王雨欣 鹿文琪 張冠甲

摘要：2022年9月2日修訂通過的《中華人民共和國農產品質量安全法》及配套政策對農產品的生產、銷售等環(huán)節(jié)做出了新規(guī)定。文章分析了新法規(guī)的要求，探究了其對小農戶生產行為、銷售行為以及經營模式三方面產生的影響，并提出了可行性建議，以期為小農戶的可持續(xù)發(fā)展提供有益幫助，推動相關研究的深入開展。

關鍵詞：農產品質量安全；小農戶；承諾達標合格證

文章編號：1674-7437（2024）05-0017-03 中國圖書分類號：F320 文章標識碼：A

農產品質量安全事關千家萬戶。為了保障農產品質量安全，維護公眾健康，促進農村經濟發(fā)展，2022年9月2日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十六次會議通過了新修訂的《中華人民共和國農產品質量安全法》（下文簡稱新農安法）。新農安法對農產品質量安全提出了諸多要求，如第二十三條提出，“農產品生產者應當科學合理使用農藥、獸藥、肥料、農用薄膜等農業(yè)投入品，防止對農產品產地造成污染”；第二十九條提出，“農產品生產經營者應當依照有關法律、行政法規(guī)和國家有關強制性標準、國務院農業(yè)農村主管部門的規(guī)定，科學合理使用農藥、獸藥、飼料和飼料添加劑、肥料等農業(yè)投入品，嚴格執(zhí)行農業(yè)投入品使用安全間隔期或者休藥期的規(guī)定；不得超范圍、超劑量使用農業(yè)投入品危及農產品質量安全”[1]。之后，承諾達標合格證“亮證行動”在全國各地全面開展?！傲磷C行動”是農產品質量安全領域的一次創(chuàng)新實踐，有利于保障農產品的質量安全，推進農業(yè)綠色發(fā)展。然而，該行動在試行階段出現(xiàn)了一些問題，如農產品產地準出與市場準入銜接不到位，致使生產者開具承諾達標合格證的熱情較低[2]；出具合格證的相關制度仍不完善，其實施范圍和覆蓋品種不夠廣泛；企業(yè)的自檢率較低；電子合格證的辦理門檻較高；部分地區(qū)僅能辦理手寫式合格證，辦理效率低下[3]。

為了配合新農安法的實施，2023年6月26日，國家市場監(jiān)督管理總局第12次局務會議通過的《食用農產品市場銷售質量安全監(jiān)督管理辦法》提出，“集中交易市場開辦者應當查驗入場食用農產品的進貨憑證和產品質量合格憑證，與入場銷售者簽訂食用農產品質量安全協(xié)議，列明違反食品安全法律法規(guī)規(guī)定的退市條款。未簽訂食用農產品質量安全協(xié)議的銷售者和無法提供進貨憑證的食用農產品不得進入市場銷售”[4]。

此外，為了發(fā)展市場經濟，建設法治政府，推進農業(yè)農村現(xiàn)代化，提高執(zhí)法的專業(yè)化、規(guī)范化水平，一些地方先后在農業(yè)部門設置了綜合執(zhí)法試點，并取得了一定效果。截至2022年底，市縣兩級農業(yè)綜合行政執(zhí)法機構已按要求組建完成[5]。這意味著農產品安全監(jiān)管體系更為完善、科學。

據第三次農業(yè)普查數(shù)據，我國小農戶數(shù)量占到農業(yè)經營主體的98%以上，小農戶從業(yè)人員占農業(yè)從業(yè)人員的90%，小農戶經營耕地面積占總耕地面積的70%[6]?？梢?，小農戶仍然是我國農業(yè)經營的主體。而在所有農業(yè)經營主體中，最容易過度使用化肥、農藥等投入品的，恰恰是小農戶[7]。新農安法要求推行農產品承諾達標合格證，就是為了解決農藥使用不當?shù)葐栴}。雖然新法規(guī)只是鼓勵小農戶辦理承諾達標合格證，并非強制，但就中央與地方政府實施細則來看，小農戶若無法提供承諾達標合格證，在銷售農產品等環(huán)節(jié)可能會面臨諸多阻礙。此外，農業(yè)綜合行政執(zhí)法的推進也加強了對農產品安全生產的監(jiān)管，使得小農戶的生產行為處于新的監(jiān)管模式之下。

