姚尚建

摘要：伴隨著農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、數(shù)字社會的轉(zhuǎn)變，區(qū)域發(fā)展需要積極實現(xiàn)機制更新。權利尤其是發(fā)展權的價值嵌入催生了區(qū)域發(fā)展的新路徑?！澳纤闭{(diào)”“西電東送”“西氣東輸”以及耕地指標流轉(zhuǎn)等資源供給成為一種頗具特色的區(qū)域合作機制，但是這一機制的背后是資源的競爭，無法把農(nóng)民從耕地上解放出來，無法促進中西部地區(qū)資源優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化，也無助于實現(xiàn)區(qū)域間的權利平等?；跀?shù)字社會的全場景化，“東數(shù)西算”致力于在國家的不同區(qū)域建立算力節(jié)點并最終形成算力體系，這一基于數(shù)字化轉(zhuǎn)型的合作機制把中西部地區(qū)的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為算力優(yōu)勢，賦予欠發(fā)達區(qū)域與發(fā)達區(qū)域相同的議價平臺，逐步實現(xiàn)從資源互換到數(shù)字協(xié)同的機制轉(zhuǎn)變，從而完成“發(fā)展權轉(zhuǎn)移”的機制修正。

關鍵詞：區(qū)域發(fā)展；發(fā)展權轉(zhuǎn)移；算力；數(shù)據(jù)；數(shù)字協(xié)同

一、研究緣起：國家區(qū)域發(fā)展的政策回望

作為一個幅員遼闊的巨型國家，在近1000年以來，由于自然稟賦、制度約束、族群戰(zhàn)爭等影響，中國的經(jīng)濟中心逐步從北方轉(zhuǎn)移到東南沿海地區(qū)，從而呈現(xiàn)東部地區(qū)人力資源充沛、中西部地區(qū)自然資源富足等特征。針對中國的經(jīng)濟社會發(fā)展的區(qū)域差異，中央政府通過財政轉(zhuǎn)移支付、基本建設、項目傾斜等措施來給欠發(fā)達地區(qū)“輸血”，以遏制中西部地區(qū)的持續(xù)衰退。

具體而言，中國的區(qū)域發(fā)展在不同階段也有差異。在20世紀50年代，鑒于國內(nèi)國際的復雜形勢，國家先后通過邊疆開發(fā)、蘇聯(lián)援助的重大項目布局等方式向中西部地區(qū)輸入工業(yè)和人力資源，從而形成中國完備的工業(yè)體系。這種基于國家責任的產(chǎn)業(yè)布局啟動了中國全面工業(yè)化進程，也為地區(qū)經(jīng)濟差異化發(fā)展建立了基礎。20世紀60至70年代，由于中蘇交惡以及東南沿海面臨的軍事壓力，國家啟動三線建設，大量發(fā)達地區(qū)的工廠搬遷到內(nèi)地，進一步充實了中西部地區(qū)的工業(yè)體系。同時在這一時期，由于國家長期實行計劃經(jīng)濟體制，中國的區(qū)域差別并未凸顯。

20世紀70年代末期，東部地區(qū)率先對外開放，并產(chǎn)生了一批經(jīng)濟特區(qū)和沿海開放城市，國家鼓勵地方以“增長錦標賽”的方式發(fā)展經(jīng)濟，由于各地經(jīng)濟基礎差異以及對外開放政策的梯度性釋放，東部地區(qū)得到快速發(fā)展，而中西部地區(qū)的一些城市如重慶等地直到20世紀90年代末才通過沿江、沿邊開放政策的實施逐步獲得經(jīng)濟發(fā)展的機遇。

為促進區(qū)域一體化建設，減少地區(qū)經(jīng)濟差異，國家也先后建立了區(qū)域發(fā)展機制。以中國經(jīng)濟最發(fā)達區(qū)域長三角為例，1982年，國務院成立上海經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃辦公室，上海、江蘇、浙江、安徽、江西、福建等五省一市組成“上海經(jīng)濟區(qū)”，以強化經(jīng)濟協(xié)作；1988年，國務院撤銷上海經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃辦公室，1992年，長江三角洲15個城市協(xié)作部門主任聯(lián)席會議制度隨之建立，并于1997年升格為長江三角洲城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會，如今這一會議制度仍然是區(qū)域發(fā)展最有效的機制之一。

20世紀末21世紀初，伴隨著工業(yè)化和城市化的快速推進，中國深度參與到全球化進程之中，克服區(qū)域差異、實現(xiàn)社會公平成為中國各級政府的重要責任。同時，中國的區(qū)域發(fā)展進入了新的歷史階段，中央政府先后提出“西部大開發(fā)”“東北振興”“促進中部地區(qū)崛起”等國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，國務院先后成立了西部地區(qū)開發(fā)領導小組、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領導小組、促進中部地區(qū)崛起工作部際聯(lián)席會議制度等組織框架，有效遏制了國家區(qū)域發(fā)展的不平衡態(tài)勢。

