王美文 唐蓉 陳琨瑤 王雪萍

摘要：社區(qū)作為基層的最基本單元，在公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對中發(fā)揮著基層堡壘作用。但由于社區(qū)碎片化等問題依舊存在，社區(qū)協(xié)同效能提升程度還有待提高。因此，研究公共衛(wèi)生危機(jī)背景下社區(qū)治理共同體協(xié)同效能提升至關(guān)重要。本文以武漢市Y社區(qū)為研究對象，在了解其運(yùn)行的基本框架和治理的內(nèi)在邏輯的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)其既有的困境，并從多主體的角度探尋公共衛(wèi)生危機(jī)背景下社區(qū)治理共同體協(xié)同效能提升的建設(shè)路徑，以期為其他社區(qū)提供借鑒參考。

關(guān)鍵詞：公共衛(wèi)生事件；社區(qū)治理；協(xié)同效能

在全球范圍內(nèi)，公共衛(wèi)生危機(jī)頻發(fā)已成為人類社會(huì)面臨的重大挑戰(zhàn)之一。無論是傳染性疾病的暴發(fā)，還是環(huán)境污染的嚴(yán)重加劇，公共衛(wèi)生危機(jī)給人類帶來了巨大的風(fēng)險(xiǎn)。社區(qū)作為人們生活和工作中最基本的組織單位，其對于公共衛(wèi)生安全的重要性不容忽視。但社區(qū)在面對危機(jī)時(shí)的應(yīng)對能力和效果卻存在差異。部分社區(qū)面臨資源短缺、信息不對稱、協(xié)同機(jī)制不完善等問題，導(dǎo)致危機(jī)處理不力，甚至出現(xiàn)惡化的局面。

基于此，本文旨在通過總結(jié)和分析已有研究，探討公共衛(wèi)生危機(jī)背景下社區(qū)治理共同體共生機(jī)制與協(xié)同效能的提升。

一、武漢市Y社區(qū)應(yīng)對公共衛(wèi)生事件中社區(qū)治理共同體基本框架和內(nèi)生邏輯

（一）黨組織：圍繞核心引領(lǐng)，堅(jiān)持黨組織和政府的領(lǐng)導(dǎo)

在Y社區(qū)應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的具體實(shí)踐中，始終堅(jiān)持黨的引領(lǐng)。堅(jiān)持黨的核心引領(lǐng)，整體上提升了Y社區(qū)的凝聚力。時(shí)刻根據(jù)公共衛(wèi)生事件防控需要，總攬全局，從實(shí)際出發(fā)，整體戰(zhàn)略布局上制定合理可行、切實(shí)有用的方針政策，是保障社區(qū)在公共衛(wèi)生事件中始終保持協(xié)同的最為關(guān)鍵的一環(huán)，是多方主體在社區(qū)公共衛(wèi)生事件防控中的主心骨。社區(qū)與政府是最核心的協(xié)同關(guān)系。[1]轄區(qū)內(nèi)各政府機(jī)關(guān)的黨員在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)有條不紊地下沉，也為防控突發(fā)衛(wèi)生事件奠定了堅(jiān)實(shí)的人員基礎(chǔ)，提供了堅(jiān)實(shí)的人員保障。

（二）社會(huì)組織與社工：協(xié)調(diào)多方共治，積極發(fā)揮社會(huì)組織和社工的作用

多方主體的高效配合是社區(qū)應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的內(nèi)生動(dòng)力。社會(huì)組織因其社會(huì)廣泛性、提供服務(wù)多樣性的特點(diǎn)，在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，可以更好地調(diào)動(dòng)相關(guān)資源，在后勤保障、聯(lián)防聯(lián)控和物資提供方面有其天然的優(yōu)勢，能最大限度地滿足社區(qū)居民對公共服務(wù)的需求。同時(shí)，隨著時(shí)代的進(jìn)步，社區(qū)的社會(huì)工作者大部分都考取了相關(guān)職業(yè)資格證書，能更好地對社區(qū)組織的工作進(jìn)行配合，發(fā)揮好自己獨(dú)特的專業(yè)優(yōu)勢，在知識(shí)宣講、防控措施、診療方法等方面進(jìn)行講解，穩(wěn)定社區(qū)的情況，緩解社區(qū)在應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的壓力。因此，以黨建為引領(lǐng)，充分協(xié)調(diào)社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作者、志愿者的作用，對于協(xié)同共治的構(gòu)建有著舉足輕重的作用。

