吳可人 孫 娜 鄭涵歆 趙書健 張東凱

(浙江省發(fā)展和改革研究所, 浙江 杭州 310007)

高質量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)(以下簡稱“示范區(qū)”)是中央賦予浙江的光榮使命和重大職責,也是一項從頂層設計到政策安排再到行動落實各個環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工程,需要在凝聚共識的基礎上形成合力。《中共中央 國務院關于支持浙江高質量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)的意見》(以下簡稱《意見》)明確要求中央和國家機關有關部門,根據(jù)示范區(qū)建設需要,強化政策保障和改革授權,提出要“有針對性制定出臺專項政策,優(yōu)先將本領域改革試點、探索示范任務賦予浙江……在科技創(chuàng)新、數(shù)字化改革、分配制度改革、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展、公共服務、生態(tài)產品價值實現(xiàn)等方面給予改革授權”?！兑庖姟烦雠_以來,中央加大支持力度,已有50余個中央部委及央企先后為浙江制定專項政策,但也在相當程度上存在以部門條線支持為主、以“支持發(fā)展”代替“改革授權”、以文件落實文件等問題,政策保障和改革授權出現(xiàn)碎片化、形式化傾向,一些事項仍停留在紙面上未能真正落地見效。

本文聚焦示范區(qū)建設四個戰(zhàn)略定位(1)《意見》明確,浙江高質量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)的戰(zhàn)略定位為高質量發(fā)展高品質生活先行區(qū)、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展引領區(qū)、收入分配制度改革試驗區(qū)、文明和諧美麗家園展示區(qū)。,針對示范區(qū)面臨的深層次體制機制障礙,提出亟須爭取中央政策保障和改革授權的重點領域及關鍵環(huán)節(jié)的改革事項,以期為示范區(qū)建設提供更加包容開放的制度環(huán)境和更加持久的發(fā)展動力,主要包括需破法的事項、需跨省域跨層級協(xié)調的事項、中央及相關部委已有要求但進展緩慢的事項等。

一、示范區(qū)重大改革創(chuàng)新全面推進

《意見》出臺以來,國家部委高度重視、放權賦能,省級層面積極爭取、銳意改革,基層大膽探索、先行先試,形成了上下聯(lián)動、系統(tǒng)謀劃、整體推進的強大合力,走出中央統(tǒng)籌、省總負責、市縣抓落實、全社會共同參與的示范區(qū)建設發(fā)展之路,為推動示范區(qū)建設提供了制度保障和先行探索的有利條件。一批改革舉措的扎實推進,助力全省城鄉(xiāng)區(qū)域收入差距持續(xù)縮小,2022年全省城鄉(xiāng)居民收入倍差縮小至1.90,地區(qū)居民收入最高最低倍差縮小至1.61(2)根據(jù)《2023年浙江統(tǒng)計年鑒》計算而得。。

(一)向上爭取支持,頂層設計高位推動格局形成

國家各部委持續(xù)支持、省級層面積極爭取,示范區(qū)建設政策保障和改革授權有序推進,目前54個部委含央企、中央金融機構等共制定63個專項政策及合作協(xié)議,對示范區(qū)給予支持。其中,財政部、民政部等15個部委通過專項政策、試點批復、合作協(xié)議等形式支持示范區(qū)建設;國家發(fā)展和改革委員會、科技部等圍繞收入分配、公共服務、城鄉(xiāng)融合、科技創(chuàng)新等領域出臺支持政策;國家開發(fā)銀行、中國農業(yè)銀行、中國銀行、交通銀行、國家電網(wǎng)等多家央企出臺行動方案或與浙江簽署戰(zhàn)略合作框架協(xié)議;中國建筑等央企與文成縣等山區(qū)26縣創(chuàng)新建立“一對一”合作關系。省級部門持續(xù)推動國家授權落實、落細、落到位,科技成果評價改革綜合試點、“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革、農村土地和集體產權制度改革、公立醫(yī)院高質量發(fā)展國家試點等國家部委授權的8個重大改革試點取得突破。

