張思露 谷曉坤 陶思遠(yuǎn) 劉瑞

關(guān)鍵詞：低效工業(yè)用地；城市空間治理；減量化；產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；上海

1 研究背景和文獻(xiàn)概述

土地作為生產(chǎn)活動的空間載體，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最基本投入要素。2010年以來，以上海為代表的東南沿海城市先后開展了低效工業(yè)用地空間治理的實(shí)踐探索，以達(dá)到提高工業(yè)用地利用效益、盤活城市土地資源，破除城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的空間限制等政策目標(biāo)。低效工業(yè)用地減量化是其中最具有代表性的一種，指通過政策措施和工程技術(shù)手段，把利用效益不佳且有生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的工業(yè)用地恢復(fù)成生態(tài)或農(nóng)業(yè)使用狀態(tài)[1]。低效工業(yè)用地以減量化為目標(biāo)和主要內(nèi)容的空間治理模式，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性全流程的政策執(zhí)行，包括低效工業(yè)用地減量以及減量化實(shí)施以后企業(yè)可能的轉(zhuǎn)移用地行為；而轉(zhuǎn)移用地一般會超出減量化項(xiàng)目涉及的小尺度區(qū)域，對更大區(qū)域土地資源利用產(chǎn)生影響。然而，國內(nèi)低效工業(yè)用地空間治理實(shí)踐剛剛興起，現(xiàn)有研究方向重點(diǎn)關(guān)注于建設(shè)用地減量化治理系統(tǒng)、政策設(shè)計(jì)、實(shí)施評價(jià)等方面。例如，王克強(qiáng)等[2]以經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下土地利用方式轉(zhuǎn)變?yōu)榍腥朦c(diǎn)，總結(jié)建設(shè)用地減量化經(jīng)驗(yàn)，提出在運(yùn)行機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動轉(zhuǎn)型、差別化政策等方面的建議；郭旭[3]從減量化過程中多元主體土地利用重構(gòu)的視角，通過案例分析，提出運(yùn)動型國家法團(tuán)主義、妥協(xié)型地方法團(tuán)主義和發(fā)展型地方法團(tuán)主義3種減量化治理模式；劉紅梅等[4]以上海市為例，分析了建設(shè)用地減量化的內(nèi)涵和必要性，總結(jié)了建設(shè)用地減量化的經(jīng)驗(yàn)，針對減量化運(yùn)作機(jī)制不健全、缺少國家政策支持、資金不足且來源單一、減量復(fù)墾后的耕地質(zhì)量較差等方面的問題，從完善減量化運(yùn)作機(jī)制、制定與區(qū)域特征相匹配的特定化減量政策、多渠道拓展減量化資金來源、推行農(nóng)用地復(fù)合利用等方面提出對策建議；谷曉坤等[5]分析了上海低效工業(yè)用地減量化政策目標(biāo)，構(gòu)建工業(yè)用地減量化適宜性評價(jià)方法，闡釋工業(yè)用地減量化適宜性的空間規(guī)律，提出要提高減量化的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性；王克強(qiáng)等[6]系統(tǒng)總結(jié)了上海市建設(shè)用地減量化的運(yùn)作機(jī)制，提出“五量調(diào)控”是建設(shè)用地減量化的基礎(chǔ)運(yùn)作機(jī)制，資本深化和技術(shù)積累是建設(shè)用地減量化的驅(qū)動機(jī)制，并從完善公眾參與、減量化區(qū)域集體經(jīng)濟(jì)組織存續(xù)發(fā)展、農(nóng)用地復(fù)合利用等方面提出運(yùn)作機(jī)制配套完善的建議；郭旭等[7]圍繞產(chǎn)權(quán)重構(gòu)視角下的土地減量規(guī)劃與實(shí)施，建構(gòu)“產(chǎn)權(quán)重構(gòu)、發(fā)展機(jī)會重新分配”的分析框架，并以新浜鎮(zhèn)為例，對減量化內(nèi)在運(yùn)作邏輯和相關(guān)利益者發(fā)展機(jī)會的重新分配進(jìn)行實(shí)證分析，提出切合實(shí)際的制度變遷是各方博弈有序化的必要條件，應(yīng)根據(jù)區(qū)位和社會經(jīng)濟(jì)特征，制定滿足各方利益均衡的、差異化的減量化政策等觀點(diǎn)。