在中央層面上，為促進“西部大開發(fā)”“東北振興”“促進中部地區(qū)崛起”等戰(zhàn)略落地，中央政府先后啟動了“南水北調(diào)”“西電東送”“西氣東輸”等國家級工程。早在1952年，毛澤東提出“南水北調(diào)”構(gòu)想；2013年，“南水北調(diào)”工程開始通水，華北地區(qū)的缺水問題得到緩解。與此同時，為了解決東西部地區(qū)能源資源與電力負荷分布的不均衡性問題，20世紀末期“西電東送”工程啟動；2000年2月，國務院第一次會議批準啟動“西氣東輸”這一僅次于長江三峽工程的重大投資項目，這一項目與早前實施的“西電東送”工程一道，啟動了“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略。

在地方層面上，中央鼓勵發(fā)達地區(qū)通過對口支援等機制對欠發(fā)達地區(qū)進行支持，也鼓勵發(fā)達區(qū)域在欠發(fā)達地區(qū)創(chuàng)造性地發(fā)展“飛地經(jīng)濟”甚至促進后者“耕地指標”向發(fā)達地區(qū)異地流轉(zhuǎn)，以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移和資源供給。與此同時，伴隨著中國進入信息化發(fā)展階段，數(shù)字經(jīng)濟逐步成為中國經(jīng)濟發(fā)展的新引擎。為了積極適應這一經(jīng)濟模式變革，2022年2月，中央啟動“東數(shù)西算”工程?！啊畺|數(shù)西算工程以構(gòu)建涵蓋數(shù)據(jù)中心、云計算、大數(shù)據(jù)的新型算力網(wǎng)絡體系為抓手，把東部算力需求有序引導到西部，優(yōu)化數(shù)據(jù)中心建設布局，促進東西部協(xié)同聯(lián)動?！盵1]

21世紀初，經(jīng)濟學研究者通過基尼系數(shù)的分解發(fā)現(xiàn)，中國地區(qū)經(jīng)濟的總體差距在20世紀80年代有所下降，但在90年代卻呈上升趨勢，地區(qū)經(jīng)濟的總體差距主要來自沿海和內(nèi)陸地區(qū)的差距，這一差距與政策不平等、生產(chǎn)要素的流動壁壘等密切相關[2]。地理學研究者強調(diào)，改革開放以來我國地區(qū)差距不斷擴大是眾多因素共同作用的結(jié)果，并非是單純的“政策說”可以完全解釋的，自然條件、區(qū)位因素、資源稟賦、生態(tài)環(huán)境和基礎設施等都可能影響區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展[3]。管理學研究者則認為，區(qū)域經(jīng)濟是國家財富生成過程在特定地域空間的表現(xiàn)，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展根植于國家經(jīng)濟整體發(fā)展，是國家經(jīng)濟運行系統(tǒng)的地域表現(xiàn)、空間映射與有效支撐[4]。

與區(qū)域經(jīng)濟學、區(qū)域地理學不同，政治學研究者看到，中國社會已經(jīng)從原來的平均主義盛行的國家轉(zhuǎn)變?yōu)榻裉焐鐣只^為突出的國家，隨著社會分化的不斷加深，各利益群體之間由于訴求的不同而產(chǎn)生的矛盾和沖突，構(gòu)成了中國目前社會不和諧的主要因素，進而影響和制約著中國的經(jīng)濟社會全面發(fā)展[5]。政治學的介入把區(qū)域發(fā)展引入目標性的討論，即區(qū)域發(fā)展的核心價值在于利益共享。

1969年，阿爾及利亞正義與和平委員會《不發(fā)達國家發(fā)展權利》的報告首次使用了“發(fā)展權”這一概念；1979年，聯(lián)合國人權委員會強調(diào)發(fā)展權既是國家的權利，也是國家內(nèi)個人的權利[6]。1986年聯(lián)合國大會通過《發(fā)展權利宣言》并明確指出：“由于這種權利，每個人和所有各國人民均有權參與、促進并享受經(jīng)濟、社會、文化和政治發(fā)展，在這種發(fā)展中，所有人權和基本自由都能獲得充分實現(xiàn)?！盵7]發(fā)展權的提出兼顧了國家權利與個體權利，豐富了區(qū)域發(fā)展的機制解釋。黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》強調(diào)“共享是中國特色社會主義的本質(zhì)要求。必須堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，作出更有效的制度安排”[8]。這一建議呼應了聯(lián)合國大會關于發(fā)展權的倡議，順應了中國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的基本方向，也捍衛(wèi)了中國特色社會主義的核心價值。

在既有研究中，發(fā)展權大多用在土地分析上，在這一領域中，發(fā)展權又稱土地開發(fā)權（land development rights， LDR）。發(fā)展權在21世紀進入中國學術視野后，這一概念同樣率先在土地政策研究方面得到了充分的應用與發(fā)展。所謂土地發(fā)展權，就是土地變更為不同使用性質(zhì)的權利，是一種可以與土地所有權分割而單獨處分的財產(chǎn)權[9]。土地發(fā)展權的配置使中國土地指標流動起來，從而與我國先后推行的“南水北調(diào)”“西電東送”及“西氣東輸”等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略聯(lián)系了起來。與此同時，今天的中國城市化進程已經(jīng)進入下半場，這一進程既受到工業(yè)化進程的約束，也深受新工業(yè)革命的影響，在這一復合條件下，在當下的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中，數(shù)據(jù)將逐步取代土地，成為約束先發(fā)地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的新瓶頸，“東數(shù)西算”也將逐步取代“耕地指標流轉(zhuǎn)”，成為區(qū)域發(fā)展的最為迫切的合作機制。本研究嘗試發(fā)掘從“耕地指標流轉(zhuǎn)”到“東數(shù)西算”演變的基本邏輯，從區(qū)域戰(zhàn)略中的資源、責任以及背后的權利變遷，論述中國直面城市化升級以及數(shù)字化場景的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略新選擇（具體思路如下圖所示）。

