王攀峰

(首都師范大學(xué) 教育學(xué)院, 北京 100037)

國(guó)家治理現(xiàn)代化以促進(jìn)人的現(xiàn)代化為旨?xì)w,致力于促進(jìn)人的思想認(rèn)識(shí)、心理態(tài)度與行為方式向現(xiàn)代化發(fā)展。承載著國(guó)家意志、學(xué)科知識(shí)與文化思想的教材文本是學(xué)校教育教學(xué)活動(dòng)的主要載體,在學(xué)習(xí)、理解和使用教材的過程中,人的意識(shí)的提高、精神的進(jìn)步及其現(xiàn)代化發(fā)展得以發(fā)生,在這個(gè)意義上講,教材治理現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵領(lǐng)域和主要內(nèi)容。2014年,教育部頒布的《關(guān)于全面深化課程改革落實(shí)立德樹人根本任務(wù)的意見》提出要“基本建成高校、中小學(xué)各學(xué)段上下貫通、有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)、科學(xué)合理的課程教材體系”[1]。2019年,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》指出要“健全國(guó)家教材制度,統(tǒng)籌為主、統(tǒng)分結(jié)合、分類指導(dǎo)”[2]。2022年,習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出:新時(shí)代以來“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高”[3]9,在教育領(lǐng)域,應(yīng)“深化教育領(lǐng)域綜合改革,加強(qiáng)教材建設(shè)和管理”[3]34。以上政策文件體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)新時(shí)代教材管理制度現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署,但是學(xué)界針對(duì)這個(gè)問題的專門研究還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。筆者旨在厘清教材治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵與價(jià)值的基礎(chǔ)上,探討教材治理現(xiàn)代化的要素與標(biāo)準(zhǔn),破解教材管理制度改革的問題,探尋教材治理現(xiàn)代化發(fā)展的路徑,以期為新時(shí)代建設(shè)高質(zhì)量教材體系提供借鑒。

一、教材治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵與價(jià)值

(一)教材治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵

要厘清教材治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵,需要先理解國(guó)家治理現(xiàn)代化的含義,進(jìn)而把握中國(guó)語境中教材治理現(xiàn)代化的本質(zhì)特征。

自20世紀(jì)90年代以來,治理就成為西方學(xué)術(shù)界的研究熱點(diǎn),21世紀(jì)主要西方國(guó)家把“少一些統(tǒng)治,多一些治理”作為其政治改革目標(biāo),聯(lián)合國(guó)等重要國(guó)際組織在正式報(bào)告中也紛紛對(duì)治理、善治、全球治理等問題進(jìn)行專門探討?？茽柊妄R指出,不應(yīng)將治理視為政治學(xué)中的熱門話題,而應(yīng)將其視為研究社會(huì)政治問題的分析框架。[4]在我國(guó),2013年,中共十八屆三中全會(huì)明確提出要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,自此,治理概念從學(xué)術(shù)話語轉(zhuǎn)化為正式的政策話語,進(jìn)一步引發(fā)了我國(guó)社會(huì)科學(xué)各研究領(lǐng)域的關(guān)注。學(xué)術(shù)界一致認(rèn)為:在價(jià)值取向上,治理的目的是善治,要堅(jiān)持工具理性與價(jià)值理性相統(tǒng)一、提高效率與兼顧公平相一致,努力尋求擴(kuò)大國(guó)家權(quán)力、社會(huì)公益與個(gè)人權(quán)利之間的最大公約數(shù),追求更高的行政效率、更低的行政成本、更好的公共服務(wù)、更多的公民支持;在權(quán)力主體上,治理的主體是多元的,不僅包括國(guó)家機(jī)構(gòu),而且包括企業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)體等,國(guó)家治理體系相應(yīng)地則是由政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理這三類體系組成的;[5]在權(quán)力運(yùn)行過程上,治理的手段是共治,是多主體通過平等參與、合作共贏、雙向互動(dòng)、共同管理公共事務(wù)的過程,強(qiáng)調(diào)多主體自覺廣泛的價(jià)值認(rèn)同而非自上而下的強(qiáng)制執(zhí)行。

教材治理是將國(guó)家治理分析框架應(yīng)用于教材領(lǐng)域而形成的概念,是一種全新的教育理念。倡導(dǎo)教材治理而非教材管理,不僅是詞語概念的改變,更是思想理念的變革。教材治理是指國(guó)家、地方和學(xué)校等利益相關(guān)者在國(guó)家主導(dǎo)和統(tǒng)籌下,通過制度安排和組織設(shè)計(jì)進(jìn)行合作互動(dòng)與平等協(xié)商,共同管理教材公共事務(wù)和提供優(yōu)質(zhì)教材產(chǎn)品的過程。教材治理現(xiàn)代化就是以現(xiàn)代治理理念優(yōu)化教材管理權(quán)力的運(yùn)作程序,推動(dòng)我國(guó)教材制度從傳統(tǒng)管理范式向現(xiàn)代治理范式轉(zhuǎn)變,是教材治理體系和治理能力現(xiàn)代化的合二為一。因此,推進(jìn)教材治理體系的現(xiàn)代化與提升教材治理能力,是推進(jìn)教材治理現(xiàn)代化過程中相互依存的兩個(gè)方面,兩者不可分割。建設(shè)良好的教材治理體系是提高教材治理能力的前提和基礎(chǔ),提高教材治理能力則是發(fā)揮現(xiàn)代教材治理體系制度優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵。因此,推進(jìn)教材治理現(xiàn)代化,意味著既要改革不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要的教材制度體系,使教材治理走向制度化、規(guī)范化、科學(xué)化,又要加強(qiáng)教材治理能力建設(shè),提高教材制度執(zhí)行能力與實(shí)施能力。

