呂慧敏

摘要：“關(guān)系”作為一種重要的非正式制度，在中國地方治理實踐中發(fā)揮重要作用。日益完善的問責監(jiān)督制度，縮小了政府項目制中不規(guī)范的“跑關(guān)系”空間?；诮Y(jié)構(gòu)—過程理論分析A市機關(guān)事務管理局數(shù)字機關(guān)建設案例，發(fā)現(xiàn)在正式制度帶來結(jié)構(gòu)約束的條件下，數(shù)字機關(guān)建設項目中的關(guān)系運作呈現(xiàn)出規(guī)范化轉(zhuǎn)向，關(guān)系運作機制在于專業(yè)化、市場化和集約化，地方官員分別利用“同事”“市場”“上下級”關(guān)系完成了項目搶座上馬，獲得了項目建設經(jīng)費，并獲批試點示范項目。關(guān)系的規(guī)范化運作是非正式關(guān)系與正式制度動態(tài)調(diào)試的結(jié)果，其不僅降低了官員的問責風險，而且使地方官員能夠發(fā)揮處理復雜事物所需的自主性與能動性，實現(xiàn)干部“守規(guī)矩”與“干事業(yè)”的有機統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：關(guān)系；結(jié)構(gòu)—過程理論；規(guī)范化運作；數(shù)字政府

一、引言

隨著新制度主義的興起與發(fā)展，非正式制度對國家治理的作用與影響日益成為研究關(guān)注的熱點。制度的基本作用是約束和引導組織決策等行為，但由于正式制度與組織目標及其任務執(zhí)行過程時常存在沖突，行動者在組織運行過程中往往試圖“變通”，一旦這種“變通”得到組織內(nèi)部成員的普遍認可，形成行動規(guī)范，非正式制度就會產(chǎn)生，并具有與正式制度相近的功能[1]。作為中國獨特的規(guī)范秩序，“關(guān)系”是一種重要的非正式制度[2]，不僅滲透到經(jīng)濟和社會生活的方方面面，也滲透到各類正式科層組織體系中[3]。關(guān)系與正式制度存在錯綜復雜的交織關(guān)系，存在互相作用的可能。

作為一種非正式制度，關(guān)系對正式制度具有雙重影響。一方面，關(guān)系構(gòu)成對正式制度的有益補充。當正式制度尚不完善時，通過建立一種“可以依靠的、由感情紐帶聯(lián)結(jié)的關(guān)系網(wǎng)”，可以提高組織處理“不完備契約”的能力，進而解決組織內(nèi)部信任和可靠性問題[4]。關(guān)系運作被用來獲取資源，為相關(guān)主體帶來收益，借此補充正式制度[5]。另一方面，關(guān)系還構(gòu)成對正式制度的部分替代。當制度僅在形式上存在，而在實質(zhì)上失靈時，由于內(nèi)化準則的執(zhí)行成本要低于外在強制規(guī)則的執(zhí)行成本，關(guān)系會成為正式制度以外的次優(yōu)治理工具[6]，在一定程度上削弱正式制度的權(quán)威，甚至降低對正式制度與規(guī)則的需求，形成對正式制度的擠出效應[7]。

同樣，正式制度的完善與健全程度影響關(guān)系運作的難易程度。不過，關(guān)于正式制度強化能否改變關(guān)系運作的研究存在觀點分歧。一方面，部分研究認為，關(guān)系得以發(fā)揮作用的前提在于正式制度供給相對不足，因此，隨著正式制度的不斷完善，關(guān)系的作用必然會逐漸式微，直至消失[8]。有學者指出，隨著改革的不斷深入，市場化程度不斷提高，關(guān)系的作用會日益減退，直至退出歷史舞臺[9]。另一方面，考慮到關(guān)系深深地根植于中國傳統(tǒng)文化中的儒家思想[10]，即使正式制度不斷完善，仍然難以完全阻礙關(guān)系持續(xù)發(fā)揮作用[11]。若市場存在短缺性，國家持續(xù)控制某些領(lǐng)域，關(guān)系就仍然具有運作空間。此外，正式制度的不確定性越強，關(guān)系的重要性就越大[12]。

以上的觀點分歧引發(fā)我們對“正式制度強化背景下的關(guān)系運作到底發(fā)生何種轉(zhuǎn)向”產(chǎn)生研究困惑。政府中的關(guān)系運作可以增加治理韌性[13]，但是，在中國政府不斷強調(diào)要“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”的政治環(huán)境中，政府官員的關(guān)系運作是否產(chǎn)生適應性變化或創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化值得進一步研究和探索。政府科層組織中的項目制恰好蘊含了大量關(guān)系運作，項目制為關(guān)系運作研究提供了較多研究場景與理論挖掘可能。

二、文獻綜述

自分稅制改革以來，在常規(guī)財政體制的分配渠道與規(guī)模外，按照中央政策意圖通過專項化資金自上而下進行資源配置的項目制被視為是中國國家治理的重要機制[14]。項目制中的專項資金具有體外循環(huán)的特點，在再分配階段具有較大自主性和隨意性[15]。由于項目決策權(quán)多集中在上級部門，甚至個別官員手中，而項目資金并非必然覆蓋所有同類部門，地方政府需要經(jīng)過自下而上的競爭才能獲得資金分配。因此，項目運作過程存在較大的不確定性，無論在項目爭取階段還是在項目落地階段，特定的、具體的上下級關(guān)系運作都成為地方競爭項目的重要手段。

