拓展難以維系。這三個(gè)層次上的績效困局會(huì)帶來民主赤字，導(dǎo)致全過程人民民主難以有效成長。

（三）治理技術(shù)與民主價(jià)值的矛盾

雖然治理在民主政治的框架內(nèi)可以被認(rèn)為是具有合法性資源導(dǎo)向的重要政治資源，但治理的技術(shù)性要素仍不可忽略，治理技術(shù)導(dǎo)向與民主價(jià)值導(dǎo)向之間存在著一定的矛盾，因而，有必要防止治理技術(shù)可能對民主價(jià)值帶來的傷害。全過程人民民主價(jià)值與全過程人民民主實(shí)踐是辯證統(tǒng)一關(guān)系，全過程人民民主價(jià)值對全過程人民民主實(shí)踐具有導(dǎo)向功能，全過程人民民主實(shí)踐不斷驗(yàn)證全過程人民民主價(jià)值的正確性。[22]（p49）如果治理單純地被認(rèn)為是一種程序性或技術(shù)性工具，那么，治理無法激發(fā)民主的潛能，不需要民主的治理就會(huì)被單純地技術(shù)化，引發(fā)治理專業(yè)主義對民主普遍主義的傷害。隨著社會(huì)進(jìn)步和政治發(fā)展的需要，元治理、網(wǎng)絡(luò)治理、整體性治理、電子治理、參與式治理、合作治理等治理形態(tài)不斷完善著治理格局，治理技術(shù)在不斷改進(jìn)，治理績效的提升促使民眾的獲得感、幸福感、滿足感不斷提升，使得治理者更有能力、資源和意愿去回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，選擇以績效緩解社會(huì)壓力。進(jìn)一步說，將治理作為技術(shù)并借以累積績效從而實(shí)現(xiàn)治理本質(zhì)上的“原地踏步”會(huì)阻礙民主政治的生成和發(fā)展，是著眼于技術(shù)路徑而忽略價(jià)值精神提升的表現(xiàn)。因而，我們要討論的是一種基于民主精神的治理，不能將治理單純地看成講究程序、講究技術(shù)的方法與工具，要認(rèn)識到治理各個(gè)主體的互動(dòng)帶來的資源交換、信任合作等建構(gòu)起來的互惠互利的網(wǎng)絡(luò)本身就是民主政治的題中之義。

四、治理績效提升全過程人民民主的優(yōu)化邏輯

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，人民民主是社會(huì)主義的生命，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的應(yīng)有之義。我們可從“根本性問題”與“根本性議程”概念[23]（p8）出發(fā)來理解這一論斷，社會(huì)主義中國的根本目標(biāo)之一是實(shí)現(xiàn)中國特色的全過程人民民主，這就需要致力于推進(jìn)作為根本性議程的治理?？蓮慕Y(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能調(diào)適、利益兼容三個(gè)維度來激發(fā)治理的民主論點(diǎn)，注重程序嚴(yán)整、內(nèi)容全面、上下聯(lián)動(dòng)、主體耦合，[24]（p46）進(jìn)一步明晰治理提升全過程人民民主的邏輯，最大程度提升治理能力實(shí)效性，[25]（p44）深化對治理提升全過程人民民主路徑的認(rèn)識。