(二)教材治理現(xiàn)代化的價(jià)值

首先,教材治理現(xiàn)代化是推進(jìn)我國(guó)課程教材現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵。教育現(xiàn)代化的核心應(yīng)當(dāng)是教育內(nèi)容現(xiàn)代化,即課程教材現(xiàn)代化。[6]課程教材現(xiàn)代化是指以現(xiàn)代化的思想理念為指導(dǎo),開展課程教材編制工作,合理兼顧社會(huì)發(fā)展、學(xué)科知識(shí)與學(xué)生需求之間的關(guān)系,使課程教材在多元立體的結(jié)構(gòu)體系中發(fā)揮整體育人的功能。課程教材現(xiàn)代化在根本目標(biāo)上指向人的現(xiàn)代化,在基本結(jié)構(gòu)上包括課程教材的物質(zhì)設(shè)施、制度規(guī)范和文化價(jià)值這三個(gè)方面的現(xiàn)代化。其中,制度規(guī)范建設(shè)在課程教材現(xiàn)代化中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。一方面,物質(zhì)設(shè)施的發(fā)展是課程教材建設(shè)的基礎(chǔ),要求制度規(guī)范提供保障;另一方面,文化價(jià)值的發(fā)展是以觀念形式表現(xiàn)出來的,只有通過制度的有效運(yùn)行才能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。可見,制度規(guī)范建設(shè)不僅是推進(jìn)物質(zhì)現(xiàn)代化與文化現(xiàn)代化的力量,而且是從根本上實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化的手段。因此,在課程教材的物質(zhì)、制度和文化的關(guān)系結(jié)構(gòu)中應(yīng)把制度規(guī)范建設(shè)擺在重要位置,以教材治理現(xiàn)代化和制度規(guī)范建設(shè)推進(jìn)我國(guó)課程教材的現(xiàn)代化發(fā)展。

其次,教材治理現(xiàn)代化是構(gòu)建中國(guó)特色高質(zhì)量教材體系的保障。現(xiàn)階段,構(gòu)建中國(guó)特色高質(zhì)量教材體系是實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)工程。[7]高質(zhì)量教材體系建設(shè)要求我們通過規(guī)范有序的教材治理和制度建設(shè),為教材建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的制度保障,為人才培養(yǎng)質(zhì)量的全面提升提供有力支撐。推進(jìn)教材治理現(xiàn)代化是深化我國(guó)教材管理制度改革的重要內(nèi)容,必然要求對(duì)國(guó)家教材的編審、選用、供應(yīng)、使用和監(jiān)測(cè)制度進(jìn)行一系列突破性改革。通過加強(qiáng)教材編寫管理、完善教材審核機(jī)制、健全教材使用監(jiān)管體系、完善教材制度規(guī)范,全面深化國(guó)家教材管理制度機(jī)制改革。可以說,只有構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、有效運(yùn)行的教材管理制度與運(yùn)行機(jī)制,形成系統(tǒng)完備、全面覆蓋的大中小學(xué)教材一體化格局,才能保障教材建設(shè)作為國(guó)家事權(quán)的落實(shí),促進(jìn)教材“培根鑄魂、啟智增慧”育人價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

二、我國(guó)教材治理現(xiàn)代化的要素與標(biāo)準(zhǔn)

教材治理在本質(zhì)上是一個(gè)教材制度問題,國(guó)家事權(quán)的落實(shí)必須借助于現(xiàn)代化的教材制度結(jié)構(gòu)與體系才能實(shí)現(xiàn)。教材治理不僅包括組織與制度體系,還包括教材治理價(jià)值、治理方式、治理主體、治理機(jī)制、治理效果等要素?；诖?教材治理現(xiàn)代化的衡量標(biāo)準(zhǔn)主要表現(xiàn)在如下五個(gè)方面。

(一)治理價(jià)值:教材建設(shè)國(guó)家事權(quán)

教材治理現(xiàn)代化是一個(gè)價(jià)值導(dǎo)向定位優(yōu)先于技術(shù)理性變革的過程。在教材治理現(xiàn)代化變革中,教材治理的價(jià)值導(dǎo)向深刻地影響著教材治理方式、治理主體、治理機(jī)制的選擇與治理效果的實(shí)現(xiàn)。黨的十八大以來,黨中央明確提出教材建設(shè)是國(guó)家事權(quán)這一政治命題。為此,我國(guó)教材治理現(xiàn)代化變革首先要明確和堅(jiān)守教材建設(shè)作為國(guó)家事權(quán)這一政策方向和價(jià)值導(dǎo)向,將落實(shí)教材建設(shè)作為國(guó)家事權(quán)這一戰(zhàn)略思想置于優(yōu)先地位。只有把握了這一原則,我國(guó)教材治理現(xiàn)代化才能獲得可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力支持與社會(huì)保障。因此,新時(shí)代教材治理現(xiàn)代化要從國(guó)家治國(guó)理政的高度出發(fā),堅(jiān)守育人為本、服務(wù)國(guó)家的初心使命,傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化,培育社會(huì)主義核心價(jià)值觀,培養(yǎng)擔(dān)當(dāng)民族復(fù)興大任的時(shí)代新人,推進(jìn)教材建設(shè)從傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)化、行政化管理走向科學(xué)化、法治化、制度化和規(guī)范化的治理過程。

