孫思雨

摘要：在行政公益訴訟中，被訴行政行為所指涉的公民、法人或其他組織是否具有訴訟主體資格在法律上并不明確，導(dǎo)致理論和實(shí)踐存在分歧。這類(lèi)主體與案件訴訟標(biāo)的、訴訟結(jié)果存有利害關(guān)系，應(yīng)當(dāng)賦予其第三人的訴訟地位。第三人參與行政公益訴訟既與“公益保護(hù)”“督促依法行政”的訴訟目的相耦合，又具備節(jié)約司法資源、查清案件事實(shí)、保護(hù)第三人權(quán)益等實(shí)踐意義。第三人認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和請(qǐng)求權(quán)范圍應(yīng)根據(jù)行政公益訴訟的客觀(guān)訴訟屬性進(jìn)行建構(gòu)，需同時(shí)滿(mǎn)足“與案件所涉行政行為或案件結(jié)果有公益關(guān)聯(lián)性的利害關(guān)系”，及“其權(quán)利義務(wù)可能會(huì)被法院一并裁判”兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，其訴訟請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)符合行政公益訴訟之目的，圍繞“公共利益認(rèn)定”和“依法履職認(rèn)定”展開(kāi)，以避免造成主客觀(guān)訴訟審理混亂。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；第三人；訴訟構(gòu)造；認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

一、問(wèn)題的提出

行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)基于其法律監(jiān)督的憲法地位，在負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)因違法作為或不作為導(dǎo)致公共利益遭受侵害時(shí)，以行政機(jī)關(guān)為被告向法院提起的訴訟。基于此，行政公益訴訟的訴訟主體主要為檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，但公共利益的損害與被訴行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的行為沒(méi)有直接的因果關(guān)系，其直接原因往往是違法人的行為，也即公共利益的損害一般是行政相對(duì)人的違法行為與被訴行政機(jī)關(guān)不依法履職的行為共同作用的結(jié)果?？梢?jiàn)，被訴行政行為所指涉的其他對(duì)象（如行政相對(duì)人或其他關(guān)聯(lián)行政機(jī)關(guān)等）與被訴行為或案件結(jié)果存有利害關(guān)系，這類(lèi)人在司法實(shí)踐中常常作為第三人主動(dòng)或被動(dòng)參與訴訟。然而當(dāng)前行政公益訴訟規(guī)范并沒(méi)有第三人之規(guī)定，能否直接參照適用《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟法》）第29條之規(guī)定，在理論和實(shí)踐中還存在較大爭(zhēng)議。由此，對(duì)于行政公益訴訟是否需要確立第三人制度的問(wèn)題，仍需進(jìn)一步從理論上予以探討。

公益訴訟制度是在實(shí)踐中探索發(fā)展來(lái)的，實(shí)務(wù)部門(mén)在辦案過(guò)程中對(duì)這一問(wèn)題存有多種觀(guān)點(diǎn)。檢察機(jī)關(guān)主要以行政公益訴訟屬于客觀(guān)訴訟為由，對(duì)這一問(wèn)題持有否定態(tài)度。如最高人民檢察院副檢察長(zhǎng)張雪樵認(rèn)為行政公益訴訟的性質(zhì)屬于“官告官”訴訟，不是針對(duì)第三人的私權(quán)，第三人通常會(huì)有自己的訴訟請(qǐng)求，其訴訟目的與行政公益訴訟目的不符。最高人民檢察院第八檢察廳副廳長(zhǎng)徐全兵在評(píng)析公益訴訟典型案例時(shí)提到，行政訴訟中的第三人制度是為了保障第三人的權(quán)利，因而第三人參與不符合行政公益訴訟的客觀(guān)訴訟屬性。審判機(jī)關(guān)在實(shí)踐中則有著不同的做法。通過(guò)檢索相關(guān)案例，發(fā)現(xiàn)部分法院在審理案件時(shí)會(huì)依職權(quán)通知或應(yīng)被告請(qǐng)求允許第三人參與訴訟，甚至有二審法院以一審法院未告知公益訴訟起訴人追加相關(guān)主體為本案被告或依職權(quán)通知相關(guān)主體為第三人致使本案遺漏必須參加訴訟的當(dāng)事人為由裁定發(fā)回重審。也有部分法院以公益訴訟之目的是督促行政機(jī)關(guān)依法履職為由，拒絕被告要求追加第三人的請(qǐng)求。由此可見(jiàn)，審判實(shí)踐中對(duì)于是否需要第三人制度也存在爭(zhēng)議。

理論界對(duì)這一問(wèn)題探討較少，總體而言對(duì)于第三人制度持肯定態(tài)度，但對(duì)第三人的范圍、性質(zhì)、請(qǐng)求權(quán)等具體問(wèn)題存有不同看法。如洪浩等提出第三人的范圍包括行政相對(duì)人和其他關(guān)聯(lián)行政機(jī)關(guān)。張穎杰等提出受客觀(guān)訴訟的制約，行政公益訴訟第三人只能限于行政行為的相對(duì)人，其訴訟地位依附于公益訴訟起訴人或被告，不能提出任何獨(dú)立的訴訟請(qǐng)求。練育強(qiáng)提出第三人性質(zhì)的認(rèn)定應(yīng)以行政公益訴訟的定位為判斷起點(diǎn)，若訴訟目的是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，那么行政機(jī)關(guān)就必須作為第三人參與訴訟；若同的是維護(hù)公益，那么行政機(jī)關(guān)就不必然需要作為第三人參與訴訟；同時(shí)無(wú)論目的為何，行政相對(duì)人可以證人身份出庭，不必然需要參與訴訟。

綜上所述，當(dāng)前對(duì)第三人制度爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于：第一，行政公益訴訟是否應(yīng)當(dāng)引入第三人制度？第二，行政公益訴訟中第三人的范圍和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是什么？第三，行政公益訴訟第三人是否能提出獨(dú)立訴訟請(qǐng)求？圍繞上述問(wèn)題，本文將從理論與實(shí)踐兩個(gè)角度出發(fā)，為行政公益訴訟第三人制度尋求理論支撐，并結(jié)合司法實(shí)踐，嘗試提出行政公益訴訟第三人的確立標(biāo)準(zhǔn)及請(qǐng)求權(quán)的限定范圍，以此構(gòu)建與行政公益訴訟相契合的第三人制度。