1 新農安法及相應法律法規(guī)、舉措對小農戶的影響概述

1.1對小農戶生產行為的影響

在我國農業(yè)現(xiàn)代化進程中，許多農戶存在過量施用農藥、違規(guī)施用禁限用農獸藥及抗生素、不按農藥施用的規(guī)定間隔期違規(guī)施用農藥等違規(guī)行為，此類問題一直受到社會各界的廣泛關注。研究顯示，農戶生產中農藥的施用受多種因素影響，如農戶年齡、種植面積、家庭收入、商販收購要求等[8-9]。公眾期待早日解決農戶違規(guī)施用農藥的問題，并寄希望于媒體和政府，希望通過有效監(jiān)督，提高農戶規(guī)范施用農藥的意識，實現(xiàn)農藥減量化、合規(guī)化[10]。但也有研究發(fā)現(xiàn)，政府的作用較為有限，并沒有徹底抑制農戶超量施用農藥的行為[11]。而小農戶在我國農業(yè)生產經營中占據主體地位，且具有數(shù)量多、分布廣的特點，所以監(jiān)管小農戶生產行為的難度依舊較大。加之，小農戶生產過程的隱匿性和經營的分散性也提升了監(jiān)管的難度[12]。

對小農戶而言，采用何種生產方式主要受兩方面因素影響。一是自身認知水平。我國農民的平均受教育水平較低，獲取政策信息的渠道有限，這導致他們對市場信息的跟進不及時，對農藥的認知有限，不了解農藥超標使用的危害，在選擇農藥時更偏向于價格低廉、藥性強的農藥，以增加農產品的產出，這種做法存在過量使用農藥、激素等違規(guī)行為。新農安法實施以來，各地都加大了對農產品質量安全的宣傳力度，尤其重視相關知識在農村地區(qū)的宣傳，這可以有效提升小農戶對農產品質量安全的認知水平，整體提升農產品安全生產水平。二是監(jiān)管力度。目前，一些地區(qū)執(zhí)法部門工作人員的素質尚有待提升，現(xiàn)有執(zhí)法人員的素質與新的執(zhí)法標準與并不匹配，存在部分執(zhí)法人員執(zhí)法力度不足、相關知識儲備不足、執(zhí)法不專業(yè)等問題。對此，各地積極推進農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革，改組農業(yè)綜合行政執(zhí)法機構，嚴查農殘超標、違規(guī)用藥等問題。以促使小農戶采用更為安全的農產品生產方式，有效提升了農產品質量。此外，新農安法推行農產品承諾達標合格證，進一步加大了對農產品質量安全的監(jiān)管力度，要求違反食品安全法律法規(guī)相關規(guī)定的農產品退市，這一規(guī)定間接影響了小農戶的生產方式。

1.2對小農戶銷售行為的影響

小農戶生產的食用農產品可通過兩種方式進行銷售。一是線下銷售，即在田間地頭出售給批發(fā)商，或在線下市場直接銷售給消費者。二是線上銷售，即在電商平臺進行銷售，或借助微信群、QQ群、朋友圈等進行營銷。新農安法對食用農產品的市場準入、產地準出、覆蓋產品類型、“亮證”程序等提出了新要求。新修訂的《食用農產品市場銷售質量安全監(jiān)督管理辦法》要求收購農產品的批發(fā)商“優(yōu)先采購附具承諾達標合格證或者其他產品質量合格憑證的食用農產品，不得采購不符合食品安全標準的食用農產品。對無法提供承諾達標合格證或者其他產品質量合格憑證的，鼓勵銷售企業(yè)進行抽樣檢驗或者快速檢測”[13]。因此，農戶能否“亮證”直接影響其線下銷售的便利性。新農安法的實施有助于推動農戶銷售行為的規(guī)范化。但“亮證”必先“辦證”，而辦證需花費時間、精力、金錢。這些對小農戶的線下銷售造成了沖擊，進而使其轉向監(jiān)管力度較弱的線上市場進行銷售。在線上銷售渠道中，各電商平臺的監(jiān)管相對嚴格，而微信群、QQ群、朋友圈等的監(jiān)管難度較大，存在一定的監(jiān)管盲區(qū)。對此，有關部門應及時出臺政策細則，加強對此類渠道的監(jiān)管。

