王磊

關(guān)鍵詞：城市更新；風(fēng)貌保護(hù)；土地成本；房屋產(chǎn)權(quán)；資金平衡

上海是國家歷史文化名城。1991年頒布的《上海市優(yōu)秀近代建筑保護(hù)管理辦法》在國內(nèi)率先提出應(yīng)將文物保護(hù)單位以外的優(yōu)秀近代歷史建筑納入保護(hù)范疇。2002年上海市頒布《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》（以下簡稱“《風(fēng)貌保護(hù)條例》”），在全國首次以地方性法規(guī)形式明確了優(yōu)秀歷史建筑、風(fēng)貌保護(hù)道路、歷史文化風(fēng)貌區(qū)的法律地位和保護(hù)要求，并明確了控詳規(guī)劃層面的風(fēng)貌區(qū)保護(hù)規(guī)劃地位和管理要求。之后，上海風(fēng)貌保護(hù)工作進(jìn)入法治保障下的快車道，構(gòu)建起由44片歷史文化風(fēng)貌區(qū)、144條風(fēng)貌保護(hù)道路、632處優(yōu)秀歷史建筑組成的“點線面”結(jié)合的風(fēng)貌保護(hù)體系。

2019年上海市修訂了《風(fēng)貌保護(hù)條例》，將風(fēng)貌保護(hù)街坊、風(fēng)貌保護(hù)河道也納入法定保護(hù)對象，并進(jìn)一步明確了上海風(fēng)貌保護(hù)管理要求，加大對違反風(fēng)貌保護(hù)管理行為的懲處力度。上海風(fēng)貌保護(hù)體系逐步完善，形成44片歷史文化風(fēng)貌區(qū)、254片風(fēng)貌保護(hù)街坊、397條風(fēng)貌保護(hù)道路、84條風(fēng)貌保護(hù)河道、1 058處優(yōu)秀歷史建筑的新體系。其中中心城成片風(fēng)貌保護(hù)區(qū)域總面積達(dá)44 km?①。目前上海正在推進(jìn)新一輪城市更新，風(fēng)貌保護(hù)迎來新的契機，同時面臨諸多難點。本文對相關(guān)難點進(jìn)行解析，并提出若干對策思考。

1 上海市新一輪城市更新的工作概況與創(chuàng)新實踐

1.1 工作概況

2017年國務(wù)院批準(zhǔn)實施《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》（以下簡稱“上海2035”），自此上海進(jìn)入以存量土地再開發(fā)為特征的城市內(nèi)涵式發(fā)展新時代。在“上海2035”指導(dǎo)下，上海開展了新一輪城市更新工作。與此同時，上海市委、市政府高度重視城市風(fēng)貌保護(hù)工作，推出大量有利于風(fēng)貌保護(hù)的城市更新政策；并以舊區(qū)改造為契機，重視從企業(yè)角度關(guān)注解決風(fēng)貌保護(hù)開發(fā)中的現(xiàn)實問題。