綜上，現(xiàn)有關(guān)于建設(shè)用地減量化治理研究的議題較為豐富，但已有研究主要集中在減量化土地利用格局優(yōu)化、土地減量規(guī)劃與實(shí)施運(yùn)作機(jī)制、制度變遷分析、產(chǎn)權(quán)重構(gòu)和利益分配模式、工業(yè)用地退出適宜性評價(jià)方法等角度。對于減量化后工業(yè)產(chǎn)權(quán)主體用地和發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制的研究較少，缺少系統(tǒng)性、完整性的低效工業(yè)用地減量治理的理論分析框架。鑒于此，本文將從低效工業(yè)用地“空間+產(chǎn)權(quán)”雙重屬性出發(fā)，重點(diǎn)研究全過程的低效工業(yè)用地空間治理模式與機(jī)制框架，通過典型案例分析并驗(yàn)證理論框架，以期為上海市及長三角其他城市開展低效工業(yè)用地空間治理、促進(jìn)城市高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展提供借鑒，推動存量更新和產(chǎn)業(yè)升級背景下國家空間治理理論體系的完善與豐富。

2 低效工業(yè)用地空間治理模式

上海是全國較早探索低效工業(yè)用地空間治理的城市之一。2010年，上海全市工業(yè)用地總面積約725 km?，占全市建設(shè)用地總面積的25.62%，其中約1/4的工業(yè)用地屬于產(chǎn)能低下、環(huán)境污染的低效工業(yè)用地，工業(yè)產(chǎn)值占比不到10%，主要分布在郊區(qū)，空間上呈現(xiàn)與生態(tài)用地、基本農(nóng)田交錯(cuò)分布的格局。2013年上海市“十二五”土地整治規(guī)劃中首次提出低效工業(yè)用地減量化的概念。2015年，面對“總量已鎖定、資源緊約束、用地需求大、存量需騰挪”的發(fā)展形勢，上海全面開展以低效建設(shè)用地減量化助推土地資源高質(zhì)量利用的工作部署。根據(jù)已批復(fù)的《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》（國函〔2017〕）147號），明確“按照規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模負(fù)增長要求，全市規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃? 200 km?，加強(qiáng)城市開發(fā)邊界外郊野地區(qū)空間優(yōu)化和土地節(jié)約集約利用引導(dǎo)，重點(diǎn)推進(jìn)低效工業(yè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地減量”，體現(xiàn)出上海這座超大城市在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中堅(jiān)持以存量用地的挖潛利用來滿足城市高質(zhì)量發(fā)展的空間需求。通過2015—2017年、2018—2020年的兩輪減量化行動實(shí)施，全市共完成約114 km?的低效建設(shè)用地減量拆除，其中低效工業(yè)用地約67 km?，約占減量總規(guī)模的60%①。空間騰退的低效用地復(fù)墾為新增耕地，目前已超過45 km?，新增林地已超過35 km?，在此過程中探索并建立了一套空間治理模式與機(jī)制，對國內(nèi)其他城市具有一定的借鑒作用。

2.1 低效工業(yè)用地雙重屬性內(nèi)涵

工業(yè)用地具有空間屬性和產(chǎn)權(quán)屬性?？臻g屬性指工業(yè)用地在空間上呈現(xiàn)的利用方式，盡管在用地管理上工業(yè)用地具有利用方式的唯一性，但是其實(shí)際使用則可能存在不同的情況：作為低效甚至閑置的工業(yè)用地使用，或者已經(jīng)恢復(fù)為農(nóng)業(yè)或生態(tài)利用，后一種情況在土地資源緊缺的大都市鄉(xiāng)村并不罕見。產(chǎn)權(quán)屬性則指工業(yè)用地對應(yīng)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。土地所有權(quán)主體包括村集體和國家，除征地以外，所有權(quán)主體與相應(yīng)土地空間之間保持穩(wěn)定的關(guān)系，并不易發(fā)生變化，因此不是本文關(guān)注的重點(diǎn)。本文主要關(guān)注獲得工業(yè)用地使用權(quán)的主體，一般指具有工業(yè)生產(chǎn)資格的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。企業(yè)可以實(shí)際占有和使用空間，也可以在某些情況下把土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移出去。

