趙昀 章明

關(guān)鍵詞：海綿城市；系統(tǒng)方案；規(guī)劃實(shí)施協(xié)同機(jī)制；規(guī)劃實(shí)施平臺(tái)

0 引言

海綿城市是一種以降雨徑流綜合管控為出發(fā)點(diǎn)、以強(qiáng)化城市生態(tài)系統(tǒng)維持修復(fù)具備“彈性”為目的的城市建設(shè)模式，是統(tǒng)籌解決水安全、水環(huán)境、水生態(tài)、水資源等城市水系統(tǒng)問(wèn)題的重要措施和手段，是以綠色基礎(chǔ)設(shè)施（GI）技術(shù)為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)源頭減量、過(guò)程控制與末端治理三者并重的一套降雨徑流全流程管控的技術(shù)體系。仇保興[1]認(rèn)為，海綿城市的本質(zhì)是城市建成后地表徑流保持不變的開(kāi)發(fā)模式，讓城市彈性地適應(yīng)環(huán)境。在城市規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)階段，將海綿城市作為韌性城市的重要組成，可以充分發(fā)揮建筑、道路、綠地、水系等生態(tài)系統(tǒng)對(duì)雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實(shí)現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的控制效果，降低內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)、治理面源污染，進(jìn)而在城市發(fā)展、區(qū)域開(kāi)發(fā)建設(shè)中更好地體現(xiàn)生態(tài)服務(wù)效應(yīng)等社會(huì)價(jià)值[2]。因此，通過(guò)編制海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃并將專項(xiàng)規(guī)劃成果納入城市規(guī)劃編制與管控體系，為城市規(guī)劃建設(shè)管理提供管控依據(jù)和支撐，是實(shí)現(xiàn)海綿城市的重要途徑[3]。

上海作為全國(guó)第二批海綿城市建設(shè)的試點(diǎn)城市，自2014年起積極推進(jìn)各層次海綿城市的規(guī)劃和建設(shè)，以2021年上海市住建委要求各區(qū)推進(jìn)系統(tǒng)化方案編制為標(biāo)志，可以將上海海綿城市規(guī)劃建設(shè)分為“海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃+近期項(xiàng)目庫(kù)計(jì)劃”（以下簡(jiǎn)稱“海綿專項(xiàng)+近期計(jì)劃”）階段和“海綿城市建設(shè)系統(tǒng)方案”階段（以下簡(jiǎn)稱“系統(tǒng)方案”）（見(jiàn)表1）?！昂＞d專項(xiàng)+近期計(jì)劃”完成了對(duì)市、區(qū)層面海綿城市建設(shè)指標(biāo)體系的構(gòu)建和各區(qū)年度建設(shè)任務(wù)安排，而“系統(tǒng)方案”是對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃的補(bǔ)充和優(yōu)化，是在上位專項(xiàng)規(guī)劃和技術(shù)導(dǎo)則的指導(dǎo)下針對(duì)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)相對(duì)集中區(qū)域展開(kāi)的系統(tǒng)集成，并結(jié)合區(qū)域自然生態(tài)格局、海綿城市分區(qū)管控特點(diǎn)、建設(shè)適宜性條件等對(duì)管控單元詳細(xì)指標(biāo)進(jìn)行分解與優(yōu)化，從而實(shí)現(xiàn)從“源頭”到“末端”的統(tǒng)籌，明確了區(qū)域海綿城市建設(shè)的目標(biāo)策略、方案措施及建設(shè)計(jì)劃。

“海綿專項(xiàng)+近期計(jì)劃”模式對(duì)上海市海綿城市的規(guī)劃控制和項(xiàng)目建設(shè)起到積極作用，但在實(shí)踐中也暴露出統(tǒng)籌不足引起的海綿城市建設(shè)系統(tǒng)性的缺失、指標(biāo)逐層分解引起的地塊指標(biāo)管控不合理、建設(shè)運(yùn)營(yíng)階段實(shí)施協(xié)調(diào)難等問(wèn)題?！跋到y(tǒng)方案”改善了規(guī)劃設(shè)計(jì)階段的設(shè)計(jì)統(tǒng)籌問(wèn)題，但對(duì)海綿城市的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)階段的協(xié)同協(xié)調(diào)機(jī)制、政府企業(yè)“共建共享”的推進(jìn)機(jī)制、動(dòng)態(tài)調(diào)整的過(guò)程管控方式都缺乏有效手段。因此本文通過(guò)借鑒規(guī)劃實(shí)施協(xié)同機(jī)制的思路，探討了將“海綿城市建設(shè)系統(tǒng)方案實(shí)施平臺(tái)”作為系統(tǒng)方案深化的工程建設(shè)運(yùn)維方向。