1.3對小農戶經營方式的影響

當前，以小農戶為主的家庭經營是中國農業(yè)經營的主要方式。如何使小農戶生產與現(xiàn)代農業(yè)有機銜接是學界關注的焦點。就目前來看，小農戶和現(xiàn)代農業(yè)銜接主要有三種方式：農業(yè)服務規(guī)模化經營、農業(yè)產業(yè)化經營、土地規(guī)?；洜I[14]。其中，農業(yè)產業(yè)化經營要求堅持“因地制宜”原則，確保農戶的主體地位，健全農業(yè)產業(yè)鏈利益聯(lián)結。傳統(tǒng)單家獨戶的土地經營方式成本高、收益低，已不再適應當下的市場，而不斷出臺的土地流轉政策加速了土地規(guī)模化經營的普及。隨著農村土地相關法律法規(guī)的日益完善，農村土地流轉變得更加便利、快速，部分小農戶逐漸退出土地經營，許多小農戶也走上了規(guī)?；洜I的道路，一些小農戶通過土地流轉成為種糧大戶，甚至成立了規(guī)范化經營的家庭農場[15]。

在新法規(guī)的影響下，小農戶會以其他方式參與到農產品供應中。例如，小農戶之間展開合作，或與農業(yè)企業(yè)、農民專業(yè)合作社或新型農業(yè)經營主體進行合作。小農戶也有可能退出農產品供應，甚至退出農業(yè)生產，將土地流轉出去。新農安法實施后，小農戶是否轉變經營模式，如何適應并調整新型經營模式值得進一步深入研究。

2 研究結論

新農安法的實施會對小農戶產生多方面的影響。例如，提高小農戶的安全生產意識，加強對小農戶農藥施用行為的監(jiān)督；改變小農戶的銷售方式，推動銷售行為的規(guī)范化；促使小農戶改變經營模式，使其與新型農業(yè)經營主體合作。對此，研究人員應進一步挖掘小農戶生產、銷售、經營行為的底層邏輯，探索新農安法影響小農戶行為的典型案例與微觀證據；相關部門也應及時出臺配套的政策細則，引導幫扶小農戶適應新農安法的要求，完成生產方式調整和經營模式轉型。

3 政策建議

有關部門應擴大農產品質量安全監(jiān)管范圍，建立“源頭可靠、去向可追、責任可究”的農產品質量安全體系；創(chuàng)新農產品質量安全檢測技術，通過與第三方檢測機構合作，彌補政府檢測技術的不足；加強執(zhí)法隊伍建設，為執(zhí)法人員提供專業(yè)知識與技能培訓，提高執(zhí)法人員的專業(yè)素養(yǎng)；全面嚴防和打擊監(jiān)管方與生產方“合謀”等行為；針對部分農民借助線上平臺銷售農產品的情況，設立專門的農產品監(jiān)管社會共治信息平臺與追溯體系，實現(xiàn)農產品質量信息公開與安全追溯；在農村地區(qū)大力宣傳農產品相關知識，傳播法治理念；適當調節(jié)農藥強度，落實農藥施用政策，研發(fā)毒性低、殘留少的農藥；針對農業(yè)發(fā)展落后地區(qū)應不斷推進幫扶政策，邀請農業(yè)專家依據自然環(huán)境的不同，因地制宜，向農戶提供有針對性的安全生產建議。

4 結束語

文章深入分析了國內小農戶的生產經營現(xiàn)狀，重點探討了新農安法對小農戶生產、銷售行為以及經營模式的影響，旨在優(yōu)化政府部門的執(zhí)法和監(jiān)管措施，同時也為小農戶的可持續(xù)發(fā)展提供實際建議。未來可繼續(xù)深入研究新農安法對小農戶的長期影響，通過實地調研和案例分析，為政策制定及實施提供更加全面和深入的參考。

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