土地使用權(quán)的變化與工業(yè)用地實(shí)際使用情況之間并不是綁定的，也就是說，工業(yè)用地的空間屬性和產(chǎn)權(quán)屬性并不存在完全的一一對應(yīng)關(guān)系。低效工業(yè)用地的空間屬性與產(chǎn)權(quán)屬性之間的不同組合，構(gòu)成4種不同狀態(tài)：①企業(yè)保留土地使用產(chǎn)權(quán)，用地呈現(xiàn)為閑置或出現(xiàn)技術(shù)落后、環(huán)境污染等低效利用狀態(tài)；②企業(yè)保留土地使用權(quán)，通過二次開發(fā)等治理措施提高工業(yè)用地利用效益；③企業(yè)轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)，低效工業(yè)用地空間屬性轉(zhuǎn)變成農(nóng)業(yè)用地或生態(tài)用地狀態(tài)；④企業(yè)轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)，與原低效工業(yè)用地分離，但是本身仍然持續(xù)經(jīng)營，轉(zhuǎn)向其他區(qū)域獲得新的工業(yè)用地使用權(quán)。

2.2 低效工業(yè)用地空間治理的內(nèi)涵解析

空間治理的內(nèi)涵是通過資源配置推動土地利用的有效性、可持續(xù)性與公平公正性，并保障地區(qū)之間的均衡發(fā)展[8]1420。低效工業(yè)用地空間治理是一種為改變工業(yè)用地的低效利用狀態(tài)而采取的主動干預(yù)措施，強(qiáng)調(diào)權(quán)利主體的共同參與，可將其定義為：針對低效利用的現(xiàn)狀工業(yè)用地，以規(guī)劃約束、土地政策創(chuàng)新、市場化補(bǔ)償?shù)染C合方式，促進(jìn)地方政府與土地產(chǎn)權(quán)主體（包括所有權(quán)與使用權(quán)主體）共同行動，優(yōu)化土地資源利用效果的公共政策活動。由于低效工業(yè)用地具有“空間+產(chǎn)權(quán)”的雙重屬性，對其開展空間治理也是通過對“空間+產(chǎn)權(quán)”雙重屬性主動干預(yù)調(diào)整實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。其中，空間屬性的狀態(tài)變化主要依靠規(guī)劃的引導(dǎo)與約束，而產(chǎn)權(quán)屬性的狀態(tài)變化主要在于土地政策創(chuàng)新與補(bǔ)償政策設(shè)計(jì)，從而促進(jìn)產(chǎn)權(quán)主體能夠在合理權(quán)利保障的前提下參與到低效工業(yè)用地空間治理的過程之中。

“低效工業(yè)用地”的產(chǎn)權(quán)主體是“企業(yè)”，本文中重點(diǎn)指規(guī)劃城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，當(dāng)“企業(yè)”的空間承載和使用結(jié)果為“低效工業(yè)用地”，為了改變土地低效利用的狀態(tài)，采用規(guī)劃、土地與補(bǔ)償?shù)日邔?shí)現(xiàn)工業(yè)用地的空間屬性與產(chǎn)權(quán)屬性的重構(gòu)或分離。低效工業(yè)用地的空間屬性與產(chǎn)權(quán)屬性之間的關(guān)聯(lián)與組合，代表了工業(yè)用地低效利用的2種類型和3種不同治理路徑。2種類型包括原有土地利用企業(yè)退出工業(yè)用地過程和再生化發(fā)展更新。3種不同治理路徑包括：（1）以減量拆除復(fù)墾為農(nóng)用地和生態(tài)用地為主，騰挪指標(biāo)用于規(guī)劃城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)新增建設(shè)用地；（2）就地化持續(xù)更新與盤活，賦能土地資源再利用；（3）“增減一體”進(jìn)行空間置換和產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)移。具體低效工業(yè)用地空間治理模式，如圖1所示。