二、確立行政公益訴訟第三人制度的理論證成

當(dāng)前理論界和實(shí)務(wù)部門(mén)就行政公益訴訟是否適用第三人制度問(wèn)題存有爭(zhēng)議。這些爭(zhēng)議在法律規(guī)定尚不明確的情況下，僅根據(jù)司法實(shí)踐難以得到有效的同應(yīng)。因此需要結(jié)合法學(xué)理論，對(duì)爭(zhēng)議問(wèn)題進(jìn)行溯源性分析，通過(guò)明確行政公益訴訟的特殊構(gòu)造、厘清行政公益訴訟的價(jià)值取向、探討第三人參與公益訴訟的實(shí)踐意義，嘗試為確立行政公益訴訟第三人制度提供理論支撐。

（一）外在結(jié)構(gòu)：行政公益訴訟的特殊構(gòu)造要求建立第三人制度

訴訟構(gòu)造是訴訟法律關(guān)系理論的核心概念之一。所謂訴訟法律關(guān)系理論是指當(dāng)事人、法院以及其他訴訟參與主體在不同訴訟階段產(chǎn)生的訴訟行為和訴訟權(quán)利義務(wù)。訴訟法律關(guān)系理論在應(yīng)用過(guò)程中重點(diǎn)關(guān)注不同訴訟主體的訴訟地位和相互關(guān)系，其中既包括當(dāng)事人與法院的構(gòu)造關(guān)系，也包含當(dāng)事人之間的構(gòu)造關(guān)系，此即“訴訟構(gòu)造”。我國(guó)行政訴訟脫胎于民事訴訟，其在訴訟構(gòu)造上與民事訴訟類(lèi)似，只是行政訴訟的當(dāng)事人是相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)，這不同于民事訴訟中的平等民事主體，所以二者在當(dāng)事人之間的構(gòu)造上有些許不同。盡管如此，行政訴訟與民事訴訟的訴訟構(gòu)造基本都在私益保護(hù)的訴訟目的下產(chǎn)生，對(duì)訴訟各方主體權(quán)利義務(wù)的設(shè)計(jì)也均以私益保護(hù)為方向。當(dāng)出現(xiàn)以公益保護(hù)為目的的行政公益訴訟時(shí)，其各方主體之間的構(gòu)造關(guān)系必然會(huì)發(fā)生變化，需要據(jù)此作出相關(guān)制度的調(diào)整和完善，這也是當(dāng)前在行政公益訴訟中是否能直接引用行政訴訟第三人制度條款的爭(zhēng)議根源之一。

通過(guò)對(duì)比分析行政公益訴訟與行政訴訟的訴訟構(gòu)造，可以發(fā)現(xiàn)兩者的差異主要體現(xiàn)在當(dāng)事人間的構(gòu)造關(guān)系上。行政訴訟的當(dāng)事人為行政相對(duì)人和行政機(jī)關(guān)，二者就行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人作出的行政行為為訴訟標(biāo)的要求法院審判，可以認(rèn)為行政相對(duì)人和行政機(jī)關(guān)均與訴訟標(biāo)的存在利害關(guān)系，且均作為當(dāng)事人參加到訴訟中（見(jiàn)圖1）。而行政公益訴訟的當(dāng)事人為公益訴訟起訴人和行政機(jī)關(guān)，訴訟標(biāo)的是行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)并致國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受損害的行為。一個(gè)顯著特征為訴訟案件標(biāo)的與公益訴訟起訴人并沒(méi)有利害關(guān)系，這也是學(xué)者們將其歸為客觀(guān)訴訟的原因之一。但公共利益的損害是行政相對(duì)人和行政機(jī)關(guān)共同作用的結(jié)果，一種可能為行政相對(duì)人實(shí)施違法侵害行為，且行政機(jī)關(guān)不作為，從而導(dǎo)致或放任公益受損；另一種可能為行政機(jī)關(guān)違法作為，且行政相對(duì)人據(jù)此作出行為，從而造成公益損害。由此，在行政公益訴訟中，作為案件當(dāng)事人的公益訴訟起訴人與案件訴訟標(biāo)的并沒(méi)有利害關(guān)系，相反與訴訟標(biāo)的存有利害關(guān)系的行政相對(duì)人卻被排除在訴訟程序之外（見(jiàn)圖2）。但法院在行政公益訴訟審判時(shí)，必然會(huì)圍繞訴訟標(biāo)的審查行政機(jī)關(guān)的行為與行政相對(duì)人的行為是否共同導(dǎo)致公共利益損害，也即行政相對(duì)人的行為實(shí)質(zhì)上也被納入到審判之中。正如實(shí)務(wù)部門(mén)在認(rèn)定“行政機(jī)關(guān)未履行法定職責(zé)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，將“行政管理相對(duì)人相關(guān)聯(lián)的履行義務(wù)”作為其中要素之一。此即表明行政相對(duì)人的行為成為案件審查的重要內(nèi)容之一。同時(shí)，行政公益訴訟的判決類(lèi)型往往包括“責(zé)令限期履行”“確認(rèn)違法”“駁回起訴”等，而“責(zé)令限期履行”的本質(zhì)則是責(zé)令行政機(jī)關(guān)依法履行對(duì)相對(duì)人的監(jiān)管職責(zé)，這樣來(lái)看行政相對(duì)人實(shí)際成為公益損害的最終責(zé)任承擔(dān)者。由此，行政公益訴訟的訴訟構(gòu)造雖是公益訴訟起訴人、行政機(jī)關(guān)以及審判機(jī)關(guān)之間的法律關(guān)系，但在公益保護(hù)目的以及職權(quán)主義的傾向下，法院的司法審查范圍可以超越訴訟請(qǐng)求，于是行政公益訴訟更像是公益訴訟起訴人、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人的共同審查。

據(jù)此，行政相對(duì)人雖然不具有行政公益訴訟構(gòu)造的主體地位，但是其行為被實(shí)質(zhì)性納入到案件審判之中，與訴訟標(biāo)的、案件結(jié)果存在利害關(guān)系。從這一角度來(lái)看，行政公益訴訟制度應(yīng)當(dāng)給予這類(lèi)主體一定訴訟地位，賦予其相應(yīng)的訴訟權(quán)利和義務(wù)，使之合法參與訴訟。參考《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，與被訴行政行為或案件結(jié)果有利害關(guān)系的主體通常作為第三人參與訴訟。那么基于行政公益訴訟的特殊構(gòu)造，也應(yīng)為這類(lèi)主體創(chuàng)設(shè)參與訴訟的途徑，即將行政相對(duì)人作為第三人參與訴訟，以滿(mǎn)足案件審判工作的需要。

