段屹東 李楊

基金項目：上海市“科技創(chuàng)新行動計劃”軟科學(xué)研究重點項目（20692117100）；華東師范大學(xué)“優(yōu)秀博士生學(xué)術(shù)創(chuàng)新能力提升計劃項目”（YBNLTS2022-025）

作者簡介：段屹東（1993-），男，遼寧鐵嶺人，華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，研究方向為科技治理與科技政策；李楊（1993-），男，滿族，河北承德人，華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，研究方向為科技治理、科技評價與科技政策。本文通訊作者：李楊。

摘 要：科技政策是驅(qū)動科技創(chuàng)新戰(zhàn)略有序開展的重要保證，而科技政策的執(zhí)行具有多主體性、多面性和聯(lián)動性等特點，使得在科技政策執(zhí)行過程中容易產(chǎn)生各種沖突進而引發(fā)政策執(zhí)行梗阻。通過調(diào)研收集相關(guān)案例，以高?？萍汲晒D(zhuǎn)化政策、新型研發(fā)機構(gòu)建設(shè)政策以及科技人才引進政策三類科技政策執(zhí)行過程為研究對象，發(fā)現(xiàn)科技政策執(zhí)行在價值層、制度層、行動層產(chǎn)生的沖突會形成政策執(zhí)行梗阻。政策執(zhí)行的三層沖突彼此之間有緊密聯(lián)系并存在傳導(dǎo)效應(yīng)，其主要原因是各部門與各主體之間存在廣泛的自我保護和避責傾向，導(dǎo)致執(zhí)行主體不愿意在政策執(zhí)行中涉險，并且，整體制度設(shè)計不完善易產(chǎn)生制度缺失、空白以及相互沖突，在執(zhí)行上形成“空子”和漏洞，加劇各部門趨利避害行為。

關(guān)鍵詞：多層次沖突；科技政策執(zhí)行；政策執(zhí)行梗阻

DOI：10.6049/kjjbydc.2023020353

中圖分類號：F204

文獻標識碼：A

文章編號：1001-7348（2024）11-0152-09

0 引言

科技政策是政府為促進科學(xué)技術(shù)發(fā)展以及利用科學(xué)技術(shù)為國家目標服務(wù)而采取的集中性和協(xié)調(diào)性舉措^[1]。其在范疇上涵蓋了科學(xué)政策、技術(shù)政策和創(chuàng)新政策，而政策執(zhí)行是公共合意轉(zhuǎn)化為行動事實的必經(jīng)之路。當前，關(guān)于政策執(zhí)行的主流理論普遍認為政策執(zhí)行結(jié)果不完全取決于行政機構(gòu)及其工作人員的行動和態(tài)度，政策目標群體的認可、響應(yīng)及配合也是政策執(zhí)行的必要條件^[2]。因此，政策執(zhí)行過程可被視為多元政策主體之間相互調(diào)適、妥協(xié)與討價還價的過程。這種主體間合作的執(zhí)行特征在科技政策實踐中尤為顯著，一方面科技政策的出發(fā)點和落腳點均是促進科技創(chuàng)新，而創(chuàng)新并非線性過程，政策結(jié)果的獲得無法單獨訴諸行政行為，傳統(tǒng)意義上的政策對象在創(chuàng)新過程中具有充分的能動性甚至主導(dǎo)性；另一方面，我國科技治理中引入競爭性項目制作為分配資源、管理活動的基本制度，大量科技政策以“委托—代理”關(guān)系的形式執(zhí)行，傳統(tǒng)的主客體關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)包方與承包方的關(guān)系，其執(zhí)行過程更加依賴雙方合作。

科技政策執(zhí)行過程主要依靠主體間合作而非由強制力保障實施，因此，政策執(zhí)行順暢應(yīng)滿足兩個基本條件：一是主觀上愿意合作，即政策執(zhí)行過程中的多元主體充分發(fā)揮能動性，精誠合作；二是客觀上能夠合作，即具備有利于合作的組織基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)與資源基礎(chǔ)。反之，若主體無動機合作，或合作的客觀條件缺乏，則會導(dǎo)致“執(zhí)行梗阻”問題。有學(xué)者研究認為，執(zhí)行梗阻是指在實際執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行主體往往由于自身的態(tài)度、素質(zhì)和能力等原因，消極、被動、低效地執(zhí)行政策，甚至影響和阻撓公共政策的有效執(zhí)行^[3]。也有學(xué)者提出，政策梗阻是指地方或基層執(zhí)行主體因執(zhí)行不力造成路線、方針、政策運行過程中斷（孫壽濤，2018）。政策執(zhí)行梗阻是政策實踐中亟待解決的命題，其可能導(dǎo)致公共資源浪費、政治效能低下、治理手段乏力、政策公信力喪失等諸多不良后果。在各場域的政策實踐中都存在執(zhí)行梗阻現(xiàn)象，科技政策也不例外，但上述定義將執(zhí)行梗阻現(xiàn)象歸結(jié)為政策主體單方面原因，忽視了不同治理領(lǐng)域的政策差異性，也未回應(yīng)科技政策執(zhí)行中的合作問題。由于執(zhí)行過程有其特殊性，故科技政策執(zhí)行梗阻現(xiàn)象的背后可能隱含獨特的理論機制，有待進一步探討。

縱觀現(xiàn)有研究，當前對于政策執(zhí)行梗阻的理論探討仍處于初級階段，尤其是在科技政策領(lǐng)域，尚未提出針對執(zhí)行梗阻問題的具有解釋力的理論框架。本研究以主體間沖突作為科技政策執(zhí)行梗阻問題的切入點，開展多案例比較，著重分析沖突的形式、作用機制與現(xiàn)實表現(xiàn)，旨在構(gòu)建系統(tǒng)化、層次化的執(zhí)行沖突模型。

本研究預(yù)期貢獻有兩個方面：一是構(gòu)建科技政策執(zhí)行梗阻問題分析框架，修正、完善現(xiàn)有政策執(zhí)行理論體系，深化學(xué)界對于科技政策研究的認識，并為未來研究提供方向；二是通過案例分析，為未來的科技政策體系改革奠定經(jīng)驗基礎(chǔ)，提升創(chuàng)新系統(tǒng)整體效能，加快實現(xiàn)科技治理體系和能力現(xiàn)代化目標。