(二)健全配套政策,重點領域關鍵環(huán)節(jié)保障有力

浙江省委、省政府出臺《浙江高質量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)實施方案》,明確“四率先三美”工作目標和“七個方面先行示范”實施路徑。編制并迭代完善示范區(qū)系統(tǒng)架構圖,先后制定1.0版與2.0版改革清單。省級部門緊鑼密鼓編制實施一批配套改革方案,抓緊研究出臺一批配套政策。浙江省委組織部、省委宣傳部、省經(jīng)信廳、省農業(yè)農村廳等45家領導小組成員單位,累計出臺200余個專項配套政策,形成比較完整的示范區(qū)建設政策支撐體系。擴中提低、農業(yè)“雙強”等一批重大改革方案率先研究制定;“浙里?！鄙虡I(yè)補充醫(yī)保、新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動權益保障、鄉(xiāng)村集成改革、未來社區(qū)等一批重大改革取得實效;農村集體產權制度、綠色發(fā)展財政獎補機制、“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”等一批先行改革經(jīng)驗向全國復制推廣。為民辦實事長效機制更加健全,基本公共服務均等化實現(xiàn)度超過99%,最低生活保障年標準突破1萬元。

(三)推動基層實踐,共同富裕浙江樣板不斷涌現(xiàn)

全省各地立足特色優(yōu)勢,積極開展示范區(qū)建設試點,聚焦高質量發(fā)展、縮小三大差距、推動公共服務優(yōu)質共享等重點領域體制機制創(chuàng)新,先后形成三批次93個試點地區(qū),共提出上千項改革創(chuàng)新目標任務,如嘉興市秀洲區(qū)土地綜合整治、金華家庭型醫(yī)保政策、臺州醫(yī)療保障服務精細化標準化管理、縉云三次產業(yè)融合、諸暨社區(qū)社會組織參與社會治理等機制創(chuàng)新和改革。經(jīng)過先行先試和深入實踐,涌現(xiàn)出一大批具有地區(qū)辨識度、群眾感知度、可示范推廣的實踐案例。全省已評選出三批次182個最佳實踐案例,如衢州龍游山區(qū)縣生態(tài)工業(yè)借智借力協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展機制、紹興新昌科技人員創(chuàng)富體制機制、嘉興市長期護理保險創(chuàng)標提質改革、金華義烏市宅基地改革2.0版等,較好發(fā)揮以點帶面推進整體突破的作用,為全國推動共同富裕提供范例。設立首批60個共同富裕實踐觀察點,多領域、多維度、多視角展現(xiàn)示范區(qū)典型、具體、鮮活變化,凝練了22個創(chuàng)新模式。

(四)創(chuàng)新工作機制,系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性大大增強

在全國首創(chuàng)共同富裕示范區(qū)管理體制,通過組建省市縣三級社會建設委員會,加強省市縣聯(lián)動并形成工作合力,全面強化對共同富裕領域重大規(guī)劃、重大政策、重大改革、重大事項的頂層設計和統(tǒng)籌協(xié)調。構建示范區(qū)建設話語體系、目標體系、工作體系、政策體系和評價體系,健全組織保障、專班落實、清單管理、評估監(jiān)測、考核激勵等工作機制。樹立“政府社會企業(yè)個人共創(chuàng)共建”理念,省委成立共同富裕示范區(qū)建設咨詢委員會,成立社會建設研究中心,組建社會建設研究智庫聯(lián)盟,形成理論探索和實踐探索互促并進格局。省人大、省政協(xié)等做好立法保障、建言獻策、民主監(jiān)督等工作,民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士積極參與示范區(qū)建設,發(fā)揮工青婦、科協(xié)、僑聯(lián)等人民團體引領、服務、聯(lián)系群眾的積極作用,合力推進示范區(qū)建設。中央媒體集中報道浙江共同富裕相關工作,省市縣積極組織共同富裕主題新聞發(fā)布活動,省內全媒體全方位發(fā)聲,推動全社會踐行“創(chuàng)新致富、勤勞致富、先富幫后富”“循序漸進、由低到高、由局部到整體”的發(fā)展路徑。

二、高質量共同富裕面臨體制機制掣肘

示范區(qū)建設以來,浙江充分發(fā)揮改革先行省優(yōu)勢,在推動縮小三大差距、提升公共服務水平、強化社會治理能力等方面,取得較好成效。但應該看到,進入新發(fā)展階段,浙江過去長期積累的改革創(chuàng)新紅利正在不斷弱化,新的體制機制優(yōu)勢還未真正形成,高質量共同富裕正面臨諸多深層次的矛盾。