（1）低效工業(yè)用地減量化。工業(yè)用地減量化狹義上指原低效工業(yè)用地企業(yè)退出土地使用權(quán)，原低效工業(yè)用地通過政策或工程技術(shù)手段，復(fù)墾為農(nóng)業(yè)用地或生態(tài)用地，置換出的建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移到用地效率更高的區(qū)域，從而在控制工業(yè)用地總量的前提下減少低效工業(yè)用地的總量，其本質(zhì)是土地利用格局優(yōu)化[8]1414，即圖1中的建設(shè)用地A，本文中的減量化采用此狹義定義。低效工業(yè)用地治理本質(zhì)上是對存量工業(yè)用地的再開發(fā)，從減量化的內(nèi)涵與目標(biāo)來看，還存在另一種情形，即企業(yè)退出工業(yè)用地使用權(quán)后，在符合規(guī)劃前提下，按照城鄉(xiāng)發(fā)展相關(guān)用地要求引入更合適的企業(yè)，在原有土地空間上進(jìn)行二次開發(fā)，也可以達(dá)到低效工業(yè)用地總量的減少，這即是廣義的減量化。

低效工業(yè)用地減量化治理的理論原理可以用區(qū)位條件變化引起的級差地租變化來解釋。與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤相似，低效工業(yè)用地減量化實(shí)質(zhì)上是區(qū)位較差的低效工業(yè)用地與區(qū)位更優(yōu)的新增建設(shè)用地之間的空間置換，而這個(gè)置換可以產(chǎn)生級差地租。在現(xiàn)行規(guī)劃與土地政策條件下，低效工業(yè)用地減量化后可置換出“雙指標(biāo)”（耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)和新增建設(shè)用地指標(biāo)），將其用于區(qū)位條件更優(yōu)的區(qū)域出讓，可獲得高額的土地出讓金；地方政府也可以設(shè)立專項(xiàng)政策資金，完成對被減量相關(guān)主體的補(bǔ)償，從而保障了減量化的順利實(shí)施；減量化后工業(yè)用地空間布局的變化整體上提升了工業(yè)用地質(zhì)量，達(dá)到了土地利用優(yōu)化的治理目標(biāo)。

（2）企業(yè)用地轉(zhuǎn)移。大部分減量化企業(yè)本身在產(chǎn)業(yè)類型、用地效益等方面并不具備優(yōu)勢，在政府主導(dǎo)的規(guī)劃土地政策和補(bǔ)償方式的影響下，順勢進(jìn)入生命周期的消亡階段。其中，有一小部分企業(yè)仍處于生命周期的穩(wěn)定階段，具有持續(xù)經(jīng)營的能力，在減量化以后可能轉(zhuǎn)移到新的工業(yè)用地，包括本市工業(yè)區(qū)和其他城市的工業(yè)區(qū)。依據(jù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移梯度理論，一般產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是企業(yè)從大城市向中小城市轉(zhuǎn)移，從高地租地區(qū)向低地租地區(qū)轉(zhuǎn)移。低效工業(yè)用地企業(yè)類似一種“逆向轉(zhuǎn)移”，即如果僅從城市尺度來看，企業(yè)仍然是由長三角城市群的核心城市向一般城市轉(zhuǎn)移；然而，如果進(jìn)一步分析城市內(nèi)部空間的變化，卻是從原來的零星工業(yè)用地轉(zhuǎn)移到集中規(guī)劃的工業(yè)空間，而前者的地價(jià)往往遠(yuǎn)低于后者，是一種從低地租向高地租的“逆向轉(zhuǎn)移”。另外，這種“逆向轉(zhuǎn)移”伴隨著企業(yè)用地產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)的下降，新獲得的土地使用權(quán)的長期性和穩(wěn)定性增強(qiáng)。

