張建偉 雷雨欣

摘?要：在推行政府建設過程中，法治進程始終是繞不開的話題，邊境地區(qū)基層政府怎樣在兼顧民族特殊性的基礎上建設法治政府，滿足社會法治需求，加強法治化建設，處理好各方面的利益關系是亟須解決的問題。本文從邊境地區(qū)法治政府建設入手，探析其政府治理模式、發(fā)展現(xiàn)狀與治理能力中存在的不足之處，以期尋求積極有效的邊境發(fā)展治理模式和優(yōu)化途徑進而順應守邊固邊興邊強邊要求，符合國家提出的現(xiàn)代化經(jīng)濟體系和高質量發(fā)展的必然要求。

關鍵詞：邊境地區(qū)；法治政府建設；民族地區(qū)；法治建設

中圖分類號：D9?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.12.062

2021年8月2日，中共中央、國務院印發(fā)了《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》（以下簡稱《綱要》）。2019年5月6日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《法治政府建設與責任落實督察工作規(guī)定》確定了地方黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責。研究“邊境地區(qū)法治建設”，另可理解為對“中國邊境民族地區(qū)的法治政府建設”作一管窺，而非其他國家的法治建設，這是具有特定地域范圍與社會歷史背景下的法治模式，更是在經(jīng)歷多年風雨變革與人民考驗下依然挺立的中國共產(chǎn)黨堅強領導下的法治建設，并非西方形式上的法律至上，而是符合中國國情的歷史與人民的選擇。中國特色法治政府建設應是一項長期的、復雜的、艱巨的工程，需要不斷地進行探索和總結經(jīng)驗，邊境地區(qū)法治政府建設更是因其特殊區(qū)位和民族因素，法治政府建設任重道遠。

1?邊境民族地區(qū)法治政府建設概述

1.1?具有中國特色的法治政府建設意涵之描述

從中國特色政治角度來看，我國堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一。具有中國特色的法治政府建設的內(nèi)涵是在中國國情和文化傳統(tǒng)基礎上，堅持黨的領導和以憲法為核心的依法治國，構建完善的法律體系，推動依法行政和公正公平執(zhí)法，法治化公共服務，建立健全的考核和問責機制，加強國際交流與合作，以實現(xiàn)中國特色社會主義法治國家的目標和任務。作為依法治國戰(zhàn)略的重要組成部分，其獨特內(nèi)涵可以從以下幾方面來理解。

第一，黨的領導與法治結合。中國法治政府建設堅持以黨的領導為核心，它不是西方意義上的政府治理模式，而是具有鮮明中國特色的治理模式。在這種模式下，中國共產(chǎn)黨對法治建設持續(xù)進行理論創(chuàng)新、實踐探索和制度設計，確保法治政府建設與黨的領導緊密結合。這種結合表現(xiàn)為確立黨的全面領導地位，將黨的理論和路線方針政策與法治建設相結合，黨的決策通過法治程序得到實施。第二，依法行政的深化。法治政府建設的核心之一是依法行政，體現(xiàn)在政府依法全面履行職責，堅持合法性原則，任何政府行為都應當有法可依、有法必依、嚴格依法辦事，要求政府事業(yè)的各個層面和部門嚴格遵守法律規(guī)范，通過完善法規(guī)和制度，強化法律監(jiān)督和責任追究，實現(xiàn)權力運行的法治化、規(guī)范化。第三，全過程人民民主參與監(jiān)督。民主是法治的基礎，法治政府建設要求提供渠道和方式，讓公民可以參與到法律的制定、執(zhí)行和監(jiān)督過程中。包含通過選舉、民主協(xié)商、聽證會議和公眾咨詢等多種民主形式，實現(xiàn)政策決策的民主化，同時建立健全的政府信息公開制度，加強社會公眾對政府行為的監(jiān)督，并通過法律保障公民參與和監(jiān)督的效力。

