嚴 慶, 王 躍

(1.中央民族大學 中國民族理論與民族政策研究院, 北京 100081;2.中央民族大學 民族學與社會學學院, 北京 100081)

英國是較早實施多元文化主義政策的歐洲國家,經過幾十年的嘗試,該政策成效不彰,沒有成功解決英國多元族裔的整合問題。21世紀初,英國官方逐漸放棄多元文化主義的“舊辦法”,轉而代之以共同體凝聚政策。從多元文化主義在西方的政策轉型的角度來看,共同體凝聚政策的提出、發(fā)展與成熟,或在一定程度上構成了當代西方民族事務治理路徑轉向的標志,而國內學界對英國共同體凝聚政策的關注不多,有少數(shù)學者曾對英國共同體凝聚政策的形成背景、來龍去脈、內容概貌以及相關批評質疑進行過簡要的梳理,勾勒了共同體凝聚政策發(fā)展的整體輪廓?！?〕然而,從整體上看,現(xiàn)有的文本一方面?zhèn)戎赜趯φ甙l(fā)展過程的概括梳理,另一方面對政策本身的勾勒仍呈現(xiàn)為“輪廓”而非“樣貌”,鑒于此,本文嘗試對英國共同體凝聚政策的背景、針對性和內容要素作一呈現(xiàn),并簡要辨析其意義與局限。

一、英國共同體凝聚政策的背景及針對性

當前英國的多元族裔整合的問題,可以被認為是英國長期積累的族性政治張力在其衰退下行期的集中疊加釋放,也是英國現(xiàn)代國家建設與殖民擴張的五百年歷史沉疴痼疾溢出其社會政治承載結構后對現(xiàn)代性成果的反噬。20世紀后半葉推出的多元文化主義政策,的確為差異性提供了較大的自由空間,卻沒有化解多元張力,反倒使一些被時間所掩蓋、消弭的張力因子重新趨于活化。

共同體凝聚政策的提出者梳理了引起英國不安的七種趨勢,這些趨勢整體上動搖了英國作為一個想象中的共同體的穩(wěn)定性,侵蝕了“理所當然”統(tǒng)一的“英國性”概念,并將流動性和不確定性注入許多英國人習以為常的固定文化模式中:〔2〕其一,資本、信息、生活方式乃至權力的全球化削弱了現(xiàn)代國家的主權,而次國家認同則隨著人們對不確定性的增長而發(fā)展起來。其二,在近百年的衰落后,英國也喪失了傲立于歐洲民族之林的自信。一種本能的疑歐主義與孤立思維滋長,此其三。其四,數(shù)十年的權力下放改革產生了質變,在蘇格蘭、北愛爾蘭、威爾士等地,人們的多重身份感與日俱增,政治訴求滋長,這些變化也激發(fā)了狹隘英格蘭至上主義思潮的興起。其五,隨著國家的衰落,英國不得已在社會文化中抹除帝國時代的“英格蘭白人至上”文化痕跡,“英國性”概念也不得不被重新定義,一部分主體人群對多元現(xiàn)實產生質疑和恐慌。其六,社會多元化發(fā)展,現(xiàn)代性的傳統(tǒng)權威體系瓦解,市場與科層制體系的邊緣群體壯大。最后,移民的涌入,成為“不安感”“不確定性”的重要源頭。

一直以來,多元文化主義的人權觀強調人的文化群體身份認同與權利,〔3〕這是西方多元文化主義實踐的重要理論依據(jù)。在實踐中,多元文化主義卻往往使族際關系問題制度化,“平等的權利”被“與眾不同的權利”所掩蓋、置換?！?〕多元文化主義重視對差異的保留,卻未能有效調和差異與分歧?！?〕最終,以“承認”“尊重”為初衷的政策卻造成了不同身份群體之間廣泛的“互不尊重”。具體到英國,多元文化主義帶來的困擾,可以被歸納為三個方面。

其一,移民的接納與融入問題。移民問題是多元文化主義的核心關切。移民占英國全體人口的比例并不高,但特殊的角色賦予了移民群體不成比例的重要性?！?〕正是由于移民填補了低端勞動力市場的空缺,才使得英國本土群體得以生活得更加體面。但移民也帶來了差異性和不確定性:首先,他們帶來了多元的文化與生活方式,這被認為對國家認同構成威脅;其次,由于其居于相對邊緣、底層、弱勢的社會經濟地位,又被認為會對社會秩序、經濟穩(wěn)定造成潛在威脅,并導致公共服務和福利國家的負擔?！?〕對于移民群體來說,他們面臨著種種艱辛、不適、疏遠乃至歧視。由于語言、技能的不足,他們多集中于特定低收入行業(yè),鮮有機會與本土英國人接觸互動,社會生活中存在一定的身份隔離。房產中介則習慣于建議某個族裔的客戶在“本族裔”的街區(qū)購房,一旦某地的房子賣給了少數(shù)族裔家庭,中介們就聯(lián)系街坊鄰居,告知其房產可能會貶值,這種行業(yè)痼疾在一些地區(qū)助推了恐慌性的“白人外逃”,導致城鎮(zhèn)種族隔離現(xiàn)象的滋長?！?〕在公共服務中,非白人移民群體更容易遭遇“制度性種族主義”——例如更容易由于某種“刻板印象”而遭遇執(zhí)法機關的武斷盤問,面向他們的公共服務甚至存在“以刑事政策替代社會政策”的趨勢。〔9〕與移民群體的窘境并存的是,其群體中的某些代表人物和社群精英卻壟斷了本社群與國家的溝通渠道,使自身角色制度化,形成了從群體差異中牟取利益的既得利益者。〔10〕