上海曾經(jīng)歷兩輪大規(guī)模舊區(qū)改造。目前上海市中心城仍遺留有238萬m?二級舊里以下房屋；這些舊區(qū)房屋地處城市核心區(qū)，多與風(fēng)貌保護(hù)區(qū)域重合，改造面臨巨額資金投入和風(fēng)貌保護(hù)資金平衡的問題。自2018年起，上海新一輪城市更新開始探索“市區(qū)聯(lián)手、政企合作”的舊區(qū)改造新體制和運作模式[1]，主要措施包括3方面。一是組建上海城市更新建設(shè)發(fā)展有限公司（以下簡稱“上海城市更新公司”），承擔(dān)上海新一輪舊區(qū)改造更新的使命。二是上海城市更新公司與黃浦、靜安等區(qū)合作成立5個區(qū)級城市更新公司，承擔(dān)各區(qū)舊區(qū)改造更新的使命。三是成立上海市城市更新中心，與上海城市更新公司合署辦公；在政府授權(quán)下，上海市城市更新中心可全程參與上海舊區(qū)改造征收范圍認(rèn)定、舊區(qū)改造年度計劃制訂、舊區(qū)改造項目成本認(rèn)定、相關(guān)控詳規(guī)劃編制、土地出讓條件研究、政策標(biāo)準(zhǔn)制定等工作。通過國有功能性企業(yè)參與市區(qū)政府組織及市區(qū)主管部門負(fù)責(zé)的城市更新實踐，全面探索解決舊區(qū)改造面臨的城市更新和風(fēng)貌保護(hù)中的資金平衡等問題。這是上海第一次由政府組織、規(guī)劃引領(lǐng)、功能性企業(yè)主導(dǎo)下多方參與的城市更新和風(fēng)貌保護(hù)運作的創(chuàng)新實踐。經(jīng)過多年努力，很多長期困擾企業(yè)參與風(fēng)貌保護(hù)開發(fā)的問題得到解決。

1.2 創(chuàng)新實踐

1.2.1 資金平衡問題

長期困擾上海風(fēng)貌保護(hù)的問題有資金投入大、回報周期長、開發(fā)資金平衡困難等。城市更新時代，上海開始全面關(guān)注舊區(qū)改造更新中的資金平衡問題，研究制訂一系列措施，目前主要包括以下4方面。

（1）全市統(tǒng)籌考慮舊區(qū)改造資金平衡問題。城市更新背景下，風(fēng)貌保護(hù)要求舊區(qū)改造延續(xù)原有空間肌理、建筑尺度和風(fēng)貌環(huán)境，靠自身空間增容實現(xiàn)項目資金平衡已不現(xiàn)實。對此，政府向上海市城市更新中心注入市級資源地塊，通過舊區(qū)改造項目與資源地塊的捆綁開發(fā)，組合項目實現(xiàn)投入和收益間的資金平衡；同時，對功能性國企參與、成本收益倒掛嚴(yán)重的舊區(qū)改造項目，推出資金支持、稅收優(yōu)惠、規(guī)劃參與、土地供應(yīng)、招商合作等系列支持政策。

（2）對資金平衡問題進(jìn)行前置考慮。上海目前由更新統(tǒng)籌主體領(lǐng)銜開展區(qū)域更新工作，要求更新統(tǒng)籌主體在研究區(qū)域更新規(guī)劃實施方案時，必須提前考慮資金平衡問題。

（3）“三師聯(lián)創(chuàng)”支持資金平衡前置研究。上海組建由責(zé)任規(guī)劃師、責(zé)任建筑師、責(zé)任評估師組成的多專業(yè)聯(lián)創(chuàng)團(tuán)隊，在繼續(xù)發(fā)揮規(guī)劃師、建筑師的作用的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步引入責(zé)任評估師參與對規(guī)劃和建筑方案的市場價值評估，研判更新項目的可行性、經(jīng)濟(jì)性和投資平衡，提供資金平衡方面的專業(yè)支持以推動更新規(guī)劃實施方案編制。

（4）實施風(fēng)貌保護(hù)容積率獎勵和稅費減免政策?！渡虾Ｊ谐鞘懈聴l例》明確規(guī)定，城市更新因風(fēng)貌保護(hù)限制對建筑容積率造成影響，或更新實施過程中新增保護(hù)保留歷史建筑的情況，可給予容積率獎勵或規(guī)劃異地補償；城市更新項目依法享受行政事業(yè)性收費減免和稅收優(yōu)惠政策。