(一)三次分配協(xié)調配套制度體系尚未形成,收入分配差距依然較大

當前,浙江全社會收入、財富差距仍呈現(xiàn)擴大趨勢,2022年浙江城鄉(xiāng)居民收入基尼系數(shù)為0.4834(3)根據(jù)《2023年浙江統(tǒng)計年鑒》計算而得。,達到歷史峰值,且高于同期全國平均水平,初次分配、再分配和三次分配協(xié)調配套的基礎性制度安排亟待進一步完善。一是就業(yè)創(chuàng)業(yè)體系亟須完善。新形勢下高質量就業(yè)崗位供給不充分,就業(yè)市場存在典型的供需不匹配問題。相較2021年,2023年1—6月的浙江青年失業(yè)率快速攀升近6個百分點,達到17%,高于廣東(9.8%)和上海(16.8%)(4)浙江省發(fā)展和改革委員會課題組:《當前我省青年失業(yè)問題及對策建議》,浙江省發(fā)展和改革委員會兩辦專報信息2023年第268期。。二是社會保障制度亟須健全。2022年,浙江城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老標準總體低于京、滬、津、鄂、藏、魯、瓊、隴、粵、蘇10省(區(qū)、市)水平(5)《養(yǎng)老金2022年最新消息一覽表》,2022-07-22,http://shebao.southmoney.com/yanglao/yanglaojin/202207/313905.html。。若按最低標準繳納,僅能享受每月180元養(yǎng)老金(6)數(shù)據(jù)出自《浙江省關于2021年提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金最低標準的通知》。,遠低于全省最低生活保障標準(最低的為溫州市,每人每月886元);與最低生活保障標準最高的杭州市每人每月1 207元的標準相比,差距更大(7)《2022年3季度低保標準》,2022-10-25,https://mzt.zj.gov.cn/art/2022/10/25/art_1632783_58931177.html。。2020年,浙江鄉(xiāng)村60歲及以上人口比重達28.3%,高于城鎮(zhèn)13.3個百分點(8)根據(jù)《2020浙江省人口普查年鑒》計算而得。,一些偏遠村落甚至80%以上常住人口都是老人,鄉(xiāng)村重度老齡化和無錢養(yǎng)老問題交織。三是財富積累機制亟待細化完善。稅收調節(jié)機制還存在盲區(qū),現(xiàn)行以個人為納稅單位的個人所得稅體系未涉及納稅人配偶收入,亦未考慮納稅人財富變動等綜合收入狀況,不能全面體現(xiàn)稅收的公平原則?；ヂ?lián)網(wǎng)不斷向金融領域滲透,信息泄露、網(wǎng)貸“跑路”、誘導預付等案件多發(fā)頻發(fā),對于中產階層財富積累造成沖擊,互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管、消費者安全保護的力度需加強。四是慈善激勵機制亟須激活。慈善信托稅收優(yōu)惠難以落地,慈善信托在各環(huán)節(jié)承擔多重稅收,在一定程度上抑制組織和個人發(fā)起慈善信托的熱情。