3 祝橋鎮(zhèn)低效工業(yè)用地空間治理模式和機(jī)制

3.1 案例概況

浦東新區(qū)祝橋鎮(zhèn)位于上海市中東部，北距上海市中心人民廣場30 km，東接浦東國際機(jī)場和上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（原機(jī)場綜合保稅區(qū)），全鎮(zhèn)區(qū)域面積為160.19 km?。其中，城市開發(fā)邊界內(nèi)用地面積為86.48 km?，開發(fā)邊界外用地面積為73.71 km?，下轄祝橋、鹽倉、東海、江鎮(zhèn)、施灣5個(gè)社區(qū)、74個(gè)村居，常住人口25萬人，戶籍人口14萬人。作為上海典型的遠(yuǎn)郊城鎮(zhèn)，郊野地區(qū)建設(shè)土地使用相對低效和粗放。2015年，全鎮(zhèn)工業(yè)用地面積為373.60 hm?，占現(xiàn)狀建設(shè)用地規(guī)模的18%[9]24。全鎮(zhèn)登記工業(yè)企業(yè)526家。祝橋鎮(zhèn)于2015年啟動低效工業(yè)用地空間治理，是上海市首批試點(diǎn)鎮(zhèn)。在減量化過程中，祝橋鎮(zhèn)探索創(chuàng)新減量企業(yè)異地產(chǎn)業(yè)升級措施，通過梯度轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，治理成效較為顯著。

祝橋鎮(zhèn)通過兩輪規(guī)劃評估判斷低效工業(yè)用地范圍。第一輪為市—區(qū)尺度的評價(jià)，《上海市工業(yè)用地布局規(guī)劃（2009—2020年）》根據(jù)城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的總體框架，結(jié)合區(qū)位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、用地效益等因素，將全市工業(yè)用地分為3類。其土地利用效果從好到差依次為：“104”產(chǎn)業(yè)區(qū)塊②、“195”工業(yè)用地③和“198”工業(yè)用地④。第二輪為2015年祝橋鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃編制，由規(guī)劃技術(shù)小組與村委會共同組成調(diào)查小組，對市—區(qū)尺度認(rèn)定的“198”工業(yè)用地完成“一地一檔”現(xiàn)場調(diào)查，依據(jù)土地利用現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)收益、就業(yè)、能耗、環(huán)境污染等核心指標(biāo)，篩選認(rèn)定適宜開展空間治理的低效工業(yè)用地，總規(guī)模為262.85 hm?，用地布局呈現(xiàn)“低、小、散”的空間利用特征，平均產(chǎn)值為2.58萬元/hm?，大部分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，主要以塑料、金屬、小五金等產(chǎn)業(yè)為主。

3.2 祝橋鎮(zhèn)低效工業(yè)用地空間治理模式

祝橋鎮(zhèn)工業(yè)用地減量化呈現(xiàn)出空間和產(chǎn)權(quán)雙重屬性綜合作用的治理模式。祝橋鎮(zhèn)低效工業(yè)用地大部分是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)，其低效形成的主要原因包括：集體企業(yè)改制過程中土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系未理順導(dǎo)致土地難以有效利用；企業(yè)本身經(jīng)營不善處于較長時(shí)間的停工與土地閑置期，又因缺少相應(yīng)的評估與退出制度而不能更新利用；現(xiàn)有企業(yè)不符合區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向或者因環(huán)境能耗要求的不斷提高導(dǎo)致土地利用認(rèn)定為低效。根據(jù)祝橋鎮(zhèn)低效工業(yè)用地的空間屬性特點(diǎn)，祝橋鎮(zhèn)建立了針對不同原因和類型的“拆、轉(zhuǎn)、留”并舉的空間治理思路：對高污染、高能耗、低效益的企業(yè)，通過“拆”的方式予以減量化；對利稅較高、污染能耗小、有一定發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)，在本地實(shí)施減量化以后，再牽線搭橋“轉(zhuǎn)”至上海周邊外省市的工業(yè)園區(qū)，幫助符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的減量化企業(yè)落戶園區(qū)；對符合區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向且發(fā)展前景明顯良好的高新技術(shù)企業(yè)，經(jīng)產(chǎn)業(yè)、規(guī)劃、環(huán)保等相關(guān)部門聯(lián)合認(rèn)定后，予以就地保留或者搬遷至本市工業(yè)園區(qū)內(nèi)，從而實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)和空間發(fā)展的重新配置。