但是，在政府項目制運作中常常潛藏著大量違規(guī)違法的關(guān)系運作，逐漸異化出恩庇、利益輸送、尋租設租、“走后門”等腐敗現(xiàn)象，造成政府公信力與權(quán)威性的下降[16]。由于領(lǐng)導干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”在項目立項與落地過程中具有較強的話語權(quán)和決策權(quán)，項目該不該批、批給誰、批多少經(jīng)費都由“關(guān)鍵少數(shù)”決定，在很大程度上可影響項目、資金、設備、技術(shù)、批示等各類資源的流向。因此，在“唯GDP論英雄”時代，部分地方官員為了追求政績，往往會通過“搞關(guān)系”“通門路”“托人打點”等違規(guī)的關(guān)系運作方式向上級部門要資金、要項目、要政策，而擁有信息資源、人脈資源和政治資源的地方政府有更大機會拿到競爭性項目[17]。學界將上述現(xiàn)象形象地稱為“跑部錢進”[18]。這種現(xiàn)象大量存在。例如，2004年，四川省15個省直部門因臨時追加資金和項目計劃等“跑部錢進”問題在被審計時“無一清白”[19]。

黨的十八大以來，黨中央通過頒布“八項規(guī)定”、作出全面從嚴治黨重大戰(zhàn)略部署，提出了一系列加強作風建設、廉政建設的措施，將“關(guān)鍵少數(shù)”的權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，強調(diào)用正式制度規(guī)范用權(quán)，由此開啟從中央到地方對官員違規(guī)插手項目謀私貪腐問題的整治歷程。既有研究顯示，問責和監(jiān)督等正式制度不斷強化削弱了關(guān)系運作。隨著制度剛性不斷加強，干部的規(guī)矩意識及治理行為的規(guī)范性不斷提高，關(guān)系運作的空間被壓縮，以往通過不規(guī)范的關(guān)系運作獲得項目的行為變得風險極大[20]。與此同時，部分對關(guān)系非規(guī)范運作存在路徑依賴的干部陷入“老辦法不敢用，新辦法想不到”的困境[21]，甚至借嚴格執(zhí)行“八項規(guī)定”之名，以“不吃不要也不干”的錯誤態(tài)度對待職責范圍內(nèi)的工作[22]，采取了從“跑項目”到“躲項目”、從“經(jīng)營關(guān)系”到“保持距離”、從“亂作為”到“不作為”的應對策略，出現(xiàn)“上級躲著下級，官員躲著商人”等矯枉過正行為?？梢?，在問責和監(jiān)督等正式制度不斷強化的環(huán)境中，關(guān)系運作難以為繼，甚至在一定程度上導致干部躺平現(xiàn)象的出現(xiàn)。

已有研究為理解政府項目制中的關(guān)系運作提供了豐富的洞見，有助于增進對關(guān)系重要性的理解。但是，關(guān)于關(guān)系作用的討論不應僅停滯在其是否會隨著正式制度的完善而下降或保持，而應關(guān)注在不斷制度化過程中，關(guān)系運作機制會發(fā)生怎樣的適應性變化或創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化。關(guān)系運作與正式制度的互動及其作用機制的討論仍存不足，關(guān)系運作研究依然存在較大的理論空間。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，A市機關(guān)事務管理局在推進數(shù)字機關(guān)建設的過程中，其局長利用“同事”“市場”“上下級”關(guān)系，合法合規(guī)地完成了上馬數(shù)字機關(guān)項目，解決了項目建設過程所需的資金問題，且該項目得到了上級機關(guān)事務管理部門的肯定與認可，獲批試點示范建設項目。利用關(guān)系但又合法合規(guī)地完成項目任務的現(xiàn)象可以被稱為“關(guān)系的規(guī)范化運作”。A市機關(guān)事務管理局提供了一個反常識的關(guān)系運作案例，其創(chuàng)造出何種關(guān)系運作方式及其運作機制成為值得研究的重要內(nèi)容，這為理解關(guān)系運作的多樣性提供了新的案例，也為關(guān)系運作的既有理論研究提供新的視角補充。

三、分析框架

結(jié)構(gòu)功能主義的研究成果已十分豐碩，帕森斯（Parsons）提出社會結(jié)構(gòu)發(fā)揮適應—目的—整合—模式維持功能（AGIL理論模型）[23]，莫頓（Merton）繼續(xù)深化該理論模型，認為不同的結(jié)構(gòu)存在不一致的功能，結(jié)構(gòu)與功能存在互動關(guān)系[24]。后期，較多學者在批判結(jié)構(gòu)功能主義的基礎上，不斷提出新的理論范式，如結(jié)構(gòu)—制度分析范式[25]、事件—過程分析范式[26]等，但這些分析范式仍然沒有將結(jié)構(gòu)與行動、宏觀與微觀連接起來。為填補這一理論空間，結(jié)構(gòu)—過程分析范式被提出。在這一理論框架中，結(jié)構(gòu)為行動設定邊界和條件，行動者常處于規(guī)則、規(guī)范、制度等帶來的行為約束中；“非制度行為”增多意味著制度不健全，要求人們重組結(jié)構(gòu)。過程則強調(diào)將分析切入具體行動過程中，過程也是連接行動者自主性與結(jié)構(gòu)約束性的場域。結(jié)構(gòu)建設秩序，提供了特定模式或壓力中心進而影響到行動；過程則負責“適應”或“打破”，指向行動者的能動性，行動者在具體過程中“試探”制度邊界[27]。