(二)城鄉(xiāng)區(qū)域要素流動等制度障礙仍未破除,持續(xù)縮小差距壓力加大

城鄉(xiāng)二元體制尚未根本消除,一方面鄉(xiāng)村和山區(qū)資源無法完全參與城市化進程,另一方面城市人口、資本下鄉(xiāng)受到較大限制,難以有效轉化為鄉(xiāng)村和山區(qū)實現(xiàn)共同富裕的物質保障。2022年,城鄉(xiāng)居民收入絕對差為33 703元,較2016年擴大9 332元;山區(qū)26縣GDP占浙江全省比重9.5%,人均GDP低于全國平均水平(9)根據(jù)《2023年浙江統(tǒng)計年鑒》《2023年中國統(tǒng)計年鑒》計算而得。。一是鄉(xiāng)村土地流動性不足。當前,農村土地“三項”改革試點(10)農村集體經(jīng)營性建設用地入市試點:2015年在浙江德清和義烏開展全國首輪農地入市試點,2023年新增余姚等19個縣(市、區(qū))開展全國第二輪農地入市試點,須遵守“不能通過農用地轉為新增建設用地入市”“不能把農民的宅基地納入入市范圍”“符合入市條件的土地不能搞商品房開發(fā)”三項負面清單。農村承包土地經(jīng)營權和農民住房財產權抵押貸款試點:2015年北京市大興區(qū)等232個試點縣(市、區(qū))和天津市薊縣等59個試點縣(市、區(qū))分別獲得授權開展試點。其中,浙江龍泉、長興、海鹽等10縣(市、區(qū))獲得授權開展農村承包土地經(jīng)營權抵押貸款試點,樂清、青田、義烏和瑞安4縣(市)獲得授權開展農民住房財產權抵押貸款試點。范圍較小,限制較多,效果有限。如,農村集體建設用地中除去宅基地,真正屬于經(jīng)營性建設用地的比重不足20%,僅依靠這些少量農地入市不足以增加農民收入;農村宅基地不允許向集體經(jīng)濟組織成員外部流轉,缺少轉讓、互換、出資、贈予或抵押權能,附著在土地上的財產權益無法真正實現(xiàn)。當前,全省鄉(xiāng)村居民財產性收入僅為城市居民的1/9(11)根據(jù)《2023年浙江統(tǒng)計年鑒》計算而得。。二是城市要素下鄉(xiāng)制度性保障不足?！胺寝D農”受到較大限制,青年、鄉(xiāng)賢回村落不了戶,鄉(xiāng)村引才留才仍然困難重重,擁有大專及以上學歷的農業(yè)生產經(jīng)營人員僅占1.2%(12)根據(jù)《2020浙江省人口普查年鑒》計算而得。,且技術、資本下鄉(xiāng)面臨用地、用工等制約。三是城鄉(xiāng)產業(yè)聯(lián)動存在制約。城鄉(xiāng)之間一二三產業(yè)的聯(lián)結機制尚不健全,企業(yè)主和農民的利益關聯(lián)機制不夠完善,農民將資金、土地、勞動力等要素入股企業(yè)時,很難實現(xiàn)“利益共享、風險共擔”的目標。四是發(fā)達地區(qū)要素回流欠發(fā)達地區(qū)不足。山區(qū)海島人力資本、生態(tài)環(huán)境容量、建設用地指標等要素資源,持續(xù)向沿海地區(qū)轉移,降低了山區(qū)海島和鄉(xiāng)村地區(qū)將要素資源轉化為實質性產出的可能性。山區(qū)和沿海地區(qū)之間的經(jīng)濟循環(huán)中,供給側和需求側尚未形成良性互動,還存在較多堵點,阻礙有效供給和需求的形成。

(三)中小微企業(yè)制度性約束仍存在,經(jīng)濟高質量發(fā)展市場環(huán)境需進一步優(yōu)化

現(xiàn)階段,民營經(jīng)濟投資走低、升級受阻、創(chuàng)新抑制等趨勢性問題逐漸暴露,民營經(jīng)濟發(fā)展中的制度性障礙仍未得到根本消除,特別是中小微企業(yè)公平準入和競爭的營商環(huán)境及制度體系亟待進一步構建完善。一是市場準入事實性壁壘依然存在。一些準入領域“有準無入”“名準實禁”,一些準入事項辦理“名備實審”,一些招投標領域“名廣實窄”,多數(shù)跨區(qū)準入還存在隱性壁壘,壓縮中小微企業(yè)的生存成長空間。二是資本獲得不公平。相比同等條件、同等信用評級的國有企業(yè),民營企業(yè)尤其是科技型初創(chuàng)企業(yè)和中小微企業(yè)貸款利率仍偏高。根據(jù)課題組調研,目前中小微民營企業(yè)貸款年利率約5.6%,高于國有企業(yè)1.1個百分點。三是用地獲得不公平。課題組調研發(fā)現(xiàn),有七成民營企業(yè)表示土地供應不足、用地緊張,工業(yè)用地成本比省外高。全省每年因“地”外遷的企業(yè)不在少數(shù)。