（1）低效工業(yè)用地空間結(jié)構(gòu)的減量調(diào)整。2015—2022年，共實(shí)施工業(yè)用地減量項(xiàng)目317個(gè)，涉及工業(yè)用地面積為159.39 hm?⑤，占低效工業(yè)用地總面積的60.70%；317個(gè)項(xiàng)目涉及全鎮(zhèn)29個(gè)行政村，占全鎮(zhèn)行政村數(shù)量的87.88%，平均減量化規(guī)模約4.49 hm?/村，減量化規(guī)模最大的星光村達(dá)到21.20 hm?，減量化后用地空間由地方政府收回工業(yè)用地使用權(quán)，并將之轉(zhuǎn)化為提供耕地和生態(tài)空間等公共產(chǎn)品使用（見圖2）。

（2）產(chǎn)權(quán)利益保障下的企業(yè)用地轉(zhuǎn)移。據(jù)調(diào)查考察，至少有16家企業(yè)在減量化過程中退出祝橋鎮(zhèn)集體產(chǎn)權(quán)的工業(yè)用地后，通過市場租賃獲得江蘇啟東工業(yè)園區(qū)的40年國有工業(yè)用地使用權(quán)。從城市等級來看，產(chǎn)業(yè)從長三角龍頭城市轉(zhuǎn)移到規(guī)模等級較低的中小城市。從城市內(nèi)部區(qū)位變化來看，從規(guī)劃城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外集體工業(yè)用地轉(zhuǎn)移到規(guī)劃城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)國有工業(yè)用地；從產(chǎn)權(quán)類型來看，由集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲泄I(yè)用地使用權(quán)，企業(yè)權(quán)益得到更大保障⑥（見圖3）。

3.3 祝橋鎮(zhèn)低效工業(yè)用地空間治理機(jī)制

3.3.1 減量化實(shí)施機(jī)制

（1）編制鎮(zhèn)—村尺度的減量化專項(xiàng)規(guī)劃

受復(fù)雜用地現(xiàn)狀及評估數(shù)據(jù)不完整等因素制約，低效工業(yè)用地難以認(rèn)定是空間治理的首要障礙。作為促進(jìn)建設(shè)用地增效，實(shí)現(xiàn)土地集約利用的手段，“減量化”是郊野單元規(guī)劃實(shí)踐的重點(diǎn)之一[10]。祝橋鎮(zhèn)通過編制《上海市浦東新區(qū)祝橋鎮(zhèn)郊野單元（村莊）規(guī)劃（2017—2035年）》，實(shí)現(xiàn)了上下結(jié)合評估認(rèn)定低效工業(yè)用地范圍，以圖斑為尺度精準(zhǔn)劃定減量化空間。郊野單元規(guī)劃是上海創(chuàng)新提出的鎮(zhèn)—村尺度基于“多規(guī)合一”的綜合性詳細(xì)規(guī)劃，本質(zhì)上是一項(xiàng)用于統(tǒng)籌城市開發(fā)邊界外郊區(qū)發(fā)展的公共政策工具[9]。依據(jù)此規(guī)劃，至2035年，全鎮(zhèn)工礦倉儲用地減量化面積為337.44 hm?。綜合考慮企業(yè)規(guī)模與效益、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、企業(yè)產(chǎn)權(quán)情況，污染和能耗及動遷難易等因素，兼顧低效工業(yè)用地縮減和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展[11]，首先將存在用地規(guī)模小、效益低、污染及能耗較大、治理成本低、產(chǎn)權(quán)合法合規(guī)性差等問題的企業(yè)進(jìn)行減量化，精準(zhǔn)劃定至地塊圖斑，建立“一地一檔”，確定至2022年工業(yè)用地減量化規(guī)模為262.85 hm?，占2015年現(xiàn)狀工業(yè)用地總量的70.3%。