除此之外，行政公益訴訟還存在一種情形，即與案件訴訟標(biāo)的具有利害關(guān)系的其他關(guān)聯(lián)行政機(jī)關(guān)是否能作為第三人。從行政公益訴訟的訴訟構(gòu)造上看，關(guān)聯(lián)行政機(jī)關(guān)同樣屬于負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政主體，與本案訴訟標(biāo)的所指涉的行政行為同樣有著利害關(guān)系，其本就可以作為被告參與案件中。根據(jù)2018年《最高人民法院關(guān)于適用（中華人民共和國(guó)行政訴訟法）的解釋》第26條第2款規(guī)定，應(yīng)當(dāng)追加被告而原告不同意追加的，法院應(yīng)通知其以第三人參加訴訟。由此，關(guān)聯(lián)行政機(jī)關(guān)的訴訟地位等同于原案被告，其作為第三人參與訴訟具有理論和制度上的依據(jù)。

（二）內(nèi)在價(jià)值：第三人制度與行政公益訴訟目的耦合

行政公益訴訟的特殊構(gòu)造表明，行政相對(duì)人和關(guān)聯(lián)行政機(jī)關(guān)與案件訴訟標(biāo)的存在利害關(guān)系，應(yīng)當(dāng)賦予其“第三人”的訴訟地位。但是這一論證尚不足以同應(yīng)行政公益訴訟第三人制度建立的難點(diǎn)：第三人制度與行政公益訴訟制度價(jià)值R的之間的矛盾，這也是當(dāng)前理論界和實(shí)務(wù)者們產(chǎn)生分歧的重要原因。然而這一矛盾暗含著一個(gè)同化的觀(guān)點(diǎn)，且將其作為邏輯上的前置性條件，即認(rèn)為第三人制度具有維護(hù)公民私益的目的，這種目的導(dǎo)致其被作為客觀(guān)訴訟的行政公益訴訟所排斥。為此，本文將從行政公益訴訟及第三人制度價(jià)值目的出發(fā)，探尋第三人制度與行政公益訴訟制度的耦合性。

我國(guó)行政公益訴訟具有客觀(guān)訴訟屬性已基本形成共識(shí)。從客觀(guān)訴訟的理論淵源觀(guān)之，主客觀(guān)訴訟劃分的理論最早由法國(guó)法學(xué)家狄驥所提，后經(jīng)由不同國(guó)家的運(yùn)用，逐漸發(fā)展出內(nèi)容不同、程序不一的訴訟制度。當(dāng)前研究通常將公益訴訟和客觀(guān)訴訟視為同義詞，但從性質(zhì)角度來(lái)說(shuō)，大部分國(guó)家運(yùn)行的客觀(guān)訴訟都只是對(duì)訴訟制度中某些特性的總結(jié)和概括，而不是一個(gè)獨(dú)立的一項(xiàng)制度?？傮w上看，一些大陸法系國(guó)家的客觀(guān)訴訟存在以下基本特征：訴訟目的上要求以公益保護(hù)、維護(hù)客觀(guān)法秩序?yàn)槟康模尜Y格上不要求與被訴行政行為有利害關(guān)系，訴訟判決上具有對(duì)世效力等。其中訴訟目的是區(qū)分主客觀(guān)訴訟最核心的標(biāo)準(zhǔn)，很多學(xué)者即以此為由認(rèn)為我國(guó)行政公益訴訟具有客觀(guān)訴訟屬性。但此處的訴訟目的并非原告起訴時(shí)的目的，而是法律制度所預(yù)設(shè)的目的。因?yàn)樵谥饔^(guān)訴訟中，當(dāng)事人可能存有維護(hù)公益和客觀(guān)法秩序的目的：同樣在客觀(guān)訴訟中，當(dāng)事人也可能存有私益目的。也即行政公益訴訟的訴訟目的是由制度本身決定的，而非當(dāng)事人訴求決定的。同理，行政公益訴訟是否與第三人制度相矛盾這一問(wèn)題的核心在于，兩者的訴訟目的是否具有趨同性。如果第三人制度的設(shè)計(jì)在總體上有利于達(dá)成行政公益訴訟之目的，即使其可能具有維護(hù)私益的附隨目的，但也能與行政公益訴訟制度相耦合，從而實(shí)現(xiàn)兩者之間的和諧統(tǒng)一。

據(jù)此，進(jìn)一步觀(guān)察我國(guó)行政公益訴訟的目的定位。當(dāng)前學(xué)界和實(shí)務(wù)部門(mén)對(duì)行政公益訴訟的目的存有公益保護(hù)論和督促依法行政論兩種觀(guān)點(diǎn)。從行政公益訴訟的現(xiàn)行依據(jù)上看，《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》明確指出人民檢察院辦理公益訴訟案件的任務(wù)是督促行政機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)督管理職責(zé)，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定辦理公益訴訟案件是為了維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法。由此，僅從規(guī)范上看是無(wú)法判斷“公益保護(hù)”和“督促依法行政”誰(shuí)為主要目的、誰(shuí)為次要目的?；赜^(guān)行政公益訴訟制度建立的背景，黨的十八屆四中全會(huì)提出要探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)這項(xiàng)改革作了專(zhuān)門(mén)說(shuō)明，指出現(xiàn)實(shí)生活因缺少公益訴訟制度“導(dǎo)致違法行政行為缺乏有效司法監(jiān)督，不利于促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)對(duì)公共利益的保護(hù)”?？梢哉J(rèn)為，“督促依法行政”和“公益保護(hù)”這兩個(gè)目的并不是“非此即彼”的關(guān)系，而是統(tǒng)一于行政公益訴訟之中，也就是行政公益訴訟既要督促在特定領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)依法行政，也要維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。