(四)社會治理長效機制有待完善,社會發(fā)展環(huán)境還有不少短板

貧富分化不只是經(jīng)濟問題,更是社會問題和政治問題。相應地,縮小貧富差距、推動共同富裕蘊含著創(chuàng)新完善管理體制和治理機制的要求。一是有效分權的治理架構亟待完善。區(qū)域間人口流動造成公共資源供需不匹配,人口流入地普遍面臨財政公共服務“小馬拉大車”問題。層級間存在事權財權不匹配,地方公共服務供給壓力不斷加大。二是生產導向的治理體系亟待轉型。政府治理“重經(jīng)濟增長問責,輕服務問責”、公共設施“重建設,輕管理”的問題仍較普遍。公共服務供給質量與水平難以適應中高收入和老齡化階段城鄉(xiāng)居民日益增長的物質文化需要。根據(jù)相關數(shù)字化應用監(jiān)測,有5.66%、4.23%的居民對本地醫(yī)療服務、當前居住條件表示不滿意。三是多元協(xié)同的治理方式亟待構建。當前,社會治理主體以政府為主,市場體系不完善、政府干預過多及監(jiān)管不到位問題不同程度地存在,且公民社會發(fā)育不夠成熟,難以承擔社會治理功能,限制了其自主性的發(fā)揮。因此,亟待進一步提升社會參與、促進民主監(jiān)督和加強部門協(xié)同。

三、努力爭取改革更大空間形成更強合力

圍繞《意見》明確示范區(qū)建設“高質量發(fā)展高品質生活先行區(qū)、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展引領區(qū)、收入分配制度改革試驗區(qū)、文明和諧美麗家園展示區(qū)”的四大戰(zhàn)略定位,抓住牽一發(fā)而動全身的改革關鍵性突破口,進一步爭取政策保障和改革授權,加快破除共同富裕體制性障礙、打通機制性梗阻、推動政策性創(chuàng)新。

(一)聚焦重點群體,爭取創(chuàng)新三次分配制度改革授權

一是建立有利于擴大青年群體就業(yè)、推動創(chuàng)業(yè)帶就業(yè)的機制。擴大青年群體享受自主創(chuàng)業(yè)補貼的申領對象,由畢業(yè)生擴大至全體在校生、休學創(chuàng)業(yè)學生、留學歸國人員,取消本地戶籍限制。研究制定返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員可與當?shù)貏?chuàng)業(yè)者同等享受住房、子女入學等扶持政策。二是建立有利于穩(wěn)定中等收入群體、促進財富積累的機制。推進家庭型財稅政策體系集成改革,探索建立家庭財務報表體系。在所得稅方面,研究制定以夫妻雙方收入作為所得稅計稅基準的累進制度體系,完善以“一老一小”為重點的家庭型個人所得稅專項附加扣除政策,探索建立家庭大額經(jīng)濟損失所得稅抵扣的救濟制度。在醫(yī)療保障方面,優(yōu)化調整職工個人賬戶為家庭成員參保繳費模式,探索大病保險起付線、封頂線共濟等政策。三是建立有利于強化社會公平、提升低收入群體保障的機制。完善養(yǎng)老保險制度,健全與地區(qū)城鄉(xiāng)收入、物價和職工基本養(yǎng)老保險標準增長相掛鉤的基礎養(yǎng)老金常態(tài)化調整機制。促進企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險提標擴面,進一步落實放開靈活就業(yè)人員參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險戶籍限制政策。在全國率先探索建立農民退休養(yǎng)老制度。完善社會救助兜底保障機制,探索將社會幫扶對象擴大到家庭年可支配收入在10萬元以下的低收入家庭。四是建立有利于激活富裕階層奉獻熱情、促進慈善事業(yè)發(fā)展的機制。《2022年中國慈善信托發(fā)展報告》顯示,浙江慈善信托備案規(guī)模達15.38億元,居全國31省(區(qū)、市)之首(13)陳瑩瑩、葉夏青:《浙江探索慈善信托監(jiān)察可行路徑》,《科技金融時報》2023年1月31日,第4版。,在此基礎上,向上爭取慈善信托稅收優(yōu)惠政策,放松對慈善組織設立信托專用資金賬戶的限制,給予信托公司直接開具公益性捐贈票據(jù)的政策支持,激勵企業(yè)家運用慈善信托方式參與慈善活動。完善慈善事業(yè)引導資金評價標準,激勵、支持慈善組織做大做強,做好非營利性服務機構登記。五是建立有利于激發(fā)科研及技能人才創(chuàng)新創(chuàng)富、勤勞致富的機制。鼓勵科研人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新,爭取延長事業(yè)單位科研人員離崗創(chuàng)業(yè)年限政策。推動企業(yè)建立健全符合技能人才特點的薪酬分配制度,開展技能人才股權激勵改革,擴大普通員工持股受益面,形成更加有效的勞動、技術激勵導向機制。