其二,本土少數(shù)民族政治單元(蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭)的整合進程遇阻、倒退,引發(fā)了“國中之國”的隱憂。一種普遍的錯覺相信,英國自古以來是統(tǒng)一的、連續(xù)傳承的,“英格蘭England”和“聯(lián)合王國UK”不過是描述同一個國家的兩種不同方式,不過這并非事實,英國自始至終都不像通常想象的那樣統(tǒng)一?！?1〕16世紀,作為先發(fā)國家的英國專注于對宗教異質的清洗,促成了獨立于天主教世界的“英國人”共同體的形成,〔12〕然而宗教清洗卻未能消除語言族裔群體的差異性——于是,遭遇數(shù)百年系統(tǒng)性迫害的天主教愛爾蘭人,以及“非英格蘭認同”的蘇格蘭人、威爾士人等群體身份均得到延續(xù)。到了帝國的衰落期,盛極而衰的帝國被逐層“去殼”,維系統(tǒng)一“英國性”的外部助力結構瓦解,多元君合國的內部身份分殊暴露出來,擺上了國內重要政治議程。為了緩解這一變化的沖擊,20世紀70年代的英國借助多元文化主義的典型制度路徑——民族聯(lián)邦制,〔13〕向蘇格蘭等民族賦權,實行高度地方自治,卻產生了事與愿違的結果:蘇格蘭、北愛爾蘭等民族政治單元的離心運動獲得了制度的助益,有增無減;而康沃爾等群體政治的“覺醒”〔14〕進一步加劇了對“英國人”核心要素的解構。人們驚訝地發(fā)現(xiàn),不列顛400年前的君合國結構仍然鮮活如初,在北美、澳洲都已經融合無間的身份邊界,在不列顛卻依舊清晰。

其三,主體民族英格蘭人的“不滿”與右翼民粹主義。從普遍認知來看,統(tǒng)一的“英國性”是與英格蘭人在國家事務中的主體性、主導地位緊密關聯(lián)的。伴隨著“英國性”的優(yōu)越感褪色和社會多元化的沖擊,“英格蘭主導”失去了光澤。英格蘭人原本善意地將本民族的特征化約為英國的特征,將后者視為前者更進步、更舒適、更具有開放性的形式,〔15〕卻最終發(fā)現(xiàn),自己反而成為多元文化主義議程所排斥的對象,而少數(shù)格格不入的“他者”卻獲得了不成比例的優(yōu)待,〔16〕致使不少英格蘭人將多元文化主義視為一種對生活的威脅而非豐富,〔17〕這種情緒助長了英國的右翼民粹思潮,增加了英國政治的不確定性。

二、英國共同體政策的整體描摹

成功的多元文化社會永遠不會簡單地建立在一系列彼此殊異的文化規(guī)則的基礎上,〔18〕互信、尊重、共識、分歧調和不可或缺。多元文化主義確實曾一度促進了多元群體在英國的社會融入,卻在多元化高速發(fā)展的進程中越來越力不從心。隨著20世紀末21世紀初英國境內外一系列族裔公共事件的發(fā)生,多元文化主義受到了系統(tǒng)性的質疑和否定,為新的改弦更張創(chuàng)造了條件,共同體凝聚政策就是在這樣的背景下提出的。

自2001年“坎特報告”正式提出“共同體凝聚”概念后,〔19〕共同體凝聚政策屢經發(fā)展完善,在其鋪墊、提出、發(fā)展、定型的過程中,多元文化主義的保守、隔閡因素被替代,強調交融與共同愿景的內容由隱而顯、由少而多,共同體訴求愈發(fā)明確清晰。

(一)政策提出的過程

早在共同體凝聚政策提出前的2000年,反思檢討多元文化主義政策的文本就已經指出,英國需要成為一個民族國家Nation,一個共同體的共同體、公民的共同體,要讓所有公民和群體都感到其身份獲得重視,享有平等機會,過上充實的生活,公平承擔集體責任,形成一種既有公民友誼、共同歸屬,又擁抱多樣性的公共生活?！?0〕