1 海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃推進(jìn)中存在的主要問(wèn)題

1.1 海綿城市建設(shè)中部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有待加強(qiáng)

2016年，上海市規(guī)劃和自然資源局、上海市住建委組織編制《上海市海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃（2016—2035）》[4]，確立了全市海綿城市規(guī)劃體系的整體框架，制定了海綿城市建設(shè)指標(biāo)體系，并要求以此為基礎(chǔ)指導(dǎo)各區(qū)按照水利片區(qū)建立分區(qū)指標(biāo)體系。2017—2018年，各區(qū)編制完成海綿城市建設(shè)規(guī)劃，將海綿城市的主要控制指標(biāo)落實(shí)到控規(guī)的編制單元。隨后，上海各區(qū)通過(guò)編制“海綿城市建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃”，以海綿城市建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目庫(kù)方式（主要包括道路廣場(chǎng)、水務(wù)系統(tǒng)、綠地公園、建筑小區(qū)4大類(lèi)），按年度計(jì)劃安排項(xiàng)目落實(shí)。由此，上海海綿城市建設(shè)形成“海綿專項(xiàng)+近期計(jì)劃”的推進(jìn)框架，實(shí)現(xiàn)了市、區(qū)、街道（鎮(zhèn)）層面的項(xiàng)目分期落實(shí)。

由于海綿城市建設(shè)內(nèi)容涉及多個(gè)橫向管理部門(mén)（如綠林、水系、市政、道路等）技術(shù)要求的改變，也存在項(xiàng)目實(shí)施順序調(diào)整帶來(lái)的管理風(fēng)險(xiǎn)（如新開(kāi)發(fā)區(qū)域地塊年徑流總量控制率提高可以降低市政管網(wǎng)和調(diào)蓄設(shè)施的要求，應(yīng)予以系統(tǒng)優(yōu)化，但基于運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)考慮，市政水務(wù)部門(mén)往往按照原技術(shù)規(guī)范要求執(zhí)行），目前仍缺乏相應(yīng)的平臺(tái)與機(jī)制予以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，影響了海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃的落實(shí)效果。“近期項(xiàng)目庫(kù)計(jì)劃”主要根據(jù)各區(qū)實(shí)際情況，重點(diǎn)推動(dòng)點(diǎn)狀項(xiàng)目，缺少大小“海綿”的銜接內(nèi)容，影響海綿城市建設(shè)效果。此外，部分地塊層級(jí)的海綿城市源頭控制要求雖然以土地出讓合同等方式實(shí)現(xiàn)了“指標(biāo)落地”（《上海市海綿城市規(guī)劃建設(shè)管理辦法》2018）[5]，但與過(guò)程控制、末端治理項(xiàng)目缺乏整體考慮，如忽視地塊間及區(qū)域?qū)用婧＞d建設(shè)工程的整體協(xié)調(diào)，導(dǎo)致單個(gè)項(xiàng)目的海綿城市建設(shè)成果在全系統(tǒng)中所發(fā)揮的作用有限（見(jiàn)圖1-圖2）。

1.2 專項(xiàng)規(guī)劃對(duì)地塊控制指標(biāo)的逐層分解有待細(xì)化優(yōu)化，以匹配地塊發(fā)展特性

上海已將海綿城市建設(shè)內(nèi)容納入土地出讓合同和建設(shè)管理規(guī)程，有力地保證了相關(guān)海綿城市建設(shè)要求的落實(shí)。地塊的海綿城市控制指標(biāo)（年徑流總量控制率（源頭部分））通過(guò)市海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)海綿城市建設(shè)規(guī)劃的層層分解細(xì)化到各控制單元后，根據(jù)單元內(nèi)用地性質(zhì)、綠地率、開(kāi)發(fā)動(dòng)態(tài)等情況綜合平衡確定（表2-表4為上海浦東新區(qū)海綿城市建設(shè)規(guī)劃對(duì)各開(kāi)發(fā)地塊進(jìn)行指標(biāo)控制的因子協(xié)調(diào)過(guò)程，主要因子由各項(xiàng)取值經(jīng)調(diào)整后確定）。這個(gè)過(guò)程重視指標(biāo)分解落實(shí)，但對(duì)于地塊海綿城市建設(shè)的現(xiàn)狀情況及改善空間考慮不足，難以很好地體現(xiàn)各個(gè)地塊海綿城市建設(shè)的差異性，存在指標(biāo)冗余（取值過(guò)低）或難以實(shí)現(xiàn)（取值過(guò)高）的問(wèn)題，例如同為住宅用地，低密度小區(qū)與安置房小區(qū)海綿城市建設(shè)要求難以區(qū)分；同為工業(yè)用地，研發(fā)類(lèi)與生產(chǎn)類(lèi)卻要求采用相同的海綿城市建設(shè)指標(biāo)。