A市機關(guān)事務管理局局長將關(guān)系運作與遵守制度有機結(jié)合在一起，在沒有打破正式制度約束的前提下，發(fā)揮主觀能動性，積極開展關(guān)系運作，最終完成數(shù)字機關(guān)建設。這種“關(guān)系的規(guī)范化運作”離不開非正式關(guān)系與正式制度的動態(tài)調(diào)試。在結(jié)構(gòu)功能主義基礎上發(fā)展出的結(jié)構(gòu)—過程理論框架恰好提供了一個理解行動者受到結(jié)構(gòu)約束但能在執(zhí)行過程中發(fā)揮能動性和自主性的理論視角?；诖?，結(jié)構(gòu)—過程框架對A市案例具有較好的適應性。

結(jié)構(gòu)指的是行動者面臨制度壓力，需要遵循正式制度所創(chuàng)設的結(jié)構(gòu)。問責等正式制度約束行動者，項目制度定義了項目建設過程的規(guī)范化，干部不作為等問責制度則強化了干部出政績的負向激勵，A市機關(guān)事務管理局局長需要在制度規(guī)定范圍內(nèi)合法合規(guī)地完成數(shù)字機關(guān)建設。過程指的是A 市機關(guān)事務管理局局長發(fā)揮能動性，在推進數(shù)字機關(guān)建設項目過程中，即使面臨既有結(jié)構(gòu)造成的約束，仍積極開展與屬地政府領(lǐng)導、企業(yè)、上級業(yè)務部門的關(guān)系運作，獲取了領(lǐng)導注意力，提高了政府與技術(shù)企業(yè)合作可能性，相繼完成項目立項、解決項目資金問題、獲批試點示范項目。由此提出分析框架，如圖1所示。這一分析框架為理解正式制度與關(guān)系運作的動態(tài)調(diào)試提供了基礎。

四、實證分析：A市機關(guān)事務管理局推進數(shù)字機關(guān)建設的實踐

（一）案例選擇與資料收集

A市機關(guān)事務管理局推進數(shù)字機關(guān)建設的案例具有較高的研究價值。一方面，A市位于我國東北部，受多重因素影響，近年來經(jīng)濟下行壓力增加，財政負擔較重。而機關(guān)事務管理局在一段時間里被視為“非核心部門”，地方政府缺乏對數(shù)字機關(guān)建設的關(guān)注。在這一背景下，A市通過關(guān)系的規(guī)范化運作克服了資金短缺和注意力不足的困境，順利推進了數(shù)字機關(guān)建設。與通過項目立項獲得財政資金支持而建設的政府信息化項目相比較，A市案例具有一定典型性。另一方面，本研究團隊自2017年起開始關(guān)注國家機關(guān)事務管理局標準化與數(shù)字機關(guān)建設工作，先后調(diào)研了五省部分地市的機關(guān)事務管理部門，座談對象涉及數(shù)十個市的相關(guān)領(lǐng)導與工作人員，積累了豐富的一手和二手資料，奠定了較好的研究基礎。同時，研究團隊獲取了調(diào)研對象的信任，與調(diào)研對象保持較多聯(lián)系，于2023年先后4次對A市機關(guān)事務管理局W局長進行了電話訪談，案例研究具有較高的可進入性。

（二）案例背景

2016年，A市將“智慧城市建設”寫入政府工作報告。在具體實踐中，A市政府強調(diào)以“互聯(lián)網(wǎng)+”為依托，以大數(shù)據(jù)為基礎，以提升民生服務、城市治理和政府管理水平為目標，大力推進大數(shù)據(jù)中心、智慧城市運行管理中心和各政府部門智慧化應用平臺等項目建設。與此同時，各部門的智慧化應用平臺構(gòu)成數(shù)字政府的核心內(nèi)容。智慧城市建設作為一項系統(tǒng)性工程，A市在統(tǒng)籌智慧城市建設過程中采用了“項目制”的運作方式，形成市級政府“發(fā)包”、職能部門“抓包”的運作機制。首先，市政府對智慧城市建設項目進行統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌推進，通過項目制將工作目標和任務發(fā)包給市直部門，并給予職能部門相應的資金支持；其次，作為信息化項目的需求單位，各職能部門需要在市政府統(tǒng)籌推進過程中各顯神通，力爭更早被納入市政府智慧城市建設規(guī)劃，以獲得項目資金支持。最后，各部門依托智慧城市建設項目獲取財政資金，尋找技術(shù)企業(yè)作為項目建設的外包對象，共同完成部門智慧化應用平臺建設。