1.2.2 房屋征收問題

上海風(fēng)貌保護(hù)開發(fā)主要采用“房屋征收”和“房屋修繕”兩種方式，都涉及對居民的搬遷或抽戶。過去由于歷史建筑要保護(hù)保留，不能按《國有土地上房屋征收與補償條例》實施房屋征收，也不配套有安置房源，只能采用市場化手段與居民談判，導(dǎo)致政府或開發(fā)公司非常被動，影響風(fēng)貌保護(hù)項目推進(jìn)。城市更新時代，《上海市城市更新條例》明確規(guī)定，對納入更新行動計劃的歷史建筑可實施房屋征收，居民安置時可統(tǒng)籌使用保障性房源，可實施保護(hù)保留下的歷史建筑功能開發(fā)和再利用，可有望解決困擾上海風(fēng)貌保護(hù)多年的房屋征收難題。

1.2.3 土地復(fù)合使用

風(fēng)貌保護(hù)更新項目多位于功能復(fù)合老城區(qū)，有較高的土地復(fù)合使用要求，但不符合上海相對剛性的控詳規(guī)劃管控要求。城市更新時代，上海推出《關(guān)于促進(jìn)城市功能融合發(fā)展創(chuàng)新規(guī)劃土地彈性管理的實施意見》，明確中心城商業(yè)服務(wù)業(yè)、商務(wù)辦公用地可在規(guī)劃編制階段疊加公共設(shè)施融合管理要求（C0）和居住融合管理要求（R0），規(guī)劃實施階段相應(yīng)地塊用地性質(zhì)可在商業(yè)服務(wù)業(yè)、商務(wù)辦公、教育科研、文化、體育、醫(yī)療、養(yǎng)老、居住等功能間轉(zhuǎn)換或混合設(shè)置，能夠支持風(fēng)貌保護(hù)區(qū)域的土地復(fù)合使用。

1.2.4 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

上海風(fēng)貌保護(hù)區(qū)域多建于明清及租界、國民政府時期，街道狹窄、建筑密布、形式多樣，且郊區(qū)風(fēng)貌保護(hù)區(qū)域多臨水而建，不符合上海對于城市一般地區(qū)的建筑間距、退讓、密度、面寬等規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定和消防、抗震等行業(yè)技術(shù)規(guī)范。近年來，上海修訂了建筑間距、退讓、密度、面寬等規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定，以及消防、抗震、綠化、節(jié)能、河道等行業(yè)管理技術(shù)規(guī)范，以滿足并適應(yīng)上海城市風(fēng)貌保護(hù)需要。

2 上海新一輪城市更新中的風(fēng)貌保護(hù)難點分析

目前上海的城市風(fēng)貌保護(hù)工作已取得長足進(jìn)步。對自2014年以來10年風(fēng)貌保護(hù)整治試點項目的后評估②發(fā)現(xiàn)，一些影響上海風(fēng)貌保護(hù)的問題仍未得到解決，新一輪城市更新中又發(fā)現(xiàn)新的瓶頸，為此本文針對其保護(hù)難點進(jìn)行分析。

2.1 土地開發(fā)成本

2021年，上海市發(fā)布《上海市城鄉(xiāng)建設(shè)用地基準(zhǔn)地價成果（2020年）》。相比2013年版，上海住宅類基準(zhǔn)地價大幅提高，商辦類基準(zhǔn)地價小幅提升?？紤]到我國房地產(chǎn)發(fā)展高峰已過，新冠疫情后市場更是處于低迷狀態(tài)，上海城鄉(xiāng)建設(shè)用地基準(zhǔn)地價的提升對風(fēng)貌保護(hù)開發(fā)帶來土地開發(fā)成本困境。核心問題是上海風(fēng)貌保護(hù)區(qū)域多為商辦類規(guī)劃用地，但上海商辦類物業(yè)嚴(yán)重過剩，商辦類基準(zhǔn)地價卻相對提升，導(dǎo)致商辦類風(fēng)貌保護(hù)項目幾乎沒有盈利空間。上海城市更新公司雖然能獲得住宅類市級資源地塊的支持，但是因住宅類基準(zhǔn)地價的大幅提升而降低了其資金平衡能力。