1 現(xiàn)有研究對政策執(zhí)行梗阻成因的探索

對于政策執(zhí)行過程的理論分析，經(jīng)歷了自上而下、自下而上和整合—系絡(luò)三種范式的演進更迭^[4-5]。目前，學(xué)界前沿理論觀點認為政策執(zhí)行是“在復(fù)雜社會和組織中進行的社會學(xué)習過程”^[2]，政策所涉及的利益相關(guān)者具有高度差異化的價值訴求，并且政策執(zhí)行過程中資源、信息、行動者等要素之間的關(guān)系呈隨機多路徑反饋形態(tài)，而非線性關(guān)系，這就造成政策執(zhí)行在實踐中具有高度復(fù)雜性和不確定性，也使得執(zhí)行梗阻具有多樣化的表現(xiàn)形式，包括“上有政策，下有對策”、浮于文件、“斷章取義，為我所用”、等待觀望、討價還價、政策復(fù)制、政策抵制、政策敷衍、政策走調(diào)等^[6-7]。對于政策執(zhí)行梗阻問題的成因，由于切入視角不同，學(xué)者們給出了不同看法，歸結(jié)起來主要有三類：

（1）價值性因素。我國政府以科層制為底層架構(gòu)，其功能性條塊分割使得機構(gòu)、利益、責任存在離散化，導(dǎo)致政府各職能部門的價值目標之間存在沖突或者不協(xié)調(diào)問題^[8]。引起執(zhí)行梗阻問題的價值沖突包括兩個方面：一是利益爭奪引發(fā)的價值沖突。政策執(zhí)行主體（包括個人和部門）均有其自身利益訴求，在政策執(zhí)行過程中會將自身利益最大化作為追求目標（吳明華，2013）。與此同時，公共政策的彈性空間為執(zhí)行主體謀取利益創(chuàng)造了條件，因此，執(zhí)行主體會在政策執(zhí)行前衡量自身“成本—收益”情況，如果政策執(zhí)行的利益與本部門利益相抵觸，那么執(zhí)行主體就有延緩執(zhí)行的動機（楊宏山，2016）。從這個角度來看，政策執(zhí)行是一個多方博弈的過程，其中“滲透著社會整體利益、地區(qū)利益、部門利益、個人利益的協(xié)調(diào)、沖突和斗爭”^[9]，參與執(zhí)行的職能部門可能產(chǎn)生趨利行為，導(dǎo)致競爭爭權(quán)、政出多門，或者潛藏風險，出現(xiàn)相互推諉、敷衍了事。并且，對于執(zhí)行乏力行為缺乏責任追究制度，出現(xiàn)政策執(zhí)行過程中的自利傾向難以得到有效約束^[7]。二是規(guī)避責任引發(fā)的價值沖突，避責現(xiàn)象是政策執(zhí)行梗阻的重要原因之一^[10]，尤其是在高問責壓力、高風險預(yù)期的背景下，執(zhí)行部門可能出現(xiàn)執(zhí)行信息傳遞遲滯、執(zhí)行不力以及痕跡主義等避責行為，導(dǎo)致政策執(zhí)行梗阻（金曉燕，2020）。

（2）制度性因素?，F(xiàn)有研究提出的導(dǎo)致執(zhí)行梗阻的制度性原因包括3個方面：一是多元執(zhí)行主體的制度邏輯沖突，在政策執(zhí)行問題中，制度邏輯是某一領(lǐng)域內(nèi)穩(wěn)定存在的制度安排和相應(yīng)的行動機制，這些穩(wěn)定的制度安排塑造了解決問題的途徑和方式，誘導(dǎo)了相應(yīng)的微觀行為（吳少微，2019）。制度邏輯也決定了特定組織參與政策執(zhí)行的基本原則、價值理念、具體方法與行動目標^[11]。由于執(zhí)行主體的多元化，政策必然是在多重制度邏輯交織的環(huán)境下執(zhí)行，當執(zhí)行主體遭遇制度邏輯沖突并且無法解決時，其應(yīng)對策略可能是選擇形式化執(zhí)行或回避參與^[12]。二是政策體系沖突，即“同一政策內(nèi)部的政策目標之間或政策手段之間以及政策目標與手段之間的相互抵觸和矛盾現(xiàn)象”（任鵬，2015），有學(xué)者將其稱為“政策打架”（朱婧，2019），具體包括新老政策之間的“打架”、不同地域政策之間的“打架”和不同層級政策之間的“打架”。當出現(xiàn)政策打架問題時，執(zhí)行部門往往無所適從^[13]。三是政策模糊性引發(fā)的制度沖突，政策目標或手段的高度模糊性會導(dǎo)致政策象征性執(zhí)行^[14]。從執(zhí)行者角度來看，政策擱置是基層應(yīng)對政策模糊性的可選策略之一，當上級政策不明確甚至存在未決沖突時，基層政府由于人力物力財力等資源有限，會將正在執(zhí)行的政策擱置（崔晶，2020）。此外，政策模糊可能瓦解政策執(zhí)行合力，“如果政策內(nèi)容不夠明晰，各部門就會根據(jù)自身利益訴求和認知模式對政策目標和工具形成不同理解”，從而瓦解政策執(zhí)行合力（楊宏山，2016）。

（3）行動性因素。執(zhí)行中的行動沖突主要表現(xiàn)為兩個方面：一是執(zhí)行主體與政策資源之間的錯配問題，二是執(zhí)行主體之間的職能分工與協(xié)調(diào)不暢問題。從執(zhí)行主體角度來看，政策執(zhí)行過程中的橫向權(quán)力配置是導(dǎo)致行動沖突的重要原因之一，科層制通?！鞍雅渲美斫鉃榉指睿鳈C構(gòu)各自獨立行使其所享有的政策執(zhí)行權(quán)，彼此間缺乏協(xié)調(diào)配合，從而導(dǎo)致政策封鎖和政策壟斷”^[9]。當今社會政策執(zhí)行主體高度多元化，從涉及領(lǐng)域來看，科技政策執(zhí)行不僅涉及科技行政部門，還涉及經(jīng)濟、財政、教育等其它職能部門乃至社會主體；從政策執(zhí)行鏈條來看，政策執(zhí)行從初期的政策擴散與傳達，到中期的政策實施，再到后期的政策執(zhí)行評估與反饋，需要多主體、多種資源的同步配合。如果政策主體之間缺乏有力且有效的協(xié)調(diào)控制機制，則可能導(dǎo)致部門之間在執(zhí)行過程中出現(xiàn)職能交叉、缺位、越位等問題，使得執(zhí)行過程的整體性被破壞，行動無法統(tǒng)一，各方難以形成合力（段忠賢，2018）。從執(zhí)行資源角度來看，執(zhí)行資源是政策順利執(zhí)行的必要因素，故資源稀缺也會導(dǎo)致政策執(zhí)行梗阻^[15]。有學(xué)者認為影響科技政策執(zhí)行的資源主要包括硬件資源和信息資源兩類^[16]，現(xiàn)實中部分政策執(zhí)行任務(wù)在能力、技術(shù)等硬件資源不匹配的條件下展開，若采用層層下派的方式執(zhí)行，則最基層的執(zhí)行者可能因缺乏事實的行政合法性和技術(shù)能力，有心而無力，導(dǎo)致政策被擱置（李瑞昌，2012）；除硬件資源外，信息也是政策執(zhí)行的必要條件之一，執(zhí)行中可能遇到溝通機制不健全、執(zhí)行信息不全面、執(zhí)行信息不對稱或信息內(nèi)容失真等問題（吳明華，2013），使得執(zhí)行缺乏必要的信息基礎(chǔ)。