（三）居民：注重發(fā)揮主人翁意識(shí)，提升社區(qū)居民的責(zé)任感和凝聚力

居民群體在各主體當(dāng)中是數(shù)量最大的，部分居民熱心社區(qū)公共事務(wù)，也有部分居民對公共事務(wù)持漠視態(tài)度，只想通過 “搭便車”等謀求便利。因此，如何利用好社區(qū)居民這一主體的力量是應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的關(guān)鍵。據(jù)調(diào)查，Y社區(qū)在引領(lǐng)居民參與社區(qū)公共事務(wù)中采取了不少措施。一是建立網(wǎng)格協(xié)同關(guān)系，社區(qū)積極通過網(wǎng)格化管理，在組織管理上實(shí)現(xiàn)精細(xì)化，鼓勵(lì)居民成為樓棟長和網(wǎng)格管理員，尤其是黨員優(yōu)先，將各種管理措施和相應(yīng)的物資落實(shí)到戶、落實(shí)到人，此舉極大地提高了社區(qū)居民的積極性；二是提高辦事效率，改進(jìn)服務(wù)方式，形成高效便捷、優(yōu)質(zhì)滿意的服務(wù)協(xié)同關(guān)系。

二、公共衛(wèi)生危機(jī)背景下社區(qū)在協(xié)同效能提升中的困境

（一）基層黨員組織建構(gòu)不合理導(dǎo)致協(xié)同效率低

公共衛(wèi)生危機(jī)對社會(huì)的多個(gè)方面產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，特別是對基層黨員組織的工作方式和效率提出了新的挑戰(zhàn)。在一些社區(qū)中，基層黨員組織的結(jié)構(gòu)和職責(zé)劃分不清晰，導(dǎo)致協(xié)同工作的效率較低?；鶎狱h員組織作為黨的組織基礎(chǔ)，其建構(gòu)是否合理對于黨的工作和為群眾的服務(wù)至關(guān)重要。[2]公共衛(wèi)生危機(jī)期間基層黨員組織建構(gòu)不合理所導(dǎo)致的協(xié)同效率較低成為一個(gè)亟待解決的問題。

（二）管理機(jī)制紊亂導(dǎo)致協(xié)同失調(diào)

在公共衛(wèi)生危機(jī)期間，管理機(jī)制紊亂的原因主要包括信息不對稱、決策缺乏科學(xué)依據(jù)以及組織間協(xié)同不力等。公共衛(wèi)生危機(jī)傳播過程中的信息不對稱導(dǎo)致各個(gè)層級之間的信息溝通不暢，信息傳遞不準(zhǔn)確、不及時(shí)。面對復(fù)雜的醫(yī)學(xué)問題和多變的情況，決策者缺乏充分的科學(xué)支持，需要進(jìn)行權(quán)衡和判斷。然而，由于信息的不完備性和決策的時(shí)間緊迫性，決策往往會(huì)出現(xiàn)偏差。[3]在跨部門、跨地區(qū)的復(fù)雜應(yīng)對過程中，不同機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作和溝通存在著各種障礙，導(dǎo)致協(xié)同效能降低。

（三）主體內(nèi)在意愿薄弱導(dǎo)致協(xié)同流于形式

公共衛(wèi)生危機(jī)的不確定性和焦慮情緒可能會(huì)導(dǎo)致人們對協(xié)同工作感到困惑和不安。由于公共衛(wèi)生危機(jī)的持續(xù)變化和風(fēng)險(xiǎn)的存在，人們對未來感到不確定，對自己的安全和健康擔(dān)心。這使個(gè)人更關(guān)注自我保護(hù)，而不是與他人進(jìn)行有效的合作。[4]因此，協(xié)同工作只停留在表面上，缺乏真正的投入和意愿。協(xié)同工作需要每個(gè)參與者積極主動(dòng)地參與、合作和貢獻(xiàn)，但在公共衛(wèi)生危機(jī)環(huán)境下，人們可能更加關(guān)注自身的安全和利益。由于內(nèi)在意愿的薄弱，參與者可能缺乏主動(dòng)性和積極性，只是流于表面的合作和表達(dá)，而沒有真正投入到協(xié)同工作中去。個(gè)人主體的意識(shí)形態(tài)差異也可能成為協(xié)同流于形式的一個(gè)因素。不同的個(gè)體可能有不同的價(jià)值觀、利益和目標(biāo)，這可能導(dǎo)致合作的動(dòng)機(jī)和意愿不同。當(dāng)個(gè)體不愿意妥協(xié)和共享信息時(shí)，協(xié)同工作就很難實(shí)現(xiàn)。