2.2 資本和開發(fā)邏輯

上海城市更新公司領(lǐng)銜開展的風(fēng)貌保護(hù)區(qū)域更新的基本順程序主要包括：一是配合政府劃定風(fēng)貌保護(hù)更新區(qū)域；二是統(tǒng)籌開展功能策劃、城市設(shè)計、控詳規(guī)劃、投資測算等研究；三是會商政府確定規(guī)劃指標(biāo)、投資邏輯、開發(fā)方案，配合政府完成控詳規(guī)劃調(diào)整；四是配合政府開展風(fēng)貌保護(hù)更新區(qū)域內(nèi)房屋征收和動拆遷，會商政府議定土地出讓條件；五是通過定向掛牌出讓，獲取風(fēng)貌保護(hù)更新區(qū)域內(nèi)房屋和土地的所有權(quán)與使用權(quán)；六是尋找市場合作開發(fā)商，通過土地交易市場與聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所“場所聯(lián)動”股權(quán)出讓方式，將區(qū)域開發(fā)權(quán)授讓給合作開發(fā)商；七是合作開發(fā)商主導(dǎo)完成相關(guān)區(qū)域的風(fēng)貌保護(hù)更新開發(fā)工作，上海城市更新公司配合做好工作支持和專業(yè)指導(dǎo)。

上述工作整體運行較為順暢，但存在兩個邏輯困境：一是資本邏輯困境。因為在上海城市更新公司獲得區(qū)域開發(fā)權(quán)并將股權(quán)轉(zhuǎn)讓給市場合作開發(fā)商前，所有前期投入包括前期研究和房屋征收動拆遷、土地出讓金繳納等，資金都需上海城市更新公司自籌，帶來巨大的資金和財務(wù)成本方面的壓力。二是開發(fā)邏輯困境。目前是上海城市更新公司尋找合適的功能策劃、城市設(shè)計、投資測算單位進(jìn)行前期研究，基于此支持完成相關(guān)控詳規(guī)劃調(diào)整和土地出讓條件商定。真正了解市場行情、匹配開發(fā)需求的房地產(chǎn)開發(fā)商，要待上海城市更新公司獲得區(qū)域開發(fā)權(quán)并進(jìn)行“場所聯(lián)動”股權(quán)轉(zhuǎn)讓后，才真正開始介入。但此時很多需在前期控詳規(guī)劃、土地出讓合同階段解決的風(fēng)貌保護(hù)更新開發(fā)問題，都已無法逆轉(zhuǎn)。對此，上海雖曾創(chuàng)新嘗試“預(yù)供地”制度，但不久就在國土督查中被叫停。

2.3 存量轉(zhuǎn)型政策

上海曾經(jīng)是我國最大的工業(yè)城市，風(fēng)貌保護(hù)區(qū)域內(nèi)留存有相當(dāng)規(guī)模的工業(yè)用地，用地中不少建構(gòu)筑物被作為工業(yè)遺存加以保護(hù)保留。這些存量工業(yè)用地往往地理位置優(yōu)越，多在“三不變五變”③政策時期發(fā)展為創(chuàng)意園區(qū)，業(yè)態(tài)多為商業(yè)、辦公、文化娛樂等。由于這些創(chuàng)意園區(qū)發(fā)展時代優(yōu)越，建筑風(fēng)貌和商業(yè)文化沉淀深厚，往往成為上海風(fēng)貌保護(hù)和商業(yè)文化的亮點。但其面臨的根本問題是房屋土地性質(zhì)一直未變更為商業(yè)、辦公、文化等實際屬性。究其原因，是現(xiàn)行土地政策要求經(jīng)營性用地必須通過出讓而獲得，如果這些創(chuàng)意園區(qū)土地和房屋改變性質(zhì)，必須通過招拍掛在二級市場拿地，或經(jīng)過特定程序后補簽土地出讓合同并補繳土地差價。由于存量工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)方不具備在二級市場拿地的資格和不具備一次性繳納土地出讓金的能力等原因，這些創(chuàng)意園區(qū)即使風(fēng)貌特色突出、市場運營良好，也未變更房屋土地性質(zhì)。例如，徐匯區(qū)衡—復(fù)風(fēng)貌區(qū)核心地段的某創(chuàng)意老市項目，該項目原為街道工廠，企業(yè)倒閉后在相關(guān)部門的支持協(xié)調(diào)下，經(jīng)市場化運作開展“創(chuàng)意老市”項目，將舊式里弄廠房變身為城市花園“新市集”，成為上海風(fēng)貌保護(hù)的創(chuàng)新亮點。該項目雖已建設(shè)運營10余年，得到市民喜歡且具有一定國際知名度，但仍未解決土地和房屋性質(zhì)改變的問題，導(dǎo)致園區(qū)內(nèi)更新改造難以合法開展、入駐商戶無法辦理工商登記、易被市場清理整頓等不利境況。