1.3 海綿城市建設(shè)工程的利用效率有待提高

海綿城市的規(guī)劃指標(biāo)是個(gè)多目標(biāo)的控制系統(tǒng)，多以“年徑流總量控制率”為主要指標(biāo)，結(jié)合水安全、水環(huán)境、水生態(tài)、水資源、城市綜合生態(tài)等指標(biāo)形成綜合體系，其他規(guī)劃指標(biāo)包括綠地占比、河湖水面率、徑流峰值削減率、徑流污染控制率、生態(tài)護(hù)岸比例等[6]。但實(shí)際管理中因設(shè)計(jì)、審查存在難度，往往只采用“年徑流總量控制率”作為地塊層級(jí)的單一管控指標(biāo)。單一指標(biāo)的海綿城市建設(shè)管控模式容易導(dǎo)致灰色綠色設(shè)施不匹配、重灰輕綠、重建輕用等問(wèn)題。例如，部分地塊開(kāi)發(fā)中，基于建設(shè)成本、建設(shè)周期和維養(yǎng)難度等考慮，地塊開(kāi)發(fā)主體更多傾向于一次性完成灰色設(shè)施報(bào)建要求，較少對(duì)綠色設(shè)施進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，也容易忽視與周邊設(shè)施的體系化協(xié)調(diào)。從開(kāi)發(fā)角度看，灰色設(shè)施一般會(huì)進(jìn)入項(xiàng)目開(kāi)發(fā)成本，成本可控；而綠色設(shè)施較難平衡“海綿”留滯作用和景觀效果，若要實(shí)現(xiàn)較好的效果也會(huì)增加建設(shè)成本，因此部分開(kāi)發(fā)企業(yè)會(huì)選擇建設(shè)更少的綠色設(shè)施以降低成本。目前LEED（建筑、社區(qū)）、Wellness及我國(guó)2019版綠色建筑等標(biāo)準(zhǔn)對(duì)綠色基礎(chǔ)設(shè)施的相關(guān)管控要求并不高，且可以通過(guò)其他指標(biāo)來(lái)替代。從運(yùn)營(yíng)角度看，綠色設(shè)施往往需要更多的運(yùn)維支出，項(xiàng)目開(kāi)發(fā)企業(yè)積極性不高，對(duì)海綿城市設(shè)施的長(zhǎng)期有效利用形成挑戰(zhàn)（見(jiàn)表5）。

此外，海綿城市建設(shè)工程的運(yùn)營(yíng)存在責(zé)任主體不愿接手、海綿設(shè)施運(yùn)營(yíng)費(fèi)用較高等問(wèn)題，運(yùn)維狀況普遍不佳。目前海綿設(shè)施運(yùn)行養(yǎng)護(hù)管理標(biāo)準(zhǔn)和制度、養(yǎng)護(hù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)（上海）尚待出臺(tái)，特別是對(duì)于政府投資的道路、綠化等項(xiàng)目，海綿養(yǎng)護(hù)費(fèi)用列支缺乏途徑。而居住小區(qū)、學(xué)校等地區(qū)海綿城市建設(shè)工程，由于缺乏專業(yè)化的管理運(yùn)營(yíng)人員和經(jīng)費(fèi)支持，導(dǎo)致設(shè)施往往因運(yùn)維問(wèn)題而處于閑置或廢棄狀態(tài)。最后，缺乏對(duì)海綿城市建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與建成后對(duì)整體系統(tǒng)的后評(píng)估機(jī)制，無(wú)法對(duì)海綿建設(shè)效果進(jìn)行跟蹤和及時(shí)補(bǔ)充完善，也是目前海綿城市建設(shè)項(xiàng)目達(dá)不到預(yù)期效果的關(guān)鍵原因之一（見(jiàn)圖3）。