回顧現(xiàn)有研究可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)界對于政策執(zhí)行梗阻問題已經(jīng)有了較為深入的探討，但是，仍存在不足之處。對于政策執(zhí)行梗阻問題的分析過于零散化、隨機化，僅觀察到科技政策執(zhí)行梗阻問題的特定方面而未見全貌，其枚舉式的邏輯歸納無法滿足內(nèi)部自洽性，故其所發(fā)掘的執(zhí)行問題肇因缺乏有力的邏輯結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)偶發(fā)性特征，而忽略了問題背后的共性成因。此外，現(xiàn)有研究中鮮見對于科技政策執(zhí)行梗阻問題的專門研究，無法體現(xiàn)科技政策區(qū)別于其它政策執(zhí)行過程的特殊性，對于科技政策實踐問題的解釋力度較弱。綜上所述，只有探明執(zhí)行梗阻成因背后的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，才能觸及執(zhí)行梗阻問題的深層次邏輯。因此，本研究將統(tǒng)合現(xiàn)有政策執(zhí)行梗阻問題的理論成果，構(gòu)建一個整體性、系統(tǒng)性的政策執(zhí)行梗阻問題闡釋框架。

2 科技政策執(zhí)行梗阻的多案例闡釋

2.1 案例簡介與政策背景

（1）案例選取依據(jù)與資料收集。本研究對S市部分科技政策執(zhí)行情況進行調(diào)研，梳理近年來的科技政策體系，結(jié)合政策制定主體、執(zhí)行主體與目標群體的訪談，最終確定三項政策作為研究案例，分別是高?？萍汲晒D(zhuǎn)化政策、新型研發(fā)機構(gòu)建設(shè)政策和科技人才引進政策。這三項科技政策在執(zhí)行過程中均伴隨大量執(zhí)行沖突，表現(xiàn)出執(zhí)行梗阻癥結(jié)，并且梗阻發(fā)生沖突的層面不同（見表1）。雖然每個案例的梗阻成因有所不同，但最終都體現(xiàn)為相同的梗阻機制。因此，將3個案例進行橫向比較，可以避免梗阻成因探索結(jié)論有失偏頗，有利于構(gòu)建能夠容納差異性的一般性、整合性框架，將研究結(jié)論推廣到更普遍的政策執(zhí)行情景中。

本研究通過多種方式收集一二手數(shù)據(jù)資料，時間跨度為2021年3～12月。采用半結(jié)構(gòu)化訪談方式對每個案例訪談2～3個機構(gòu)或?qū)W校，每個案例訪談人數(shù)5～6人，主要包括科研機構(gòu)主要負責人、新型研發(fā)機構(gòu)職業(yè)經(jīng)理人與部門負責人、高校分管部門負責人等，以收集一手資料。通過與訪談對象的溝通，獲取大量相關(guān)文件、匯報、計劃書等，輔以相關(guān)政策文件進行二手資料收集。

（2）高校科技成果轉(zhuǎn)化政策。科技成果轉(zhuǎn)化是科技發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，也是將科學(xué)技術(shù)知識轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H應(yīng)用的具體化階段，承載著重要的科學(xué)、經(jīng)濟和社會發(fā)展功能。高校作為主要的知識生產(chǎn)聚集地，是科技成果轉(zhuǎn)化的重要落腳點，依托高校富集的知識產(chǎn)權(quán)，能夠更加便捷、快速、準確地開展科技成果轉(zhuǎn)化相關(guān)工作。作為全國高校資源和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的S市，2019年高?？萍加行Оl(fā)明專利25 991件，專利所有權(quán)轉(zhuǎn)讓及許可409件，整體轉(zhuǎn)化率只有1.57%，低于全國平均水平。2020年1月和10月S市先后發(fā)布《S市推進科技創(chuàng)新中心建設(shè)條例》《關(guān)于加快推進S市大學(xué)科技園高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，緊接著2021年發(fā)布《S市促進科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化行動方案（2021-2023）》，進一步強化市場選擇、政府引導(dǎo)的科技成果轉(zhuǎn)化機制，建設(shè)大批高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)培育和孵化機構(gòu)，構(gòu)建高校與市場之間的一體化科技成果轉(zhuǎn)化體系，激發(fā)科技創(chuàng)新和知識轉(zhuǎn)化活力與動力。

（3）新型研發(fā)機構(gòu)建設(shè)政策。新型研發(fā)機構(gòu)是S市科技創(chuàng)新發(fā)展的重要組成部分，2018年S市發(fā)布《關(guān)于本市推進研發(fā)與轉(zhuǎn)化功能型平臺建設(shè)的實施意見》，隨后，2019年推出《關(guān)于促進新型研發(fā)機構(gòu)創(chuàng)新發(fā)展的若干規(guī)定（試行）》，開始全面大力發(fā)展新型研發(fā)機構(gòu)。建設(shè)目的是通過培育和扶持平臺型研發(fā)機構(gòu)，按照“邊探索、邊研究”、“以建促研”的原則將產(chǎn)學(xué)研融入新型研發(fā)機構(gòu)，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新和發(fā)展。目前，S市已建成15家大型新型研發(fā)機構(gòu)和平臺，主要通過開展技術(shù)服務(wù)和研發(fā)共性技術(shù)實現(xiàn)自身發(fā)展，保證新型研發(fā)機構(gòu)的中立性和非營利性。