2.4 房屋產(chǎn)權(quán)和開發(fā)使用的矛盾

由于歷史原因，上海風(fēng)貌保護(hù)區(qū)域內(nèi)有大量舊式里弄、新式里弄、老式公寓、花園住宅、舊公房、新公房等居住類歷史建筑，其中很多為系統(tǒng)或直管公房④，長期在超負(fù)荷使用。這些公房產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰，所有權(quán)與使用權(quán)分離，即所有權(quán)歸政府或政府委托國有企業(yè)，并按早年計劃經(jīng)濟(jì)模式以低廉租金租給居民，居民有房屋使用權(quán)而無產(chǎn)權(quán)。這種情況導(dǎo)致上海歷史建筑保護(hù)更新利用常出現(xiàn)3大矛盾。

一是歷史建筑延續(xù)居住功能但保護(hù)更新修繕困難。由于這些歷史建筑的所有權(quán)和使用權(quán)分離，政府產(chǎn)權(quán)主體和使用者個體都缺乏保護(hù)更新歷史建筑的原動力，歷史建筑保護(hù)更新修繕困難。

二是歷史建筑已完成“居改非”并作為經(jīng)營使用。這類歷史建筑主要分布在城市道路沿線，已在市場化進(jìn)程中作為商業(yè)、辦公、文化、服務(wù)等使用。這些歷史建筑雖然風(fēng)貌特色突出并滿足城市功能需要、受到市民歡迎喜愛，部分還有政府委托公房管理企業(yè)的合同授權(quán)，但是因房屋產(chǎn)權(quán)功能和使用功能不一致，導(dǎo)致其難以依法進(jìn)行歷史建筑保護(hù)更新修繕，常面臨市場整頓清退的情況。比如徐匯區(qū)永康路沿線為里弄建筑，在市區(qū)主管部門的支持協(xié)調(diào)下，經(jīng)市場化運作，對里弄沿路門店整租并統(tǒng)一修繕后，招租引入特色門店60余家，打造成一條極具海派文化特色并受世界人民喜愛的風(fēng)貌特色道路。但由于里弄沿街建筑的居住權(quán)屬問題，導(dǎo)致入駐企業(yè)無法進(jìn)行工商登記、建筑得不到依法修繕等。又如，衡山路、東平路、復(fù)興路上原有很多特色商業(yè)，目前都已被清退，造成上海風(fēng)貌保護(hù)區(qū)域很多特色亮點被抹去的遺憾。

三是上海風(fēng)貌保護(hù)融資功能缺失?！渡虾Ｊ凶》勘Ｕ虾头课莨芾砭株P(guān)于限制已出租公有住房抵押登記的通知》規(guī)定“公有住房產(chǎn)權(quán)人不得將已出租公有住房設(shè)定抵押并申請房地產(chǎn)抵押登記”，導(dǎo)致公有產(chǎn)權(quán)房無法抵押融資，降低了風(fēng)貌保護(hù)項目的資金盤活和滾動開發(fā)能力。如巨鹿路項目，區(qū)域內(nèi)有1920年代末的單體、聯(lián)體別墅54幢，開發(fā)企業(yè)通過置換從居民處收購來房屋，但僅擁有使用權(quán)，無法通過抵押融資進(jìn)行資產(chǎn)盤活，導(dǎo)致項目僅完成一期，二期、三期因資金斷流而擱置。