共同體凝聚概念提出后不久的2002年,其核心要素得到了更為具體的定義:〔21〕(1)所有社群都有共同的愿景和歸屬感;(2)人們的不同背景和環(huán)境的多樣性能夠得到積極評價;(3)來自不同背景的人能享有相似的人生機遇;(4)在工作場所、學校和社區(qū)中,來自不同背景的人之間將建立起牢固而積極的關系。

到了2007年,共同體凝聚政策的核心定義又得到了細化,增補了對“權利—責任”內容的強調,〔22〕包括:(1)多元社會對共同未來愿景的共識;(2)公民個體或多元群體對于國家層面、地方層面的權利與責任的認知;(3)多元身份的相互尊重與贊賞;(4)平等、公正的生活機會;(5)對公共機構的信任,并相信它們在不同身份、利益間進行裁量時的公正透明;(6)關注人們的共同點,鼓勵多元背景的公民在工作場所、學校和其他機構中發(fā)展積極的跨文化接觸與交流。

2008年,共同體凝聚政策的訴求概括中強調了“必須的要素——融合”,〔23〕指出要建立一個融合、凝聚的社區(qū),離不開三個基礎:(1)來自不同背景的人擁有相似的生活機會;(2)人們知道自己的權利和責任;(3)人們相互信任,并信任當?shù)毓矙C構能公平、透明行事。同時,融合、凝聚的社區(qū)還要基于三種共同生活的方式:(1)共同的未來和歸屬感;(2)關注多元公民的共同性,同時承認多樣性的價值;(3)在來自不同背景的人們之間發(fā)展牢固而積極的關系。至此,共同體凝聚政策的主要主張、指向穩(wěn)定下來,形成了高度區(qū)別于多元文化主義的新方案。

(二)方案的輪廓及指向

從上述進程來看,2008年以后成型的共同體凝聚政策的核心訴求可以概括為以下四個方面:

1.共同價值觀與愿景。價值觀設定了共同體的追求與愿景,多元團結就取決于共同目標或相應的“價值觀”,而不是堅持特定的信仰或身份?！?4〕共同體凝聚政策主張,在沒有共同的生活經歷的情況下,仍可以發(fā)展出一種共同的、超然的國家價值觀。國家政治認同對于團結至關重要,假以時日,這種“規(guī)約”的團結更有可能形成新的“我們”身份?！?5〕

由于與國家密切關聯(lián),關于“共同價值與愿景”的方案著重強調了政府的職責。〔26〕例如,在中央政府層面,要編制“共同的國家愿景”計劃,向地方政府提供相關指導,對一些大型國際文體活動增加資源投入,增強國家認同。在地方政府層面,要充分調查掌握轄區(qū)內多元身份構成與分布情況,制定包括實施方案、考評規(guī)則在內的地區(qū)共同體凝聚執(zhí)行框架,努力倡導、塑造地域認同,促進各族裔公民的民主政治參與,約束地方民主議程中不利于多元凝聚的煽動行為。

2.公民權利與責任。國籍不依賴于任何主觀的歸屬感,它本質上是一個政治實體的成員身份——公民身份,公民個人被賦予了權利,也承擔了責任,這些責任在大多數(shù)情況下不能輕易逃避?！?7〕公民身份要求將社會責任置于首位,而權利的行使則居于次要地位,〔28〕權利的先決條件是責任、義務與貢獻?！?9〕在國家的制度規(guī)范中,權利和責任的聯(lián)系越緊密,則多元公民擁有的共同性越多,公民之間更有可能在行動上協(xié)調一致,而導致分歧和沖突的可能性就越小。〔30〕

檢討多元文化主義的觀點還指出,身份群體的權利必須與個體成員離開該群體的權利相平衡,這項公民權利必須得到法律的支持;同時,在涉及多元身份的問題上,要明確法律權利的承擔者是公民個體,法律不能忽視群體身份掩蓋下的公民角色;為個別身份特征提供的“保護/照顧”,必須更加廣泛和平等地提供給多元社會的所有群體,任何文化都不能要求國家永遠保證其連續(xù)性。〔31〕

3.相互尊重和欣賞。在共同體凝聚政策的發(fā)展過程中,接觸理論〔32〕受到了關注,成為重要的方法論依據(jù)。這一理論認為,接觸有助于減少偏見與疑慮,當我們習慣于根據(jù)刻板印象和對差異的感知來將“他人”進行分類并創(chuàng)造群體身份時,社群之間定期和積極的接觸可以創(chuàng)造一種共同的理解,并消除焦慮?！?3〕

多元公民之間的積極接觸,應當是長期的而非偶然的,不能止步于表面的客套,要深入探尋共同的目標與興趣,還要鼓勵來自不同背景的公民坦率面對差異,以尊重和禮貌的方式交換關于分歧的看法,唯此方能有助于增進相互理解、包容和換位思考,改變對不同群體身份的刻板印象。〔34〕