1.2?邊疆民族地區(qū)法治政府建設現(xiàn)有認識之評析

邊境政府建設與社會治理緊密相關。改革開放以后，國家不斷加強邊境民族地區(qū)的發(fā)展，千禧年以后隨著西部大開發(fā)、興邊富民等一系列利好政策的出臺，國家對邊境地區(qū)經(jīng)貿(mào)建設進一步完善，這一時期學界的研究方向也開始轉向對邊境地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，并且一并關注到當?shù)厣贁?shù)民族在邊境發(fā)展中的重要作用。從上述研究中可以發(fā)現(xiàn)，近年來中國邊境政府建設的重要成就和力度在很多方面得到彰顯，旨在構建一個法治化、現(xiàn)代化、和諧穩(wěn)定的邊境環(huán)境。同時應當注意到，邊境法治政府建設盡管有相當?shù)倪M步和發(fā)展，但在實際操作中仍有不少挑戰(zhàn)需要克服和解決。國內(nèi)學界關于邊境地區(qū)法治建設起步很晚、深度不夠，學術成果承繼發(fā)展未現(xiàn)規(guī)模，其研究領域大多還僅限于對成果評價的研究，更不必談關于法治政府建設的研究。近幾年來，學者們在這一領域的關注視線，逐漸從治理的理論研究向實證研究轉變，更加注重理論在解決邊境地區(qū)具體問題上的效用。筆者認為目前針對邊境地區(qū)法治政府建設研究同國內(nèi)如火如荼地討論與探索的水平還存在較大差距，理論上的欠缺必然帶來實踐路徑的單一性和方法論的落后性，需要在更多的實證調研基礎上發(fā)現(xiàn)邊境地區(qū)法治政府建設的現(xiàn)狀，并提出具有建設性的方法論。

2?法治政府建設在邊境地區(qū)開展的成績

2.1?堅持黨的領導，統(tǒng)籌推進工作

現(xiàn)階段下，邊境地區(qū)各縣政府法治政府建設嚴格按照《法治政府建設實施綱要（2021—2025）》工作要求，始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真學習貫徹黨的十九屆歷次全會精神、黨的二十大精神，深入貫徹落實習近平總書記“七一”講話和視察時的重要講話精神，始終結合法治政府建設工作重點，對目標任務逐步細化，實現(xiàn)了法治政府建設工作穩(wěn)步推進并取得新成效。在各邊境縣推進法治政府建設的工作過程中，均無一例外地把習近平法治思想和法律法規(guī)學習納入各自黨委（黨組）理論學習中心組的學習課程，并將黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人列入年終考評、干部使用等指標，防范和化解地區(qū)重大風險的思維、方式充分體現(xiàn)了法治理念，在一定程度上有效提升了干部依法行政、依法管理的能力和水平。

2.2?落實以人為本，深化法治建設

一是注重風險管理，當前各邊境縣政府嚴格規(guī)范重大行政決策程序，公眾參與、專家論證、風險評估和合法性審查等已經(jīng)確定為重大行政決策的法定程序。購買法律服務、聘任律師擔任政府法律顧問已經(jīng)成為近兩年法治政府建設工作的一大亮點，通過嚴格堅持行政決策規(guī)范性文件合法性審查制度，政府行政決策的科學性、合法性和民主性得到了根本意義上的實現(xiàn)。二是強化執(zhí)法監(jiān)督，伴隨著機構改革的進程，邊境地區(qū)各縣嚴格落實“三項制度”，現(xiàn)已全部實現(xiàn)了對行政執(zhí)法單位執(zhí)法人員、執(zhí)法清單和法制審核人員的摸底排查工作，進一步對執(zhí)法情況做到了情況清、底數(shù)明，同時借助行政執(zhí)法監(jiān)督員、律師開展的執(zhí)法單位卷宗隨機抽查工作，進一步規(guī)范了執(zhí)法卷宗管理規(guī)整工作。三是轉變政府職能，法治政府建設的重點是推動“服務型”政府的定位轉變，“放管服”改革和“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作的扎實推進，在極大程度上方便了職能部門行使行政權力和辦事群體享受政務服務，同時政務平臺的“好差評”系統(tǒng)也已經(jīng)在各邊境縣全面使用，結合在線或現(xiàn)場評價的結果來看，辦結率和好評率均能達到95%以上。