（4）科技人才引進政策。人才始終是地區(qū)發(fā)展必不可少的重要組成部分，S市作為長三角地區(qū)科技發(fā)展的中心城市，科技人才有著非常高的戰(zhàn)略地位。因而S市為了引進更多高水平人才，相繼出臺一系列科技人才引進政策，2016年發(fā)布《S市優(yōu)秀科技創(chuàng)新人才培育計劃管理辦法》，以項目資助形式支持科技人才的工作和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動。為了加大力度吸引國內(nèi)和國外高水平人才，2020年S市利用自身資源優(yōu)勢擴寬引進科技人才落戶要求，同時配套相應(yīng)薪資待遇、職位職稱、醫(yī)療服務(wù)、住房、生活、子女教育等，保障科技人才“扎根”S市。此外，S市形成多人才計劃并行的人才引進方案，投入大量經(jīng)濟、教育和社會資源，實行晨光計劃、曙光計劃、青年揚帆計劃、領(lǐng)軍人才等一系列人才引進與培養(yǎng)計劃，逐漸聚集大批國內(nèi)外高科技人才，助力S市科技創(chuàng)新事業(yè)發(fā)展。

2.2 高?？萍汲晒D(zhuǎn)化政策：價值層沖突引發(fā)的政策執(zhí)行梗阻

（1）科技成果轉(zhuǎn)化政策執(zhí)行的價值層沖突。最近3年，針對高?？萍汲晒D(zhuǎn)化，平均每半年就會出臺一項新的規(guī)劃和政策行動方案。但是，政策執(zhí)行效果并不顯著。2021年8月，在S市科委的新聞發(fā)布會上提到，近兩年密集推出促進科技成果轉(zhuǎn)化政策的原因之一是政策落地困難，在一線人員的實操層面存在一系列突出問題。同時，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，高?？萍汲晒D(zhuǎn)化中存在嚴重的價值沖突和分歧，難以在現(xiàn)有政策框架內(nèi)實現(xiàn)價值調(diào)和。這是因為科技成果轉(zhuǎn)化并非單方活動，而是一系列涉及眾多利益相關(guān)者的復(fù)雜系統(tǒng)工程，各方責任和利益分配的分歧導(dǎo)致價值共識難以形成，這是S市推進高校科技成果轉(zhuǎn)化的最大難點。

價值層面的沖突主要體現(xiàn)在兩個方面，包括經(jīng)濟價值沖突和思想價值沖突。第一，經(jīng)濟價值沖突，首先表現(xiàn)在教師與院校的經(jīng)濟價值沖突。相對于高校其它科技活動，科技成果轉(zhuǎn)化是一項具有投資意味和盈利色彩的行動。因此，在個人與單位之間，利益分配不平衡會造成嚴重的價值分歧，首當其沖是研發(fā)人員（教授、研究員）與學(xué)校、學(xué)院的資金收益分配沖突。2021年，S市發(fā)布《促進科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化行動方案 （2021-2023）》，旨在促使科技成果轉(zhuǎn)化的利益分配格局下沉，在科技成果轉(zhuǎn)化的收益分配中增大一線科研人員、團隊收益比重。但是，這種改革動向也意味著校方和學(xué)院（單位）的收益比重縮小，使得高校管理者缺乏動力推進分配改革?？萍汲晒D(zhuǎn)化牽扯到的利益關(guān)系主體不只是科技發(fā)明主體和院校兩級，還包括校內(nèi)的行政審批部門、財務(wù)部門以及相關(guān)市場化部門等。S市高校專門為科技成果轉(zhuǎn)化設(shè)立了獨立部門主導(dǎo)工作，但是，在收益分配過程中，其它橫向部門的利益分配被忽視，使得部門協(xié)作缺乏動力。 第二，思想價值沖突，主要表現(xiàn)為橫向部門之間不統(tǒng)一的思想價值取向，包括校內(nèi)橫向部門和政府橫向部門。在高校內(nèi)部，科技成果轉(zhuǎn)化對其它部門而言是義務(wù)性事務(wù)，科技成果轉(zhuǎn)化工作不可避免會出現(xiàn)“一事一議”的情況，這對于橫向部門來說增加了工作量，并且會承擔一定的連帶責任，導(dǎo)致權(quán)責不對等問題。在政府橫向部門中，對于科技成果的歸屬、審批和行政流程，各部門都有自身的考量，部門之間無法形成一致的思想共識。

（2）價值層沖突向下傳遞到制度層。在價值層面沒有達成思想共識和合作共識的情況下，不同的價值取向會形成不同的行動邏輯，進而形成制度層沖突。主要表現(xiàn)為審批部門與科技成果轉(zhuǎn)化部門（以下簡稱“科轉(zhuǎn)部門”）的工作價值導(dǎo)向沖突，使得制度空轉(zhuǎn)。審批部門的核心價值目標是控制風險，在科技成果轉(zhuǎn)化的校內(nèi)審批過程中，會面臨嚴格的國有資產(chǎn)審批流程，這與科轉(zhuǎn)部門的改革制度往往存在矛盾。各執(zhí)行部門都不愿承擔額外的潛在風險，往往會形成具有保護性傾向的制度體系，在流程性事務(wù)上沒有部門愿意優(yōu)先“開口子”。為了保證“萬無一失”，甚至會在原有規(guī)定的基礎(chǔ)上，人為提高執(zhí)行流程的復(fù)雜程度，導(dǎo)致科轉(zhuǎn)部門的改革政策無法落實，只能在文件中“空轉(zhuǎn)”。由于制度沒有理順，推進政策執(zhí)行的基層工作者會產(chǎn)生巨大壓力，在缺乏相應(yīng)資源與價值共識的情況下，只能謹慎處理各方關(guān)系，無法放開執(zhí)行。