作為一個長期處在“幕后”的職能部門，機關(guān)事務管理局在一段時間里被視為“非核心部門”，對數(shù)字化建設需求不大，地方政府也缺乏對數(shù)字機關(guān)建設的關(guān)注，這導致其在項目競爭中處于弱勢。然而，在未被納入市政府統(tǒng)一數(shù)字化建設的情況下，A市機關(guān)事務管理局官員通過關(guān)系運作合法合規(guī)地推進數(shù)字機關(guān)項目建設，即在財政資金有限的大環(huán)境下，地方官員積極利用與屬地政府的關(guān)系、與技術(shù)企業(yè)的關(guān)系以及與上級業(yè)務部門的關(guān)系，有效推進了數(shù)字化建設。這表明，在正式制度不斷完善的背景下，關(guān)系運作在中國地方治理實踐中仍然具有重要作用，且呈現(xiàn)出新的作用機制，本質(zhì)上是科層組織內(nèi)部逐步將關(guān)系的“無序運作”轉(zhuǎn)向“有序運作”的規(guī)范化過程。在新的治理情境中，關(guān)系的規(guī)范化運作不僅使官員規(guī)避了問責風險，同時還適度保留了地方的自主性與能動性，最終完成了數(shù)字機關(guān)項目建設。

（三）基于結(jié)構(gòu)—過程理論的案例分析

1結(jié)構(gòu)中的制度約束

就A市機關(guān)事務管理局推進數(shù)字機關(guān)建設項目的案例而言，局長行為面臨兩個方面的結(jié)構(gòu)性壓力，違規(guī)問責壓力導致官員“不敢為”，躺平問責壓力使得官員“不得不為”。

一方面，由于問責監(jiān)督制度不斷強化，項目制中的官員“跑關(guān)系”行為變得“不敢為”。黨的十八大以來，黨中央作出全面從嚴治黨重大戰(zhàn)略部署，強調(diào)把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，以嚴格約束和監(jiān)督官員的權(quán)力濫用行為。在政府項目制中，問責制度強化體現(xiàn)為一系列正式制度頒發(fā)。自2012年以來，A市陸續(xù)發(fā)布了《機關(guān)及工作人員問責暫行辦法》《行政審批違規(guī)問責暫行辦法》《關(guān)于進一步加強電子政務建設項目管理實施意見的通知》等多項制度規(guī)定，不僅強化了對官員“跑關(guān)系”等違法違規(guī)行為的監(jiān)督，而且對政府信息化項目的立項申報、經(jīng)費審批、監(jiān)督評估等工作做了一系列規(guī)定，從制度上規(guī)范了政府信息化項目的建設流程。制度健全壓縮了官員“跑關(guān)系”的操作空間，也使得官員不敢接受來自“跑關(guān)系”帶來的“禮物”?？梢哉f，制度約束使得官員行為規(guī)范化，A市機關(guān)事務管理局局長在利用關(guān)系方面也必須遵循各項項目制度，不能逾越制度規(guī)定。

另一方面，干部“躺平”也成為問責的重要內(nèi)容，官員在干事業(yè)方面變得“不得不為”。健全的監(jiān)督問責制度導致部分官員從“亂作為”轉(zhuǎn)向“不作為”，認為“啥都不干難找缺陷，不做事情不擔風險”，“躺平式”干部增多。為整治干部不作為現(xiàn)象，2014年起，國務院開展多次全面大督查，對不作為的干部給予黨紀政紀處分。同年，A市所在L省發(fā)布《黨政領(lǐng)導干部不作為不擔當問責辦法》，L省把“為官不為”納入“四風”整治的重要內(nèi)容，強化對官員“不作為”問題的問責力度。隨后，A市于2015年開展干部“不作為、不擔當”問題的專項整治行動。特別對于快速發(fā)展的政府信息化項目而言，若因不積極作為而沒能抓住項目上馬機會，極易導致無法跟得上橫向其他部門的信息化發(fā)展速度?；诖?，在躺平問責壓力驅(qū)使下，官員在干事業(yè)方面也變得“不得不為”。面對如火如荼的智慧城市、數(shù)字政府建設，A市機關(guān)事務管理局局長不得不抓住任何一個能讓項目上馬的機會，積極拓展各種關(guān)系，克服數(shù)字機關(guān)建設過程中的層層困難。

綜上所述，以上兩種結(jié)構(gòu)壓力要求A市機關(guān)事務管理局局長規(guī)范化地開展關(guān)系運作，在不能打破制度規(guī)定的同時利用關(guān)系運作完成數(shù)字機關(guān)建設。

2過程中的關(guān)系運作

一般而言，政府信息化項目建設過程有著嚴格的制度規(guī)定，事前需在信息化項目統(tǒng)籌部門進行立項申報，事中則需獲得財政部門的經(jīng)費審批，事后獲批試點示范項目則能贏得上級持續(xù)關(guān)注，獲取項目持續(xù)推進建設的動力。A市機關(guān)事務管理局在沒有打破嚴格制度約束的前提下利用多種關(guān)系運作完成了數(shù)字機關(guān)建設，其中的關(guān)系運作機制在于專業(yè)化、市場化和集約化。