(二)治理主體:多元共治

我國(guó)教材治理的價(jià)值目標(biāo)就是建設(shè)高質(zhì)量教材體系、優(yōu)化教材供給,進(jìn)而推進(jìn)教材領(lǐng)域人民根本利益和社會(huì)公共利益的最大化?，F(xiàn)代化教材治理需要借助于教材制度建設(shè),動(dòng)員國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)等多元主體共同參與、共同治理。參與教材管理的主體不限于政府部門,還包括專業(yè)團(tuán)體、出版機(jī)構(gòu)、學(xué)校師生、社會(huì)公民等多元主體?？梢钥闯?教材治理突破了傳統(tǒng)單一主體主宰下的政府管理形式,呈現(xiàn)出多元共治、協(xié)同參與的民主管理形式。教材治理通過多元共治,促成國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)多元主體的共同參與,激發(fā)各方活力,實(shí)現(xiàn)教材治理現(xiàn)代化的價(jià)值目標(biāo)。需要注意的是,多元共治的教材治理格局不等同于多中心、分權(quán)式、無序化管理,而是一個(gè)由統(tǒng)一價(jià)值目標(biāo)和多元主體共治相結(jié)合的過程。因此,由國(guó)家主導(dǎo)制定的統(tǒng)一的價(jià)值目標(biāo)是教材治理的重要內(nèi)容,它為教材建設(shè)中的多元主體共治提供了方向和指導(dǎo)。

(三)治理方式:過程民主化

現(xiàn)代化教材治理體系是一個(gè)整體統(tǒng)籌、縱橫銜接、民主協(xié)同的有機(jī)系統(tǒng)。教材治理和制度安排要從根本上體現(xiàn)人民群眾對(duì)高質(zhì)量和多元化教材的需求,促進(jìn)教材治理主體以對(duì)話合作、溝通協(xié)商的方式參與到教材治理的全過程中,實(shí)現(xiàn)更多的民主參與。在縱向上要理順國(guó)家、地方和學(xué)校等各級(jí)行為主體的關(guān)系,轉(zhuǎn)變單向的行政管理方式,加強(qiáng)三級(jí)教材治理主體之間的聯(lián)動(dòng)配合;在橫向上要加強(qiáng)教育專家、學(xué)校師生、家長(zhǎng)等各類行為主體的社會(huì)參與和社會(huì)支持,發(fā)揮各類出版機(jī)構(gòu)、專業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)組織在教材治理中的作用,讓教材編寫、出版和使用過程接受社會(huì)全程監(jiān)管。此外,要在發(fā)揮國(guó)家主導(dǎo)作用的前提下引入市場(chǎng)機(jī)制,處理好國(guó)家與市場(chǎng)、集權(quán)與分權(quán)之間的矛盾關(guān)系,尋求國(guó)定制和審定制的協(xié)同關(guān)系,通過適度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激發(fā)教材管理與建設(shè)的活力。

(四)治理機(jī)制:權(quán)力運(yùn)行的制度化和法治化

教材治理的關(guān)鍵是現(xiàn)代化教材制度體系的構(gòu)建與執(zhí)行?，F(xiàn)代教材制度包含教材編寫、審查和使用等各個(gè)環(huán)節(jié),是公共教育制度的重要組成。推進(jìn)教材建設(shè)的制度化和法治化是教材治理現(xiàn)代化的核心?，F(xiàn)代教材治理要求明確國(guó)家、地方和學(xué)校等多元治理主體的權(quán)責(zé)關(guān)系,要求在教材編寫、審查和使用中形成完善的制度安排和規(guī)范的公共秩序;同時(shí),教材建設(shè)國(guó)家事權(quán)作為公共權(quán)力,應(yīng)在法律法規(guī)的框架下有序開展和有效運(yùn)行?，F(xiàn)代教材治理將教材制度體系構(gòu)建和制度執(zhí)行能力提升作為中心任務(wù),如果教材編寫、審查和使用制度及權(quán)力運(yùn)行能夠嚴(yán)格遵循法律規(guī)范和操作程序,教材制度優(yōu)勢(shì)能夠轉(zhuǎn)化為教材管理效能,那么教材治理現(xiàn)代化的水平就會(huì)越來越高。