（3）制度層沖突產(chǎn)生行動層沖突。價值與制度沖突導(dǎo)致的結(jié)果是在執(zhí)行上遇到掣肘，產(chǎn)生行動層沖突。一是高?？蒲腥藛T對科技成果轉(zhuǎn)化的積極性不高。在一系列價值和制度沖突的鏈條下，相關(guān)制度安排缺失，資源難以匹配到位，無法為高?？蒲腥藛T科技成果轉(zhuǎn)化行動提供有效保障。并且科研人員在學(xué)校有大量科研任務(wù)，不熟悉市場運營，在不明確政策未來規(guī)范走向時，對于科技成果轉(zhuǎn)化中自己不熟悉的領(lǐng)域不敢輕易進入，使得政策只在十分有限的范圍內(nèi)推動。由于制度空白帶來巨大不確定性，以及制度性沖突產(chǎn)生的政策體系不完整，使得資金、規(guī)范、人員、流程等不能得到有效配置，導(dǎo)致政策執(zhí)行者和被執(zhí)行者對于政策意圖“一頭霧水”，擔心轉(zhuǎn)化成功之后還要面對更加復(fù)雜的審查和各種法律流程。二是部門之間的行動配合與資源配置進展緩慢。在橫向部門的價值和制度沖突下，即便高校設(shè)立專門的科技成果轉(zhuǎn)化部門，為了規(guī)避不必要的麻煩，照顧其它部門的情緒，對于科技成果轉(zhuǎn)化的推動也只能“點到為止”（見圖1）。

2.3 新型研發(fā)機構(gòu)建設(shè)政策執(zhí)行：價值共識下的制度層沖突

相對于傳統(tǒng)的科研院所和高校等科研單位，新型研發(fā)機構(gòu)具備更加靈活開放的體制機制，是在科技創(chuàng)新體系內(nèi)吸納科技人才、銜接科研與市場的獨立法人機構(gòu)。本文所選案例為研發(fā)服務(wù)類新型研發(fā)機構(gòu)，其主要開展的工作有三方面，包括基礎(chǔ)與應(yīng)用基礎(chǔ)研究、共性技術(shù)研發(fā)與服務(wù)、科技成果轉(zhuǎn)化與科技企業(yè)孵化。目前一些新型研發(fā)機構(gòu)逐漸陷入發(fā)展困境，在新型研發(fā)機構(gòu)的培育政策執(zhí)行過程中，不同程度地遇到生存危機，其中包括制度上的梗阻和沖突。

（1）新型研發(fā)機構(gòu)的價值共識。新型研發(fā)機構(gòu)以其獨特的組織結(jié)構(gòu)、管理模式和合作方式為多方利益相關(guān)者創(chuàng)造共贏機會，有利于促使各方在價值方面達到統(tǒng)一。新型研發(fā)機構(gòu)強調(diào)產(chǎn)學(xué)研緊密合作，推動高校、研究機構(gòu)和企業(yè)共同參與創(chuàng)新過程，實現(xiàn)資源共享和優(yōu)勢互補，有助于提高研發(fā)效率，加速科技成果產(chǎn)業(yè)化，為各方帶來經(jīng)濟和社會效益。此外，新型研發(fā)機構(gòu)致力于構(gòu)建創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，促進各利益相關(guān)者互動和協(xié)同，從而形成良性競爭，激發(fā)創(chuàng)新活力，為各方帶來更多發(fā)展機遇。

（2）價值共識下的制度層沖突。在政府主導(dǎo)下，公共性是新型研發(fā)機構(gòu)必不可少的核心價值導(dǎo)向。為了保證公共性價值不被商業(yè)利益侵蝕，政府通過一系列制度安排要求新型研發(fā)機構(gòu)不得開展股權(quán)投資等營利性投資行為。但是，政府對于新型研發(fā)機構(gòu)的財政資金投入采取的是逐步“退坡”機制，財政資助資金占總收入資金的比例逐年遞減。在市場化機制運作過程中，財政投入減少的壓力迫使科技研發(fā)機構(gòu)需要具備一定的營利性，即“造血功能”。這就要求新型研發(fā)機構(gòu)既要參與商業(yè)活動發(fā)展壯大，又要保持機構(gòu)職能的公共獨立性，使得一些新型研發(fā)機構(gòu)面對相互矛盾的制度主張無所適從。由于服務(wù)類新型研發(fā)機構(gòu)開展科技成果轉(zhuǎn)化的模式主要是通過技術(shù)孵化創(chuàng)新型企業(yè)，并對外實現(xiàn)技術(shù)外包，通過賺取服務(wù)費保障自身發(fā)展，但公共性與營利性的定位不清晰會使合作企業(yè)對于利益分配存在擔憂，導(dǎo)致科技成果轉(zhuǎn)化的深入合作面臨市場企業(yè)與新型研發(fā)機構(gòu)的利益訴求失衡，不能達成有效的信任結(jié)構(gòu)，嚴重阻礙新型研發(fā)機構(gòu)進一步發(fā)展，政策也難以有效推進。

對于已經(jīng)孵化的企業(yè)，要通過退坡制度撤出國有資產(chǎn)，重新進行融資。而依據(jù)相關(guān)制度進行脫鉤評估，往往需要一到兩年甚至更長時間，新的投資方無法負擔如此長時間的成本，因此，一些孵化企業(yè)即便找到融資渠道，也會因為過長時間的審批程序而不得不終止。而其它融資渠道又因為國有資產(chǎn)參與制度的束縛，無法及時補充因財政資金退出而產(chǎn)生的缺口，給企業(yè)帶來較大的融資壓力。此外，在對新型研發(fā)機構(gòu)實行企業(yè)化管理的過程中，股東均是政府部門，仍然需要“對上負責”，使其處于權(quán)力、市場交界的敏感地帶。在資金使用、成果處理流程方面缺乏規(guī)范，甚至大多是“一事一議”，制度變動性大、穩(wěn)定性差。這進一步加劇制度之間的矛盾，使得新型研發(fā)機構(gòu)在實際經(jīng)營中一定程度上封閉了傳統(tǒng)的市場化投融資渠道，出現(xiàn)資金緊張，無法繼續(xù)擴大規(guī)模，面臨嚴峻的發(fā)展形勢。

（3）制度層沖突引發(fā)的行動層沖突。行動層沖突是制度層沖突的進一步延伸，由于制度的限制條件，新型研發(fā)機構(gòu)在后續(xù)的規(guī)模擴張、人才招聘、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等環(huán)節(jié)遭遇阻力。一方面，由于國有資產(chǎn)的門檻條件，相關(guān)審批對國有資產(chǎn)進行嚴格限制，營利性只能維持在較低水準，一旦沒有后續(xù)政策支持，就無法實現(xiàn)收支平衡，科技成果轉(zhuǎn)化也就無法實現(xiàn)有效銜接。另一方面，新型研發(fā)機構(gòu)被要求以市場化管理模式推動發(fā)展，但又實質(zhì)性進入復(fù)雜的行政流程，而各制度體系之間沒有打通，無法在制度上形成聯(lián)動。政策之間互相限制，執(zhí)行者不得不擔憂政策之間“互相打架”的矛盾。行動資源不能實現(xiàn)有目的性的配置，缺乏明確的制度依據(jù)，由此產(chǎn)生激勵空白，對于重要人才無法實行股權(quán)、投資等市場化激勵手段。研發(fā)人員的積極性受挫，難以留住人才，使得新型研發(fā)機構(gòu)的投入和發(fā)展陷入困境，進一步導(dǎo)致政策執(zhí)行的動力不足，執(zhí)行者畏手畏腳，不敢推進政策落地，使政策規(guī)劃的目標無法有效實現(xiàn)（見圖2）。