（2）構(gòu)建多級政府聯(lián)合投入的減量化補(bǔ)償資金保障體系

現(xiàn)狀工業(yè)用地復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系決定了其產(chǎn)權(quán)的退出補(bǔ)償需要穩(wěn)定持續(xù)的資金支持。祝橋鎮(zhèn)減量化得以順利實(shí)施得益于上海市建立了市—區(qū)兩級的補(bǔ)償資金保障體系，以及鎮(zhèn)政府細(xì)化了分類補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則。首先，上海市規(guī)定對于被納入年度實(shí)施計(jì)劃的“198”減量化項(xiàng)目地塊給予市級資金補(bǔ)貼，資金來源主要是市級土地出讓金收入，資金使用由區(qū)—鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌安排。其次，區(qū)政府收購低效工業(yè)用地減量化整理復(fù)墾產(chǎn)生的土地指標(biāo)。最后，鎮(zhèn)政府建立了精細(xì)的分類補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則：對集體建設(shè)用地土地使用權(quán)取得費(fèi)用的補(bǔ)償，按使用年限折算后的剩余本金及剩余本金的銀行同期貸款利息予以結(jié)算；對于已合法取得房地產(chǎn)權(quán)證（不動產(chǎn)證）的集體土地，受償主體為建（構(gòu)）筑物所有權(quán)人，未取得土地使用權(quán)屬證明的，受償主體為該土地所有權(quán)人。對國有建設(shè)用地土地使用權(quán)費(fèi)用的補(bǔ)償，就國有建設(shè)用地減量化，給予相應(yīng)的土地使用權(quán)取得費(fèi)用的補(bǔ)償，并按照不同取得方式進(jìn)一步細(xì)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)⑦。

（3）促進(jìn)縱向與橫向間的多部門協(xié)作

低效工業(yè)用地減量化是地方政府在存量更新背景下土地利用管理的政策創(chuàng)新，減量化涉及多個(gè)部門的治理權(quán)限，不僅需要與現(xiàn)行的管理制度銜接，在具體實(shí)施過程中強(qiáng)調(diào)建立縱向與橫向的多部門協(xié)作關(guān)系[12]?？v向上，除了前文所述的市—區(qū)—鎮(zhèn)統(tǒng)籌的減量化資金補(bǔ)償系統(tǒng)以外，還建立了市—區(qū)—鎮(zhèn)不同級別政府的減量化目標(biāo)任務(wù)、年度用地計(jì)劃，按照“以用定減量、以減定增”原則，匹配減量化工作推進(jìn)和年度用地計(jì)劃使用。橫向上，建立了市級規(guī)劃與自然資源管理部門、產(chǎn)業(yè)部門、環(huán)境部門、財(cái)政部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門等多部門聯(lián)合推進(jìn)的工作機(jī)制；浦東新區(qū)和祝橋鎮(zhèn)政府均成立了“198”區(qū)域減量化工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對本區(qū)、鎮(zhèn)的減量化相關(guān)重大事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)調(diào)。

3.3.2 企業(yè)用地轉(zhuǎn)移機(jī)制

（1）政府間建立合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系

祝橋鎮(zhèn)與江蘇啟東工業(yè)園區(qū)建立了政府間的合作關(guān)系，為祝橋鎮(zhèn)低效工業(yè)用地減量化之后的部分企業(yè)用地轉(zhuǎn)換提供了直接的承接空間。“浦東祝橋—啟東產(chǎn)業(yè)園”成立于2015年11月，雙方在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接方面達(dá)成合作與共識，形成了規(guī)劃、建設(shè)、管理等合作機(jī)制，重點(diǎn)引進(jìn)由祝橋地區(qū)外遷至啟東的無污染、低能耗、高科技、高產(chǎn)出的裝備制造、精密機(jī)械、船舶汽配、電子電器等項(xiàng)目。自祝橋鎮(zhèn)實(shí)施低效工業(yè)用地減量化以來，至少有16家本地減量化企業(yè)轉(zhuǎn)移到啟東產(chǎn)業(yè)園經(jīng)營。

（2）提供精細(xì)化的企業(yè)轉(zhuǎn)移服務(wù)