2.5 歷史建筑保護(hù)相關(guān)法律

上海市政府已將1 058處建筑列入優(yōu)秀歷史建筑進(jìn)行保護(hù)。這些優(yōu)秀歷史建筑同時被國家和上海市文物管理部門列為國家或上海市級、區(qū)級文物保護(hù)單位，即上海市優(yōu)秀歷史建筑全部具備“雙重身份”。根據(jù)2014年頒布的《上海市文物保護(hù)條例》（以下簡稱“《文物保護(hù)條例》”）第四十三條和2019年頒布的《風(fēng)貌保護(hù)條例》第二條，具備“雙重身份”的優(yōu)秀歷史建筑依照文物保護(hù)法律法規(guī)實施保護(hù)管理，由此導(dǎo)致《風(fēng)貌保護(hù)條例》第三條“市、區(qū)房屋管理部門負(fù)責(zé)本市區(qū)優(yōu)秀歷史建筑的保護(hù)管理”條款失效，上海市、區(qū)房屋管理部門對優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)的管理失去對應(yīng)的法律依據(jù)，優(yōu)秀歷史建筑業(yè)主在修繕改造時也往往分不清主管部門。

3 在城市更新中加強風(fēng)貌保護(hù)的若干對策探討

3.1 降低城鄉(xiāng)建設(shè)用地基準(zhǔn)地價

《上海市城鄉(xiāng)建設(shè)用地基準(zhǔn)地價成果（2020年）》已頒布實施4年，結(jié)合我國和上海市房地產(chǎn)市場實際，提出以下建議。

一是啟動對《上海市城鄉(xiāng)建設(shè)用地基準(zhǔn)地價成果（2020年）》實施后評估，開展對城鄉(xiāng)建設(shè)用地基準(zhǔn)地價調(diào)整工作；二是基于上海商辦類物業(yè)大幅過剩情況，適度降低上海商辦類用地基準(zhǔn)地價；三是正視上海風(fēng)貌保護(hù)的高要求、高成本、長周期情況，考慮制定針對風(fēng)貌保護(hù)項目的土地出讓金折減政策。

在《上海市城鄉(xiāng)建設(shè)用地基準(zhǔn)地價成果（2020年）》調(diào)整前，建議優(yōu)化3項政策：

一是在法規(guī)明確“城市更新項目因風(fēng)貌保護(hù)受影響可容積率獎勵”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提供“風(fēng)貌保護(hù)容積率獎勵可轉(zhuǎn)化為土地出讓金折減”政策選項，直接降低風(fēng)貌保護(hù)開發(fā)土地成本；二是風(fēng)貌保護(hù)項目涉及保護(hù)保留歷史建筑或提供公益性設(shè)施配套的，可免征或減免土地出讓金；三是降低風(fēng)貌保護(hù)項目的稅收成本，將功能性國企獲得城市更新稅收優(yōu)惠這一政策推廣運用到上海風(fēng)貌保護(hù)項目中。

3.2 優(yōu)化城市更新的資本和開發(fā)邏輯

針對上海城市更新公司面臨的資本和開發(fā)邏輯困境，提出以下建議。

一是提前為區(qū)域更新類風(fēng)貌保護(hù)項目核發(fā)《城市更新邊界條件確認(rèn)單》。2014年上海發(fā)布《關(guān)于優(yōu)化本市重大工程建設(shè)項目前期審批手續(xù)的實施細(xì)則》，明確針對市重大工程項目，可在批準(zhǔn)專項規(guī)劃或控詳規(guī)劃后，提前為建設(shè)單位核發(fā)《建設(shè)項目選址邊界條件確認(rèn)單》，目的是提前核定建設(shè)單位主體責(zé)任，提前開展土地權(quán)屬調(diào)查、用地預(yù)審等工作。參考該工作，建議在政府會同上海城市更新公司劃定風(fēng)貌保護(hù)更新區(qū)域后，參照重大工程《建設(shè)項目選址邊界條件確認(rèn)單》，提前向上海城市更新公司核發(fā)《城市更新邊界條件確認(rèn)單》，提前明確上海城市更新公司的主體責(zé)任和負(fù)責(zé)的更新區(qū)域范圍。