二、耕地指標流轉(zhuǎn)：工業(yè)化場景中的資源交換

20世紀30年代，胡煥庸先生以“璦琿—騰沖線”揭示了中國人口的空間分布，也暗示了中國經(jīng)濟發(fā)展與自然資源分布的空間互補。進入21世紀，為了實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的平衡，“南水北調(diào)”“西電東送”“西氣東輸”等國家工程先后投入使用。由于中國是一個耕地資源較為匱乏的國家，充分的耕地保護因此成為中國土地政策的主要內(nèi)核。與之對應的是，嚴格的耕地保護政策也使東部發(fā)達地區(qū)的工業(yè)用地、城市建設用地受到約束，從而無法使有限的耕地發(fā)揮最大的經(jīng)濟社會效益；中西部地區(qū)則由于中青年農(nóng)民的流失而出現(xiàn)部分耕地、宅基地閑置甚至拋荒的情況，從而造成耕地資源的浪費。耕地資源的合理使用因此成為區(qū)域合作的重要契機。“南水北調(diào)”等一系列跨界的資源調(diào)動啟發(fā)了中國耕地的異地“交易”，但是與水、煤、天然氣的異地供給不同，這種“交易”是通過“耕地指標流轉(zhuǎn)”加以實現(xiàn)的。

首先，耕地資源的跨界“使用”。21世紀初，我國城市化進入快速發(fā)展期，嚴格的耕地保護與中國工業(yè)化、城市化進程對于建設用地的需求形成了張力。2010年的一項研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)村的建設用地總量是城市的46倍，意味著在農(nóng)村的大量企業(yè)用地、宅基地等建設用地閑置的同時，2020年城市建設用地供給缺口將達12億畝[10]。正是在城市建設用地的巨大缺口下，一些地方已經(jīng)在轄區(qū)內(nèi)進行了土地資源的流轉(zhuǎn)嘗試，這些嘗試中既包括農(nóng)民宅基地更換城鎮(zhèn)住房，或通過“占補平衡”“地票”交易等獲得貨幣補償。在此基礎上，研究者認為，“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策……是‘先富帶后富‘城市反哺農(nóng)村，進而推動共同富裕實現(xiàn)的一項重要實踐?！盵11]2017年1月，中共中央、國務院在《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（下文簡稱《意見》）中首次提出，耕地占補平衡以縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔、國家適度統(tǒng)籌為補充，落實補充耕地任務，從而明確了國家、省、縣在土地資源跨界流轉(zhuǎn)中的主體責任。

耕地是不可再生的自然資源，也是一種重要的經(jīng)濟資源，轄區(qū)內(nèi)的耕地資源流轉(zhuǎn)啟發(fā)了跨界耕地資源的流動?！兑庖姟芬?guī)定，耕地后備資源嚴重匱乏的直轄市，新增建設占用耕地后，新開墾耕地數(shù)量不足以補充所占耕地數(shù)量的，可向國務院申請國家統(tǒng)籌；其他省份只有資源環(huán)境條件嚴重約束、補充耕地能力嚴重不足并實施國家重大建設項目造成的補充耕地缺口，方可向國務院申請國家統(tǒng)籌[12]。不難看出，《意見》在保障國家重大項目建設的土地供給的同時，優(yōu)先保障了直轄市的建設用地。這一突出重點城市的土地政策，顯示了這些城市在國家經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要地位，也使這些中心城市獲得使用耕地這一稀缺資源的額外權力。隨著土地指標流轉(zhuǎn)的規(guī)范，國家統(tǒng)一制定跨省域調(diào)劑節(jié)余指標價格標準，顯示了治理政策的局部差異，也體現(xiàn)了中央政府借助地方政府在遏制區(qū)域不平衡方面的“削峰填谷”。

其次，耕地指標交易中的資源互換。耕地資源在流轉(zhuǎn)過程中日益增值，但是這種增值受制于耕地指標的“購買方”經(jīng)濟總量以及當?shù)氐慕ㄔO用地價格。重慶市土地交易所自2008年底成立以來共交易了8300畝建設用地指標，總交易金額達到738億元[13]。但是到了2017年12月28日，四川省“樂山市馬邊縣與浙江省紹興市越城區(qū)簽訂增減掛鉤節(jié)余指標流轉(zhuǎn)協(xié)議，簽約流轉(zhuǎn)節(jié)余指標7000畝，協(xié)議總金額504億元，畝均價格72萬元”[14]。這也是全國首例城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標的跨省域流轉(zhuǎn)。