（四）信息碎片化導(dǎo)致協(xié)同失效

在公共衛(wèi)生危機(jī)背景下，信息的整合和共享對于協(xié)同工作至關(guān)重要。然而，一些社區(qū)中，信息的收集、整合和共享工作存在問題，導(dǎo)致信息碎片化。信息碎片化是指信息被分散在不同的平臺(tái)和渠道中，使信息的整合和協(xié)同變得困難，難以形成全面的信息共享，制約了協(xié)同效能的提升。[5]

三、公共衛(wèi)生危機(jī)背景下社區(qū)治理共同體協(xié)同效能提升的建設(shè)路徑

（一）強(qiáng)黨建：發(fā)揮黨組織在公共衛(wèi)生事件中社區(qū)治理共同體建設(shè)的引領(lǐng)作用

黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)對社區(qū)有效治理起到關(guān)鍵性作用，社區(qū)人員是黨組織決策的執(zhí)行者。黨組織作為最基層的組織，具有凝聚力和領(lǐng)導(dǎo)力，能夠有效地調(diào)動(dòng)社區(qū)居民的積極性和主動(dòng)性，協(xié)調(diào)各方資源。第一，堅(jiān)持黨組織在公共衛(wèi)生事件中的組織協(xié)調(diào)作用。黨組織通過建立社區(qū)治理共同體，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)的資源。黨組織會(huì)定期召開會(huì)議，與社區(qū)居民和相關(guān)部門溝通交流，了解動(dòng)態(tài)，并及時(shí)采取措施進(jìn)行應(yīng)對。黨組織還會(huì)組織志愿者進(jìn)行疫情防控宣傳和物資發(fā)放工作，確保社區(qū)內(nèi)的信息暢通和資源有序使用。第二，在公共衛(wèi)生事件中發(fā)揮黨員先鋒模范作用。黨員帶頭履行社區(qū)宣傳員和督導(dǎo)員的職責(zé)，通過上門走訪、電話咨詢等方式向社區(qū)居民宣傳疫情信息和防控知識(shí)，引領(lǐng)居民科學(xué)防控并減少傳播風(fēng)險(xiǎn)。此外，黨組織還積極組織社區(qū)居民參與疫情防控工作。通過開展集體行動(dòng)、組織群防群控、倡導(dǎo)社區(qū)自救互救等方式，號(hào)召和組織社區(qū)居民一起參與疫情防控。例如，組織社區(qū)居民自發(fā)成立防控工作小組，負(fù)責(zé)每天測量體溫、宣傳防護(hù)知識(shí)、組織物資發(fā)放等工作，形成了全社區(qū)共同參與的抗疫合力。[6]

（二）穩(wěn)機(jī)制：尋找長期穩(wěn)定的共生機(jī)制，優(yōu)化社區(qū)共生機(jī)制

當(dāng)下多元社區(qū)主體權(quán)力與責(zé)任的界限仍沒有明確的法律規(guī)定，存在較為嚴(yán)重的職責(zé)錯(cuò)位問題，很多街道辦事處等上級單位委派任務(wù)，使社區(qū)自治主體喪失自主性，并且各個(gè)社區(qū)主體之間權(quán)力不平衡。必須厘清社區(qū)各個(gè)單位的所屬功能，以及在社區(qū)公共衛(wèi)生問題上處理的權(quán)力，上級單位應(yīng)將社區(qū)所應(yīng)有的權(quán)力下放，這樣才能使社區(qū)治理避免疲于交差的局面，否則社區(qū)治理共同體只會(huì)淪為新一級行政單位。在社區(qū)內(nèi)部，各個(gè)主體之間也應(yīng)合作取締競爭，相同職能部門合并，不同職能部門相互合作，避免部門出現(xiàn)冗多現(xiàn)象的同時(shí)促進(jìn)協(xié)同治理的推進(jìn)。要在社區(qū)內(nèi)部凝聚起一股內(nèi)在自生的聚合力，而形成共生機(jī)制即是聚合力形成的第一步，通過厘清權(quán)利與責(zé)任的歸屬，以及下放權(quán)力的落實(shí)，可以不斷推動(dòng)社區(qū)共生機(jī)制的完善，凈化社區(qū)治理環(huán)境，[7]從而在應(yīng)對公共衛(wèi)生問題時(shí)，各部門都能夠發(fā)揮自己的作用，使社區(qū)各主體擰成一股繩，具體問題具體分析，充分發(fā)揮出基層群眾自治制度的優(yōu)越性。