祝橋鎮(zhèn)作為企業(yè)轉(zhuǎn)出方，重點(diǎn)落實(shí)土地補(bǔ)償，保障補(bǔ)償資金到位。在啟東工業(yè)園區(qū)中規(guī)劃了2 km?的產(chǎn)業(yè)園，專門為減量化后轉(zhuǎn)移的企業(yè)租用，并且通過組織座談會與訪談等溝通方式建立與企業(yè)的信息交換，協(xié)助解決轉(zhuǎn)移過程中的困難。啟東地方政府作為企業(yè)轉(zhuǎn)入方，強(qiáng)調(diào)主動對接引入企業(yè)，通過啟動招商網(wǎng)、與企業(yè)主座談等方式建立全過程服務(wù)、銜接、跟蹤工作機(jī)制。同時(shí)，引進(jìn)企業(yè)注冊落戶啟東可享受70%—90%的稅收獎(jiǎng)勵(lì)，將企業(yè)部分高管人員所繳納的個(gè)人所得稅的30%獎(jiǎng)勵(lì)給企業(yè)等稅收優(yōu)惠政策。

（3）企業(yè)家自主活力和主動適應(yīng)性

政府間的合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和精細(xì)化企業(yè)轉(zhuǎn)移服務(wù)是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的外生政策環(huán)境，通過對6家企業(yè)經(jīng)營者一對一的訪談發(fā)現(xiàn)，企業(yè)轉(zhuǎn)移的內(nèi)生動力主要來源于企業(yè)家的自主創(chuàng)業(yè)能力和主動適應(yīng)性⑧。①受訪企業(yè)自主創(chuàng)業(yè)，至少經(jīng)營10年以上，已逐步進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展階段。②企業(yè)家持續(xù)經(jīng)營意愿強(qiáng)。企業(yè)家普遍認(rèn)為老客戶較多、員工人員穩(wěn)定，企業(yè)經(jīng)營具有較強(qiáng)的感情紐帶，在減量化政策影響下，出于經(jīng)濟(jì)和感情兩方面的因素，仍然希望持續(xù)經(jīng)營。（3）企業(yè)家主動適應(yīng)能力強(qiáng)。企業(yè)轉(zhuǎn)移過程中面臨時(shí)間成本和人力成本雙重挑戰(zhàn)：一是從申請購買土地使用權(quán)、建造廠房、整體搬遷，整個(gè)轉(zhuǎn)移過程持續(xù)了2年；二是拆遷上海廠房、新建啟東廠房、工人去留、補(bǔ)償工人工資等一系列復(fù)雜問題的處理拉高人力成本。但是，大部分受訪企業(yè)家表示出對企業(yè)未來發(fā)展的樂觀預(yù)期，并且認(rèn)為積極與地方政府溝通與協(xié)商有利于適應(yīng)政策變化。

4 結(jié)語

作為長三角龍頭城市，上海在存量更新時(shí)代主動開展低效工業(yè)用地空間治理，促進(jìn)了低效工業(yè)用地的減量與退出，彌補(bǔ)了現(xiàn)行土地資源要素市場退出機(jī)制缺乏、土地要素區(qū)域性流動性差的制度缺失；客觀上也促進(jìn)了少數(shù)具有發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)在長三角城市群間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，是長三角一體化發(fā)展的特色政策實(shí)踐與創(chuàng)新。同時(shí)，上海探索的低效工業(yè)用地空間治理，無論在減量化階段還是企業(yè)轉(zhuǎn)移階段，其核心機(jī)制仍然是以規(guī)劃、政策等公共管理手段介入為主的治理方式，尚未形成以市場化為主的土地資源要素流動與優(yōu)化配置。未來要把握好經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方向和土地資源高質(zhì)量利用的趨勢[13]，從完善政府主導(dǎo)減量化指標(biāo)分配與補(bǔ)償機(jī)制和以市場化資源配置為導(dǎo)向建立多主體權(quán)利收益共享機(jī)制兩方面進(jìn)一步厘清各類產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)益與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)各方主體合法利益的合理分配和空間資源的高效治理。