耕地指標跨省流轉(zhuǎn)以全國耕地總量平衡為前提。與中西部地區(qū)省內(nèi)耕地流轉(zhuǎn)相比，東部城市可以較高的支付價格來獲得更多的中西部地區(qū)的耕地指標。為了引導東部資金的流向，2018年3月，國務院辦公廳印發(fā)《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑管理辦法》（下文對應簡稱《統(tǒng)籌辦法》和《調(diào)劑辦法》）?！督y(tǒng)籌辦法》規(guī)定跨省域補充耕地資金，全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略?！墩{(diào)劑辦法》指出，“三區(qū)三州”（即西藏、四省藏區(qū)、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州）及其他深度貧困縣城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標由國家統(tǒng)籌跨省域調(diào)劑使用。這一導向既確保了國家耕地指標總量的穩(wěn)定，也通過東部地區(qū)的資金支付協(xié)助國家完成貧困治理的任務。

最后，耕地指標交易中的機制悖論。黨的十九大提出建立市場化、多元化生態(tài)補償機制。在這一背景下，資源互換成為區(qū)域發(fā)展的催化機制。一些積極的研究認為，這一機制的首要價值在于解決了中西部地區(qū)脫貧所缺乏的資金問題，還撼動了中國土地保護制度甚至城鄉(xiāng)分立的格局。理由在于：一方面，土地增減掛鉤政策解構(gòu)了城鄉(xiāng)土地市場分割的二元結(jié)構(gòu)；另一方面，土地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域統(tǒng)籌，打破了土地無法在空間上流動的固有屬性，有助于全國統(tǒng)一土地要素市場的建立[15]。

在中國近40年的快速發(fā)展中，耕地的非農(nóng)化甚至轉(zhuǎn)換為建設用地，為中國城市化和工業(yè)化進程提供了重要保障。但是需要明確的是，在東部城市把大量優(yōu)質(zhì)耕地轉(zhuǎn)為建設用地的同時，必須將一些人口鎖定在中西部地區(qū)的土地之上，從而完成耕地保持、復墾的任務；更進一步講，由于差異性的競價機制，由于耕地指標帶來的直接收益，東部地區(qū)可以更容易地獲得耕地。在最嚴格的耕地保護政策背景下，追求耕地非農(nóng)化的高收益必然導致東部地區(qū)形成占用更多耕地的政策沖動，并深刻影響著中西部地區(qū)的城市化與工業(yè)化進程。或者說，在耕地資源總量不變的前提下，東部地區(qū)越是加快城市化、工業(yè)化進程，中西部地區(qū)的城市化和工業(yè)化進程越會推遲。一種極端的可能是，東部地區(qū)城市化、工業(yè)化部分建立在中西部地區(qū)城市化、工業(yè)化停滯的前提之上。

三、“東數(shù)西算”：信息化場景中的協(xié)同發(fā)展

從區(qū)域發(fā)展的主體看，中央政府承擔著區(qū)域均衡發(fā)展的國家責任；從地方角度看，在與發(fā)達地區(qū)合作中，作為受援方的欠發(fā)達地區(qū)往往處于較為被動的談判地位。數(shù)字時代的到來變更了區(qū)域治理機制，在這一轉(zhuǎn)向中，與耕地指標流轉(zhuǎn)、“南水北調(diào)”等工程不同，“東數(shù)西算”把中西部地區(qū)從被動的資源供給方地位中解放出來，并逐步賦予其平等的談判資格。

首先，“東數(shù)西算”的技術框架。立足生產(chǎn)要素進步，經(jīng)濟學家認為在數(shù)字時代，中國經(jīng)濟增長的核心驅(qū)動力正在轉(zhuǎn)變，在這一轉(zhuǎn)變中，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為關鍵要素與核心資產(chǎn)，以算力為“底座”支撐的數(shù)字經(jīng)濟在國家整體經(jīng)濟布局中的地位已上升到戰(zhàn)略高度[16]。但是“數(shù)字經(jīng)濟”也給“雙碳”目標的實現(xiàn)造成壓力，研究表明，算力作為數(shù)字經(jīng)濟的核心生產(chǎn)力，每年以超過20%的速度遞增，導致數(shù)據(jù)中心用電量超過全社會的271%，2023年碳排放量將高達16億噸、占全國總量的15%[17]。針對這一突出矛盾，跨區(qū)域的“東數(shù)西算”工程應運而生，這一工程致力于將東部地區(qū)的非實時算力需求以及大量生產(chǎn)生活數(shù)據(jù)輸送到西部地區(qū)的數(shù)據(jù)中心進行存儲、計算并反饋[18]。因此，“東數(shù)西算”立足新興的經(jīng)濟形態(tài)，把政策焦點從資源引向數(shù)據(jù)，繼而從數(shù)據(jù)引向算力。