2.3?深化基層治理，穩(wěn)定社會大局

在多措并舉依法化解矛盾糾紛方面，多數(shù)邊境縣明確堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，建立多元化解矛盾糾紛調處機制，不斷提高人民調解在解決社會矛盾糾紛中的地位和作用，人才隊伍基礎得到了進一步夯實，公共法律服務和信訪接待工作的有序開展也為“小事不出村、中事不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)、大事不出縣”的矛盾為上交目標實現(xiàn)提供了堅實的工作基礎。在群防群治工作中，各縣政府充分動員多方力量，依托村居警務室，通過“網(wǎng)格化”條塊治理，實現(xiàn)了社會治理各項工作任務逐一細化到聯(lián)戶單位、戶、人的工作格局，上下貫通、層層推進的三級縱向治理架構和共建共治共享的社會治理格局基本形成，邊境管控取得新成效。

3?邊境地區(qū)法治政府建設的問題檢視

3.1?“關鍵少數(shù)”履職方面仍需持續(xù)加強

“關鍵少數(shù)”是指在法治政府建設中起關鍵作用的領導干部，邊境地區(qū)的干部履職情況直接影響到法治政府建設的質量。干部在履職過程中，如果沒有足夠的專業(yè)知識和管理能力，可能會導致工作質量下降，甚至出現(xiàn)管理失誤；與此同時，干部在履職中，需要與不同部門、不同層級的工作人員合作，需要與群眾進行溝通和交流。通過實地訪談可以發(fā)現(xiàn)，邊境地區(qū)個別單位黨政主要負責人履行推進法治政府建設第一責任人職責方面還有差距，首先是部分領導干部政治意識尚需提高，在邊境地區(qū)工作面臨重要任務時，政治意識不強，對相關法律政策的執(zhí)行力度不夠；其次是工作能力不足，少數(shù)干部對邊境地區(qū)的實際情況不夠了解，缺乏有效的工作經(jīng)驗和方法法治；另外還存在著思維水平不高和擔當精神不夠的問題，各部門之間在協(xié)調配合和銜接上還不夠順暢，法治思維和法治意識還有待加強，面對邊境地區(qū)法治政府建設的難題，部分干部缺乏足夠的責任心和擔當精神，工作推進緩慢。

3.2?人才隊伍建設還存在短板

邊境地區(qū)法治政府建設離不開一支高素質的人才隊伍，然而當前人才隊伍建設在以下幾個方面仍存在短板。人才隊伍中的結構不合理是一個常見問題，例如在某些行業(yè)或領域，可能存在人才過?；蛉瞬哦倘钡那闆r，導致人力資源的浪費或不足，特別是法治專業(yè)人才匱乏，在邊境地區(qū)相關法律法規(guī)、經(jīng)濟社會發(fā)展等領域的復合型人才更為緊缺。這可能是因為對人才需求的預測不準確，或者缺乏科學的人才規(guī)劃和引導機制。在實地調研中，執(zhí)法人員和法制審核人員業(yè)務素質不高，相關人員業(yè)務知識更新較慢，在相關法治政府建設工作年度報告中也有體現(xiàn)為“責任意識淡薄，對行業(yè)部門法律法規(guī)理解還不夠準確、熟悉，執(zhí)法意識不強?！边@也間接體現(xiàn)出目前培訓體系不完善的困境，現(xiàn)行的培訓機制無法滿足邊境地區(qū)法治政府建設特殊性的要求，需要加強在針對性、針對實際問題進行深度分析等方面的培訓，與此同時，現(xiàn)階段對邊境地區(qū)法治政府人才的選拔和選拔途徑相對比較單一，沒有形成多渠道的選調掛職交流機制。

3.3?行政執(zhí)法問題突出

受限于偏遠地區(qū)和基層實際條件，邊境地區(qū)政府行政執(zhí)法存在資源配置不合理問題，執(zhí)法資源配置不均衡，某些執(zhí)法領域的力量集中較高，而其他領域相對薄弱等問題。以C縣為例，行政執(zhí)法特別是在“三項制度”方面落實不夠，部分單位還存在執(zhí)法設備短缺，部分案件在程序方面還存在瑕疵，部分執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中對法律規(guī)定的程序忽視，影響了執(zhí)法效果和公眾信任；另一方面體現(xiàn)在執(zhí)法監(jiān)督機制不健全，執(zhí)法活動的監(jiān)督和約束力度不夠，易導致執(zhí)法不公、執(zhí)法濫用等問題，行政執(zhí)法部門對行政執(zhí)法公示，特別是事中和事后的公示較少。