關于“相互尊重和欣賞”的共同體凝聚方案主要包括:〔35〕發(fā)展年輕人、婦女、不同代際群體和宗教信仰群體之間的交流合作;促進基層社區(qū)內部的發(fā)展建設,如基層社會組織培育、鄰里接觸和社區(qū)活動等;增強社區(qū)警民聯(lián)系,充實多元社區(qū)的基層警力;培養(yǎng)多元社區(qū)的調解工作人員,監(jiān)測多元社區(qū)中的沖突隱患。

4.公正透明的機會平等。大量不滿情緒和弱勢群體的存在不利于多元和諧,〔36〕因此,機會平等和處理種族歧視被視為共同體凝聚方案的核心。從公民身份的角度看,國籍構成了一種賦予權利和義務的契約關系,它可能在某些情況下超越文化身份歸屬,但并非在所有情況下都這樣,如果一個公民認為國家未能履行確保機會平等和反歧視的義務,那么他與國家、與其他身份的公民之間必然產生認同的張力。〔37〕

共同體凝聚政策認為,“文化”應該被視為一個動態(tài)的概念,在多元文化社會,國家要避免給予特定身份群體某些“特權”,防范阻礙多元交融、固化文化差異性的保護主義?！?8〕共同體凝聚政策還強調,要將透明度和公平作為先決條件,讓所有群體都能看到高透明度的社會正義,以形成多元公民對“仲裁者”——國家公共機構的信任;同時,不能為了取得進步而強調群體身份——如果身份意味著在獲取公共資源時的優(yōu)先地位,意味著以差異作為討價還價的籌碼,那么它仍然會損害整合和凝聚力?！?9〕

一直以來,在包括英國在內的許多國家,多元社會公正、平等的一大死結在于:〔40〕追求公平通常意味著國家的角色是在相互競爭的觀點和主張之間作出裁決,事實上,大多數(shù)制度、規(guī)則的出發(fā)點都深藏于歷史先例之中。因此,國家所主導的公平,很大程度上被歷史的延續(xù)性所限制,而這在很大程度上又取決于長期以來主導民族國家的單一文化多數(shù)地位。對于少數(shù)族裔來說,這就成為“制度性種族主義”“大民族主義”的另一種表現(xiàn),例如,英國的公共假期安排是依據(jù)基督教歷設定的。顯然,國家必須決定一種最低限度的共同文化,一個讓盡可能多的公民都能順利融入其中的公共文化,因而以制度的形式為“多數(shù)人”維持了某種文化優(yōu)勢。共同體凝聚政策的主張者認為,在一個多元文化的社會中,對于應該縮小哪些差異、應該尊重或促進哪些差異等問題,很難有完美的答案,解決這一困境,有賴于不斷和公開的討論協(xié)商,否則,任何真空很快就會被民族主義者和極端觀點填補。

圍繞“公正透明的機會平等”,共同體凝聚方案提出了一些建議,〔41〕主要包括:在制度層面建立平等與人權委員會,對以身份為依據(jù)的傾斜性、歧視性政府行為進行監(jiān)督審查;在多元協(xié)商討論的基礎上,解決關于“特殊待遇”“傾斜照顧”的分歧;引導和規(guī)約媒體在相關議題上的表現(xiàn),提供正面宣導,遏制謠言炒作和不實信息;政府與社區(qū)參與組織建立“快速反駁”機制,澄清、反駁不利于多元團結的信息;統(tǒng)計部門應著力跟蹤預測人口多元性的變化狀況,為機會平等與傾斜照顧政策提供更為精準的依據(jù),以期實現(xiàn)從“大水漫灌”到“精準滴灌”。

總的來說,共同體凝聚方案的闡發(fā)者基于一種“自由多元文化主義”觀念,認為英國有必要將平等和多樣性的追求相結合,將自由和團結的價值觀相結合,〔42〕致力于人們的共同點,而不是沉迷于差異,打破對“他者”的刻板印象和誤解,在多元群體之間建立理解、互信和尊重,從一個差異的過去走向一個共同的未來?！?3〕

三、英國共同體凝聚政策的實踐及評析

共同體凝聚政策主要關注英國移民事務,其具體措施可歸納為政府機制、社會事務兩個層面。

(一)政府機制層面的共同體凝聚政策實踐

在英美等國家,以往只有在社區(qū)族裔關系高度惡化的情況下,政府才會進行干預,否則,政府促進融合的干預行動會被認為是對自由的不當干擾。〔44〕對此,共同體凝聚方案指出,在多元文化社會中,國家應當成為一個積極主動的變革推動者,完善相關頂層設計與制度機制。