1.4 海綿城市規(guī)劃建設(shè)各方主體共建共識(shí)有待提升

海綿城市建設(shè)是推動(dòng)城市韌性建設(shè)，惠及各方的公共政策行為。雖然政府在努力推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)維，但實(shí)踐中各方主體接受程度和參與度仍然較低。其中，建設(shè)主體對(duì)綠地景觀帶來(lái)的商業(yè)價(jià)值的追求多于對(duì)海綿城市建設(shè)措施的實(shí)際效果及其形成的生態(tài)價(jià)值的考量，以完成任務(wù)方式滿足政府合規(guī)要求，較少在意海綿措施的實(shí)際效果；運(yùn)營(yíng)業(yè)主（尤其是居住社區(qū)的業(yè)主）如果運(yùn)維不當(dāng)易引起環(huán)境、安全、健康等問(wèn)題，高昂的運(yùn)維費(fèi)用導(dǎo)致業(yè)主較難長(zhǎng)期堅(jiān)持維護(hù)管理；政府主管部門(mén)面對(duì)海綿城市工程建設(shè)運(yùn)維的跨部門(mén)管理協(xié)同需求缺乏系統(tǒng)參與。海綿城市建設(shè)并未形成各方主體共建設(shè)、同運(yùn)營(yíng)的共識(shí)，也缺少相應(yīng)的平臺(tái)與機(jī)制進(jìn)行事前、事中和事后的協(xié)調(diào)。

同時(shí)，公眾缺乏對(duì)海綿城市的普遍了解。一方面，由于海綿城市以灰色工程建設(shè)為主的方式使得大量的建成效果隱藏于市政綠地工程中，市民不易感知；另一方面，綠色海綿設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)效果未達(dá)到預(yù)期或出現(xiàn)其他問(wèn)題，降低了市民居民的認(rèn)同感。葉琳[10]討論了浦東新區(qū)建設(shè)海綿城市過(guò)程中存在諸多問(wèn)題，如海綿項(xiàng)目營(yíng)養(yǎng)土的運(yùn)營(yíng)維護(hù)高于一般養(yǎng)殖土；小區(qū)海綿設(shè)施被垃圾污染無(wú)法使用；居民對(duì)海綿設(shè)施的兒童友好性、衛(wèi)生性等方面存在負(fù)面評(píng)價(jià)（如坑塘水面滋生蚊蠅、維護(hù)不當(dāng)造成異味）等，都影響各方主體對(duì)海綿城市建設(shè)運(yùn)維的認(rèn)同度與參與度。

2 改進(jìn)路徑的探討——海綿城市建設(shè)系統(tǒng)方案

馬洪濤[11]指出，由于海綿城市規(guī)劃編制涉及不同專業(yè)，易出現(xiàn)不同專業(yè)的海綿專項(xiàng)內(nèi)容彼此缺乏聯(lián)系，規(guī)劃過(guò)于宏觀缺乏工程落地性，只關(guān)注項(xiàng)目而缺乏整體效果等問(wèn)題，因此提出編制系統(tǒng)方案加以解決。上海針對(duì)重點(diǎn)地區(qū)的區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)中試點(diǎn)了海綿城市建設(shè)的系統(tǒng)方案，2021年6月上海市住建委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)本市海綿城市建設(shè)工作的通知》，提出在各區(qū)試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)編制系統(tǒng)方案的要求，隨后各重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)開(kāi)始系統(tǒng)方案的實(shí)踐。

項(xiàng)規(guī)劃和工程建設(shè)管理體系的創(chuàng)新嘗試，包括3方面內(nèi)容：（1）銜接統(tǒng)籌：系統(tǒng)實(shí)施方案編制旨在對(duì)編制范圍內(nèi)各上位規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃中的海綿城市建設(shè)要求與指引進(jìn)行統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。按照最新批復(fù)的控制性詳細(xì)規(guī)劃、雨水排水系統(tǒng)專業(yè)規(guī)劃，對(duì)原海綿城市上位規(guī)劃中的指標(biāo)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，并同步協(xié)調(diào)正在編制的區(qū)域城市設(shè)計(jì)概念方案、道路設(shè)計(jì)方案等，統(tǒng)籌建設(shè)基礎(chǔ)條件與邊界條件，保證海綿城市管控要求的合理性。（2）目標(biāo)分解與指標(biāo)管控：以排水系統(tǒng)為指標(biāo)管控的基本單元，在優(yōu)化上位規(guī)劃目標(biāo)與指標(biāo)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對(duì)編制范圍內(nèi)各地塊、河道、綠地、道路等工程項(xiàng)目的海綿城市建設(shè)指標(biāo)的全面分解，并論證目標(biāo)可達(dá)性。（3）全流程落實(shí)海綿工程：對(duì)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行總體統(tǒng)籌管理，按照各系統(tǒng)的海綿城市建設(shè)工程項(xiàng)目，落實(shí)管控指標(biāo)要求，明確各項(xiàng)目的責(zé)任主體、實(shí)施時(shí)序，海綿城市建設(shè)管控要求，工程設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收及后續(xù)運(yùn)維要求等（見(jiàn)圖4）。