（1）專業(yè)化：爭取項目上馬中的關(guān)系運作

在行政資源緊張的情況下，被納入市政府智慧城市建設項目制管理是適應數(shù)字政府建設重要機遇期的客觀需要。2016年，A市市政府決定將全市47家市直部門中的45家納入智慧城市建設中。然而，機關(guān)事務管理局并未列入其中。通過私下渠道了解到這一信息后，機關(guān)事務管理局W局長“主動融入、搶座上車”，成為第46家被納入A市智慧城市建設大盤子中的市直部門。W局長指出：

大家都稱機關(guān)事務為后勤，對后勤也不那么重視。領(lǐng)導們也覺得數(shù)字化、信息化、智慧化這些東西跟后勤沒什么關(guān)系，所以45家單位都沒有我們局。我一看，這不行，我就找到我們市領(lǐng)導了。我跟市領(lǐng)導說，領(lǐng)導，我剛上任2年，您得支持我工作，機關(guān)事務也是政府治理體系的重要組成部分，我們也得借著這個機會搭上政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的快車，要不以后工作我也不好開展。（訪談資料：20230603）

在2014年被任命為A市機關(guān)事務管理局局長之前，W局長一直任A市政府辦副主任，長期服務市領(lǐng)導，與領(lǐng)導關(guān)系較近。而A市機關(guān)事務管理局之所以能成功“搶座上車”，除了W局長與市領(lǐng)導能“說得上話”外，更關(guān)鍵的在于該局具有扎實的標準化、數(shù)字化基礎，在推進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型方面較其他部門具有專業(yè)化優(yōu)勢。

據(jù)2016年A市對黨政干部的問卷調(diào)查顯示，關(guān)于對智慧城市概念的了解程度這一問題，58%的干部回答“一般了解”，32%的干部回答“不太了解”，10%的人表示“沒聽說過”。可見，在2016年A市全面推進智慧城市建設時，全市領(lǐng)導干部數(shù)字素養(yǎng)還明顯不夠高。與之相比，2014年起，A市機關(guān)事務管理局就著手推進標準化建設，并在全國首創(chuàng)了機關(guān)事務標準化體系。在標準化建設基礎上，機關(guān)事務管理局于2016年A市啟動智慧城市建設之前，率先開發(fā)了全國第一個智慧機關(guān)APP，能夠有效開展數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)使用等工作，實現(xiàn)了公務接待、資產(chǎn)管理、公共機構(gòu)節(jié)能管理、機關(guān)建設、機關(guān)社會化服務、機關(guān)事務經(jīng)費管理、公務用車管理等各項職能的全覆蓋?？傊珹市機關(guān)事務管理局干部的數(shù)字素養(yǎng)相對較高，具有較好的數(shù)字化轉(zhuǎn)型基礎。訪談中，W局長講到：

從標準化到數(shù)字化是一個發(fā)展過程。標準化是數(shù)字化的基礎，想要做好數(shù)字化，必須做好標準化。我們局標準化建設是2014年開始的，等市里2016年提出智慧化、數(shù)字化建設的時候，我們基礎已經(jīng)打牢了，智慧APP也成型了。當時全市那45家單位都不知道數(shù)字政府建設怎么建，都摸不到頭緒，但我已經(jīng)兩化融合了，打好樣兒了，這樣，我跟市領(lǐng)導提要求也有底氣。幾次溝通后，市領(lǐng)導一看這種情況，我們就順理成章成為第46家單位了。（訪談資料：20230602）

可見，一方面，市政府辦副主任的任職經(jīng)歷使W局長與市領(lǐng)導建立了信任關(guān)系，雙方溝通過程更順利，這成為機關(guān)事務管理局得以納入政府數(shù)字化建設項目的催化劑。另一方面，在向市領(lǐng)導爭取項目的過程中，A市機關(guān)事務管理局在數(shù)字化轉(zhuǎn)型上的專業(yè)優(yōu)勢也成為W局長游說得以成功的核心因素。畢竟，在項目發(fā)包的制度邏輯下，并非誰最需要項目，而是誰最可能完成項目才能得到項目[28]?？傊?，在項目立項時期，在機關(guān)事務數(shù)字化轉(zhuǎn)型的專業(yè)基礎之上，A市機關(guān)事務管理局局長憑借與市領(lǐng)導共事期間所建立的信任關(guān)系，擺脫了沒有被納入政府數(shù)字化項目建設部門的困境，最終在項目立項環(huán)節(jié)合法合規(guī)地獲得了項目上馬機會。

（2）市場化：克服資金難題中的關(guān)系運作

政府信息化項目建設所需成本較高，被納入A市智慧城市建設項目僅是數(shù)字機關(guān)建設的開端，項目的落地還需要克服資金短缺和人才匱乏等諸多難題。特別是機關(guān)事務并不直接產(chǎn)生立竿見影的經(jīng)濟社會效益，因此并不具有獲得財政支持的優(yōu)先權(quán)。W局長指出：