2.4 科技人才引進政策執(zhí)行：行動中的資源分配問題

（1）價值層和制度層共識。相對于其它規(guī)制性政策、競爭性政策以及分配性政策來說，人才引進政策對執(zhí)行主體和被執(zhí)行對象而言是雙向互利共贏的，理論上在政策執(zhí)行上不會有太大難度，出現(xiàn)的梗阻、沖突和矛盾都應(yīng)該比較?。慃惥?，2017）。在訪談中了解到，地方政府、人才部門和人才引進單位對于人才引進都表達支持態(tài)度，思想上高度統(tǒng)一，不存在價值沖突。此外，通過政策梳理發(fā)現(xiàn)，在S市“十四五”中長期發(fā)展規(guī)劃中，對人才制度的配套較為完善，包括科技人才評價機制、青年科技人才支持、科技人才后續(xù)發(fā)展、科技人才中介服務(wù)等都有制度保障，各項制度基本理順，不存在明顯的制度層沖突。

（2）行動層沖突。通過對S市高校和相關(guān)科研院所的訪談了解到，雖然在科技人才引進的頂層規(guī)劃上，整體具有統(tǒng)一的價值共識，對于人才引進有強烈意愿，制度體系較為完善。但是，用人單位對于引進新的高端人才以及留住人才仍感乏力?？梢?，在科技人才引進和發(fā)展的政策執(zhí)行上，產(chǎn)生政策執(zhí)行梗阻的原因不是存在嚴重的價值分歧以及大量的制度沖突、割裂和缺失，而是在具體的行動中存在政策執(zhí)行梗阻問題。從實際情況來看，人才引進政策在很多地區(qū)都存在嚴重的執(zhí)行梗阻現(xiàn)象^[17-19]，對于梗阻產(chǎn)生的原因也大多集中在執(zhí)行的具體行動和行為選擇上，包括執(zhí)行能力^[20]、執(zhí)行意識^[21]等。雖然近幾年S市實施了一系列人才計劃，但是，在政策執(zhí)行中往往會出現(xiàn)以下困境。一是政策執(zhí)行資源分配不均，對于產(chǎn)業(yè)人才與研發(fā)人才招攬的重點和學(xué)科領(lǐng)域的重點傾向，使得資源不得不產(chǎn)生一定的配置傾斜，導(dǎo)致個別方面人才聚集，但整體人才效能不足。二是科技管理部門的事權(quán)有限，人才引進政策更多的是依賴其它部門的資源，導(dǎo)致政策執(zhí)行的自主權(quán)較弱，無法對自己認為重要的人才類型實現(xiàn)優(yōu)先配置，并且引進人才參與部門較多，互相之間體系并未打通，申請者可以一次申請多個部門的資助項目，導(dǎo)致重復(fù)資助，不利于資源合理分配。三是人才引進政策宣傳中存在信息不對稱問題，部門間發(fā)布的新政策未能及時互通有無，導(dǎo)致有些政策在執(zhí)行中無法順利兌現(xiàn)。有些政策由于宣傳工作不到位，人才完全不知道相關(guān)政策，導(dǎo)致政策執(zhí)行效果不佳。具體行動中的不利因素疊加，導(dǎo)致S市人才引進政策在執(zhí)行上出現(xiàn)梗阻現(xiàn)象，使得人才引進行動緩慢，效果有限（見圖3）。

3 政策執(zhí)行梗阻多層次沖突的進一步分析

3.1 沖突的體制機制基礎(chǔ)：科層體系內(nèi)的分工結(jié)構(gòu)

政策執(zhí)行梗阻是行政系統(tǒng)沖突的具體表現(xiàn)形式，分析政策執(zhí)行梗阻問題，需要先厘清政策執(zhí)行沖突產(chǎn)生的體制機制根源。在科層體制中，政策執(zhí)行是政治指令自上而下線性傳導(dǎo)的過程。有研究表明，行政系統(tǒng)內(nèi)部存在多元復(fù)雜的沖突、合作、競爭等關(guān)系^[22]。政策總目標在沿科層體制逐級下行分解的過程中，不可避免地出現(xiàn)橫向部門間目標不兼容的現(xiàn)象，在執(zhí)行過程中產(chǎn)生沖突，形成“子目標沖突”，并進一步演化為“部門本位主義”。部門本位主義是科層體制的衍生品，是指個別部門從層級節(jié)制、職能分工的科層體系中，劃分出屬于特定部門的利益范疇和權(quán)力空間。這本質(zhì)上是行政體系的內(nèi)部再結(jié)構(gòu)化，從總體結(jié)構(gòu)中剝離出具有內(nèi)部向心力甚至一定制度建制的獨立結(jié)構(gòu)，因而往往帶來對總體結(jié)構(gòu)的離心力。此外，職責同構(gòu)、以績效結(jié)果為導(dǎo)向的錦標賽式政治晉升路徑，也會導(dǎo)致部門間以及部門領(lǐng)導(dǎo)者之間利益沖突。

聯(lián)合行動理論指出，達成合作行動的條件需要滿足“三個共同”，即共同目標、共同意愿和共同注意力（Anika Fiebich， 2013）。其指向的是基于價值的行為判斷，在實質(zhì)上體現(xiàn)為多方執(zhí)行者對于同一價值目標的共同追求，在政策執(zhí)行中，價值是政策執(zhí)行者行為選擇的基礎(chǔ)。在政府部門價值形塑過程中，部門職能定位是最為關(guān)鍵的因素。職能是政府部門行為的邏輯起點，也是特定部門在行政系統(tǒng)中得以存在、維系、發(fā)展的合法性依據(jù)（朱光磊，2018）。在韋伯的官僚制設(shè)想中，以專業(yè)化分工為原則對行政事務(wù)進行職能分割，并在此基礎(chǔ)上進行權(quán)力和資源配置。但是，隨著專業(yè)化分工程度愈加精細，治理過程中對行政系統(tǒng)的改造遵循技治主義、工具理性的導(dǎo)向，而忽視了價值理性的反思。由此造成的結(jié)果是職能部門追逐的價值目標開始出現(xiàn)碎片化趨勢，對公共價值的理解，不同職能部門出現(xiàn)多元化、差異化的闡釋路徑。這種片面化的價值追求甚至超越了對整體性公共價值目標的追求，既體現(xiàn)在橫向部門之間，也體現(xiàn)在上下層級的從屬關(guān)系以及個人與組織之間。因此，差異化的目標從本源上決定部門行動方向和價值判斷，進而導(dǎo)致政策執(zhí)行梗阻。