其一,加強政府對共同體凝聚事務的領導。在共同體凝聚政策提出后,英國政府內政部成立了共同體凝聚專家組、信仰和凝聚力小組等專門機制,設立了共同體凝聚研究所社區(qū)和地方政府管理部,作為共同體凝聚政策的重要研究機構和管理機構,編制并推出多個相關報告,發(fā)布了大量的實踐指導、支持計劃、政策勸導和行動框架,在立法創(chuàng)制中確保共同體凝聚理念的貫徹,批準了大量經費投入,為許多專業(yè)領域的共同體凝聚方案提供指導意見,協(xié)助地方政府和社會基層的共同體凝聚事務?！?5〕

其二,引導和規(guī)約政治精英。共同體凝聚政策要求所有主流政黨的政治代表都應積極促進共同體凝聚議程,避免涉族煽動性言論,防范與不具代表性、不受官方認可的多元社群領袖進行不透明的政治交易;〔46〕主流政黨需要檢視政黨內部遵守共同體凝聚準則的情況,為政黨政治參與者制定相關行為標準;要為議員、政黨精英和社群領導人提供關于多元社會及共同體凝聚政策的必要培訓;重新定義“廉潔”概念,以廉政監(jiān)督形式防范政治精英為特定身份群體提供“傾斜照顧”以收買政治支持的現(xiàn)象。〔47〕

其三,對多元身份的政治吸納與互嵌。共同體凝聚政策強調在政府層面對有色人種進行吸納,并鼓勵多元身份的成員在政府機構中的互嵌。具體來說,一方面,黑人、亞裔應該作為民選代表和政黨積極分子,更充分地參與國家和地方的政黨政治體系中;〔48〕另一方面,提升公共管理機構中的身份多元性,例如在治安、警察部門吸收更多的少數(shù)族裔成員參與相關工作?！?9〕警察隊伍的族裔多元性有助于密切多元社群與國家權力的關系,威爾士加迪夫警察部門嘗試讓白人警察與移民社區(qū)合作,而讓少數(shù)族裔警察與白人居多的社區(qū)合作,產生了較好的效果,是一個獨特且成功的案例?！?0〕

其四,組織多元對話交流協(xié)商。從多元文化主義的消極經驗來看,由于人們在種族、宗教和文化等敏感問題上“小心翼翼”,缺乏坦率、誠實而有力的溝通,使情形趨于復雜?！?1〕然而,對交流的限制意味著整個社會很難接受變革,改善現(xiàn)狀的機會也隨之流失?！?2〕針對這種情況,共同體凝聚政策的主張者直言不諱地指出,必須采取直接、明確、有力的態(tài)度,〔53〕單純的獎懲措施并不是從根本上解決多元張力的理想策略,〔54〕而通過協(xié)商達成共識是唯一有效的解決辦法,協(xié)商顯示了對少數(shù)人觀點的尊重,讓人們參與決策進程,加深多元身份群體之間的理解,并產生符合現(xiàn)實和廣泛接受的決策?！?5〕必須由政府領導全國性的協(xié)商辯論,要吸引處境最不利和最不滿的群體參與進來,〔56〕以期在社會各階層、群體之間形成新的契約和諒解,辯論應圍繞語言和法律等焦點問題展開,設法確定每個共同體的權利和責任,就“國家的一些共同要素”達成一致;〔57〕每個地區(qū)應在進行地方辯論后制定一項改善共同體凝聚的戰(zhàn)略,并與國家層面的戰(zhàn)略保持協(xié)調一致。〔58〕

其五,完善公民入籍活動。文化認同無論多么強烈,都無法取代民族國家的國民共同體建構,國籍代表政治認同、隸屬關系和基于相互利益的契約忠誠。〔59〕在很長一段時間里,法律上并沒有英國公民或英國國民的概念,只有“王室臣民”的概念,公民身份也被視為枯燥的法律術語,英國公民身份的獲取幾乎沒有道德或情感上的意義,整個事情都是通過與內政部的往來郵件進行處理的。相比之下,在美國,宣誓效忠是入籍過程的高潮,授予公民身份的儀式突出了一個新公民被歡迎和接納進入一個“權利—義務”共同體結構的重要意義?！?0〕基于這種認知,共同體凝聚政策要求設立莊重、完善的移民入籍儀式,強調新公民對國家的效忠聲明和責任認知,〔61〕不僅如此,入籍儀式還被考慮升級為一項面向所有年輕人的公民宣誓活動,與青年社區(qū)志愿服務等公共活動結合起來,增強多元公民特別是年輕人的國家歸屬感與公民意識?！?2〕