2021年5月，國家發(fā)展改革委等部門聯(lián)合印發(fā)《全國一體化大數(shù)據(jù)中心協(xié)同創(chuàng)新體系算力樞紐實施方案》，決定在京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝，以及貴州、內(nèi)蒙古、甘肅、寧夏等地布局建設全國一體化算力網(wǎng)絡國家樞紐節(jié)點[19]。針對“數(shù)據(jù)+算力”的基礎建設同步推進，目前，八個國家算力樞紐節(jié)點建設已經(jīng)開工，并引導大型甚至超大型數(shù)據(jù)中心向國家算力樞紐節(jié)點集聚，從而形成數(shù)據(jù)中心集群；在此基礎上，國家還規(guī)劃了重慶等10個國家數(shù)據(jù)中心集群，全國一體化大數(shù)據(jù)中心體系至此初步形成。

在這一過程中，西部地區(qū)的算力被充分調(diào)動起來，《張家口數(shù)據(jù)中心集群建設方案》提出到2025年，新增標準機柜55萬架，總量達到70萬架，數(shù)據(jù)中心平均上架率達到65%以上，電能利用效率指標控制在125以內(nèi)，可再生能源使用率達到70%以上，建成服務京津冀的區(qū)域算力調(diào)度中心，可調(diào)度算力占總算力的比重超50%[20]。甘肅省慶陽市提出到“十四五”末，新增上線投運25kW標準機架約30萬個，到2030年，新增上線投運25kW標準機架80萬個[21]。如今，貴陽貴安已與北京、上海等全國32座熱點城市實現(xiàn)網(wǎng)絡直聯(lián)，貴安數(shù)據(jù)中心集群超80%的算力為省外提供服務[22]。因此與耕地指標流轉(zhuǎn)、“南水北調(diào)”“西電東送”“西氣東輸”部分相似，“東數(shù)西算”這一框架雖然顯示了較強的東部中心城市偏好，但是中西部地區(qū)已經(jīng)處于較為靈活的主體地位，不再僅僅成為初級資源的供給者。

其次，“東數(shù)西算”的利益轉(zhuǎn)化。在“南水北調(diào)”“西電東送”“西氣東輸”以及耕地指標流轉(zhuǎn)等區(qū)域發(fā)展模式中，中西部地區(qū)利用自身的資源優(yōu)勢實現(xiàn)了貨幣收入，為地方經(jīng)濟發(fā)展提供了動力。同時，耕地、天然氣、煤炭等都是不可再生資源，如果不能把有限的自然資源轉(zhuǎn)換為地方經(jīng)濟發(fā)展的持續(xù)性動力，隨著中西部地區(qū)豐沛的資源的枯竭化，這些地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展一定會陷入困境。在“東數(shù)西算”工程中，數(shù)據(jù)與算法的分離反映了中國東西部地區(qū)在數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展中的能力差距，也給中西部地區(qū)提供了新的發(fā)展路徑。一方面，算力樞紐與數(shù)據(jù)中心的建立帶動了數(shù)字經(jīng)濟在中西部地區(qū)的跨越式發(fā)展，從而使中西部地區(qū)擺脫了被動接受東部落后產(chǎn)能的轉(zhuǎn)移。2022年，作為國家算力樞紐節(jié)點的甘肅省慶陽市計劃實施重大項目12個，總投資11311億元[23]。2023年9月8日，慶陽市政府與廈門弘信電子、萬興科技、燧原科技及甘肅移動就共同簽署《共建東數(shù)西算算力網(wǎng)絡和系統(tǒng)戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》[24]，進一步把東部企業(yè)導入中西部地區(qū)，推動數(shù)字企業(yè)的地方化，從而積極提升當?shù)禺a(chǎn)業(yè)能級。

另一方面，算力不僅是國家數(shù)字經(jīng)濟的底座，也是一個國家創(chuàng)新能力和綜合國力的體現(xiàn)，而“東數(shù)西算”戰(zhàn)略為構(gòu)建國家算力基礎設施提供了可能[25]。在這一過程中，與工業(yè)化、城市化對于土地、水、電、氣等資源的單向需求不同，“東數(shù)西算”把算力基礎設施引向了中西部地區(qū)，從而增加了中西部地區(qū)在區(qū)域協(xié)同中的議價地位。豐沛的電力資源向算力的在地轉(zhuǎn)化，為中西部地區(qū)深度介入東部地區(qū)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展提供了路徑。憑借著逐漸完善的算力優(yōu)勢，中西部地區(qū)不再拘泥于特定的合作方向，正相反，中西部地區(qū)通過靈活的競價機制來實現(xiàn)本地利益的最大化。因此，如果說耕地資源指標流轉(zhuǎn)、“南水北調(diào)”“西電東送”“西氣東輸”僅僅通過資源供給提供了中西部地區(qū)經(jīng)濟的“虛擬增長”，那么“東數(shù)西算”中的電力資源轉(zhuǎn)化為算力，構(gòu)成了中西部地區(qū)新的經(jīng)濟增長極。