而第三人制度恰好能夠契合行政公益訴訟的目的定位，形成相互間的有效銜接。一方面，第三人參與行政公益訴訟有利于達(dá)成“督促依法行政”之目的。結(jié)合行政公益訴訟的訴訟構(gòu)造可以看到，被訴行政行為的行政相對(duì)人和其他關(guān)聯(lián)行政機(jī)關(guān)與案件存在利害關(guān)系，可以作為第三人參與訴訟。當(dāng)行政相對(duì)人以第三人身份參與行政公益訴訟時(shí)，其理應(yīng)圍繞訴訟爭(zhēng)議焦點(diǎn)——行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為的行為——提出相關(guān)訴求，盡管這些訴求可能同時(shí)具有保護(hù)自身權(quán)益的附隨目的，但不妨礙其能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督和制約的效果，從而督促行政機(jī)關(guān)依法行政。如在福州市倉(cāng)山區(qū)人民檢察院訴福州市倉(cāng)山區(qū)農(nóng)林水局一案中，行政機(jī)關(guān)錯(cuò)誤認(rèn)定違法行為主體，該行政相對(duì)人作為第三人參與訴訟，并請(qǐng)求對(duì)該行政行為予以糾正。該案詮釋了第三人對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，能夠有效督促行政機(jī)關(guān)依法行政。當(dāng)其他關(guān)聯(lián)行政機(jī)關(guān)以第三人身份參與訴訟時(shí)，由于其對(duì)案件涉及的事項(xiàng)同樣負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)，或者說(shuō)對(duì)被告負(fù)有督促、協(xié)助的職責(zé)，將其納入訴訟之中更非尋求維護(hù)私益之目的，而是有利于審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)對(duì)該關(guān)聯(lián)行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行監(jiān)督，以督促和糾正該關(guān)聯(lián)行政機(jī)關(guān)的違法和不作為問(wèn)題。因此，不能因行政公益訴訟第三人制度可能存有維護(hù)私益的附隨目的而排斥或否認(rèn)其督促依法行政之功能。

另一方面，第三人參與行政公益訴訟同樣有利于實(shí)現(xiàn)“公益保護(hù)”之目的，及時(shí)推動(dòng)全面整改和修復(fù)，從而有效維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。如前文所述，公共利益的損害一般是行政相對(duì)人的違法行為與被訴行政機(jī)關(guān)不依法履職的行為共同作用的結(jié)果，行政相對(duì)人作為案件的違法行為人，其是否停止違法行為、采取補(bǔ)救措施，與公共利益能否得到修復(fù)之間存有密切聯(lián)系。因此，多數(shù)行政公益訴訟的判決結(jié)果均為責(zé)令被告行政機(jī)關(guān)履行對(duì)行政相對(duì)人的監(jiān)管職責(zé)。從這一角度來(lái)看，行政公益訴訟雖限于其“督促之訴”的補(bǔ)充性、兜底性定位，不宜對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)直接作出裁判，但并不能據(jù)此就否認(rèn)行政相對(duì)人作為第三人參與訴訟的價(jià)值。事實(shí)上，行政相對(duì)人作為第三人參與訴訟能夠積極促成實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)目的，這是因?yàn)椤岸酱僦V”的監(jiān)督效果需要通過(guò)被監(jiān)督者的積極履職來(lái)實(shí)現(xiàn)，而行政機(jī)關(guān)積極履職的實(shí)效性同樣需要相對(duì)人的協(xié)同配合作為保障。當(dāng)行政相對(duì)人以第三人身份參與訴訟時(shí)，其從被動(dòng)執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)參與者，能夠表達(dá)訴求、輔助理清案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)，并且可以通過(guò)法院審判間接確定其應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，有利于增強(qiáng)第三人的裁判接受度和執(zhí)行配合度，從而實(shí)質(zhì)性解決問(wèn)題、有效維護(hù)公益。如在四川省洪雅縣人民檢察院訴四川省洪雅縣水利局一案中，實(shí)施非法采砂行為的第三人建網(wǎng)砂石場(chǎng)述稱(chēng)，現(xiàn)已自覺(jué)接受行政處罰，以后會(huì)依法經(jīng)營(yíng)。其他關(guān)聯(lián)行政機(jī)關(guān)參與訴訟同樣如此，法院通常會(huì)明確其應(yīng)當(dāng)履行的協(xié)助或督促義務(wù)。如在龍海市人民檢察院訴龍海市農(nóng)業(yè)機(jī)械管理站一案中，法院表明第三人龍海市財(cái)政局應(yīng)積極協(xié)助被告，履行相關(guān)法定職責(zé)。由此，將相關(guān)聯(lián)的行政機(jī)關(guān)納入訴訟，也有利于其積極行使職權(quán)、保護(hù)公益。

（三）實(shí)踐意義：第三人參與行政公益訴訟的實(shí)際效用

行政公益訴訟第三人制度除了具有實(shí)現(xiàn)“法律監(jiān)督”“公益保護(hù)”之價(jià)值外，在司法實(shí)踐中還能夠發(fā)揮節(jié)約司法資源、查清案件事實(shí)、維護(hù)司法權(quán)威、保護(hù)第三人利益等功能意義。

首先，第三人參與行政公益訴訟有助于法院查清案件事實(shí)、節(jié)省司法資源。第三人制度在民事訴訟和行政訴訟中發(fā)展得較為成熟，該制度受到訴訟經(jīng)濟(jì)原則的影響，其設(shè)計(jì)初衷是合并審理關(guān)聯(lián)訴訟案件，節(jié)約司法資源。正如有學(xué)者提到民事訴訟第三人制度的宗旨在于“使糾紛得到一次性的全面解決”。行政訴訟法學(xué)者有著同樣類(lèi)似表述，“設(shè)定第三人制度，主要是為了實(shí)現(xiàn)訴的合并，減少不必要的訴訟；同時(shí)也是為了查清案件事實(shí)，有利于人民法院公正審判”。行政公益訴訟第三人與案件訴訟標(biāo)的存在利害關(guān)系，特別是作為公益損害人的行政相對(duì)人，其違法行為往往是公益造成損害的直接原因，將其納入訴訟有利于查清案件事實(shí)。例如在石阡縣人民檢察院訴石阡縣環(huán)境保護(hù)局一案中，案件的爭(zhēng)議焦點(diǎn)之一是第三人石阡明美公司開(kāi)采重晶石洗礦泥漿水對(duì)月亮巖河道及周邊環(huán)境是否造成污染，以及2015年至今第三人是否存在大量硫酸酸煮淤泥向月亮巖河道排放的行為。第三人如果參與案件提出訴求、陳述事實(shí)、提交證據(jù)以及質(zhì)證，將為法院查明事實(shí)提供全面的視角。同時(shí)，第三人如果對(duì)案件所涉行政行為提出相關(guān)的訴訟請(qǐng)求，也有利于法院在審判中合并審理相關(guān)訴訟，節(jié)約司法資源和當(dāng)事人的訴訟成本。