（一）結(jié)構(gòu)優(yōu)化

首先，治理體系的結(jié)構(gòu)優(yōu)化要允許不同主體對于不同議題有不同的參與深度廣度，不能因各種原因?qū)⑷魏沃黧w排斥在外，注重參與主體的包容性與差異性，同時(shí)，參與主體都應(yīng)盡其所能、盡其可能，積極參與治理。調(diào)動(dòng)積極性是最大的民主。[26]（p242）其次，要明確治理主體中的主導(dǎo)者，實(shí)現(xiàn)引領(lǐng)式治理。治理主體的多元化是治理的重要優(yōu)勢，但容易產(chǎn)生推諉扯皮、協(xié)調(diào)不暢、磨洋工等情況，使得難以彰顯不同主體事實(shí)上的治理性，難以真正發(fā)揮治理主體的應(yīng)有作用，也就難以達(dá)成共識。因而，在任何治理體系中，都存在著治理主體中的主導(dǎo)者角色，政府（政黨）因其掌握更多的資源更容易成為主導(dǎo)者。政府（政黨）主導(dǎo)者角色的確立有其歷史理論與實(shí)踐邏輯，并且在現(xiàn)代社會(huì)中已經(jīng)成為最重要的治理主體，沒有政府的治理只是一種美好的想象，并不符合治理的現(xiàn)實(shí)場景，也不符合治理的實(shí)際需要。然而，主導(dǎo)者角色的確立并不否認(rèn)其他治理主體的作用，例如，關(guān)于社會(huì)自治性的事務(wù)，社會(huì)組織、民眾團(tuán)體更應(yīng)該發(fā)揮各自的優(yōu)勢，提供更為翔實(shí)的資料數(shù)據(jù)，確保決策的科學(xué)性、有效性、準(zhǔn)確性。再次，注重治理體系中的協(xié)調(diào)有序，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)維度與過程維度的有序。民主政治的重要特征是有序，秩序意味著存在達(dá)成共識的條件和可能。治理主體的多元化意味著代表性的程度高，但如果治理體系是失序的，則意味著治理主體共識性程度低。因此，著力解決治理體系從雜而有序到和諧有序，就是建立治理主體共識的過程，能夠?qū)崿F(xiàn)治理體系結(jié)構(gòu)維度與過程維度的轉(zhuǎn)變，為民主政治的實(shí)現(xiàn)建立共識，提供秩序。和諧有序意味著治理主體在治理結(jié)構(gòu)中有位，治理過程能夠保證治理主體有為，治理秩序的外部性特征并沒有阻礙治理秩序本身的發(fā)展。在這個(gè)意義上說，治理結(jié)構(gòu)的有位、治理過程的有為、治理秩序的良好意味著治理主體代表性與共識性的銜接有度和對稱有序。

（二）功能調(diào)適

首先，要以治理效能作為治理功能調(diào)適的主要導(dǎo)向，只有明確了治理功能調(diào)適的方向才能激發(fā)治理主體的參與感。只有有效的治理效能，才能串聯(lián)起治理與全過程人民民主。隨著國家戰(zhàn)略布局的調(diào)整和社會(huì)主要矛盾的變遷，治理績效的內(nèi)涵和外延也在不斷發(fā)生變化，逐步矯正簡單以經(jīng)濟(jì)增速為核心目標(biāo)的政績偏向，更多地關(guān)注當(dāng)政者在社會(huì)公平正義、民主法治、民生改善、文化發(fā)展和生態(tài)文明等方面的建樹，更加注重人民群眾的幸福感與獲得感是否得到滿足。[27]（p33）顯然，治理效能的內(nèi)涵與外延的拓展要求治理內(nèi)容更為多元、治理內(nèi)涵更為深入、治理靶向更為精準(zhǔn)，自然也就更加需要更為有效的治理代表。其次，要優(yōu)化功能布局，在治理效能之外，要關(guān)注治理主體的利益聚合、利益表達(dá)、整合資源、動(dòng)員民眾、完善服務(wù)、協(xié)商溝通等多方面的功能。治理效能是任何治理主體參與治理的最大考量，從系統(tǒng)性和體系化的角度出發(fā)，促進(jìn)各個(gè)要素之間的優(yōu)化布局，重點(diǎn)突出治理主體的核心功能，統(tǒng)籌相關(guān)功能。再次，將治理中的民主作為實(shí)質(zhì)性民主的核心，[28]（p76）實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的再生產(chǎn)和治理的全過程。“治理中的民主”是對治理功能調(diào)適的重要界定，不僅強(qiáng)調(diào)了治理過程的民主化，而且提出了要在治理中實(shí)現(xiàn)全過程人民民主，對治理主體的治理能力、治理狀態(tài)、治理績效提出了要求。實(shí)現(xiàn)全過程人民民主不能將治理局限于某一領(lǐng)域、某一范疇或某一層面，而應(yīng)該將治理拓展到選舉、決策、協(xié)商、管理與監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)，著眼于多環(huán)節(jié)、多層次、多領(lǐng)域、多維度保證人民當(dāng)家作主，[29]（p66）通過對話協(xié)商、共同生產(chǎn)等多種渠道將治理主體由消極的接受者轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的參與者，甚至是某些公共服務(wù)的提供者，去影響、塑造和實(shí)施公共服務(wù)與公共政策，[30]（p17）在改變治理主體參與形態(tài)的同時(shí)拓展治理主體的治理能力，提升治理績效。