(二)聚焦城鄉(xiāng)融合區(qū)域協(xié)調,爭取深化要素市場化配置改革授權

一是完善農村產權確權頒證制度。針對目前流轉經(jīng)營權確權頒證、抵質押登記業(yè)務流程、規(guī)范標準、部門分工等缺失,加快農村土地經(jīng)營權流轉改革浙江地方立法,制定并規(guī)范確權流程及實施細則,打通鄉(xiāng)村資產權實現(xiàn)“最先一公里”。二是深化農村集體經(jīng)營性建設用地集中入市改革。借鑒海南經(jīng)驗,結合全域土地綜合整治,爭取農地入市范圍擴大至全省域,爭取突破“不能通過農用地轉為新增建設用地入市”“不能把農民的宅基地納入入市范圍”負面清單,允許在符合國土空間規(guī)劃前提下農村閑置宅基地轉換為經(jīng)營性建設用地入市,盤活用好鄉(xiāng)村存量建設用地資源。三是深化農民住房財產權抵押貸款改革。爭取擴大農村宅基地制度改革范圍,進一步放活農村宅基地的使用權和住房財產權,豐富宅基地所有權、資格權、使用權“三權”分置實現(xiàn)形式,尤其要深化資格權退出和有償進入機制改革,探索建立附著在宅基地使用權上用益物權的實現(xiàn)機制,強化鄉(xiāng)村產權融資權能。探索打破宅基地流轉范圍限于集體內部的制約,穩(wěn)步推進宅基地向集體外部流轉。四是創(chuàng)新科技和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人才下鄉(xiāng)共贏共享機制。深化農村集體資產股份合作制改革,探索農村非土地集體經(jīng)營性資產股權向入鄉(xiāng)發(fā)展的管理、技術專業(yè)人員開放。鼓勵科技人員以技術等折算入股農民合作社,構建以農民合作社等為載體的科技推廣體系(14)胡豹:《構建推進浙江共同富裕的體制機制》,《浙江經(jīng)濟》2021年第5期,第20-22頁。。五是推進“人地錢掛鉤”改革并爭取國家頂層設計支持。堅持先易后難、循序漸進原則,近期先行探索推進省內各地之間財政教育經(jīng)費“隨人走”制度;中長期推進省級財政轉移支付、新增建設用地指標、教育醫(yī)療衛(wèi)生機構編制數(shù)、耕地保護目標等公共資源配置,與農業(yè)轉移人口市民化數(shù)量及質量掛鉤的政策細則,為全國建立跨省“人地錢掛鉤”頂層設計提供實踐經(jīng)驗。

(三)聚焦經(jīng)濟高質量發(fā)展,爭取優(yōu)化民營經(jīng)濟制度環(huán)境授權

一是創(chuàng)新促進民間投資公平準入機制。進一步清理廢除含有地方保護、市場分割、指定交易等妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的政策,定期推出不當干預全國統(tǒng)一大市場建設問題清單。在加快準入時限上,參考浦東新區(qū),試行“市場準營承諾即入制”改革。在放寬準入方式上,聚焦平臺經(jīng)濟、新型基礎設施、綠色能源、民生服務等民營企業(yè)進入訴求強烈而難度較大的領域,促成一批民間投資重大項目,推廣一批民營企業(yè)“綠燈”投資案例,增強示范帶動效應。二是建立面向市場的科技創(chuàng)新激勵機制。優(yōu)化各類科創(chuàng)資金分配機制,推進科技部門及經(jīng)信部門的各類科技計劃項目向科技類民營企業(yè)傾斜。創(chuàng)新企業(yè)科技研發(fā)新產品應用支持政策,探索科技企業(yè)異地研發(fā)費用加計扣除政策,探索以促進企業(yè)創(chuàng)新為取向的政府采購制度。三是支持符合條件的民營中小微企業(yè)在債券市場融資。將民營企業(yè)債券央地合作增信新模式擴大至全部符合發(fā)行條件的各類民營企業(yè)。支持符合條件的高新技術和“專精特新”企業(yè)開展外債便利化額度試點。推動符合條件的民間投資項目發(fā)行基礎設施REITs。四是探索實行產業(yè)鏈供地模式。對產業(yè)鏈關聯(lián)項目涉及的多宗土地實行整體供應,增加混合產業(yè)用地供給,適應民營中小微企業(yè)用地需求。