其次，第三人參與行政公益訴訟可以避免法院作出不同判決，維護(hù)司法權(quán)威。在行政公益訴訟中，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)作出限期履行的判決后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)據(jù)此對(duì)行政相對(duì)人作出一定的行政行為，即該判決對(duì)行政相對(duì)人也產(chǎn)生了實(shí)際上的法律效力。倘若行政相對(duì)人非因本人原因而未參加訴訟，法院也沒(méi)有依職權(quán)通知其參與，那么在法院作出的判決影響行政相對(duì)人權(quán)益的情況下，行政相對(duì)人很可能會(huì)另行起訴，導(dǎo)致案件所涉及的行政行為再次被法院審判。如果經(jīng)過(guò)另行起訴發(fā)現(xiàn)行政相對(duì)人的合法權(quán)益確實(shí)遭受侵犯，法院可能會(huì)做出不同于先前裁判的判決，從而推翻先前裁判的既判力、影響司法權(quán)威。例如在上述福州市倉(cāng)山區(qū)人民檢察院訴福州市倉(cāng)山區(qū)農(nóng)林水局一案中，行政機(jī)關(guān)錯(cuò)誤認(rèn)定違法行為主體。正是因?yàn)樵撔姓鄬?duì)人作為第三人參與訴訟，并請(qǐng)求糾正違法行政行為，該第三人的訴求才能在此案中一并得到解決，而不需要另行起訴。據(jù)此，第三人參與行政公益訴訟在幫助法院查明案情的同時(shí)，也有助于集中解決各位當(dāng)事人對(duì)本案行政行為的訴訟請(qǐng)求，避免循環(huán)訴訟，維持判決的既判力。

最后，第三人參與行政公益訴訟可以防御行政機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)對(duì)其權(quán)利的侵犯，實(shí)現(xiàn)正當(dāng)程序價(jià)值，維護(hù)自身合法權(quán)益?；谛姓嬖V訟的特殊構(gòu)造，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)作為案件的起訴人和被告，雙方圍繞行政機(jī)關(guān)未依法履職導(dǎo)致公益受損的行為進(jìn)行調(diào)查和辯論。在這過(guò)程中，第三人因與被訴行政行為或者案件結(jié)果具有利害關(guān)系，其行為實(shí)質(zhì)上也被納入到審判之中，可能要承擔(dān)裁判帶來(lái)的實(shí)質(zhì)性影響。倘若第三人缺失程序性保障，無(wú)法參與訴訟，那么行政公益訴訟更像是檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)甚至法院對(duì)案外第三人的共同審查，第三人甚至需要在一定范圍上承受他人之間的訴訟結(jié)果帶來(lái)的法律責(zé)任。如此一來(lái)，訴訟的正當(dāng)性就會(huì)存疑。反之，第三人如果能夠在裁判結(jié)果作出之前就參與訴訟，并通過(guò)主張、舉證、質(zhì)證等活動(dòng)維護(hù)H身的權(quán)益，那么第三人的程序性權(quán)利就能夠得到保障，并可基于此實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)侵犯其權(quán)利的防御。

三、行政公益訴訟第三人的實(shí)踐類(lèi)型及認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)判定

行政公益訴訟第三人制度問(wèn)題既源于司法實(shí)踐，又需同歸到司法實(shí)踐。構(gòu)建行政公益訴訟第三人制度雖有其必要性及理論基礎(chǔ)，但如何使之在實(shí)踐中發(fā)揮作用，需對(duì)第三人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題予以明確。特別是《行政訴訟法》第29條明確規(guī)定行政訴訟第三人確定的標(biāo)準(zhǔn)是“同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒(méi)有提起訴訟”以及“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”，這一標(biāo)準(zhǔn)是否可以直接運(yùn)用于行政公益訴訟制度，還需要結(jié)合司法實(shí)踐對(duì)第三人范圍的需求來(lái)決定。

（一）行政公益訴訟第三人的實(shí)踐類(lèi)型

通過(guò)對(duì)搜集到的判決書(shū)進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)在當(dāng)前行政公益訴訟的司法實(shí)踐中，存在以下幾種第三人的類(lèi)型：

第一，公益直接損害人。公益直接損害人是因自身行為給國(guó)家利益或社會(huì)利益帶來(lái)直接損害的公民、法人或其他組織，一般為行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管對(duì)象或執(zhí)法對(duì)象，屬于行政法律關(guān)系當(dāng)中的行政相對(duì)人。公益直接損害人是行政公益訴訟中最常見(jiàn)的第三人類(lèi)型，特別是在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)案件以及國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)案件中，公益直接損害人或因行政審批許可從事某項(xiàng)活動(dòng)致使公益受損，或因自身作出違法行為且行政機(jī)關(guān)怠于履行、不依法履行監(jiān)管職責(zé)致使公益受損，其與公益損害后果之間往往存有因果關(guān)系，因而被法院實(shí)質(zhì)性地納入司法審查當(dāng)中。如在重慶市武隆區(qū)人民檢察院訴重慶市武隆區(qū)規(guī)劃和自然資源局一案中，巨金石材有限公司向原武隆區(qū)國(guó)土房管局（現(xiàn)為被告）申請(qǐng)獲得礦山環(huán)境恢復(fù)治理和土地復(fù)墾的資質(zhì)，但由于其未嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)審批的《武隆巨金公司石灰?guī)r礦礦山閉坑地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理和土地復(fù)墾實(shí)施方案》，造成礦區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞。法院認(rèn)為本案判決結(jié)果與巨金石材有限公司有利害關(guān)系，遂通知其作為第三人參與訴訟，并在查明案件事實(shí)及法律關(guān)系后，作出判決責(zé)令被告依法履行對(duì)第三人礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾的監(jiān)管職責(zé)。本案中第三人違法行為與行政機(jī)關(guān)怠于履職行為共同造成了公益損害的后果，法院責(zé)令行政機(jī)關(guān)依法履行對(duì)第三人的監(jiān)管職責(zé)。又如在揚(yáng)中市人民檢察院訴揚(yáng)中市水利局一案中，原揚(yáng)中市水利農(nóng)機(jī)局（現(xiàn)為被告）對(duì)車(chē)×非法采砂行為作出的行政處罰，存在處罰決定程序違法、罰款數(shù)額低于法律規(guī)定、遺漏處罰事項(xiàng)等情況。法院認(rèn)為車(chē)×為本案利害關(guān)系人，遂追加為第三人參加訴訟。后在案件審理過(guò)程中，被告根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)對(duì)第三人車(chē)×重新作出了行政處罰決定，第三人車(chē)×也已履行完畢，故法院在查明事實(shí)后，認(rèn)定被告作出的原行政處罰決定違法并確認(rèn)無(wú)效。本案中第三人違法行為與行政機(jī)關(guān)違法行為共同造成了公益損害的后果，第三人在履行完相應(yīng)的法律義務(wù)后，法院確認(rèn)行政機(jī)關(guān)對(duì)第三人作出的原行政處罰決定無(wú)效。