(五)治理效果:效率、公平與質(zhì)量并重

教材治理現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)是正確處理國(guó)家所要實(shí)現(xiàn)的教育公平、質(zhì)量和教材管理所要達(dá)到的效率的關(guān)系問題,也就是說,以公平和質(zhì)量為目標(biāo)的教育追求與以效率和專業(yè)為核心的教材建設(shè),是推進(jìn)教材治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。因此,高效、公平與高質(zhì)量發(fā)展是教材治理現(xiàn)代化追求的效果與目標(biāo)。一方面,提高教材管理的效率是教材治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性目標(biāo)。教材治理是一種工具理性取向的行為,追求教材管理效率的最優(yōu)化是教材治理的本質(zhì)特征。羅格斯和凡·德米爾指出:“效率構(gòu)成公共行政領(lǐng)域的核心價(jià)值之一?！盵8]在教材建設(shè)領(lǐng)域,能否通過創(chuàng)新教材建設(shè)的理念、內(nèi)容與方法,為各級(jí)各類學(xué)校課程教學(xué)提供門類齊全的教材,滿足國(guó)家多層次人才培養(yǎng)目標(biāo)的需求,是衡量教材治理現(xiàn)代化的基本標(biāo)準(zhǔn)。另一方面,構(gòu)建高質(zhì)量教材體系、促進(jìn)教育公平是教材治理現(xiàn)代化的時(shí)代性目標(biāo)。高質(zhì)量教材體系是高質(zhì)量教育體系的重要領(lǐng)域,有助于促進(jìn)人的全面發(fā)展、實(shí)現(xiàn)教育公平、提升教育效能。教材治理所追求的不是外在強(qiáng)制高壓形成的穩(wěn)定格局,而是多元主體共同參與、自由公平、自覺認(rèn)同、高質(zhì)量形態(tài)的發(fā)展格局。教材治理不能為了追求高效率而過于強(qiáng)調(diào)量化的績(jī)效管理,從而犧牲了教育的公平和質(zhì)量。與傳統(tǒng)的教材管理不同,教材治理現(xiàn)代化致力于實(shí)現(xiàn)教材建設(shè)在高效率與高質(zhì)量之間的有效平衡,進(jìn)而達(dá)成教育公平的最終目標(biāo)。

三、我國(guó)教材治理現(xiàn)代化的問題

當(dāng)前我國(guó)教材治理現(xiàn)代化水平不斷提升,但是在教材治理主體、治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制等方面還存在一些問題,這些問題阻礙了教材治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

(一)三級(jí)教材管理制度下治理主體缺乏協(xié)同性

2019年,教育部印發(fā)《中小學(xué)教材管理辦法》,首次明確提出“在國(guó)家教材委員會(huì)指導(dǎo)和統(tǒng)籌下,中小學(xué)教材實(shí)行國(guó)家、地方和學(xué)校分級(jí)管理”[9],并針對(duì)地方、學(xué)校教材管理責(zé)權(quán)不清、職能弱化等問題,明確了省級(jí)教育行政部門在國(guó)家課程教材的選用使用和地方課程教材的開發(fā)管理方面的職責(zé),首次規(guī)定了學(xué)校在選好用好國(guó)家、地方課程教材與開發(fā)校本課程教材方面的要求。雖然三級(jí)教材管理制度在管理理念上有重大突破,在制度設(shè)計(jì)上也逐步完善,但是在現(xiàn)實(shí)中,三級(jí)教材管理制度由于缺乏有效的執(zhí)行手段、執(zhí)行程序和對(duì)應(yīng)的執(zhí)行機(jī)構(gòu),在實(shí)施過程中難以發(fā)揮整體協(xié)同效應(yīng)。尤其是地方和學(xué)校在教材管理的制度規(guī)范、組織機(jī)構(gòu)、執(zhí)行能力等方面相對(duì)薄弱,從而導(dǎo)致國(guó)家、地方和學(xué)校在教材管理中協(xié)同難度大,沒有形成合力,制度實(shí)施效果不佳,未能充分發(fā)揮三級(jí)教材管理的優(yōu)勢(shì)功能。第一,部分省市存在相關(guān)教材政策落實(shí)不夠、地方教材建設(shè)有較大差距等問題。有些地方?jīng)]有成立專門的教材管理機(jī)構(gòu),有些地方?jīng)]有基于本地情況合理規(guī)劃特色化地方課程教材,有些地方則主要從國(guó)家和地方的角度出發(fā)開發(fā)地方課程教材,忽視了教學(xué)的實(shí)際需求,導(dǎo)致地方教材在課堂層面難以落實(shí)。[10]第二,學(xué)校參與教材建設(shè)與管理的主動(dòng)意識(shí)不強(qiáng),能力水平不高。部分學(xué)校缺少健全的教材管理制度與專門的組織機(jī)構(gòu),部分學(xué)校管理者缺乏教材管理的主體意識(shí)與知識(shí)經(jīng)驗(yàn),部分學(xué)校教師開發(fā)校本課程的意識(shí)與能力不足。此外,大部分學(xué)校依照上級(jí)部門要求被動(dòng)選用教材,在教材使用質(zhì)量評(píng)價(jià)與教材選用方面缺少話語權(quán),由此導(dǎo)致學(xué)校教材管理制度建設(shè)水平較低,影響了國(guó)家和地方教材政策在學(xué)校層面的落實(shí)。