2.1 海綿城市建設(shè)系統(tǒng)方案統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門(mén)建設(shè)內(nèi)容，緊密銜接海綿專項(xiàng)規(guī)劃與建設(shè)工程

海綿城市建設(shè)系統(tǒng)方案的核心目的是對(duì)分散于各政府部門(mén)管理的相關(guān)建設(shè)內(nèi)容予以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進(jìn)區(qū)域海綿基底與地塊海綿措施的共同推進(jìn)，從而有效規(guī)避海綿建設(shè)“唯指標(biāo)論”、各部門(mén)橫向統(tǒng)籌不足等問(wèn)題。系統(tǒng)方案主要針對(duì)城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的重點(diǎn)地區(qū)或是由區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)主體推進(jìn)的成片地區(qū)，可以有效組織相關(guān)政府部門(mén)和社會(huì)組織資源，以海綿城市規(guī)劃的核心目標(biāo)（一般為上位專項(xiàng)規(guī)劃對(duì)區(qū)域的源頭控制要求）進(jìn)行各部門(mén)與組織的綜合協(xié)同：統(tǒng)籌生態(tài)空間的農(nóng)地（農(nóng)委、規(guī)劃、土地）、林地（綠林）、綠地（綠林）、水系（水務(wù)、海洋）；城鎮(zhèn)空間的道路廣場(chǎng)（建委、交委、綠林）、綠地公園（綠林）、市政給排水（水務(wù)）、水系（水務(wù)、綠林、環(huán)保）、項(xiàng)目建設(shè)（規(guī)劃、土地、建管、綠林等）等部門(mén)，通過(guò)系統(tǒng)方案將建設(shè)內(nèi)容予以體系化組織，把海綿城市建設(shè)和管控要求落實(shí)到各個(gè)部門(mén)，形成區(qū)域海綿基底與地塊海綿工程的良性互動(dòng)。

以金橋地鐵上蓋綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中的海綿城市建設(shè)系統(tǒng)方案為例，在系統(tǒng)方案編制過(guò)程中，針對(duì)上蓋工程部分結(jié)構(gòu)已建且荷載分布嚴(yán)重缺乏預(yù)留的情況下，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域海綿城市建設(shè)指標(biāo)上位要求，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了對(duì)上蓋項(xiàng)目板上、板下由開(kāi)發(fā)主體負(fù)責(zé)的建設(shè)內(nèi)容。上蓋周邊由政府主管部門(mén)負(fù)責(zé)建設(shè)內(nèi)容的統(tǒng)籌：“源頭減排”強(qiáng)調(diào)開(kāi)發(fā)主體負(fù)責(zé)的上蓋層盡可能增配綠色基礎(chǔ)設(shè)施滯留凈化；地面層考慮上蓋負(fù)載有限，重點(diǎn)突出以綠色基礎(chǔ)設(shè)施串聯(lián)上蓋層與地面雨水調(diào)蓄設(shè)施作為核心工程?！澳┒酥卫怼睆?qiáng)調(diào)了由政府主管部門(mén)負(fù)責(zé)的水系、道路、綠地等建設(shè)內(nèi)容的同步實(shí)施，要求加快推進(jìn)周邊外環(huán)運(yùn)河盡快貫通，并增加排口濕地、邊灘濕地等建設(shè)內(nèi)容，以支撐區(qū)域海綿目標(biāo)實(shí)現(xiàn)（見(jiàn)圖5-圖6）。

以新楊思核心區(qū)的海綿城市建設(shè)系統(tǒng)方案為例，方案重點(diǎn)圍繞綠化、林業(yè)和水務(wù)管理部門(mén)對(duì)實(shí)現(xiàn)區(qū)域海綿城市目標(biāo)的系統(tǒng)統(tǒng)籌，核心打造綠色基礎(chǔ)設(shè)施示范區(qū)，提升“大海綿”生態(tài)廊道、水系等優(yōu)質(zhì)生態(tài)基底空間對(duì)于周邊地區(qū)的降雨徑流控制作用，通過(guò)對(duì)“源頭—過(guò)程—末端”全流程的海綿指標(biāo)重新分配，綜合采取滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施，優(yōu)化城市雨洪管理系統(tǒng)，降低內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化區(qū)域水生態(tài)與綜合生態(tài)品質(zhì)，最大限度地減少城市開(kāi)發(fā)建設(shè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響（見(jiàn)圖7）。