再次，“東數(shù)西算”的發(fā)展協(xié)同?！皵?shù)據(jù)+算力”構(gòu)成數(shù)字經(jīng)濟的基礎，但是數(shù)據(jù)的需求與算力的配置卻往往并不一致。具體而言，“我國東部地區(qū)對數(shù)據(jù)有較高的應用需求，但電力成本較高、能耗指標稀缺……而西部地區(qū)雖然有很豐富的可再生能源，但存在跨區(qū)域傳輸數(shù)據(jù)成本高、網(wǎng)絡帶寬不夠等問題?！盵26]因此數(shù)字時代的區(qū)域發(fā)展對跨界協(xié)同提出了要求。具體而言，“數(shù)據(jù)”與“算法”的分置與地方利益主張的強化增加了跨界數(shù)字協(xié)同的難度。如果東部地區(qū)不能把數(shù)據(jù)輸入中西部的算力機構(gòu)，那么這些算力設施就無法發(fā)揮作用。研究發(fā)現(xiàn)，“雖然數(shù)據(jù)中心是耗能大戶，但東部地區(qū)還是想把數(shù)據(jù)留在本地，并且數(shù)據(jù)中心的建設有利于拉動本地經(jīng)濟?！盵27]因此，在國家數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，“東數(shù)西算”改變了傳統(tǒng)東西部地區(qū)的合作機制，而協(xié)同則構(gòu)成了這一合作機制的前提。

借助于國家算力樞紐的建設，中西部地區(qū)獲得了新的經(jīng)濟增長極。2023年2月，“東數(shù)西算”寧夏樞紐長三角“飛地園區(qū)”在杭州成立，作為寧夏首個落地長三角地區(qū)的數(shù)字經(jīng)濟“飛地園區(qū)”，“飛地園區(qū)”將圍繞數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)服務、軟件開發(fā)等重點領域，與長三角地區(qū)企業(yè)深化合作，引進一批高質(zhì)量發(fā)展項目，目前來自杭州、上海等地的11家企業(yè)已簽訂入園合作協(xié)議[28]。西部省份通過算力的優(yōu)勢，反向在發(fā)達區(qū)域建設數(shù)字“經(jīng)濟飛地”的案例充分說明，雖然中西部地區(qū)在引進諸如存儲、數(shù)據(jù)服務與軟件開發(fā)等數(shù)字企業(yè)上較為困難，但是中西部地區(qū)憑借算力優(yōu)勢，仍然可以逐步在東部地區(qū)尋找機會，獲得自身發(fā)展。

四、從土地到算力：區(qū)域發(fā)展權轉(zhuǎn)移的機制調(diào)整

人類社會的發(fā)展伴隨著權利的覺醒，繼“自由權”“社會權”之后，發(fā)展權被認為是第三代人權的核心。但是與前者相比，發(fā)展權有兩點顯著不同：第一，它是一項社會連帶權利；第二，它具有權利主體的雙重性，它既是一項個人權利，也是一項集體權利[29]。從個體到集體，從土地、資源到數(shù)字，發(fā)展權解釋了不同地區(qū)在經(jīng)濟社會發(fā)展中對于平等地位的正當主張，更為重要的是，發(fā)展權把權利引入組織甚至個體之中，拓寬了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本路徑。

首先，土地的權利及其爭論。當下關于中國的土地權利研究存在兩種爭論：一派意見試圖將土地開發(fā)權（land development rights，LDR）納入“用益物權”的理論框架，并通過構(gòu)建“交易”制度來實現(xiàn)土地開發(fā)權的市場化配置；另一派意見則試圖將土地開發(fā)權納入“國家管制權”的理論框架，主張實施限制“交易”的政府管制性配置方式以達到保障公共利益的目的[30]。法律支持了“國家管制權”的判斷，《土地管理法》第九條規(guī)定，我國城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。因此，土地權利不是個體私權土地的流轉(zhuǎn)及其收益，也并不必然指向農(nóng)民個體。

“國家管制權”論還否定了土地發(fā)展權是土地所有權的派生權利，認為這一權利因國家管制權的行使而成為一項獨立的權利，這一定義的合理性在于能防止少數(shù)人獨享土地發(fā)展增益[31]。但是這一防御性的概念也承認，土地發(fā)展增益主要源于外力，是全體社會大眾努力的結(jié)果，具體地塊的發(fā)展增益與國家發(fā)展戰(zhàn)略、城市規(guī)劃、非農(nóng)用地供應政策、城市化速度等因素密切相關，因此“國家管制權”論的不合理之處在于，未能明確保障失地農(nóng)民分享土地發(fā)展增益，且缺乏制度來讓大田農(nóng)民分享土地發(fā)展增益。我國應當堅持土地發(fā)展權國有模式，并通過完善具體制度來保障土地發(fā)展增益全民共享[32]。

“國家管制權”論的內(nèi)在沖突顯示了國家土地收益的政策缺位，或者說，在土地國有的制度下，土地發(fā)展權也需要體現(xiàn)到具體個體身上，否則土地發(fā)展權就失之抽象?！锻恋毓芾矸ā返?8條規(guī)定：“征收農(nóng)用地以外的其他土地、地上附著物和青苗等的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市制定。對其中的農(nóng)村村民住宅，應當按照先補償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農(nóng)村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補償?shù)确绞浇o予公平、合理的補償，并對因征收造成的搬遷、臨時安置等費用予以補償，保障農(nóng)村村民居住的權利和合法的住房財產(chǎn)權益。”這一基于地方土地價格的補償價格有一定的合理性，但是一旦與耕地指標異地流轉(zhuǎn)聯(lián)系起來，耕地的收益與農(nóng)民的獲得必然存在重大差異。