(二)教材治理結(jié)構(gòu)中成熟市場(chǎng)與專業(yè)組織發(fā)展不足

我國(guó)教材制度建設(shè)從新中國(guó)成立初期的集權(quán)到改革開放以后的分權(quán),再到黨的十八大以后形成國(guó)家統(tǒng)籌、統(tǒng)分結(jié)合、多方聯(lián)動(dòng)的教材制度體系,經(jīng)歷了集權(quán)—分權(quán)—統(tǒng)分結(jié)合這一運(yùn)行軌跡,致力于尋求國(guó)家權(quán)力、市場(chǎng)機(jī)制與專業(yè)組織之間的多元共治。教材制度的變革致力于尋求集權(quán)和分權(quán)之間的平衡,具體表現(xiàn)為教材編審制度國(guó)定與審定之爭(zhēng)、教材出版發(fā)行制度政府主導(dǎo)與市場(chǎng)主導(dǎo)之辯。[11]在現(xiàn)實(shí)中,由于我國(guó)教材治理結(jié)構(gòu)中成熟市場(chǎng)和專業(yè)組織的缺乏,教材制度建設(shè)在規(guī)制與賦能之間難以制衡,無法適應(yīng)新時(shí)代教材建設(shè)的新要求。首先,成熟市場(chǎng)的缺乏和政府監(jiān)管的部分缺位,會(huì)帶來政府放權(quán)后教材政策實(shí)施的種種亂象。21世紀(jì)初,我國(guó)基礎(chǔ)教育課程改革實(shí)行“一綱多本”教材政策,將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入教材制度中,但教材編審及出版發(fā)行市場(chǎng)放開并沒有實(shí)現(xiàn)提高教材質(zhì)量的理想目標(biāo),反倒出現(xiàn)了教材質(zhì)量下降、教材出版社惡性競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象。成熟市場(chǎng)的缺乏和政府監(jiān)管的不到位導(dǎo)致教材編審出版發(fā)行市場(chǎng)混亂,不僅沒有達(dá)到通過適度市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化教育資源配置和推動(dòng)教材多元化、高質(zhì)量發(fā)展的初衷,反而在某些方面打擊了一些嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家法規(guī)的專業(yè)教材出版社和教材編寫隊(duì)伍的積極性。其次,教材專業(yè)組織較少,難以為政府放權(quán)后的教材建設(shè)提供專業(yè)支持。2018年,課程教材研究所作為首個(gè)國(guó)家級(jí)課程教材研究專業(yè)機(jī)構(gòu)正式成立,體現(xiàn)了黨中央對(duì)教材建設(shè)工作的高度重視,但從總體上看,我國(guó)的教材專業(yè)組織很少,專業(yè)人才缺乏,教材建設(shè)專業(yè)化程度不高。由于傳統(tǒng)的師范院校長(zhǎng)期忽視對(duì)教材建設(shè)專業(yè)人才的培養(yǎng),導(dǎo)致具有較高專業(yè)水平的教材開發(fā)、編寫、研究和管理人才數(shù)量有限,他們廣泛參與教材建設(shè)和提供優(yōu)質(zhì)專業(yè)教育服務(wù)的能力也相對(duì)有限。教材建設(shè)人才的缺乏和教材編寫隊(duì)伍的專業(yè)素養(yǎng)不足,導(dǎo)致教材設(shè)計(jì)編寫理念落后,教材評(píng)價(jià)工具技術(shù)研發(fā)滯后,難以適應(yīng)新時(shí)代教材建設(shè)事業(yè)發(fā)展的需要?！皼]有穩(wěn)定精銳的教科書專業(yè)研究隊(duì)伍、沒有扎實(shí)的教科書研究的積累,就不可能有真正意義上的‘一綱多本’”[12]。因此,如何加強(qiáng)國(guó)家宏觀教材治理能力、規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、培育專業(yè)組織,在教材管理中尋求集權(quán)與分權(quán)、政府與市場(chǎng)之間的平衡點(diǎn),推進(jìn)適合我國(guó)國(guó)情的教材制度改革,是我國(guó)教材建設(shè)亟待解決的關(guān)鍵問題。

(三)教材一體化建設(shè)中管理機(jī)制不完善

推進(jìn)教材管理機(jī)制的一體化發(fā)展是教材治理現(xiàn)代化的重要目標(biāo)。2019年,國(guó)家教材委員會(huì)印發(fā)的《全國(guó)大中小學(xué)教材建設(shè)規(guī)劃(2019—2022年)》首次對(duì)大中小學(xué)教材建設(shè)進(jìn)行了系統(tǒng)設(shè)計(jì)、整體規(guī)劃和分級(jí)管理;教育部印發(fā)的《中小學(xué)教材管理辦法》《職業(yè)院校教材管理辦法》《普通高等學(xué)校教材管理辦法》《學(xué)校選用境外教材管理辦法》指明了各級(jí)各類教材誰來管、管什么、怎么管的問題,具體涉及大中小學(xué)各學(xué)段,包含普通教育與職業(yè)教育各類型,覆蓋教材規(guī)劃、編、審、用、督各環(huán)節(jié)。[13]在現(xiàn)實(shí)中,教材管理體制機(jī)制的一體化建設(shè)仍然面臨著一系列問題。第一,課程標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)缺乏整體性與關(guān)聯(lián)性。課程標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)是根據(jù)系統(tǒng)理論和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范對(duì)課程體系進(jìn)行頂層設(shè)計(jì),將各級(jí)各類課程標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)成分組成一個(gè)結(jié)構(gòu)化、關(guān)聯(lián)性的整體系統(tǒng)。當(dāng)前各級(jí)各類課程標(biāo)準(zhǔn)在設(shè)計(jì)和實(shí)施中缺乏整體性和關(guān)聯(lián)性。比如,義務(wù)教育階段和普通高中階段都有國(guó)家制定的課程標(biāo)準(zhǔn),但大學(xué)階段沒有國(guó)家統(tǒng)一制定的課程標(biāo)準(zhǔn);不僅如此,受傳統(tǒng)辦學(xué)模式的影響,義務(wù)教育階段和普通高中階段課程標(biāo)準(zhǔn)在其領(lǐng)域范圍內(nèi)各有風(fēng)格、自成體系,在內(nèi)容要求上缺乏一致性和貫通性。同時(shí),中小學(xué)各級(jí)各類教材體系在目標(biāo)設(shè)置與內(nèi)容編排上也缺乏縱向銜接。[14]第二,教材管理體制機(jī)制不健全。教材管理涉及教材編寫修訂、內(nèi)容審核、出版發(fā)行、選用使用等多個(gè)環(huán)節(jié),教材管理制度各環(huán)節(jié)之間是相互影響、相互協(xié)同的,構(gòu)成了深度的制度關(guān)聯(lián)和制度依賴。只有健全和完善教材管理體制機(jī)制,明確教材制度各環(huán)節(jié)相互作用的運(yùn)行規(guī)則和運(yùn)行方式,設(shè)計(jì)科學(xué)合理的流程促進(jìn)各個(gè)環(huán)節(jié)的整體協(xié)同和相互聯(lián)動(dòng),才能將教材管理的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為教材治理的效能優(yōu)勢(shì)。我國(guó)當(dāng)前的教材政策對(duì)教材管理各環(huán)節(jié)做了系統(tǒng)的制度規(guī)定,為教材治理提供了法制依據(jù),[15]但教材管理各個(gè)環(huán)節(jié)的操作流程和實(shí)施規(guī)范還不太清晰,為實(shí)際教材建設(shè)工作帶來了困難。比如,教材編寫修訂部分對(duì)教材編寫單位、編寫人員的資格和教材修訂的條件提出了明確要求,但缺少教材編寫修訂的流程管理;教材選用使用部分要求教育行政部門負(fù)責(zé)教材選用使用工作的管理統(tǒng)籌,由教材選用委員會(huì)選用和公示,但教材選用程序不太完善,學(xué)校缺少教材選用權(quán),導(dǎo)致選用的教材難以滿足師生教學(xué)需求。