2.2 海綿城市建設(shè)系統(tǒng)方案依據(jù)地塊詳細(xì)設(shè)計(jì)，優(yōu)化與落實(shí)海綿城市的控制要求

重點(diǎn)地區(qū)或成片開(kāi)發(fā)區(qū)域編制海綿城市建設(shè)系統(tǒng)方案時(shí)，一般都已進(jìn)行了較為細(xì)致的整體城市設(shè)計(jì)研究，可結(jié)合功能業(yè)態(tài)和空間形態(tài)，在保證海綿城市控制指標(biāo)不弱化的前提下，適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行地塊間指標(biāo)優(yōu)化，從而更好地保障相關(guān)工程的落實(shí)。由于目前缺少建筑方案或城市設(shè)計(jì)來(lái)驗(yàn)證海綿城市建設(shè)的可行性，部分高建筑密度低綠地率項(xiàng)目的海綿城市建設(shè)指標(biāo)較難實(shí)現(xiàn)，從而導(dǎo)致項(xiàng)目在設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收等階段需要進(jìn)行大量協(xié)調(diào)工作。

此外，既有管控要求推算的指標(biāo)同實(shí)際情況存在差距。以浦東楊思地區(qū)為例，現(xiàn)狀小高層住宅小區(qū)（未進(jìn)行海綿工程改造）年徑流總量控制率模擬分析值為45%—50%，多層住宅小區(qū)為40%—45%，而浦東新區(qū)海綿專項(xiàng)規(guī)劃的指標(biāo)體系中一般以50%作為下限控制，離達(dá)標(biāo)還存在一定差距。對(duì)于公共綠地，模擬分析表明年徑流總量控制率可以達(dá)到90%以上，綠地內(nèi)如有濕地時(shí)甚至可達(dá)95%，但浦東新區(qū)海綿專項(xiàng)規(guī)劃或指標(biāo)體系中一般以85%—90%進(jìn)行控制，具備進(jìn)一步優(yōu)化空間。因此，系統(tǒng)方案的編制可以實(shí)現(xiàn)對(duì)既有海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃已有目標(biāo)管控體系的優(yōu)化，從而保證建設(shè)項(xiàng)目海綿城市控制指標(biāo)得到落實(shí)（見(jiàn)表6，圖8-圖9）。

3 規(guī)劃實(shí)施協(xié)同機(jī)制的作用探討

海綿城市建設(shè)系統(tǒng)方案解決了“海綿專項(xiàng)+近期計(jì)劃”模式存在的多部門(mén)橫向統(tǒng)籌不足，以及指標(biāo)逐層分解管控造成的海綿規(guī)劃實(shí)施階段指標(biāo)不合理等問(wèn)題，但對(duì)于海綿城市建設(shè)實(shí)施過(guò)程中的“重灰輕綠”現(xiàn)象，動(dòng)態(tài)指標(biāo)優(yōu)化和實(shí)施評(píng)估跟蹤并無(wú)更好的辦法。上海目前正在積極探索的“規(guī)劃實(shí)施協(xié)同機(jī)制”可以對(duì)海綿城市建設(shè)系統(tǒng)方案的落實(shí)與海綿工程的建設(shè)和運(yùn)維提供解決路徑。

3.1 促使開(kāi)發(fā)主體與政府形成合力，助推海綿城市建設(shè)系統(tǒng)方案落地

上海針對(duì)區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)試點(diǎn)實(shí)施“建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃實(shí)施平臺(tái)”（以下簡(jiǎn)稱“規(guī)劃實(shí)施平臺(tái)”），其核心是推動(dòng)實(shí)施，以“地區(qū)總圖”和“建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案審查”為支撐，整合開(kāi)發(fā)、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理的力量，通過(guò)規(guī)劃實(shí)施協(xié)同服務(wù)，充分發(fā)揮實(shí)施主體能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目全生命周期管控的管理制度和工作機(jī)制?！耙?guī)劃實(shí)施平臺(tái)”工作模式已在徐匯西岸、濱江金融城，楊浦濱江，浦東新區(qū)臨港地區(qū)、三林濱江、張家浜楔形綠地等多個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)踐。2021年上海市政府已正式出臺(tái)相關(guān)實(shí)施意見(jiàn)[14]，要求進(jìn)一步推廣。

“規(guī)劃實(shí)施平臺(tái)”要求綜合實(shí)施主體匯總區(qū)域內(nèi)市政道路、基礎(chǔ)設(shè)施、公共配套、連通設(shè)施、公共空間等基礎(chǔ)性、公益性、公共性項(xiàng)目，形成“項(xiàng)目實(shí)施庫(kù)”進(jìn)行管理，并編制“地區(qū)總圖”和“管理手冊(cè)”（作為地區(qū)總圖的說(shuō)明文件）?！暗貐^(qū)總圖”經(jīng)市區(qū)規(guī)劃資源部門(mén)審批后相關(guān)要求可以納入土地出讓合約，保障項(xiàng)目落地。