(二)社會事務層面的共同體凝聚政策實踐

當代人完全有可能在完全隔離的社區(qū)生活和工作,通過虛擬通信與他人交流,建立相互理解和共情,但更多情況下,這種途徑不僅很難用來發(fā)展、維持有意義的交流,反而可能強化某些身份差異性的規(guī)范和觀點。相反,通過日?；舆M行持續(xù)的個人接觸更有可能改變多元身份之間的刻板印象,產生共鳴,〔63〕這就是社會層面、微觀層面多元身份交融互嵌的意義。

從英國的現(xiàn)實來看,由于多元身份挑戰(zhàn)的地方性特點較為鮮明,所以解決方案往往是地方性的?！?4〕此外,變革時代的權力紐帶可能不會簡單地以自上而下垂直授權的傳統(tǒng)形式表現(xiàn)出來,更有可能通過基層的橫向關系而產生?！?5〕因此,共同體凝聚政策主張,應通過各級政府的橫向機制加以推動落實,〔66〕在范圍上不僅限于少數(shù)民族聚居區(qū)域或身份多元化程度較深的地區(qū),而要囊括全國所有地區(qū),做到“全國一盤棋”?！?7〕城市和區(qū)域的基層社會是共同體凝聚政策的落腳點,而族裔隔閡的基層社區(qū)為政策實施的重點?！?8〕

共同體凝聚政策相信,社會越平等,來自不同背景的人就越有可能工作、學習、生活在相似的空間或場域。相對均衡的收入水平將使來自不同背景的人能夠在同一地區(qū)購買或租用類似的房產,參加相同的社交和娛樂活動,享受相同的公共服務,緊密的社會團結將圍繞這些有機的網絡建立起來。〔69〕基于這種認知,共同體凝聚政策圍繞共生、共業(yè)、共學、共樂主題,錨定居住區(qū)、工作場所、學校、公共文體活動場所等關鍵場域,確定了政策聚焦的若干重點:〔70〕

其一,完善共居環(huán)境與機制?！?1〕共同體凝聚的研究者梳理了英國不同區(qū)域的多元混居社區(qū)的情況并指出,居民們似乎都是從最初的緊張到逐漸適應、接受,越是多元化的地區(qū),對多元性的適應情況越好。但在一些經濟衰落地區(qū)(如英格蘭西北部“銹帶”),由于經濟資源與機會的稀缺,這種多元適應過程往往止步于較淺階段。

基于相關調研成果,共同體凝聚政策認為,安全且管理良好的共享空間——包括公園、休閑中心、商店以及交通網絡——對于鼓勵多元交流互動非常重要。因此,要在提升人居環(huán)境質量的同時,促使多族裔居民混合居住,共享良好的人居空間;要在族際關系緊張的區(qū)域興建住宅,增加房屋供應,在面向貧困階層的房屋福利中,地方政府和經濟適用房供應商應實施多元包容的分配和租賃政策,原則上避免在住房分配中向特定身份群體的傾斜。

其二,社區(qū)組織建設。〔72〕共同體凝聚政策認為,在營造積極的多元文化社區(qū)關系方面,與官方機構相比,社區(qū)志愿組織的潛力可能要大得多,而共同體凝聚政策實踐的相當一部分開拓性工作都是由他們完成的。原因在于,首先,政府機構在非正式層面上與社區(qū)合作的經驗較少;其次,對某些單一群體的社區(qū)組織提供資助和支持,有助于增強相關群體參與、融入多元社區(qū)生活的信心和能力。不過,從長遠來看,群體多元化的社區(qū)組織較單一群體組織擁有更大的發(fā)展前景,更利于促進多元社區(qū)的團結,這是社區(qū)組織發(fā)展的重要方向。

其三,加強語言與技能培訓?！?3〕在關于就業(yè)領域多元融合狀況的考察中,共同體凝聚政策強調,移民群體、少數(shù)族裔普遍缺乏基本工作技能,限制了這些群體的職業(yè)發(fā)展選擇,也影響了就業(yè)領域的多元融合凝聚,因此,研究者們建議雇主們幫助這些少數(shù)群體的雇員掌握基本技能,獲得基礎性的職業(yè)資質。除了職業(yè)技能之外,英語語言技能不足,被視為非英語群體職業(yè)發(fā)展和多元融合的最大障礙之一。共同語言對政治一體化和勞動力市場內的機會平等至關重要,在共同體凝聚政策的多個報告、方案、建議中,英語能力培訓常常被放置在與就業(yè)相關的內容版塊中,占據(jù)可觀的篇幅。2001年共同體凝聚政策提出關于共同語言的建議時,曾遭到不小的爭議,但這一建議很快獲得了普遍支持?！?4〕