（三）利益兼容

首先，拓展更多利益資源，形成治理共識，體現(xiàn)治理績效，促進(jìn)利益再生產(chǎn)。在治理過程中注重治理主體的代表性，在保障治理主體權(quán)益性的同時(shí)為全過程人民民主形成共識提供社會(huì)基礎(chǔ)，在對公共事務(wù)的參與中推動(dòng)治理結(jié)果的實(shí)現(xiàn)。在治理過程中，各主體之間關(guān)系的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和總體性是至關(guān)重要的，主體的多元互動(dòng)形成了“國家治理合唱團(tuán)”。[30]（p14）治理過程共識的形成意味著利益再生產(chǎn)的可能性，能夠達(dá)致良好的治理結(jié)果，提供更多高質(zhì)量的治理成效。治理主體利益拓展旨在形成治理共識，體現(xiàn)治理績效，促進(jìn)利益再生產(chǎn)，治理主體利益最大公約數(shù)約束了治理主體的治理行為，讓治理成為所有參與者的事情。也就是說，利益兼容的前提是治理主體的多方參與、多重協(xié)商、多層溝通，治理主體的參與是利益兼容的燃料，利益兼容的關(guān)鍵是找到治理主體利益的最大公約數(shù)，建立治理的資源基礎(chǔ)和民主的社會(huì)基礎(chǔ)。其次，以制度尋找和約束治理主體利益的最大公約數(shù)。尋找治理主體利益的最大公約數(shù)是維系治理與民主關(guān)系的重要手段，能夠確保治理主體不偏離整體利益，防止出現(xiàn)以私利擠壓公利的情況，平衡長遠(yuǎn)利益與眼前利益、個(gè)體利益與集體利益，達(dá)致各方都能接受的結(jié)果。治理主體利益的最大公約數(shù)應(yīng)該符合現(xiàn)實(shí)與歷史，能夠穩(wěn)定治理主體并兼顧治理發(fā)展，體現(xiàn)出利益的包容性與寬容度，可以通過博弈、協(xié)商、調(diào)解等多種方式維系，制度應(yīng)該是尋找和固定治理主體利益最大公約數(shù)的重要手段之一。通過制度體系間的聯(lián)動(dòng)配合和程序機(jī)制的精密安排，對執(zhí)行主體的私利行為予以制度性約束，壓縮侵蝕人民權(quán)益的制度性空間。[31]（p101）再次，要堅(jiān)持帕累托最優(yōu)原則。在利益既定的前提下，實(shí)現(xiàn)治理主體利益的最大化與分配的合理化才能為治理提升民主的實(shí)現(xiàn)提供內(nèi)在動(dòng)力，通過帕累托改進(jìn)實(shí)現(xiàn)以最小成本和代價(jià)獲取最大收益的帕累托效應(yīng)。帕累托改進(jìn)是在既定利益的前提下進(jìn)行的利益再分配，確保利益主體的代表性與權(quán)益性能夠形成對稱和一致，實(shí)現(xiàn)績效分配的帕累托最優(yōu)。

五、結(jié)語

在人類政治發(fā)展史上，可能沒有任何一個(gè)政治觀念或者政治實(shí)踐受到的重視程度比民主更甚。自有民主政治以來，如何界定民主、如何測量民主、如何達(dá)致民主、如何維系民主等便成為政治學(xué)持續(xù)關(guān)注的話題，也是政治實(shí)踐所要著力解決的問題。因而，任何一種與民主政治相關(guān)聯(lián)的觀念或者實(shí)踐都會(huì)一并受到關(guān)注，治理與全過程人民民主的關(guān)系即是如此。對于全過程人民民主而言，廣泛、真實(shí)、管用的體現(xiàn)有賴于治理績效。作為一種發(fā)展型民主，全過程人民民主本身具有建設(shè)發(fā)展的全過程性，[32]（p19）因而，必須把全過程人民民主視為一種“進(jìn)行式”要求和“操作性”命題，[33]（p8）循序漸進(jìn)地在治理績效的提升中實(shí)現(xiàn)和發(fā)展全過程人民民主。在此背景下，需要妥善處理好治理的情境、要素與結(jié)構(gòu)，以及明確民主的價(jià)值、本位與取向，使治理提升全過程人民民主的橋梁邏輯自洽、運(yùn)行有序，并擁有一定的彈性空間，因此，治理提升全過程人民民主是一個(gè)值得關(guān)注的理論命題，同時(shí)，也需要關(guān)注實(shí)踐中的走向，特別是能不能開天辟地、創(chuàng)設(shè)一個(gè)基于社會(huì)主義基本方向和基本原則的民主政治及其國家治理體系，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。[34]（p28）

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