二是上海城市更新公司獲得《城市更新邊界條件確認(rèn)單》后，可提前開展市場合作開發(fā)商遴選和“場所聯(lián)動”股權(quán)轉(zhuǎn)讓工作，然后由合作開發(fā)商提前帶資進(jìn)場，并與上海城市更新公司共同開展項目功能策劃、規(guī)劃研究、投資測算等前期研究，會商政府完成控詳規(guī)劃調(diào)整和土地出讓條件確認(rèn)工作，開展房屋征收動拆遷、土地出讓金支付等工作，由此可能解決現(xiàn)存資本和開發(fā)邏輯困境。

3.3 探索“先租后讓”的土地供應(yīng)方式

針對存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型難題，建議在上海已明確可通過存量補地價方式盤活存量工業(yè)用地政策的基礎(chǔ)上，按照上海《關(guān)于加強本市工業(yè)用地出讓管理的若干規(guī)定》要求，“鼓勵采取租賃方式使用土地，逐步實行工業(yè)用地‘租讓結(jié)合，先租后讓的供應(yīng)方式，由中標(biāo)人或競得人先行承租土地進(jìn)行建設(shè)，通過達(dá)產(chǎn)驗收并符合土地出讓合同約定條件的，再按照協(xié)議方式辦理出讓手續(xù)”，風(fēng)貌保護(hù)中可探索“先租后讓”的存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型供地模式。一是土地出讓前，政府組織編制該用地的規(guī)劃及建筑設(shè)計方案，采取帶風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃方案的出讓方式，將風(fēng)貌保護(hù)和城市發(fā)展要求納入土地出讓合同。二是采取“先租后讓”的方式實施土地供應(yīng)，允許產(chǎn)權(quán)方以土地租賃形式，在政府設(shè)定租賃年限內(nèi)進(jìn)行風(fēng)貌保護(hù)和市場經(jīng)營，到達(dá)設(shè)定年限后由政府組織綜合評估，如通過評估，將土地以約定價格協(xié)議出讓給企業(yè)，未通過評估的可由政府按協(xié)議收回土地。三是土地出讓金支付上考慮4個原則：（1）土地出讓金按基準(zhǔn)地價評估；（2）按照“先租后讓”精神，土地出讓金按約定周期分期支付，降低土地獲取方的資金壓力，指導(dǎo)其將資金更好投入風(fēng)貌保護(hù)和市場經(jīng)營；（3）對于需提高容積率的相關(guān)土地，其容積率增加部分的土地出讓金需一次性繳納；（4）產(chǎn)權(quán)方需保護(hù)保留歷史建筑或承擔(dān)公益性設(shè)施建設(shè)的，可按政策折減其土地出讓金。