其次，資源交易中的權利差距。人口的增長、城市的擴張與耕地保護形成了一組張力，這種張力同樣體現(xiàn)在煤電氣等其他資源供給上。隨著人口大規(guī)模流向東部地區(qū)，我國改革開放以來設計的梯度發(fā)展戰(zhàn)略難以為繼。在胡煥庸線的兩側(cè)不僅體現(xiàn)了資源與人口分布的差異，也體現(xiàn)了城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的權利差距?？梢韵胂蟮氖聦嵤?，只要東部地區(qū)持續(xù)獲得發(fā)展紅利，中西部地區(qū)的居民仍將通過跨越胡煥庸線來實現(xiàn)權利平等。

通常認為，私權是契約精神與現(xiàn)代社會的起源，私權的明晰為權利共同體的建立提供了基礎。國內(nèi)研究偏好從國家內(nèi)部權力關系中尋找一種可替代的競爭性概念，國家控制權就是這一概念的典型。這一主要從依附理論出發(fā)的概念生長必然聚焦于作為集體權利的發(fā)展權的價值，而無法明示個體權利的實現(xiàn)路徑。從耕地指標流轉(zhuǎn)的角度看，土地權利的國家控制論強調(diào)國家在促進權利平等方面的主要責任，但是由于抽離了個體權利，這一論點就把權利引向了國家，引向了各級政府。從理性經(jīng)濟人的角度看，地方政府在增長錦標賽中一定會尋求利益的最大化，體現(xiàn)在耕地流轉(zhuǎn)上，地方政府有合理的政策沖動來獲得更多的可流轉(zhuǎn)的耕地指標，“國家越是對地方政府采取偏緊新增建設用地供給，地方政府進行建設就越是受到新增建設用地不足的約束，建設用地指標稀缺程度就越高，這種稀缺產(chǎn)生出來的價值就越高，地方政府通過高成本讓農(nóng)民騰退宅基地以獲得掛鉤指標的積極性就越高?！盵33]

世界人權大會在1968年《德黑蘭宣言》第17條指出：“享受經(jīng)濟及社會權利與任何有意義享受公民及政治權利自然密切相關，實現(xiàn)人權與經(jīng)濟發(fā)展之間亦有深切之相互關系。”[34]這一宣言明示了權利與經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系，從而把發(fā)展不平衡提升到權利不平等的高度。因此在中國區(qū)域發(fā)展中，耕地指標的流轉(zhuǎn)不能僅僅停留在資源流通的層面。作為一個擁有深厚農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)的國家，土地權是一種根深蒂固的權利。即使在現(xiàn)有的法律框架中，土地權利乃至中西部地區(qū)豐富的水、電、氣等自然資源都歸國家所有，但是基于我國人民民主共和的制度性規(guī)定，人民擁有并治理著國家，因此國家的資源權最終必須服從人民主權；進一步講，在經(jīng)濟社會發(fā)展中，任何集體性的權利宣示必須來自權利共同體的個體性主張，任何國家性、集體性的收益都需要通過充分壓縮的制度鏈條作用到公民個體身上，并通過具體的服務與福利供給實現(xiàn)公民的權利平等。

最后，發(fā)展權轉(zhuǎn)移的數(shù)字修正?！爸袊鴪猿忠越?jīng)濟建設為中心，奠定保障發(fā)展權的堅實基礎，同時又通過保障人民的發(fā)展權更好地促進經(jīng)濟發(fā)展。”[35]這一白皮書確定了人民共和國的政治倫理與經(jīng)濟發(fā)展的最終任務，確認了經(jīng)濟發(fā)展與權利保障的密切聯(lián)系。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國家發(fā)展工業(yè)，土地以及附著在土地上的農(nóng)民是中國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的資源供給者。不同于煤電氣等自然資源的供給，把中西部地區(qū)的人口乃至耕地指標引入東部地區(qū)，從邏輯上削弱了中西部地區(qū)持續(xù)發(fā)展的可能性，束縛了這些地區(qū)的工業(yè)化、城市化進程，逐步使這些地區(qū)失去地方發(fā)展權。

埃德蒙森（William AEdmundson）把權利分為概念性問題與證成性問題兩種，前者是指權利的內(nèi)容與構(gòu)成，后者是指權利的分配及其原因[36]。這一分類啟發(fā)了中國區(qū)域發(fā)展的邏輯，由于自然資源的國家屬性，國家在資源配置上擁有毋庸置疑的權力，因此研究的中心就必然落到國家如何配置資源；同時，如果說人的權利與經(jīng)濟發(fā)展有關，那么這種權利也必然與特定地區(qū)的自然資源有關，因此這種資源配置的過程也應該是權利保護的過程。具體而言，如果個體無法參與自身生存有關的資源配置過程，也就無法捍衛(wèi)基于發(fā)展的權利。在工業(yè)革命初期，國家偏好通過產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整把原材料產(chǎn)地與工業(yè)產(chǎn)品結(jié)合起來，從而形成眾多的工業(yè)城市甚至工業(yè)帶；隨著經(jīng)濟全球化的到來，原材料產(chǎn)地與工業(yè)品生產(chǎn)地的地理距離日益拉長，一個完整的產(chǎn)業(yè)鏈往往都是跨越轄區(qū)乃至跨越國境的合作結(jié)果。在中國經(jīng)濟秩序中，原材料產(chǎn)地與工業(yè)產(chǎn)品的空間分離仍然普遍存在，但是在經(jīng)濟運行中，這一空間分置卻使中西部地區(qū)嚴重依附于東部地區(qū)的發(fā)展，并逐漸在“南水北調(diào)”“西電東送”“西氣東輸”以及耕地指標流轉(zhuǎn)中失去了本地區(qū)發(fā)展的主動權。