第二，違法行為受害人。違法行為受害人是因行政機(jī)關(guān)違法行使行政職權(quán)，導(dǎo)致其合法權(quán)益遭受侵害的公民、法人或其他組織。從實(shí)踐來(lái)看，違法行為受害人不是真正的公益損害人，他們因行政機(jī)關(guān)錯(cuò)誤認(rèn)定違法行為對(duì)象而被行政機(jī)關(guān)作出不利的處罰或強(qiáng)制決定。因此，違法行為受害人同樣屬于行政法律關(guān)系當(dāng)中的行政相對(duì)人。在公益訴訟的審判中，法院會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行合法性審查，從而確定行政機(jī)關(guān)是否全面履行法定職責(zé)?？梢?jiàn)，違法行為受害人的權(quán)利義務(wù)同樣受到法院裁判影響。例如在上述福州市倉(cāng)山區(qū)人民檢察院訴福州市倉(cāng)山區(qū)農(nóng)林水局一案中，行政機(jī)關(guān)錯(cuò)誤認(rèn)定林×為違法行為主體，并對(duì)其作出責(zé)令停止違法行為、限期自行拆除違章建筑的命令。法院遂通知第三人林×參加訴訟，經(jīng)審查作出判決確認(rèn)被告對(duì)第三人作出的《責(zé)令停止違法行為通知書(shū)》《關(guān)于限期自行拆除違章建筑并恢復(fù)原狀的通知》違法。

第三，關(guān)聯(lián)性行政機(jī)關(guān)。關(guān)聯(lián)性行政機(jī)關(guān)是與被告行政機(jī)關(guān)具有監(jiān)督關(guān)系或協(xié)助關(guān)系的其他行政機(jī)關(guān)。行政公益訴訟被告認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)之一是對(duì)法定范圍內(nèi)的國(guó)家利益和社會(huì)利益負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)。然而，監(jiān)管的復(fù)雜性決定了“監(jiān)督管理職責(zé)”的內(nèi)涵和外延十分豐富，很多事項(xiàng)并非是由一個(gè)部門(mén)獨(dú)立完成，而是由多個(gè)部門(mén)共同協(xié)助、配合。當(dāng)存有多個(gè)適格的行政公益訴訟被告，而公益訴訟人不同意追加被告時(shí)，法院一般會(huì)通知其他行政機(jī)關(guān)以第三人身份參加訴訟，并要求其承擔(dān)相應(yīng)的履職義務(wù)。例如在龍海市人民檢察院訴龍海市農(nóng)業(yè)機(jī)械管理站一案中，法院認(rèn)為龍海市財(cái)政局屬于共同組織、實(shí)施機(jī)關(guān)，有對(duì)資金的分配使用進(jìn)行監(jiān)督等職責(zé)，應(yīng)列為共同被告。但經(jīng)法院釋明后公益訴訟起訴人堅(jiān)持要求列其為第三人，法院遂準(zhǔn)許龍海市財(cái)政局作為第三人參與訴訟，并責(zé)令第三人龍海市財(cái)政局積極協(xié)助被告，履行相關(guān)法定職責(zé)。此外，當(dāng)其他關(guān)聯(lián)性行政機(jī)關(guān)不為違法履職或怠于履職的直接主體，但與被告在法定職責(zé)、工作履職等方面相互關(guān)聯(lián)時(shí)，法院通常也會(huì)將其列為案件第三人，要求其承擔(dān)監(jiān)督、協(xié)助被告履職的法定職責(zé)。例如在莆田市城廂區(qū)人民檢察院訴莆田市城廂區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械管理站一案中，法院認(rèn)為農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼專(zhuān)項(xiàng)由財(cái)政部門(mén)和農(nóng)業(yè)部門(mén)共同組織實(shí)施，財(cái)政部門(mén)對(duì)資金的分配使用負(fù)有監(jiān)督檢查職責(zé)，故莆田市城廂區(qū)財(cái)政局是本案適格第三人，并判決被告會(huì)同第三人追同被套取的農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼資金。

第四，承擔(dān)公共職能的企業(yè)事業(yè)單位。這類(lèi)主體雖不是行政主體，但承擔(dān)部分公共管理職能、從事公益服務(wù)事務(wù)。近年來(lái)，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府持續(xù)推進(jìn)行政體制改革和職能轉(zhuǎn)變，不斷將一些公共管理職能通過(guò)授權(quán)或者委托的方式轉(zhuǎn)移給一些非政府組織，這些組織也就承擔(dān)著部分維護(hù)社會(huì)公共利益的職責(zé)。承擔(dān)公共職能的企業(yè)事業(yè)單位既不是公益直接損害人，也不具備被告主體資格，但與案件所涉公共利益相關(guān)聯(lián)，具有維護(hù)案件所涉公共利益的職責(zé)，因而被法院列為第三人參與案件，其權(quán)利義務(wù)會(huì)被法院一并裁判。例如在松桃苗族自治縣人民檢察院訴松桃苗族自治縣稅務(wù)局一案中，松桃苗族自治縣供排水總公司因承擔(dān)著全縣污水治理的公共職能，因而被法院列為案件第三人，并判決被告督促第三人排水總公司完成河道污染治理工作。

（二）行政公益訴訟第三人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

從實(shí)踐中存在的第三人類(lèi)型來(lái)看：公益直接損害人與被訴行政機(jī)關(guān)為公益損害的共同加害人，因而法院判決責(zé)令被告依法履行對(duì)第三人的監(jiān)管職責(zé)，第三人實(shí)際上被要求承擔(dān)著修復(fù)公益損害的義務(wù)：違法行為受害人被被訴行政機(jī)關(guān)錯(cuò)誤認(rèn)定為執(zhí)法對(duì)象，因而法院判決撤銷(xiāo)被告作出的違法行為或確認(rèn)被告前期錯(cuò)誤履職行為違法，以督促被訴行政機(jī)關(guān)依法正確履職；關(guān)聯(lián)性行政機(jī)關(guān)與被訴行政機(jī)關(guān)之間的監(jiān)管職責(zé)具有關(guān)聯(lián)性或交叉性，能夠有助于實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)，因而法院判決其承擔(dān)監(jiān)督、協(xié)助被告履職的法定職責(zé)；承擔(dān)公共職能的企業(yè)事業(yè)單位往往對(duì)公益修復(fù)具有關(guān)鍵性作用，因而法院判決被告積極履行監(jiān)督職能，督促企業(yè)事業(yè)單位完成相關(guān)的治理工作?？梢?jiàn)，行政公益訴訟第三人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)在形式上與行政訴訟相同，即與案件行政行為或案件結(jié)果存在利害關(guān)系，但二者在利害關(guān)系內(nèi)涵的理解適用上又有差異。