(四)聚焦提升公共服務和社會管理水平,爭取加強治理機制改革授權

一是著眼優(yōu)化治理結構,以理順省級及以下政府權責關系。由省人大常委會制定《政府間財權事權劃分條例》,通過正面表列、負面表列方式明確省級及以下各級政府間的財權與事權,非經(jīng)人大審批,不得調整政府間財權事權。進一步改革轉移支付制度,增加一般性轉移支付比例,減少專項轉移支付,提升基層政府在優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、推進政府服務、強化公共服務的能力。二是著眼轉變治理方式,創(chuàng)新政府、市場、社會三元共治機制。依托數(shù)字化平臺,建立企業(yè)家參與涉企政策制訂、公眾參與涉及公共服務重大事項的直接申請和響應機制,市場主體、社會組織和個人可以直接發(fā)起政策動議,政府做好及時響應和限時反饋,進一步暢通社情民意,化解社會矛盾糾紛,構建親清政商關系。三是著眼提升治理效能,轉變考核模式,強化監(jiān)督機制。在政府職能明確、邊界清晰的基礎上,科學設置考核指標,對在職責履行和項目執(zhí)行過程中可量化測評的投入、產出和結果,設置績效指標?？冃Э己艘山?jīng)濟發(fā)展指標的強激勵轉向經(jīng)濟、社會、環(huán)境、科技等指標的均衡激勵。探索建立政府投資項目責任追究制,最大限度減輕因決策失誤造成的行政成本。四是著眼優(yōu)化政府供給,推進公共服務領域標準化改革。按照省級頂層設計、各地應用完善、上下協(xié)同實施的工作思路,不斷調整、優(yōu)化標準化服務事項,形成國家標準、省級地方標準和實施配套文件規(guī)范完整、協(xié)調有效的標準體系。加快制定出臺浙江公共服務標準化管理暫行辦法,構建形成全省規(guī)范統(tǒng)一的公共服務事項標準化管理機制。

四、積極化解改革創(chuàng)新四種阻力

黨中央多次提出創(chuàng)造性地做好工作,要增強改革創(chuàng)新本領,保持銳意進取的精神風貌,善于結合實際創(chuàng)造性地推動工作。示范區(qū)建設應克服因循守舊觀念,強化改革創(chuàng)新意識,打破利益藩籬掣肘,著力建立一個超越各個階層、各個區(qū)域之上的“平衡力量和機制”,找到改革的最大公約數(shù)和最小公倍數(shù)。

(一)強化前期準備,克服“心理阻力”

著力避免因社會認知的偏誤、部分官員相對保守與明哲保身等觀念,對改革創(chuàng)新造成的“心理阻力”。 這類阻力主要集中在土地制度、產權制度等領域,如當前開展農房財產權(含宅基地使用權)、承包地經(jīng)營權抵押貸款,有助于放活農村產權,但實際上已經(jīng)觸碰到現(xiàn)行法律法規(guī)的紅線。又如浙江圍繞耕地保護和節(jié)約用地,出臺關于全面推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作意見,但在實際操作中,因國家自然資源部關于低效用地再開發(fā)政策尚未出臺,浙江自主試、自主闖的動作不多。克服這類改革阻力,可以嘗試三種方法。一是率先爭取權威專家支持,用理論宣傳贏得社會和頂層認同。二是先試點再推廣,等條件成熟后再向上爭取列為國家試點。三是建立成本分攤機制,主要領導干部要有勇?lián)L險的魄力,明確責任豁免,解決改革失敗的問題。