3.4 探索歷史建筑所有權(quán)和使用權(quán)分離的管理模式

上海公房類歷史建筑數(shù)量龐大，多歸集到市級或區(qū)級國企統(tǒng)一管理。考慮《中華人民共和國土地管理法》已授權(quán)人民政府處理土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，并且上海市政府作為省級政府有地方政府最高權(quán)限，建議參照集體所有土地，對位于風(fēng)貌保護(hù)區(qū)域的公房類歷史建筑采用所有權(quán)和使用權(quán)分離的權(quán)證管理模式，操作時建議：一是對于房屋所有權(quán)的部分，保持其原功能屬性。使用權(quán)的部分遵循“依據(jù)規(guī)劃、尊重歷史、順應(yīng)發(fā)展、公眾接受”原則，由市、區(qū)、街道（鎮(zhèn)）政府和規(guī)資、房管、文物等行業(yè)管理部門綜合研究確定其使用功能；二是房屋確權(quán)涉及“居改非”的，應(yīng)在滿足規(guī)劃的前提下，由房管部門會同規(guī)資、街道等組織聽證會，聽取產(chǎn)權(quán)歸屬國企和利害相關(guān)人的意見，報市或區(qū)政府審議同意后，依法辦理相關(guān)權(quán)證手續(xù)；三是在辦理房屋權(quán)證時，應(yīng)當(dāng)明確所有權(quán)人和使用權(quán)人的房屋使用管理和風(fēng)貌保護(hù)要求；四是房屋確權(quán)涉及補繳土地出讓金的，可參照前述土地“先租后讓”方式，合理確定土地出讓金并分期繳納；五是房屋確權(quán)時涉及增加面積的，房屋所有權(quán)和使用權(quán)人應(yīng)一次性支付增加面積部分的土地出讓金；六是公房使用權(quán)人不愿意按“先租后讓”政策繳納房屋租金的，使用權(quán)人變更時，所有權(quán)人可收回公房使用權(quán)，重新進(jìn)入市場交易；七是房屋確權(quán)后，無論所有權(quán)還是使用權(quán)，都可抵押融資，但抵押融資前，應(yīng)當(dāng)征詢相關(guān)所有權(quán)或使用權(quán)人的同意。

3.5 適時修訂地方法規(guī)

2014年上海市人大審議《文物保護(hù)條例》時，針對第四十三條“既是不可移動文物又是優(yōu)秀歷史建筑的，由市人民政府相關(guān)行政管理部門依照文物保護(hù)的相關(guān)法律、法規(guī)和本市有關(guān)法規(guī)規(guī)定，共同做好保護(hù)工作”，就有代表認(rèn)為其與《風(fēng)貌保護(hù)條例》沖突，影響了上海以市區(qū)房屋管理部門為主體的優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)管理工作。目前，《文物保護(hù)條例》已執(zhí)行10年，建議對其開展實施后評估并啟動相關(guān)修訂工作。建議對第四十三條進(jìn)行修訂，可優(yōu)化為“既是不可移動文物又是優(yōu)秀歷史建筑的，由市人民政府相關(guān)行政管理部門依照文物保護(hù)和相關(guān)法律、法規(guī)，做好保護(hù)工作”。同時《風(fēng)貌保護(hù)條例》第二條對應(yīng)修訂為 “優(yōu)秀歷史建筑被依法確定為文物的，其保護(hù)管理依照本條例及文物保護(hù)法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。

4 結(jié)語

城市更新時代，上海以舊區(qū)改造為抓手，通過由政府組織、規(guī)劃引領(lǐng)、功能性企業(yè)主導(dǎo)的多方參與的城市更新和風(fēng)貌保護(hù)創(chuàng)新實踐，制定出一系列順應(yīng)市場需求的政策規(guī)范文件，更好支持了上海風(fēng)貌保護(hù)發(fā)展。在我國房地產(chǎn)市場下行、上海商辦類物業(yè)嚴(yán)重過剩等情況下，一些長期困擾上海的風(fēng)貌保護(hù)問題有待解決。本文從市場開發(fā)角度對這些問題進(jìn)行分析，并在現(xiàn)有政策法律環(huán)境下，針對上海市相關(guān)土地政策、房屋管理、資本和開發(fā)邏輯、法規(guī)修訂等方面提出對策建議，以期為新一輪城市更新提供參考。未來面對上海風(fēng)貌保護(hù)的更高要求和更多約束，如何解決“人民群眾期待和開發(fā)建設(shè)盈利的矛盾”將是上海風(fēng)貌保護(hù)下階段工作面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。