在數(shù)字時代，區(qū)域協(xié)同進入了新的發(fā)展時期，數(shù)據(jù)日益成為重要的資源，對于數(shù)據(jù)的快速處理開始成為地方乃至不同區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的普遍訴求，“東數(shù)西算”可以在很大程度上滿足這一需求。在區(qū)域協(xié)同的數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，在“數(shù)據(jù)+算法”的任務分置中，中西部地區(qū)的電力資源逐步轉(zhuǎn)化為算力資源；與此同時，在大模型的技術突進中，人工智能的競爭同樣需要更多高質(zhì)量、多樣性、復雜性的數(shù)據(jù)，需要更為密集型的數(shù)字勞動，這些變化給中西部地區(qū)的勞動力提供了深度參與數(shù)字經(jīng)濟的路徑。2020年，AI（人工智能）訓練師被國家正式列為新興職業(yè)，中西部地區(qū)勞動力開始通過給計算機模型投喂數(shù)據(jù)等方式來訓練人工智能，從而實現(xiàn)包括女性在內(nèi)的密集勞動力的數(shù)字轉(zhuǎn)化。例如，2019年成立的陜西榆林愛豆科技有限公司擁有180余名數(shù)據(jù)標注員，其中66%是女性；山西臨汾市永和數(shù)字就業(yè)中心同樣是一家從事AI數(shù)據(jù)標注的公司，公司133名員工中有128位女性[37]。因此龐大的算力系統(tǒng)對更多的數(shù)字勞動提出了需求，越來越多的中西部人口將進入這一新興行業(yè)之中，他們不僅在數(shù)字勞動中獲得了共同生產(chǎn)的機會，也將在數(shù)字區(qū)域協(xié)同發(fā)展中獲得權利的平等。

結(jié)語

“生存權和發(fā)展權是首要人權，沒有生存權、發(fā)展權，其他一切人權均無從談起。這也是中國政府在人權問題上始終堅持的基本觀點?！盵38]中國的工業(yè)化、城市化進程中，在資源緊約束的條件下，政策梯度對于資源競爭有著直接的影響，因此發(fā)展權的轉(zhuǎn)移來自資源地與生產(chǎn)地的地位不平等，從而形成了中西部地區(qū)對于東部地區(qū)發(fā)展的依附地位，而這種地位又深刻地體現(xiàn)為區(qū)域發(fā)展中的權利從屬性?！皷|數(shù)西算”啟動了區(qū)域發(fā)展與地方發(fā)展的數(shù)字連接，在數(shù)字經(jīng)濟體系中，“數(shù)據(jù)+算法”任務分置賦予了不同地區(qū)數(shù)字勞動者的平等地位，而數(shù)據(jù)與算法的相互依賴提升了中西部地區(qū)的經(jīng)濟合作地位和議價權重；更重要的是，“數(shù)據(jù)+算法”的新經(jīng)濟形態(tài)改變了農(nóng)業(yè)社會以來的權利差距，并使區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與個體勞動、個體收益結(jié)合起來，從而糾正了發(fā)展權的轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)了中國總體性、更具平衡性的區(qū)域發(fā)展。

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Mechanism Revision for the Transfer of Regional Development

Rights： From Resource Exchange to Digital Collaboration

Yao Shangjian

Abstract：With the transformation of agricultural society to industrial and digital society， regional development needs to actively renew its mechanisms The embedded value of rights， especially the right to development， gives rise to new paths of regional development Resource supplies such as “SouthtoNorth Water Diversion”， “WesttoEast Electricity Transmission”， “WesttoEast Gas Transmission”， and arable land transfer have become a distinctive regional cooperation mechanism However， behind this mechanism is resource competition， which cannot liberate farmers from arable land， promote the industrial transformation of resource advantages in the central and western regions， or help to achieve equal rights between regions Based on the full scenario of the digital society， “EasttoWest Computing Resource Transfer” is committed to establishing computility nodes in different regions of the country and ultimately forming a computility systemThis cooperation mechanism based on digital transformation transforms the resource advantages of the central and western regions into computility advantages， giving less developed regions the same bargaining platform as developed regions， and gradually realizing the mechanism transformation from resource exchange to digital collaboration， so as to complete the mechanism revision for the transfer of development rights

Keywords：Regional Development；Transfer of Development Rights; Computility; Data; Digital Collaboration

（責任編輯矯海霞）