四、我國(guó)教材治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑

構(gòu)建現(xiàn)代化中國(guó)特色教材治理體系,關(guān)鍵就是通過集權(quán)和分權(quán)兩種方式理順中央、地方與學(xué)校不同層級(jí)的關(guān)系,優(yōu)化國(guó)家、社會(huì)與市場(chǎng)三大主體關(guān)系,促進(jìn)教材建設(shè)在治理主體、方式、機(jī)制、結(jié)構(gòu)等方面的重構(gòu)和改革。只有積極探索推進(jìn)教材治理現(xiàn)代化的有效路徑,才能破解教材管理制度改革面臨的諸多問題,回應(yīng)新時(shí)代建設(shè)高質(zhì)量教材體系的新要求。

(一)落實(shí)國(guó)家事權(quán),構(gòu)筑教材治理的善治格局

善治是國(guó)家治理現(xiàn)代化的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和理想目標(biāo),是一種科學(xué)有效、協(xié)調(diào)有序、配合適當(dāng)?shù)睦硐霠顟B(tài)。實(shí)現(xiàn)教材善治,就是要改革傳統(tǒng)教材管理體制,構(gòu)建高效、公平、法治、民主的現(xiàn)代化教材治理體系,也是教材治理現(xiàn)代化追求的理想目標(biāo)。教材治理現(xiàn)代化改革是一個(gè)價(jià)值導(dǎo)向優(yōu)先于技術(shù)理性變革的過程,教材建設(shè)的價(jià)值導(dǎo)向從根本上決定著教材治理方式、治理機(jī)制、治理結(jié)構(gòu)的路徑選擇。因此,明確教材治理的政治方向與價(jià)值目標(biāo),準(zhǔn)確把握新時(shí)代課程教材的育人目標(biāo),是教材治理達(dá)致善治目標(biāo)的重要前提。

首先,以馬克思主義為指導(dǎo),明確教材治理的方向和目標(biāo)。教材建設(shè)國(guó)家事權(quán)是對(duì)新時(shí)代我國(guó)教材建設(shè)的價(jià)值定位,表明教材建設(shè)體現(xiàn)國(guó)家權(quán)力意志。國(guó)家從戰(zhàn)略高度整體規(guī)劃和統(tǒng)籌治理,為我國(guó)教材治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展指明了方向。只有堅(jiān)持正確的指導(dǎo)思想和目標(biāo)方向,確立馬克思主義在教材治理中的指導(dǎo)地位,才能推進(jìn)教材建設(shè)權(quán)力的有效運(yùn)行,確保教材建設(shè)國(guó)家事權(quán)的真正落實(shí)。推進(jìn)教材治理現(xiàn)代化,要堅(jiān)持馬克思主義的指導(dǎo)地位,把黨和國(guó)家的教育要求貫穿到教材治理全過程各環(huán)節(jié),將習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想、社會(huì)主義核心價(jià)值觀、中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、革命傳統(tǒng)教育、生態(tài)文明教育等融入教材治理的各領(lǐng)域全鏈條,充分發(fā)揮黨對(duì)教材治理工作的領(lǐng)導(dǎo)作用。