3.2 政策執(zhí)行多層沖突的特征：逐層傳遞

科技政策執(zhí)行梗阻由不同層面沖突共同作用所致，這些沖突隱含的內(nèi)在張力因沖突的層次和方式不同，在實踐中演化為不同形式的政策執(zhí)行梗阻問題。導(dǎo)致政策執(zhí)行梗阻問題的沖突自上而下依次為：價值層沖突、制度層沖突和行動層沖突。從科技政策執(zhí)行梗阻以及沖突表現(xiàn)形式看，3種沖突之間具有遞進的傳導(dǎo)性特征，即價值沖突往往導(dǎo)致制度沖突，而制度沖突會進一步傳遞到行動沖突，使得深層次沖突引發(fā)淺層次沖突。價值是制度安排的先導(dǎo)，政策主體需要在一定的價值引領(lǐng)下構(gòu)建相關(guān)制度體系，制度是價值的外化表現(xiàn)，價值層未能解決的沖突會反映在各主體制定的制度體系上。同時，制度規(guī)定政策執(zhí)行的路徑和程式，政策行動需要依據(jù)制度展開，制度層未能解決的沖突會反映在各主體開展的行動上。因此，即便是相同的政策梗阻現(xiàn)象，其背后也可能隱藏不同沖突類型。在深層次沖突沒有解決的情況下，單純化解淺層次沖突無法從根本上紓解梗阻問題。淺層次沖突一般不會逆向影響引發(fā)上一層次沖突，例如，執(zhí)行層沖突一般不會逆向引發(fā)大規(guī)模的制度性和價值性沖突。當政策執(zhí)行開始時，沒有在高位對整體政策進行價值觀念的統(tǒng)一，導(dǎo)致參與執(zhí)行的部門脫離第一層面的公共價值取向，進而按照自身部門和個人的價值取向制定制度和開展行動，因而在最初行動的價值取向上存在嚴重沖突。價值沖突最終會形成兩個極端，一是政策象征性執(zhí)行，政策風險和壓力在終端消散，忽視執(zhí)行效果，等待政策執(zhí)行中出現(xiàn)梗阻或者執(zhí)行問題爆發(fā)，再向上尋求解決途徑，這種情況往往導(dǎo)致政策執(zhí)行的全面重組；二是層層疊加的政策壓力最終擠壓成為政策執(zhí)行的牢固鎖鏈，需要處理一系列更加繁瑣復(fù)雜的流程才能向前推進，加重政策執(zhí)行負擔，最終導(dǎo)致政策執(zhí)行的低效和中斷。

制度層沖突將政策執(zhí)行的梗阻傳遞到行動層，制度的失范和沖突既表現(xiàn)為政策體系不匹配，也表現(xiàn)為部門之間行動的資源和目標割裂。在科技成果轉(zhuǎn)化政策執(zhí)行到具體終端環(huán)節(jié)時，更需要部門間資源互補與流程疏通，但是，制度上存在明顯缺失和“打架”，致使行動開展不順暢，出現(xiàn)“多頭管理”，無法形成統(tǒng)一連貫的執(zhí)行體系。在執(zhí)行到“最后一公里”時，各方面的問題會集中爆發(fā)，包括激勵手段缺乏制度依據(jù)、審批流程冗長無法體現(xiàn)效率、人力物力資源調(diào)配困難、自我生存發(fā)展受限等。與此同時，上位政策往往考慮各地區(qū)差異，并不會明確政策細則，這給執(zhí)行部門一定的自由裁量空間，也導(dǎo)致政策后續(xù)執(zhí)行中缺乏制度跟進，使得執(zhí)行緩慢。

3.3 多層次沖突傳導(dǎo)的驅(qū)動力：自利保護與避責行為

政策執(zhí)行通常是一種集體行動，隨著參與執(zhí)行部門的不斷增多，執(zhí)行中充滿利益協(xié)商和博弈，政策協(xié)調(diào)變得復(fù)雜和困難，政策執(zhí)行也面臨重重困境（Stokerr，1991）。在不同層面沖突大量存在的情景下，政策執(zhí)行者往往面對擔責成本過大、風險不確定或者無法評估風險的狀況，形成較大的執(zhí)行風險和問責壓力。為了規(guī)避不確定風險，保護自身利益不受損，往往會產(chǎn)生集體避責行為和自我利益保護傾向，推動沖突向下傳遞，產(chǎn)生執(zhí)行梗阻。

避責行為具體包括限制議程、重新定義問題、互相推諉、隨大流、頑抗到底、“幫我懸崖勒馬”等^[23]。采用何種避責策略，受到個人、制度、文化、情境等因素的交互影響^[24]。在政策執(zhí)行沖突過程中形成避責傾向，主要是因為社會所帶來的不確定性促使人們的行為更加“保守”。風險社會理論認為，當前社會邁向現(xiàn)代性的過程中，社會逐漸被人們制造的各種風險所籠罩，特別是全社會表現(xiàn)出的組織化的不負責任，使人們加深了對風險所帶來不確定性的憂慮，也改變了對于風險的理性判斷。在風險社會背景下，政府面臨嚴峻的信任危機，反映到政策執(zhí)行中體現(xiàn)為對于政策充滿警惕，使政策執(zhí)行者必須小心應(yīng)對。同時，在信任危機的環(huán)境中，公眾群體和個人對于政策滿意度的閾值不斷提升。在政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行者更傾向于采取避責策略，將投入成本和外部壓力控制在可以承受的范圍內(nèi)。在數(shù)字時代，大范圍的信息共享會迅速激發(fā)負面新聞和負面行為發(fā)酵，社會輿情的迅速傳播會加重風險承擔的后果。在風險社會的宏觀和中觀情境中，政策執(zhí)行者作出風險決策時，更愿意接受相對保險、預(yù)期收益更低的選擇^[25]。