與語言政策相關的一個重要事務是面向少數(shù)族裔、移民群體的翻譯服務。共同體凝聚政策認為,語言障礙會使不平等現(xiàn)象永久化,翻譯永遠不能替代英語學習,而過度翻譯是無法律支持的(只有一部分司法服務要求配備必要翻譯);共同體凝聚政策要求,在所有情況下,提供翻譯不應該是相關公共服務的首選,在向非英語居民提供翻譯服務前,公共服務機關應當檢問“是否需要翻譯全文,在翻譯之前是否應該先簡化成簡單的英文版本,是否可以在相關居民提出具體要求之后再提供翻譯服務”?！?5〕相應地,要把原本用于移民語言翻譯服務的資金改用于英語學習培訓項目之中;英語培訓被確定為解決失業(yè)問題的政策體系的一項內容,此外,各社區(qū)團體、宗教場所、學校均需將英語納入其標準考核的一項內容。〔76〕

其四,教育領域的多元交融。共同體凝聚政策將青少年工作與教育視為決定政策前景的關鍵領域。在招生方面,共同體凝聚政策明確要求實行生源的族裔比例配額制度,所有學校都應該確保其生源能夠涵蓋當?shù)厣鐓^(qū)的各種文化和族裔,多元文化地區(qū)的學校應避免超過75%的學生來自同一文化或種族背景?！?7〕在教育內容方面,共同體凝聚政策要求學校設立公民課程(從2002年9月起成為必修科目),〔78〕英國政府在學校引入新的公民課程時特別強調了公民身份相關內容,這是由當時負責教育的國務大臣提出的,他認為這不僅僅是教授政治、憲法和經濟體系的知識,還為年輕人提供了承擔社會責任的機會。〔79〕在學生管理方面,學校應進行多族裔學生沖突和調解等方面的支持、培訓,為多族裔學生的交流交往提供安全的校園環(huán)境與秩序?！?0〕此外,共同體凝聚政策還推出了全國性的學校結對活動,不同區(qū)域、族裔構成的學校建立結對關系,將來自單一文化學校的不同背景的孩子聚集、連結在一起,進行課程、課外活動等方面的交流。〔81〕

(三)共同體凝聚政策的局限

共同體凝聚政策在推出近20年后,也顯露著一些問題,反映出政策的某些局限,其要者可歸納為如下三個方面:

1.不足以解決多元文化主義的痼疾。在不少觀察者眼中,共同體凝聚應是多元文化主義的一項替代方案。然而,在現(xiàn)實中,共同體凝聚政策并不能充分回應如前所述的引起英國不安的“七種趨勢”和多元文化主義的“三大困擾”。從某種意義上講,共同體凝聚政策解決的僅僅是移民問題,甚至很大程度上是英格蘭的移民問題,一些共同體凝聚的政策文本,甚至連所附地圖也僅僅顯示英格蘭區(qū)域,〔82〕這對于一個國家層面的治理方案來說是非常值得商榷的。

對于與國家主權關系甚為密切的國內區(qū)域性民族問題,共同體凝聚政策則缺少應對之策。蘇格蘭、北愛爾蘭等地的分立、剝離之勢與日俱增,在英國脫歐進程啟動后更有明顯的嬗變,多元文化主義在英國政治體制上的深刻鑿痕并未被抹平,甚至有進一步加劇的風險。即便是從社會生活的角度來看,多元凝聚交融進程一旦觸及民族政治單元的堅殼,就戛然止步。例如,英國民眾酷愛足球運動,然而英格蘭、蘇格蘭等分別擁有“自己的”超級聯(lián)賽,長期“各玩各的”,這其中固然有商業(yè)經營因素的限制,但共同體凝聚顯然未能基于多元共生共樂的愿景提供更積極的建議。

從這個意義上講,共同體凝聚政策存在避重就輕、揚湯止沸之嫌,它聚焦于基層社會的多元張力,對頂層設計、宏觀結構關注不足,遠沒有多元文化主義政策那么有系統(tǒng)性。

2.為央地關系和多民族國家整合增添了變數(shù)。共同體凝聚政策不僅沒能有效應對英國國內區(qū)域性民族問題,其“關注區(qū)域”的政策傾向,客觀上卻促進了某些民族政治單元的內部整合,反而進一步加劇了國內區(qū)域性民族問題。

共同體凝聚政策設想,通過促進區(qū)域認同實現(xiàn)族裔身份和地域認同的交織,〔83〕借助多重認同緩解族裔身份認同造成的張力。這種路徑也確實是許多國家的通行做法,其成效亦能得到眾多國別案例的驗證。然而,共同體凝聚政策忽視了英國的特殊之處——有民族聯(lián)邦色彩的民族政治單元。