開始著手搞數(shù)字化建設時，恰好趕上省里搞公車改革，鼓勵建車輛管理平臺。市長批示，讓我抓好落實。我就先跟一家民企談，民企跟我要了2800萬。如果是燒錢搞數(shù)字化建設，那并不難。但我們沒錢，況且我是“搶座上車”的，我也不好意思跟市里要錢要人。就得琢磨，沒錢怎么辦好事。（訪談資料：20230602）

任政府辦副主任期間，W局長分管過產(chǎn)業(yè)發(fā)展科，與通信行業(yè)三大運營商工作聯(lián)系較為密切。為了克服平臺建設中的資金難題，W局長通過在以往工作中建立起的關(guān)系，邀請三大運營商上門談合作，并充分利用企業(yè)迫切希望搶占政務市場的心理，營造市場競爭氛圍，達到以最低成本建成數(shù)字化平臺的目的。W局長指出：

我把三大運營商叫過來跟他們說，你們不是做生意么？給你們出個題，現(xiàn)在國家搞車改，全國都要建平臺，你們趕緊跟總部反映，抓緊做方案。哪家預算少，誰能先建好，我就先租用你們的平臺。（訪談資料：20230602）

不到三個月時間，中國電信率先完成了車輛管理軟件系統(tǒng)的開發(fā)，并以每臺車每月50元的價格租用給機關(guān)事務管理局。同時，在W局長溝通下，中國電信還額外贊助了車輛管理系統(tǒng)監(jiān)控大屏。在與中國電信工作人員的溝通中，W局長說道：

光建成軟件沒什么用，還得有個大屏幕展示出來。我現(xiàn)在用你們的系統(tǒng)，用得好，大家都來調(diào)研參觀，也就是在全國給你打樣兒了，相當于在幫你們做宣傳推廣，全國各級政府這個市場這么大，要不你給我免費建個大屏幕吧？不然我還得與移動和聯(lián)通再談。（訪談資料：20230607）

為了搶占政務市場，中國電信答應了W局長的提議，最終，A市機關(guān)事務管理局以每年不足3萬元的成本完成了公車管理平臺建設，實現(xiàn)了市四大機關(guān)及市直各部門公務用車“零延誤”、全市1940輛公務用車實時監(jiān)控“全覆蓋”，優(yōu)化了派車流程，審批人員較使用平臺之前減少2/3，派車效率提高70%，切實做到了公務用車監(jiān)控“無盲區(qū)”、調(diào)度“精準化”?？梢姡胤焦賳T充分利用工作過程中所建立的與技術(shù)企業(yè)的關(guān)系，構(gòu)建明顯的不完全競爭市場關(guān)系，企業(yè)則以早日搶占政務市場為目標，給予平臺建設的價格優(yōu)惠，助力A市機關(guān)事務管理局完成公車管理平臺建設。

（3）集約化：獲批試點示范中的關(guān)系運作

政策試點被視為是中國獨特的治理模式，也是上級領(lǐng)導對下級提供潛在愛護和保障的表現(xiàn)。對于地方政府而言，獲批試點不僅意味著項目建設能獲得政策優(yōu)惠和經(jīng)費支持[29]，更意味著上級對地方政績的肯定，而受到上級注意并認可是官員晉升所必需的“政績”[30]，地方官員有動力積極爭取項目試點。

2018年，國家機關(guān)事務管理局提出“一體兩翼”管理體制機制創(chuàng)新發(fā)展目標，要求各地堅持集中統(tǒng)一管理，以標準化和信息化兩化融合為支撐推動機關(guān)事務集中統(tǒng)一管理。此前，A市機關(guān)事務管理局就以數(shù)字機關(guān)建設的集約化成效為核心亮點，先后獲批“機關(guān)事務職能化建設專項試點”“標準化信息化‘兩化融合試點”等四個國家級試點。截至2023年5月，美國、日本等9個國家，全國23個國家機關(guān)部委、31個?。▍^(qū)、市）、5個單列市以及200多個城市單位超一萬人次到A市機關(guān)事務管理局取經(jīng)學習，掀起“考察熱”。獲批試點不僅表明了上級領(lǐng)導對A市機關(guān)事務管理局數(shù)字化轉(zhuǎn)型實踐的肯定，也為推動數(shù)字機關(guān)建設提供了持續(xù)動力。

之所以能夠獲批試點并被樹為典型，得益于兩方面原因。一方面，A市機關(guān)事務管理局立足于公務用車、公共機構(gòu)節(jié)能、辦公用房、公務接待等10項機關(guān)事務的集中統(tǒng)一管理，推動各類數(shù)據(jù)的集中與共享。同時，在領(lǐng)導重視的情況下，A市機關(guān)事務數(shù)據(jù)通過分業(yè)務、分層級梳理數(shù)據(jù)清單，細化數(shù)據(jù)開放共享目錄，推動數(shù)據(jù)在層級權(quán)限范圍內(nèi)依授權(quán)共享。W局長指出：

只有實現(xiàn)了數(shù)據(jù)集中共享才能說這個平臺建得有用。想要實現(xiàn)數(shù)據(jù)集中，首先要實現(xiàn)職能的集中統(tǒng)一。為了做到“十統(tǒng)一”，我們分管副市長多次召開協(xié)調(diào)會，有一次還邀請市長參會了。（訪談資料：20230607）