在風險規(guī)避帶來避責行為的同時，鑒于問責壓力，政策執(zhí)行者會表現(xiàn)出利益自我保護傾向。在政策執(zhí)行出現(xiàn)沖突的情況下，政策執(zhí)行者往往面對倫理困境。作為政策執(zhí)行者需要具備公共精神，同時，在理性經(jīng)濟人假設(shè)下，又需要考慮部門或者個人利益。為了防止權(quán)力的過度濫用，監(jiān)管和問責更加嚴格，并產(chǎn)生“共享問責”“網(wǎng)絡(luò)化問責”等新型問責模式^[26]。問責壓力之下，政策執(zhí)行主體繼續(xù)推進政策，同時，面對責任負擔，開展“自?！辈呗孕袆?，導(dǎo)致政策執(zhí)行鏈條逐漸封閉。為了使自身不受牽連，部門和個人傾向于利用政策執(zhí)行的自由裁量空間，在各個層次的沖突中尋找實現(xiàn)自我保護的“空子”，使沖突逐漸下移產(chǎn)生新的沖突和梗阻（見圖4）。

4 政策建議與未來展望

當前，大量科技政策層出不窮，很多科技領(lǐng)域的政策面臨多主體、多部門協(xié)同的難題。要有效破除政策執(zhí)行梗阻問題，不能“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。單單解決個別層面沖突并不能紓解整個政策執(zhí)行鏈條的矛盾，應(yīng)根據(jù)“價值層—制度層—行動層”分析框架，逐級排查沖突可能發(fā)生的層次，進而有針對性地進行調(diào)整。一是建立可行的思想溝通機制，在頂層設(shè)計之初就開展廣泛討論，將各主體和利益相關(guān)群體納入政策議程中，形成統(tǒng)一的思想價值共識和相關(guān)利益分配機制；二是統(tǒng)籌和重新梳理政策制度體系，對政策執(zhí)行中每個環(huán)節(jié)進行“預(yù)演”，發(fā)現(xiàn)其中可能存在的部門間制度沖突，將各方訴求以制度形式固定，與其它相關(guān)領(lǐng)域政策形成合力和互補，產(chǎn)生“1+1>2”的效果。三是在政策開始執(zhí)行之初就調(diào)配和重組資源投入到關(guān)鍵環(huán)節(jié)，保證關(guān)鍵政策執(zhí)行節(jié)點暢通，同時，建立流暢的信息服務(wù)中心，保障各方在執(zhí)行過程中信息同步、互通有無。

總體來說，本研究還存在一些不足，未來可以從以下幾個方面作進一步深入研究：一是聚焦政策執(zhí)行設(shè)計方面暴露出的問題，深入探討如何改善“集體的不負責任”行為；二是尋找更多細節(jié)性案例，完善多層次沖突框架的一般性解釋，更好地挖掘多層次沖突產(chǎn)生的差異化機制。

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（責任編輯：萬賢賢）

A Multi-level Conflict Model： An Analytical Framework for Science and Technology Policy Implementation Obstruction

Duan Yidong， Li Yang

（School of Public Administration ， East China Normal University， Shanghai 200062， China）

Abstract：Science and technology policy is an important guarantee to steadily advance science and technology innovation strategies. The implementation of science and technology policy has the characteristics of multi-subjectivity， multi-dimensionality， and linkage， which makes it easy to produce various conflicts and obstruction in the policy implementation. Specifically， the demands of policy implementation subjects are different， as are the relationships among resources， information， action， and other elements in the policy implementation process， presenting a random multi-path feedback morphology， which often makes policy implementation a nonlinear process. This leads to a high degree of complexity and uncertainty in policy implementation in practice. In theory and practice， policy implementation obstruction mainly include conflicts at three levels： the value level， the institutional level， and the action level. However， the specific relationship mechanism of these three levels of conflict is not clear. Some obstruction only contain one or two of them， while others reflect all three. Therefore， it is particularly important to sort out the relevant relationships and inherent mechanism linkages among the three levels of conflict.

Through investigation and the collection of relevant cases， this paper focuses on the implementation process of science and technology achievement transformation policies in colleges and universities， new R&D institution construction policies， and scientific and technological talent introduction policies. By comparing the performance of conflicts at different levels in the implementation obstruction of three kinds of science and technology policies， it is found that the conflicts at the value level， institutional level， and action level in the implementation of science and technology policies become obstacles to policy implementation. Among them， the three levels of conflict in policy implementation are closely linked and have a transmission effect. To be more specific， in the process of policy implementation， the first case is that when there are conflicts at the value level， conflicts at the institutional level and action level will be gradually aroused step by step in the follow-up implementation process. Furthermore， when there is no conflict at the value level of policy implementation but conflicts at the institutional level， conflicts at the action level will be aroused through conflicts at the institutional level. Lastly， when there are no conflicts at both the value level and institutional level of policy implementation and at the same time the policy implementation shows a single conflict at the action level， this will not "upwardly" arouse conflicts at both the value level and institutional level. Therefore， it can be concluded that in the process of science and technology policy implementation， there is "multi-level transmission"， that is， higher-level conflicts often unidirectionally arouse lower-level conflicts， but lower-level conflicts will not affect higher-level conflicts. One major reason is that the inevitable traditional division of labor in bureaucracy leads to the splitting of the main goals， so that there is incompatibility between the goals of horizontal inter-departments during the process of step-by-step decomposition along the bureaucracy system. This further evolves into "departmentalism". Moreover， departmentalism and the splitting of goals lead to widespread tendencies toward self-protection and responsibility avoidance in those corresponding departments and subjects， as well as the unwillingness of executive subjects to "take risks" in policy implementation. The other main reason is that the overall imperfect institutional design， resulting in institutional deficiencies， blanks， and conflicts with each other， forms "loopholes" in implementation. Under this circumstance， the power and affairs of each department are disproportionate， and the behavior of taking undue advantages of the loopholes in the rules and regulations to seek profits and avoid risks is aggravated.

According to the analysis hereinbefore， this study explores the relationship between conflicts at three levels： value level， institutional level and action level， as well as the mechanism of the interrelationships among conflicts at these three levels， and proposes a multi-level science and technology policy implementation conflict framework with transmission as the basic feature， so as to provide a feasible analysis framework for the research of science and technology policies.

Key Words：Multi-Level Conflict; Science and Technology Policy Implementation; Policy? Implementation Obstruction