其次,以新時(shí)代育人目標(biāo)為主線,推進(jìn)中國(guó)特色教材治理體系建設(shè)。教材治理體系是中國(guó)特色教育制度的組成部分,為教材建設(shè)國(guó)家事權(quán)的落實(shí)提供了制度保證。教材治理是落實(shí)新時(shí)代人才培養(yǎng)目標(biāo)的重要環(huán)節(jié),任何教材治理行為都要尊重教育本質(zhì)規(guī)律、指向?qū)W生德智體美勞全面發(fā)展。新時(shí)代落實(shí)人才培養(yǎng)目標(biāo)是學(xué)校教育的根本任務(wù),學(xué)校教育承擔(dān)著落實(shí)立德樹人的根本任務(wù)、發(fā)展學(xué)生核心素養(yǎng)的新要求、實(shí)現(xiàn)“五育并舉”和全面發(fā)展的培養(yǎng)目標(biāo)。因此要把新時(shí)代育人目標(biāo)融入教材編寫審查、出版發(fā)行、選用使用各環(huán)節(jié)和教材治理目標(biāo)、機(jī)制、體制、結(jié)構(gòu)等各要素中,以推進(jìn)中國(guó)特色教材治理體系的建構(gòu),彰顯教材建設(shè)作為國(guó)家事權(quán)的本質(zhì)內(nèi)涵。要堅(jiān)持育人為本的價(jià)值原則,避免市場(chǎng)逐利性帶來的負(fù)面影響,推進(jìn)相關(guān)教材治理主體價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)變,堅(jiān)守教材治理的育人本質(zhì)。

(二)分層分類推進(jìn),實(shí)現(xiàn)教材治理的多元共治

治理主體的多元化是現(xiàn)代治理的核心特質(zhì)。[16]多元共治、協(xié)同治理是教材治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)現(xiàn)教材治理現(xiàn)代化需要構(gòu)建一種多元主體共同參與、相互配合、協(xié)作對(duì)話的教材管理系統(tǒng),形成從國(guó)家、地方到學(xué)校共同參與的、多層多類的組織體系。多元共治的關(guān)鍵在于重構(gòu)教材管理體系,通過集權(quán)和分權(quán)兩種方式調(diào)整多元主體在教材治理中的權(quán)責(zé)關(guān)系,構(gòu)建由國(guó)家主導(dǎo)統(tǒng)籌、地方和學(xué)校多層級(jí)參與的教材治理體系。因此,要提升國(guó)家的宏觀教材治理能力,明確各級(jí)教材治理主體的職責(zé),注重頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新相結(jié)合,是實(shí)現(xiàn)教材治理多元共治的重要途徑。

第一,國(guó)家要提升宏觀教材治理能力,并將頂層設(shè)計(jì)和基層創(chuàng)新相結(jié)合。國(guó)家要立足科教興國(guó)、人才強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略高度,加強(qiáng)教材制度的頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)規(guī)劃,研制具有全局性、先導(dǎo)性和基礎(chǔ)性的重大教材政策,完善教材治理的政策法規(guī)與制度規(guī)范,推進(jìn)大中小學(xué)課程標(biāo)準(zhǔn)體系一體化建設(shè),加強(qiáng)意識(shí)形態(tài)屬性較強(qiáng)學(xué)科教材的編寫審查工作。同時(shí),國(guó)家要注重頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新相結(jié)合,為地方和學(xué)校開展教材建設(shè)提供充分的決策權(quán)、話語權(quán)與改革創(chuàng)新空間,形成縱向銜接、良性互動(dòng)、協(xié)調(diào)一致的教材治理系統(tǒng)。師生是教材的使用者和實(shí)踐者,對(duì)學(xué)科教材使用有鮮活經(jīng)驗(yàn)和切身感受,能對(duì)教材使用效果做出及時(shí)反饋,因此,應(yīng)鼓勵(lì)地方、學(xué)校和師生共同參與教材治理,自下而上地進(jìn)行實(shí)踐創(chuàng)新,發(fā)揮地方、學(xué)校的自主性和專業(yè)性,更好地滿足學(xué)生的發(fā)展需求。

第二,加強(qiáng)地方教育行政機(jī)構(gòu)的教材治理能力,健全地方教材管理制度。地方教育行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)在本地落實(shí)國(guó)家教材管理政策方針,制定地方教材管理規(guī)劃政策,引導(dǎo)學(xué)校教材建設(shè)與管理工作。進(jìn)言之,地方教育行政機(jī)構(gòu)要整體系統(tǒng)地規(guī)劃地方教材建設(shè),以國(guó)家課程標(biāo)準(zhǔn)及教材規(guī)劃政策為指導(dǎo),因地制宜地制定地方教材管理規(guī)劃;要吸收本地學(xué)校校長(zhǎng)、教師、專家等多元主體共同參與教材治理,有步驟、有計(jì)劃地推進(jìn)地方教材建設(shè),健全地方教材管理制度,完善教材編寫、審定、使用、評(píng)價(jià)的地方治理規(guī)范;要開發(fā)聚焦國(guó)家課程目標(biāo)、具有本土特色、滿足學(xué)生需求的地方教材,指導(dǎo)監(jiān)督本地學(xué)校教材管理工作,在實(shí)踐中探索形成地方教材治理的成功經(jīng)驗(yàn)與案例。