在行政訴訟中，“與被訴行政行為有利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)更傾向于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，從而服務(wù)行政訴訟合法性審查；“與案件結(jié)果有利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)更傾向于保護(hù)第三人合法權(quán)益。這種標(biāo)準(zhǔn)理解實(shí)際基于一種邏輯，即與行政訴訟制度的“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)、維護(hù)公民合法權(quán)益”目的相契合。但行政公益訴訟的目的除了監(jiān)督依法行政外，還有公益保護(hù)，這與保障公民私益的行政訴訟不同。圍繞這一目的，行政公益訴訟第三人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)理解為或與行政機(jī)關(guān)依法履職相關(guān)聯(lián)，或與公共利益保護(hù)相關(guān)聯(lián)，即第三人與案件的利害關(guān)系更強(qiáng)調(diào)“公益關(guān)聯(lián)”。誠(chéng)然無(wú)論是行政訴訟或行政公益訴訟，大部分第三人參與訴訟的主要目的在于保護(hù)私益。但不能否認(rèn)第三人除了與案件具有私益關(guān)聯(lián)外，其在行政訴訟中還與行政機(jī)關(guān)是否依法行政具有關(guān)聯(lián)性；在行政公益訴訟中與行政機(jī)關(guān)是否依法履職和保護(hù)公益具有關(guān)聯(lián)性?？梢哉J(rèn)為，第三人與兩種訴訟的關(guān)聯(lián)性均具有“公”“私”面向，只是在行政訴訟中更傾向于“私益”面向，以此擴(kuò)大第三人范圍，實(shí)現(xiàn)維護(hù)第三人合法權(quán)益的目的；而在行政公益訴訟中則更突出“公益”面向，使案件當(dāng)事人均能?chē)@行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)并致公共利益受損害的行為展開(kāi)訴訟活動(dòng)，以此實(shí)現(xiàn)監(jiān)督依法行政與公益保護(hù)的訴訟目的，這也是第三人參與行政公益訴訟的正當(dāng)性所在。

此外，由于“公共利益”是一個(gè)抽象性、復(fù)雜性的概念，以公共利益保護(hù)為目的的行政公益訴訟，從一定程度上來(lái)說(shuō)與廣大公民的切身利益相關(guān)聯(lián)。倘若僅適用公益關(guān)聯(lián)性利害關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)界定第三人，那么可能會(huì)使一些僅具有“反射性利益”的主體同樣可以作為第三人參與訴訟，從而造成第三人范圍泛化，導(dǎo)致訴訟效率低下。因此還需滿(mǎn)足其法律上的利益成為法院審查的直接對(duì)象，即其權(quán)利義務(wù)可能會(huì)被法院一并裁判的條件時(shí)，才可以作為行政公益訴訟第三人參與案件?？傮w而言，行政公益訴訟第三人的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)與行政公益訴訟的客觀(guān)屬性相契合，需同時(shí)滿(mǎn)足“與案件所涉行政行為或案件結(jié)果有公益關(guān)聯(lián)性的利害關(guān)系”，及“其權(quán)利義務(wù)可能會(huì)被法院一并裁判”這兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，過(guò)于寬泛或過(guò)于嚴(yán)格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)反而會(huì)成為公益訴訟運(yùn)行的桎梏，妨礙公益訴訟目的的實(shí)現(xiàn)。

四、行政公益訴訟第三人的請(qǐng)求權(quán)限定

在行政訴訟中，第三人擁有獨(dú)立的訴訟地位，這是第三人制度的基本特征之一。因此，第三人參與訴訟后，他可以既不同意原告的訴訟主張，也不同意被告的訴訟主張，而提出自己獨(dú)立的訴訟請(qǐng)求；也可以同意原告或被告任一方的訴訟請(qǐng)求；抑或是不提出任何訴訟請(qǐng)求。行政公益訴訟第三人雖然有其特殊性，但總體上具備行政訴訟第三人的基本特征，即行政公益訴訟第三人也應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立的訴訟地位，不依附于原告和被告，可以提出自己獨(dú)立的訴訟主張。正如有學(xué)者提出，第三人如果不能提出自己訴訟主張，那么就會(huì)淪為“協(xié)助查明案件事實(shí)的證人”，喪失獨(dú)立地位。

從行政公益訴訟的審判實(shí)踐來(lái)看，第三人提出的訴訟請(qǐng)求有多種表現(xiàn)：（1）認(rèn)為被告作出的行政行為違法，請(qǐng)求確認(rèn)行政行為違法或撤銷(xiāo)違法行政行為。如在上述福州市倉(cāng)山區(qū)人民檢察院訴福州市倉(cāng)山區(qū)農(nóng)林水局一案中，第三人認(rèn)為被告錯(cuò)誤認(rèn)定執(zhí)法對(duì)象，請(qǐng)求糾正被告錯(cuò)誤違法行為。（2）認(rèn)為自身行為合法，請(qǐng)求駁回公益起訴人訴訟請(qǐng)求。如在武漢市黃陂區(qū)人民檢察院訴武漢市黃陂區(qū)人民政府三里橋街道辦事處一案中，第三人認(rèn)為其自建房為合法建房，用地為村莊建設(shè)用地，不屬于基本農(nóng)田，不存在侵害國(guó)家利益及社會(huì)利益的情形，請(qǐng)求駁同公益起訴人的訴訟請(qǐng)求。（3）認(rèn)為公益起訴人部分事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤。如在同陽(yáng)縣人民檢察院訴同陽(yáng)縣自然資源局一案中，第三人承認(rèn)違法事實(shí)，但認(rèn)為公益起訴人提出的涉案土地面積認(rèn)定錯(cuò)誤，請(qǐng)求法院依法查明。（4）認(rèn)為公益訴訟起訴人和被告認(rèn)定的事實(shí)與理由不能成立，請(qǐng)求撤銷(xiāo)被告作出的違法行為、駁回公益訴訟起訴人請(qǐng)求。如在汕頭市澄海區(qū)人民檢察院訴汕頭市澄海區(qū)水務(wù)局一案中，第三人提出公益訴訟起訴人查明的內(nèi)容有誤、適用法律錯(cuò)誤，被告作出的行政處罰適用法律錯(cuò)誤，認(rèn)為涉案《檢察建議書(shū)》及被告作出的行政處罰均不合法，請(qǐng)求法院撤銷(xiāo)被告違法行政行為。（5）請(qǐng)求被告依法賠償或補(bǔ)償。如在武山縣人民檢察院訴武山縣鴛鴦鎮(zhèn)人民政府一案中，第三人承認(rèn)違法行為，同意關(guān)停造成環(huán)境污染的養(yǎng)殖場(chǎng)，但請(qǐng)求被告給予相應(yīng)的補(bǔ)償；在天水市秦州區(qū)人民檢察院訴天水市國(guó)土資源局一案中，第三人認(rèn)為涉案建設(shè)用地合法，被告作出的行政處罰決定錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)依法賠償強(qiáng)制拆除給第三人造成的財(cái)產(chǎn)損失。