截至2023年，A市機關(guān)事務管理局已錄入100余家市直單位辦公用房信息，錄入全市2000余輛公務用車信息，可實時監(jiān)測100余家市直單位的能耗數(shù)據(jù)，在實現(xiàn)數(shù)據(jù)應匯盡匯的基礎上，使得機關(guān)事務降本增效目標有了技術(shù)支撐。在集約化基礎上，A市機關(guān)事務管理局抓住經(jīng)濟下行壓力環(huán)境中政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型必須算好經(jīng)濟賬這一主要矛盾，堅持“降低成本、提高質(zhì)量”的基本原則，節(jié)約建設數(shù)字機關(guān)。W局長指出：

現(xiàn)在存在一個認識誤區(qū)，好像數(shù)字機關(guān)項目資金投入越大，越說明工作開展得好。但這其實脫離了地方發(fā)展實際。我們地市、縣區(qū)都在想辦法省錢，我們不僅是樹牢“過緊日子”的思想，而是真正過緊日子，還得過好緊日子。在這種背景下，與密切關(guān)乎經(jīng)濟社會發(fā)展的部門相比，機關(guān)事務工作的數(shù)字化轉(zhuǎn)型更要注重“三實”，即實際、實用、實效。如果不能降本增效，機關(guān)事務根本不需要數(shù)字化，也沒有人會支持我們搞數(shù)字化。（訪談資料：20230609）

在這一理念影響下，A市機關(guān)事務管理局通過打造數(shù)字機關(guān)平臺，實現(xiàn)了應用集中、數(shù)據(jù)集中、制度集中的集約化管理保障服務新模式，提高了工作的便利性和便捷度，服務水平和質(zhì)量效率不斷提升，每年節(jié)約運行成本超3000萬元，自建成至2023年共節(jié)約各項經(jīng)費21億元，以實際行動踐行了節(jié)約型數(shù)字政府建設的初衷。

另一方面，W局長以數(shù)字機關(guān)建設的集約化成效為核心亮點，加緊向上級領(lǐng)導匯報數(shù)字機關(guān)建設成效，多次邀請上級調(diào)研視察，爭取上級公開鼓勵、主動搭線、非正式支持A市機關(guān)事務管理局申報試點。W局長提到：

我在網(wǎng)上搜集信息，把這些年各省各市花了多少錢去搞數(shù)字化建設都摘錄下來，列好一筆賬拿給市長看。市長一看，從幾百萬到幾十億都有。我這兒就花了幾萬塊錢，每年還能省那么多，市長特別高興，拍拍我肩膀說，這事做得好，值得大家學。（訪談資料：20230610）

在市里支持和安排下，省里領(lǐng)導也多次到A市機關(guān)事務管理局視察調(diào)研，并公開表達對A市機關(guān)事務管理局工作的肯定和鼓勵。W局長指出：

我們做的很多工作在省里都具有示范引領(lǐng)效應。2020年，全國首個機關(guān)事務標準化培訓實踐基地落戶我們這兒，這也是全國首家省級標準化質(zhì)量管理實訓基地。2021年，我們獲批了標準化實訓試點。我們工作做得好，省里領(lǐng)導也需要我們做出點成績，經(jīng)常到我這兒來視察。省領(lǐng)導調(diào)研時公開表示，要集中投入，全力把我們的經(jīng)驗推出去，打造L省樣板，輸出L省經(jīng)驗 。（訪談資料：20230612）

除了在科層組織內(nèi)部加緊游說外，A市機關(guān)事務管理局還在上級業(yè)務部門領(lǐng)導的牽線下，加強與國內(nèi)知名高校及科研院所的合作，深度挖掘提煉典型經(jīng)驗，數(shù)字機關(guān)運行降本增效創(chuàng)新實踐多次被權(quán)威媒體選編轉(zhuǎn)載。同時，通過學術(shù)顧問及相關(guān)調(diào)研人員等中間人撰寫報告，A市機關(guān)事務管理局積極向國家層面展示集約化成效，這促進上級部門對其試點申報工作的積極反饋。

機關(guān)事務管理部門是落實習近平總書記提出的“堅持勤儉辦一切事業(yè)”指示精神的主要部門。在A市機關(guān)事務管理局推進數(shù)字機關(guān)建設過程中，集約化建設不僅實現(xiàn)了技術(shù)平臺的整合發(fā)展，節(jié)約了數(shù)字化項目的建設經(jīng)費，更加適應了機關(guān)事務“堅持勤儉辦一切事業(yè)，推進降本增效”的業(yè)務需求。更為重要的是，集約化建設成為全國數(shù)字化項目建設的典型案例，充分體現(xiàn)了機關(guān)事務管理部門將習近平總書記指示精神落在實處，由此吸引了上級業(yè)務部門領(lǐng)導的注意力，助推試點示范項目的申報，為數(shù)字機關(guān)建設注入了持續(xù)推進動力。