3.4?法治政府建設工作方式單一

邊境地區(qū)法治政府建設多依賴傳統(tǒng)的工作方式，缺乏創(chuàng)新和靈活性。具體表現(xiàn)為：部分單位把法治政府建設工作等同于法治宣傳教育，個別單位發(fā)揮作用不明顯，積極性和主動性不夠，存在著“等、靠”的懈怠思想，體現(xiàn)在實際工作上主要有簡報有效信息缺失、工作亮點不突出等問題。另外，當前邊境地區(qū)法治政府建設在運用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代科技手段上，應用程度較低，信息化建設亟待提高。

4?推進邊境地區(qū)法治政府建設的路徑

4.1?持續(xù)開展法律宣傳，樹立社會主義法治信仰

法治從來不是一種工具，社會主義法治更不應該僅僅只是一句口號。邊境地區(qū)在進行法治宣傳時，應注意以民族團結創(chuàng)建為抓手，通過舉辦專題講座、民族團結攝影、書法、文藝匯演等形式，不斷深化各族干部群眾對法治建設的思想認識，充分運用脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的法治案例、生動故事教育群眾學習法律、使用法律。同時積極地構筑普法平臺，結合民族地區(qū)特點，在民族地區(qū)人口比較密集的地方開設法治宣傳專欄，并采用漢語和本地民族語言兩種形式，針對與本地區(qū)群眾關系密切的相關法律法規(guī)進行宣傳。對于民族地區(qū)的領導干部要求重點學法，帶動少數(shù)民族帶頭人及青少年學習法律法規(guī)政策。

4.2?創(chuàng)新執(zhí)法方式，積極引導群眾訴求依法解決

加強培訓和教育，提升執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)和執(zhí)法能力，包括了解和運用相關法律法規(guī)、提高辦案技巧和調查取證能力等。培訓和教育應注重特殊民族地區(qū)的背景和特點，確保執(zhí)法人員能夠更好地理解和處理相關問題；行政執(zhí)法機關也務必根據(jù)邊境這一特殊民族地區(qū)的實際情況，制定相關的執(zhí)法指南和規(guī)范，明確執(zhí)法的原則、程序和方法，建立健全的執(zhí)法責任制，明確執(zhí)法人員的權責，增強執(zhí)法透明度和規(guī)范性。有助于提高執(zhí)法的一致性和可預測性，保護民族地區(qū)居民的合法權益。

4.3?加強法律服務和法律援助，維護合法權益

實現(xiàn)法律服務和法律援助全覆蓋，無疑是推進法治政府建設、保障民族地區(qū)居民權益的重要舉措。在邊境地區(qū)建立覆蓋廣泛、服務便捷的法律服務機構網(wǎng)絡包括設立法律援助機構、法律服務中心、律師事務所等，通過這些機構提供各類法律咨詢、法律援助和法律服務，為民族地區(qū)居民提供專業(yè)的法律指導和幫助。結合各邊境縣面積廣闊、交通不便的客觀因素，法律服務與援助的信息化建設應當成為重點，利用信息技術手段，建立法律援助的在線平臺，提供在線法律咨詢、網(wǎng)上申請法律援助等服務，方便邊境地區(qū)居民獲取法律援助。

5?結語

《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》對法治政府建設設立了更高的要求，這些要求不僅對于內(nèi)陸的城市政府等基層政府有著重要的指導意義，對于邊境地區(qū)的政府部門也有著非常強烈的指向和影響，同樣也促使著邊境地區(qū)的政府更加重視法治建設的工作。邊境地區(qū)的政府法治建設的體系化需要時刻以法治為依歸，具備高度的法治意識，妥善處理各種問題，會更好地服務人民，推動全面依法治國，建設中國特色社會主義新時代法治國家。

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