（三）重管理：加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，提升各主體協(xié)同管理的效能

應(yīng)強(qiáng)調(diào)推動(dòng)社區(qū)組織和資源協(xié)同，社區(qū)應(yīng)與政府機(jī)關(guān)、衛(wèi)生部門、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等建立協(xié)作機(jī)制，確保各主體信息共享、資源調(diào)配和應(yīng)對措施的協(xié)調(diào)。一要建立有效的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，明確領(lǐng)導(dǎo)體系和組織架構(gòu)，明確各部門、各主體的職責(zé)和權(quán)限，確保各方能夠協(xié)同合作，形成統(tǒng)一的指揮和決策體系。要發(fā)揮社區(qū)黨組織對社區(qū)管理各方面的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作用，做到統(tǒng)籌兼顧，使資源切實(shí)下放到所需要的位置，發(fā)揮黨群服務(wù)中心的作用，提高社區(qū)黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的作用。二要提高社區(qū)治理主體的治理效率，從各地基層治理中汲取經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合實(shí)際情況，推動(dòng) “區(qū)域化黨建”不斷深入，制定協(xié)同管理的具體規(guī)范和流程，分清各主體間的職能所在，確保各主體之間的配合要求，并各補(bǔ)所長，使各主體間形成強(qiáng)有力的聚合關(guān)系。在實(shí)現(xiàn)各主體聯(lián)合關(guān)系之后，打造 “黨建聯(lián)合體”，最終實(shí)現(xiàn)清晰可見的主體責(zé)任落實(shí)制度，并能形成有速度更有質(zhì)量的治理模式。除此之外，社區(qū)還應(yīng)建立緊急響應(yīng)小組，負(fù)責(zé)公共衛(wèi)生工作的協(xié)同管理，此方法有助于防范突如其來的傳播性快的特大衛(wèi)生健康問題。設(shè)立緊急響應(yīng)小組能夠更快更迅速地將公共安全問題防患于未然，推動(dòng)社區(qū)治理體制的完善。三要建立一個(gè)高效的信息共享平臺(tái)，將各主體的信息集中匯總，從中找到問題所在，方便領(lǐng)導(dǎo)者對全局進(jìn)行把握，并及時(shí)向相關(guān)部門和人員傳達(dá)決策信息，確保各方在行動(dòng)中能夠準(zhǔn)確把握和遵循。

提高社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)能力以及提升各主體協(xié)同管理的效能，使各方能夠更加高效地協(xié)同工作，提高整體運(yùn)作效率，實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)，從而保證在應(yīng)對公共衛(wèi)生問題時(shí)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（四）促協(xié)同：引導(dǎo)各方主體加強(qiáng)信息交流，彌合信息不對等的差異

引導(dǎo)各方主體加強(qiáng)信息交流，彌合信息不對等的差異。首先，加強(qiáng)信息共享和溝通渠道，建立信息發(fā)布渠道，包括網(wǎng)站、社交媒體、通信平臺(tái)等，用于及時(shí)發(fā)布關(guān)于公共衛(wèi)生的最新信息、政府政策、防護(hù)措施等。依托大數(shù)據(jù)平臺(tái)，擴(kuò)大獲得最新信息的渠道，并將其通過各種發(fā)布渠道通告社區(qū)居民，做好各類公共衛(wèi)生事件的防護(hù)。其次，社區(qū)黨組織要當(dāng)好信息傳播者的角色，傳遞正確信息，遏制謠言和不實(shí)信息的傳播，形成臨危不亂、沉著冷靜的工作態(tài)度，彌合各主體間信息不對等的差異。[8]最后，強(qiáng)化監(jiān)督和評估機(jī)制，社區(qū)應(yīng)建立監(jiān)督機(jī)制，包括定期檢查黨組織工作、社區(qū)服務(wù)質(zhì)量和防控措施的有效性，推動(dòng)各主體間相互合作、相互制約，對社區(qū)工作進(jìn)行績效評估，及時(shí)總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，在加強(qiáng)信息交流中推動(dòng)社區(qū)治理不斷完善。

四、結(jié)束語

我們將更好地理解社區(qū)治理共同體在公共衛(wèi)生危機(jī)中的作用，為構(gòu)建更具沖擊力和適應(yīng)力的社區(qū)治理體系提供理論和實(shí)踐指導(dǎo)。

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