海綿城市建設(shè)有著同區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)相似的情況，作為同樣需要跨多部門(mén)管理的近期實(shí)施項(xiàng)目，可以借鑒“規(guī)劃實(shí)施平臺(tái)”模式，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域海綿城市控制目標(biāo)為前提，打造“海綿城市建設(shè)系統(tǒng)方案實(shí)施平臺(tái)”：以海綿城市建設(shè)系統(tǒng)方案作為“地區(qū)總圖”，通過(guò)與各主管部門(mén)綜合統(tǒng)籌形成“項(xiàng)目實(shí)施庫(kù)”，再按照系統(tǒng)最優(yōu)的開(kāi)發(fā)節(jié)奏將項(xiàng)目庫(kù)任務(wù)按年進(jìn)行分解，從而實(shí)現(xiàn)政府相關(guān)部門(mén)與開(kāi)發(fā)主體的協(xié)同推進(jìn)。通過(guò)實(shí)施協(xié)同機(jī)制，各主體協(xié)商確定整體解決路徑，并將系統(tǒng)規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容通過(guò)合約約定方式，明確開(kāi)發(fā)主體與政府部門(mén)職責(zé)分工，互相配合建設(shè)落地。浦東新區(qū)張家浜楔形綠地、臨港示范區(qū)等實(shí)行規(guī)劃實(shí)施平臺(tái)的項(xiàng)目實(shí)踐中都包含海綿城市的相關(guān)建設(shè)內(nèi)容，并取得良好的實(shí)踐效果（見(jiàn)圖10）。

3.2 全生命周期要求促進(jìn)海綿城市建設(shè)主體由建設(shè)者向運(yùn)維者轉(zhuǎn)變

“規(guī)劃實(shí)施平臺(tái)”要求區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目以“全生命周期管理”理念重新定義相關(guān)項(xiàng)目“拿地、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理、更新、退出”的全流程，從而將建設(shè)者轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泄餐\(yùn)營(yíng)商。海綿城市的建設(shè)可以參考區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)主體的工作模式，將海綿城市的建設(shè)者轉(zhuǎn)變?yōu)楹＞d城市的運(yùn)營(yíng)者和管理者，從降本增效的角度重新定義“藍(lán)綠灰”海綿工程的配置選擇。

在新楊思核心區(qū)的海綿城市建設(shè)系統(tǒng)方案編制中，考慮到區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)主體已明確，以及商業(yè)商務(wù)綜合地塊（4個(gè)地塊）整體開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)的全生命周期管理要求，系統(tǒng)方案提出對(duì)核心區(qū)21Aa-01、21Ab-01、21Ba-01和21Bb-014等4個(gè)商業(yè)地塊采取“集中調(diào)蓄、分散使用”的雨水資源化利用方式，在4個(gè)地塊中可選取一處建設(shè)雨水集中調(diào)蓄工程。這樣各地塊即使由多個(gè)運(yùn)營(yíng)主體操作，仍可以實(shí)現(xiàn)集中雨水調(diào)蓄的綜合利用，并為中央綠地澆灌使用提供有效頻次保證，避免相關(guān)工程因?yàn)閱蝹€(gè)地塊蓄水面積較小而無(wú)法運(yùn)維。

3.3 搭建海綿城市建設(shè)共建共享平臺(tái)，引導(dǎo)各方共筑海綿社區(qū)

“規(guī)劃實(shí)施平臺(tái)”一般由區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)主體負(fù)責(zé)，但也包括各開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)、管理、更新的權(quán)利主體共同參與，相關(guān)的公共服務(wù)設(shè)施等建設(shè)內(nèi)容實(shí)現(xiàn)了各主體的共建共享，形成地區(qū)發(fā)展合力。搭建海綿城市建設(shè)系統(tǒng)方案實(shí)施平臺(tái)，通過(guò)各方共建區(qū)域海綿公共設(shè)施，可以提升海綿城市各方主體的參與程度，同時(shí)可以引入“智慧城市”參與平臺(tái)建設(shè)，結(jié)合海綿城市建設(shè)要求，“智慧城市”平臺(tái)的動(dòng)態(tài)收集、監(jiān)測(cè)、分析、評(píng)估機(jī)制也可以為協(xié)同機(jī)制提供全面及時(shí)的信息，實(shí)現(xiàn)從“源頭”到“末端”的全生命周期的精細(xì)管理。