五、結(jié)論與討論

在強化監(jiān)督之前，部分地方官員為了追求政績，往往會通過“搞關(guān)系”“通門路”“托人打點”等方式到上級部門要項目，甚至異化為不守規(guī)矩、利益輸送等腐敗行為。黨的十八大以來，黨中央不斷完善和健全問責監(jiān)督等紀律性制度，這種結(jié)構(gòu)性壓力使得官員“跑關(guān)系”時“不敢為”，規(guī)范行使權(quán)力成為官員行為過程中必須緊繃的弦。與此同時，部分官員因問責風險而選擇躺平，干部不作為同樣也是問責的重要內(nèi)容?；诖?，官員需要在不突破正式制度規(guī)定下，積極主動作為，創(chuàng)造工作政績。尤其是信息技術(shù)迅速發(fā)展的時代，政府數(shù)字化項目建設更需要及時“上車”。

A市機關(guān)事務管理局推進數(shù)字機關(guān)建設的案例研究顯示，在正式制度不斷強化的結(jié)構(gòu)性壓力中，且在財政資金有限的大環(huán)境下，官員借助與地方領(lǐng)導、通信行業(yè)三大運營商及上級業(yè)務部門建立的“同事”“市場”“上下級”關(guān)系，使A市機關(guān)事務管理局得以通過專業(yè)化優(yōu)勢推動項目“搶座上車”，通過市場化思路解決項目建設所需的資金問題，通過與上級部門積極匯報數(shù)字機關(guān)建設的集約化成效，獲批試點示范項目，推動數(shù)字機關(guān)建設持續(xù)化。綜上，地方官員既沒有打破正式制度的剛性約束，又通過關(guān)系運作爭取到資源，完成數(shù)字機關(guān)建設。

可見，在不斷強化正式制度的環(huán)境中，關(guān)系運作在中國地方治理實踐中仍然具有重要作用，這是由中國社會的構(gòu)成及其歷史運行模式而決定的[31]。正如費孝通所言：“親密社群的團結(jié)性就倚賴于各分子間都相互的拖欠著未了的人情……‘算賬‘清算等于絕交之謂，因為如果相互不欠人情，也就無需往來了?！盵32]如圖2所示，在正式制度不斷強化壓縮關(guān)系運作空間的過程中，關(guān)系運作的具體機制出現(xiàn)適應性調(diào)整，呈現(xiàn)出規(guī)范化轉(zhuǎn)向，實現(xiàn)關(guān)系與正式制度的動態(tài)調(diào)試。關(guān)系得以建立與維系的基礎也發(fā)生了變化，即從過去依賴人情和禮物的交換轉(zhuǎn)變?yōu)楫斚乱蕾囍R和信息的分享。關(guān)系的規(guī)范化運作不僅降低了官員的問責風險，同時適度保留了地方官員處理復雜事物的自主性與能動性，實現(xiàn)“守規(guī)矩”與“干事業(yè)”的有機統(tǒng)一。

以結(jié)構(gòu)—過程理論框架為分析基礎，A市機關(guān)事務管理局推進數(shù)字機關(guān)建設的案例論證了地方官員面臨的正式制度約束是關(guān)系運作規(guī)范化轉(zhuǎn)向的結(jié)構(gòu)性壓力，并挖掘出專業(yè)化、市場化和集約化三種關(guān)系運作的具體機制，為關(guān)系運作理論研究提供了合法合規(guī)的新視角，也為理解地方政府運作靈活性提供了案例支撐。未來研究仍可以從以下兩個方面拓展理論空間：一方面，除了具有技術(shù)快速更新特點的政府信息化項目，其他領(lǐng)域項目制中的地方政府官員關(guān)系運作是否同樣具有規(guī)范化轉(zhuǎn)向，其規(guī)范化轉(zhuǎn)向的動力及其具體關(guān)系運作機制值得進一步挖掘。另一方面，在信息與知識變得極為重要的時代背景下，從知識或信息角度分析地方政府官員與上級領(lǐng)導及技術(shù)企業(yè)之間的關(guān)系運作和溝通互動具有重要意義，期待未來研究深入探析此議題。

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The Standardized Shift of Guanxi Operation：

A Case Study of the Construction of Digital Agency in City A

Lyu Huimin /Ju Hua

Abstract：As an important informal system，guanxi plays an important role in the practice of local governance in ChinaThe increasing improvement of the accountability and supervision system has narrowed the space for nonstandardized“guanxi operation”in the government project systemBased on the structureprocess theory analysis，it was found that under the conditions of structural constraints brought by formal systems，the guanxi operation in digital agency projects has shown a standardized shiftThe guanxi operation mechanism lies in specialization，marketization and intensificationLocal officials have used“colleague”，“market”，and“superior and subordinate”guanxi to complete the project and obtain funding for project construction，and have been approved as pilot demonstration projectsThe standardized operation of guanxi is the result of the dynamic adjustment of guanxi and formal systems，which not only reduces the accountability risk of officials，but also enables local officials to exert the autonomy and initiative needed to handle complex matters，and realize the organic unity of officials“abiding by rules”and“doing business”

Keywords：Guanxi；StructureProcess Theory；Standardized Operation；Digital Government

（責任編輯王玉）