在上述列舉的幾種訴訟請(qǐng)求情形里，前四種訴訟請(qǐng)求均被法院認(rèn)可，并且予以查明及同應(yīng)，后一種訴訟請(qǐng)求則以“不屬于本案審查認(rèn)定的范圍”為由，并未在判決中回應(yīng)。由此可以看出：第一，第三人在行政公益訴訟中具有獨(dú)立的地位，可以提出獨(dú)立的訴訟請(qǐng)求，而不必須依附于原告或被告。第二，基于行政公益訴訟的客觀(guān)訴訟屬性，行政公益訴訟第三人的請(qǐng)求權(quán)與和行政訴訟第三人請(qǐng)求權(quán)的內(nèi)容和限度有所不同。法院在審理行政公益訴訟案件時(shí)，通常將案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)歸納為“被告是否有監(jiān)管職責(zé)”“被告是否有未依法履職的情形”“公益是否造成損害”“公益訴訟起訴人的訴訟請(qǐng)求是否合法有據(jù)，應(yīng)否支持”等。只有以案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)為核心的訴訟請(qǐng)求才能夠被法院認(rèn)為屬于本案審查認(rèn)定的范圍，如被告的行政行為是否合法、公益訴訟起訴人認(rèn)定的事實(shí)和依據(jù)是否成立等，而第三人提出侵權(quán)賠償或補(bǔ)償?shù)脑V訟請(qǐng)求則一般不被法院認(rèn)可。這是因?yàn)樾姓r償或補(bǔ)償?shù)脑V請(qǐng)屬于最典型的主觀(guān)訴訟，在面對(duì)具有客觀(guān)訴訟屬性的行政公益訴訟時(shí)，第三人主觀(guān)權(quán)利的保護(hù)實(shí)質(zhì)上依附于行政公益訴訟對(duì)公益的維護(hù)之中。正如前文論證所述，第三人參與訴訟在保護(hù)公益的同時(shí)，也能夠起到維護(hù)自身權(quán)益的附帶作用，所以保護(hù)第三人的主觀(guān)權(quán)利并非公益訴訟的主要目的，而只是公益訴訟的“副產(chǎn)品”。據(jù)此，為了防止第三人參加行政公益訴訟造成主客觀(guān)訴訟審理混淆、將行政公益訴訟的客觀(guān)屬性演變?yōu)橹饔^(guān)訴訟，有必要對(duì)第三人的訴訟請(qǐng)求內(nèi)容進(jìn)行限定，這也在一定程度上回應(yīng)了檢察機(jī)關(guān)提出的第三人參與訴訟不符合行政公益訴訟客觀(guān)訴訟屬性的癥結(jié)。結(jié)合法院的審判實(shí)踐，法院通常圍繞案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)來(lái)判斷第三人訴訟請(qǐng)求是否屬于本案審查對(duì)象，而案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)義是以行政公益訴訟的訴訟目的為邏輯起點(diǎn)。所以第三人的訴訟請(qǐng)求內(nèi)容應(yīng)當(dāng)契合行政公益訴訟的訴訟目的，即有利于維護(hù)公共利益、督促行政機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)管職責(zé)，并圍繞“公共利益認(rèn)定”和“依法履職認(rèn)定”展開(kāi)。就公共利益認(rèn)定而言，第三人可以提出公益訴訟起訴人認(rèn)定的事實(shí)和理由不能成立、自身的行為合法并未造成公共利益損害等，請(qǐng)求駁回公益訴訟人的訴訟請(qǐng)求：就依法履職認(rèn)定而言，第三人可以提出被告行政機(jī)關(guān)的行政行為違法等，請(qǐng)求確認(rèn)違法或撤銷(xiāo)違法行為。而其他有關(guān)請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)賠償、補(bǔ)償或認(rèn)為行政機(jī)關(guān)行政行為不合理、不符合實(shí)際的訴請(qǐng)，則不直接與行政公益訴訟的訴訟目的相關(guān)，不屬于案件的審理內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)由第三人另行提起行政訴訟。

結(jié)語(yǔ)

黨的二十大報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)，要“完善公益訴訟制度”。有關(guān)公益訴訟的相關(guān)議題受到學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的廣泛關(guān)注，但正如最高人民檢察院第八廳原廳長(zhǎng)胡衛(wèi)列所指出，公益訴訟研究需要更加關(guān)注公益訴訟檢察實(shí)踐和制度建設(shè)中的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性問(wèn)題。行政公益訴訟第三人制度是實(shí)務(wù)中不可回避的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，有必要對(duì)其予以理論上的回應(yīng)?；诖耍疚牧⒆阌谛姓嬖V訟的審判實(shí)踐，充分論證第三人制度與行政公益訴訟制度的耦合點(diǎn)，以證成行政公益訴訟建立第三人制度的正當(dāng)性。同時(shí)，結(jié)合實(shí)踐現(xiàn)狀，梳理第三人在審判實(shí)踐中的類(lèi)型和請(qǐng)求權(quán)表現(xiàn)，提出契合行政公益訴訟客觀(guān)訴訟屬性的第三人確定標(biāo)準(zhǔn)及請(qǐng)求權(quán)限定范圍。當(dāng)然，行政公益訴訟第三人的問(wèn)題不僅僅涉及這些方面，有關(guān)第三人的訴訟權(quán)利和義務(wù)、舉證責(zé)任、與民事公益訴訟第三人的區(qū)別等仍需要學(xué)界進(jìn)行廣泛探討，以此推動(dòng)公益訴訟制度發(fā)展完善。

基金項(xiàng)目：2016年度國(guó)家社科基金重大專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目“十八大以來(lái)黨中央推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)重要戰(zhàn)略研究”（項(xiàng)目編號(hào)16ZZD019）：2023年度中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目“行政公益訴訟的立法問(wèn)題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：CCNU23XJ016）。

（責(zé)任編輯：張莉）