海綿城市建設(shè)系統(tǒng)方案實(shí)施平臺(tái)還是公眾參與海綿城市規(guī)劃建設(shè)的有效途徑，通過(guò)平臺(tái)的建設(shè)項(xiàng)目方案公示、年度規(guī)劃實(shí)施深化公示等各個(gè)階段與公眾的開(kāi)放交流，其成為海綿城市建設(shè)公眾教育宣傳的基礎(chǔ)，推動(dòng)構(gòu)建社會(huì)公眾對(duì)韌性城市的共識(shí)，共筑海綿社區(qū)。

3.4 從結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)為過(guò)程控制，強(qiáng)化海綿城市建設(shè)過(guò)程動(dòng)態(tài)管理

城市的重點(diǎn)地區(qū)開(kāi)發(fā)周期一般在5—10年，其間由于項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)存在不確定因素，其開(kāi)發(fā)進(jìn)程存在變化的可能，單一的藍(lán)圖目標(biāo)管理模式并不適合重點(diǎn)地區(qū)的開(kāi)發(fā)管理[17]，而“規(guī)劃實(shí)施平臺(tái)”的創(chuàng)新為過(guò)程控制提供了途徑。海綿城市建設(shè)有著同樣的現(xiàn)象，“海綿專項(xiàng)+近期計(jì)劃”與“系統(tǒng)方案”雖然也進(jìn)行了近遠(yuǎn)期的建設(shè)規(guī)劃，但由于缺乏對(duì)項(xiàng)目的同步跟蹤，無(wú)法實(shí)現(xiàn)海綿城市的動(dòng)態(tài)管控。因此，海綿城市建設(shè)系統(tǒng)方案實(shí)施平臺(tái)的設(shè)立建立了政府、企業(yè)的動(dòng)態(tài)協(xié)商機(jī)制，為重點(diǎn)地區(qū)開(kāi)發(fā)提供項(xiàng)目?jī)?yōu)化調(diào)整的路徑，在強(qiáng)調(diào)結(jié)果的同時(shí)也強(qiáng)調(diào)過(guò)程的動(dòng)態(tài)優(yōu)化：總體研究階段，可根據(jù)不同情景對(duì)各類(lèi)海綿城市建設(shè)內(nèi)容予以組合，形成預(yù)案；實(shí)施落實(shí)階段，可根據(jù)階段性目標(biāo)，不斷優(yōu)化各類(lèi)建設(shè)工程的推進(jìn)進(jìn)度；項(xiàng)目建成階段，可按照項(xiàng)目后評(píng)估方式進(jìn)行海綿城市建設(shè)效果評(píng)價(jià)，并優(yōu)化后續(xù)相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容與要求。通過(guò)全過(guò)程管控方式，進(jìn)一步理順海綿城市建設(shè)系統(tǒng)方案的建設(shè)內(nèi)容與時(shí)序，從而實(shí)現(xiàn)海綿城市建設(shè)的總體目標(biāo)。

4 結(jié)語(yǔ)

對(duì)于需要多行業(yè)協(xié)調(diào)的海綿城市建設(shè)而言，“專項(xiàng)規(guī)劃+近期計(jì)劃”模式實(shí)現(xiàn)了市、區(qū)級(jí)海綿城市規(guī)劃內(nèi)容與建設(shè)要求的縱向傳導(dǎo)，但也暴露出一些問(wèn)題。2021年上海試點(diǎn)推廣的海綿城市建設(shè)系統(tǒng)方案，主要針對(duì)近期整體開(kāi)發(fā)建設(shè)區(qū)域進(jìn)行編制，改善了規(guī)劃設(shè)計(jì)階段的設(shè)計(jì)統(tǒng)籌問(wèn)題，但對(duì)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)階段的作用有限。

設(shè)置規(guī)劃實(shí)施協(xié)同機(jī)制是上海在城市規(guī)劃建設(shè)管理試點(diǎn)并推廣的主要方法，“規(guī)劃實(shí)施平臺(tái)”對(duì)城市重點(diǎn)地區(qū)與成片開(kāi)發(fā)地區(qū)的動(dòng)態(tài)建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)可以為區(qū)域海綿城市的建設(shè)提供借鑒。對(duì)使用“規(guī)劃實(shí)施控平臺(tái)”的區(qū)域，可以將海綿城市建設(shè)系統(tǒng)方案內(nèi)容納入工作范疇；而對(duì)于未使用“規(guī)劃實(shí)施控平臺(tái)”的區(qū)域，可以通過(guò)“海綿城市建設(shè)系統(tǒng)方案實(shí)施平臺(tái)”就海綿城市建設(shè)內(nèi)容予以系統(tǒng)化組織，促成開(kāi)發(fā)主體和政府主管部門(mén)組成海綿城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)的共同體，從結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)化為全過(guò)程控制，加快海綿城市的整體建設(shè)。