(二)強化統(tǒng)籌協(xié)調,克服“摩擦阻力”

著力避免因改革計劃不配套、舉措不協(xié)調、措施不匹配,導致不同領域改革之間甚至同一改革內部相互掣肘而產生“摩擦阻力”。這類阻力主要集中在農村及山區(qū)資源資產價值化、收入分配等領域。如“兩山合作社”既包括農村產權制度的改革,又包括生態(tài)產品價值實現(xiàn)的創(chuàng)新,涉及部門除了農業(yè)農村,還有地方金融、人行、銀保監(jiān)、自然資源、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)、水利等,一旦某層面、某部門的改革配套未及時跟上,將會影響整體改革的順利推進。應堅持全局性謀劃、整體性推進。如圍繞提高鄉(xiāng)村居民收入,把握及處理好農民和土地關系這條主線,把強化集體所有制根基、保障和實現(xiàn)農民集體成員權利同激活資源要素統(tǒng)一起來,搞好農村集體資源資產的權利分置和權能完善,讓廣大農民在改革中分享更多發(fā)展成果。對待這類阻力,可以嘗試三種方法。一是確立改革的優(yōu)先次序,先易后難循序推進,如先股改后戶改而不能相反。二是建立高層次改革協(xié)調機構,用制度規(guī)范保障改革的連續(xù)性和穩(wěn)定性。三是加強“大規(guī)劃”“大建設”“大執(zhí)法”等綜合性專班力量,減少部門職責交叉、推諉扯皮等問題。

(三)強化宣貫引導,克服“示范阻力”

著力避免因媒體“不當宣傳”、公職人員“表述不準確”、對后發(fā)地區(qū)帶來“競爭壓力”等,造成一些改革在起步之初就被扼殺在搖籃中,進而出現(xiàn)改革“時斷時續(xù)”的現(xiàn)象。這類阻力在改革、探索、創(chuàng)新的進程中時有發(fā)生,如2022年浙江為鼓勵大學生創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新,出臺《浙江省大學生創(chuàng)業(yè)補貼政策》,在宣傳中因“創(chuàng)業(yè)失敗由政府代償貸款”的不確切表述,引發(fā)社會輿情,打亂相關政策實施和改革推進。又如,把共同富裕與“劫富濟貧”“逼捐”混為一談,嚴重違背保護民營企業(yè)產權和企業(yè)家權益精神的法律初衷。克服這類阻力,可以嘗試三種方法。一是善用媒體公關,引導媒體為改革尋找經(jīng)驗,總結教訓,積極傳遞正能量,謹防“捧殺”“棒殺”。二是加強對改革項目事前、事中、事后的績效評估,做好改革項目社會穩(wěn)定風險評估。三是實施理性的公民教育,及時疏導、解決代表性的社會訴求。

(四)強化程序管理,克服“利益阻力”

著力避免在收入分配、行政審批、行政許可等領域,因改革難以兼顧各方利益而受到來自失意方的“利益阻力”。如要素跨區(qū)域流動存在行政阻力,利益藩籬加劇市場分割、過度競爭。典型的如2016年政府工作報告首次提出建立健全“人地錢掛鉤”政策,又在《意見》中明確要求探索建立“人地錢掛鉤”、以人定地、錢隨人走的制度,但到目前為止全國跨省市“人地錢掛鉤”實踐始終欠奉,“人地掛鉤”幾無進展?？朔@類阻力,可以嘗試三種方法。一是打破行政壁壘造成的利益藩籬,讓利益相關地區(qū)參與其中,建立跨區(qū)域、跨流域決策機制,構建重大規(guī)劃、重大政策、重大項目、重大事項統(tǒng)籌協(xié)調制度。二是建設透明政府,強化市場主體和公眾對于社會治理的參與意識,激發(fā)參與熱情,監(jiān)督、制約、規(guī)范政府行為,確保政府治理合法性和合理性。三是對于重大改革事先做明確說明,設定改革措施的過渡期,力戒政策模糊、前后矛盾,適度保護利益受損者,并做到“同人同策”。還有一些阻力來自公職人員,他們擔心改革觸動現(xiàn)有利益格局。針對這部分阻力,可以采用加快地方立法、提高違法成本、領導帶頭表率等辦法,加以破除。