以蘇格蘭為例,有報告顯示,“蘇格蘭”取代了“英國”成為當?shù)毓餐w凝聚政策的主語,蘇格蘭行政當局于2002年發(fā)起“一個蘇格蘭,多種文化(One Scotland Many Cultures)”計劃,利用電視、廣播和電影廣告、戶外廣告牌以及各種公關途徑大力宣傳,隨著這一運動的發(fā)展,“多種文化”的內容日漸消退,運動的口號只剩下“一個蘇格蘭”,不再有多元的容身之地?！?4〕這種變化的后果就是,蘇格蘭作為一個“不可分割的我們”越發(fā)清晰,而蘇格蘭(人)與英國之間的關系,則變得可商榷、諱莫如深、模棱兩可。借助共同體凝聚政策對地域認同的張揚,蘇格蘭獨立運動順水推舟,加速了內部整合。南亞裔穆斯林胡姆扎·尤薩夫于2023年破天荒地成為蘇格蘭首席大臣和蘇格蘭執(zhí)政黨黨首,上臺伊始即表達了清晰的“蘇獨”主張,生動顯示出共同體凝聚政策在相關議題中導致的負面效應。

究其原因,共同體凝聚政策對“共同體”的價值設定是不清晰的,對“一族一國”以及族裔民族主義的價值內核的反思不足,對多元身份之上的一體性因素的強調不夠有力,難以斬斷身份區(qū)隔的價值源脈,盡管大力強調公民責任、國家認同,然而一旦遇到本土少數(shù)民族事務就“知難而退”,“國中之國”的陰影就復現(xiàn)起來。

3.宗教影響的不確定性。在英國,信仰與族裔之間存在較為明確的對應與重合。例如,巴基斯坦裔和孟加拉裔極大概率為穆斯林,愛爾蘭裔往往是天主教徒,宗教組織、宗教活動以及宗教團體興辦的公共服務、社區(qū)服務往往能夠在社會生活中產生區(qū)隔相關族裔群體的效果。此外,通過參與社區(qū)服務、教育等活動,宗教團體可能獲得國家的支持,而這種國家支持有助于固化個別宗教信徒群體的身份差異性和優(yōu)越感觀念。〔85〕

較為典型的是宗教學校在教育領域的影響,北愛爾蘭尤其如此,天主教和新教的宗教組織興辦了九成以上的學校;在英格蘭,2007年的數(shù)據(jù)顯示,當?shù)?6%的小學和18%的中學有宗教特色。有研究表明,宗教辦學會增加不同學校在多元差異性上的分殊與隔離,進而對多元凝聚產生消極影響,此外,由于家長被允許為子女挑選所在社區(qū)以外的學校,客觀上增加了宗教辦學對特定群體的吸引,一定程度上會抵消學校在生源多元化等方面的努力?！?6〕

從這個意義上講,盡管認識到身份認同的多重性、可變性,共同體凝聚政策卻未能拿出有效方案控制宗教認同對族裔認同的強化,兩種認同在部分群體中的結合,增加了多元身份的張力,也增加了多元議題的復雜性。

四、結 語

英國的共同體凝聚政策有力地挑戰(zhàn)了舊式多元文化主義的諸多教條,它激勵英國政府和社會以更積極的方式認識多元社會,提高了人們對差異的容忍、理解和尊重,指明了多元身份差異的多樣性和可變性。事實證明,在不確定性和身份焦慮彌漫全球、人口變化和流動疾速增長的時代,共同體凝聚方案確實改善了英國社群關系?！?7〕在具體的政策實踐中,一些基層社區(qū)層面的共同體凝聚項目,取得了明顯的成功,緩解了緊繃的社會情緒與多元性張力?！?8〕

英國從多元文化主義到共同體凝聚的轉向,對于世界上眾多深受多元整合事務困擾的國家來說具有重要的參照意義。一方面,作為多元文化主義國別實踐“走得最遠”的重要案例和標桿,英國“帶頭”改弦更張,反思多元文化主義,明確凝聚、交融與整合的價值正確,其象征意義不可謂小。有了英國垂范在先,其他國家超越多元文化主義、探索多元事務治理新路徑的底氣大大增強。另一方面,英國共同體凝聚政策的重要理念、關鍵做法和實踐成效,為其他國家提供了有啟發(fā)性的方法論參考和經驗價值,明確了解決多元文化政治痼疾的若干重點發(fā)力方向和基本政策措施。

同時,我們也應當認識到,由于政策推行時間相對短暫,共同體凝聚政策在移民事務和族裔多元事務中的長期成效尚待時間檢驗。由于關注議題的局限性,共同體凝聚政策還不足以全面替代多元文化主義的政策、制度體系,對于多元文化主義在宗教事務、中央地方關系等方面的深刻影響,后續(xù)的政策跟進也有待觀察。由于某些側重點的偏差,共同體凝聚政策的附帶風險正在給英國政治帶來更多的不確定性,這一點尤其需要人們保持關注。而政黨政治的紊亂、失靈,民粹思潮與極端族裔主義的興起,都對共同體凝聚政策的發(fā)展演進造成了干擾。如何將共同體凝聚政策發(fā)展下去,解決多元文化主義遺留問題,對于素來擅長溫和革新、“小步慢跑”的英國,仍是一大考驗。