第三,激發(fā)學(xué)校參與教材治理的主動(dòng)性,完善校本教材管理制度。學(xué)校要在地方教育行政部門的指導(dǎo)下,負(fù)責(zé)落實(shí)國(guó)家和地方教材管理政策文件,并依據(jù)本校實(shí)際情況,推進(jìn)國(guó)家課程教材和地方課程教材的使用選用工作,創(chuàng)造性地開展校本課程教材的開發(fā)、審核和管理工作;要設(shè)置專門的教材管理部門,組建專業(yè)教材管理團(tuán)隊(duì),健全教材管理規(guī)章制度,完善教師、學(xué)生、家長(zhǎng)等多元主體共同參與教材治理的制度;要發(fā)揮一線師生熟悉教材使用實(shí)際情況的優(yōu)勢(shì),做好教材使用的質(zhì)量評(píng)估與意見反饋工作,切實(shí)提升各類教材質(zhì)量。

(三)創(chuàng)新體制機(jī)制,探索教材治理的法治路徑

教材治理現(xiàn)代化的本質(zhì)是破除滯后的教材管理的體制機(jī)制,建立和完善與中國(guó)特色社會(huì)主義制度相適應(yīng)的教材管理體制機(jī)制。實(shí)現(xiàn)教材建設(shè)的法律之治是保證教材治理多元共治和實(shí)現(xiàn)教材治理善治格局的前提。一方面,要進(jìn)一步完善教材治理的法律法規(guī),構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的教材管理體制機(jī)制,推進(jìn)國(guó)家層面教材管理權(quán)力的橫向拓展,充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)等不同主體的參與作用,把教材建設(shè)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。另一方面,要增強(qiáng)治理主體的法律意識(shí),加強(qiáng)教材制度設(shè)計(jì)與制度實(shí)施,推進(jìn)依法治教。

第一,發(fā)揮政府主導(dǎo)作用,完善教材管理的法律制度。發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在完善教材規(guī)章制度,加強(qiáng)教材管理的過程監(jiān)控,發(fā)揮教材制度的價(jià)值導(dǎo)向、科學(xué)決策和制約監(jiān)督的功能等方面,具體包括完善各級(jí)各類學(xué)校教材管理的法律制度、市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、社會(huì)組織的專業(yè)服務(wù)及評(píng)估機(jī)制等。此外,在推進(jìn)大中小學(xué)教材一體化建設(shè)的戰(zhàn)略背景下,政府還需優(yōu)化教材編寫審核、出版發(fā)行、選用使用等制度的實(shí)施流程,明確各類治理主體的法律責(zé)任與規(guī)范制度,建設(shè)縱向銜接、橫向關(guān)聯(lián)、貫通一致的課程標(biāo)準(zhǔn)體系,形成一套銜接流暢、相互聯(lián)動(dòng)的教材管理機(jī)制,保障管理過程中信息暢通和組織資源的有效利用,以促進(jìn)教材建設(shè)依法有序、高效公平的發(fā)展。

第二,發(fā)揮相關(guān)專業(yè)組織的作用,建立第三方評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)的制度體系。教材建設(shè)的社會(huì)性參與是建設(shè)中國(guó)特色教材治理體系的重要組成部分。專業(yè)組織介于國(guó)家宏觀層面與學(xué)校微觀層面之間,可以彌補(bǔ)政府監(jiān)管不足的問題,為政府的宏觀規(guī)劃和整體布局提供有效的專業(yè)支持。如國(guó)家教材委員會(huì)承擔(dān)著對(duì)國(guó)家教材建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和全面指導(dǎo)、對(duì)意識(shí)形態(tài)屬性較強(qiáng)的教材進(jìn)行審核的任務(wù)。《中小學(xué)教材管理辦法》指出:教材編寫單位“有對(duì)教材持續(xù)進(jìn)行使用培訓(xùn)、指導(dǎo)、回訪等跟蹤服務(wù)和研究的專業(yè)團(tuán)隊(duì),有常態(tài)化質(zhì)量監(jiān)控機(jī)制,能夠?yàn)樾抻喭晟平滩奶峁┏掷m(xù)、有力支持?！薄叭缧韪鼡Q教材版本,應(yīng)由教材選用單位委托專業(yè)機(jī)構(gòu)征求使用地區(qū)學(xué)校教師、學(xué)生及家長(zhǎng)意見,形成評(píng)估報(bào)告,并向省級(jí)教育行政部門提出書面申請(qǐng)。”[9]可見,應(yīng)完善教材監(jiān)督的制度體系和法律法規(guī),積極發(fā)揮專業(yè)組織在教材評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)中的作用,由專業(yè)組織研制教材評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、制定教材使用監(jiān)測(cè)的制度規(guī)范,以進(jìn)一步推進(jìn)教材評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)體系的法制化、規(guī)范化。

第三,完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的法律規(guī)制,提升教材治理效能。在政府宏觀指導(dǎo)下,利用法律手段,進(jìn)一步完善市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)調(diào)動(dòng)多元主體參與教材建設(shè)的主動(dòng)性,發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段在教材管理中的積極作用。一方面,由于市場(chǎng)需求較大,出版發(fā)行量大,且教材比普通圖書的利潤(rùn)高,因此大批出版社、圖書商進(jìn)入教材教輔出版市場(chǎng)導(dǎo)致教材市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈;另一方面,教材作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品,其制作和發(fā)展過程具有一定程度的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性,不能完全由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制所決定。[17]因此,教材治理應(yīng)遵循政府宏觀調(diào)控為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔的原則,政府應(yīng)通過系列的法律規(guī)制,完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境,調(diào)動(dòng)教材多種利益主體參與教材建設(shè),形成多主體、多部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制,把教材制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為教材治理效能,實(shí)現(xiàn)教材管理提質(zhì)增效的目的。