張帥宇

摘要：環(huán)境行政專業(yè)性判斷是行政機關(guān)在環(huán)境風險規(guī)制領(lǐng)域中作出的專業(yè)性裁量，難以用傳統(tǒng)司法實務(wù)上的實體性審查方法和程序性審查方法對其施加法律控制。通過行政機關(guān)的理由說明義務(wù)履行，法院可以過程性審查方法對環(huán)境行政專業(yè)性判斷在推理環(huán)節(jié)和論證過程中的重要節(jié)點予以檢視，以考慮因素與操作方法是否適當來實施司法審查。環(huán)境行政專業(yè)性判斷的審查階段分為對判斷基準和對基準客觀適用的二階層過程性審查，對判斷基準的審查重點應(yīng)放在客觀考慮因素和完整裁量邏輯，對判斷基準客觀適用的審查重點應(yīng)放在個案中的風險調(diào)查和風險評估。

關(guān)鍵詞：環(huán)境行政；風險規(guī)制；專業(yè)性判斷；過程性審查

一、問題的提出

在我國環(huán)境行政訴訟中，環(huán)境影響評價審批許可和環(huán)境行政處罰撤銷訴訟是司法實踐中最常見的類型，同時也是在學理上引起討論最多的類型。其緣由在于，這兩類訴訟觸及環(huán)境行政案件中的核心問題，即如何在行政和司法之間消解環(huán)境風險規(guī)制伴隨的科學不確定性。例如，在“周×、張×訴中華人民共和國環(huán)境保護部環(huán)評批復糾紛案”（以下簡稱“周×等案”）中，京沈高鐵的環(huán)境影響評價許可涉及噪聲評價中的專業(yè)性和技術(shù)性問題。在“?！猎V儋州市生態(tài)環(huán)境保護局環(huán)境行政處罰糾紛上訴案”（以下簡稱“?！涟浮保┲?，儋州環(huán)保局作出的行政處罰是否合法取決于被檢測標本的取樣是否合乎技術(shù)規(guī)范。由此可見，行政機關(guān)在環(huán)境影響評價許可和環(huán)境行政處罰中的職權(quán)行使屬于其裁量范疇內(nèi)的專業(yè)性判斷。但問題是，傳統(tǒng)司法審查方式能否有效處理環(huán)境行政專業(yè)性判斷中的科學不確定性問題？

從傳統(tǒng)司法審查方式和審查強度來看，行政訴訟實踐中使用的實體性審查方法和程序性審查方法在面對環(huán)境行政專業(yè)性判斷時會出現(xiàn)功能上的崩潰。環(huán)境行政專業(yè)性判斷區(qū)別于在實體法上已被充分形式化的行政行為，它的意思表示內(nèi)容并沒有提前由立法機關(guān)在制定法中詳細規(guī)定，而是通過裁量授權(quán)的方式允許行政機關(guān)在個案中運用形成權(quán)自主判斷。在這種情況下，法院在個案中實施實體性審查時，會發(fā)現(xiàn)法的確定性被行政機關(guān)的專業(yè)判斷權(quán)在無形中消解，這迫使法院將裁判權(quán)的行使陷入行政機關(guān)的自主評價空間。例如，在“周×等案”中，法院認為，“對于環(huán)評涉及的專業(yè)性、技術(shù)性問題，則尊重行政機關(guān)基于專業(yè)性的裁量所作的判斷與選擇”。同時，程序性審查方法由于只能要求行政機關(guān)在作出環(huán)境行政專業(yè)性判斷時遵守法定程序，因此也只能在形式上施加效果有限的控制。在“?！涟浮敝?，法院通過采樣記錄和采樣過程是否遵守法定程序來審查環(huán)境行政處罰的合法性。但問題是，程序性審查對于環(huán)境行政專業(yè)性判斷的法律控制難以達到權(quán)利保護的預(yù)期效果，原因在于它并沒有深入到實體內(nèi)容的審查。即便行政行為因為罹患程序瑕疵而被撤銷，但行政機關(guān)可以在治愈程序瑕疵后重新作出一個與原行為實體內(nèi)容相同的行政行為，如此法院仍然沒有對實質(zhì)影響行政相對人的利害內(nèi)容予以調(diào)整。

從比較法的視角來看，美國、德國和日本三個國家自20世紀70年代之后，通過判例的積累和確認，逐步在環(huán)境保護等具有科學不確定性的領(lǐng)域中，發(fā)展出控制行政專業(yè)性判斷的過程性審查方法。盡管早期我國學者已將美德日法上的過程性審查方式引入本土理論視野，但由于一直未在環(huán)境行政領(lǐng)域中以判例研究的方式對其予以反思和發(fā)展，過程性審查也只是被作為理論前沿而束之高閣。因此，應(yīng)在學理上對環(huán)境行政專業(yè)性判斷作進一步的理論詮釋，并通過挖掘本土判決資源來重構(gòu)對其相應(yīng)的司法審查進路。

二、環(huán)境行政專業(yè)性判斷的學理依據(jù)澄清

環(huán)境行政專業(yè)性判斷在行政法中被稱為專業(yè)性裁量。第二次世界大戰(zhàn)后，這個概念最初被田中二郎命名為技術(shù)性裁量，與政策性裁量并列。我同學者對每門技術(shù)享有裁量空間的裁量權(quán)稱為專門技術(shù)性裁量。當然，這個概念并非是一個純粹的舶來品，而是可以在我國本土行政訴訟判決中找到依據(jù)。在“周×等案”中，法院認為，行政機關(guān)對環(huán)境影響評價中專業(yè)性和技術(shù)性問題的處理屬于行政機關(guān)的“專業(yè)性裁量”。環(huán)境行政專業(yè)性判斷的學理依據(jù)始見于判斷余地理論，后經(jīng)風險管理的觀點修正后得以澄清。

（一）判斷余地的理論式微

環(huán)境行政專業(yè)性判斷最初可以在判斷余地理論中找到依據(jù)。傳統(tǒng)行政裁量理論認為，行政機關(guān)在對法律要件部分的不確定法律概念解釋時，所享有的行政優(yōu)先判斷權(quán)被稱為判斷余地。判斷余地理論最先肇始于19世紀下半葉奧地利學者埃德蒙·貝爾納齊克（Edmund Bernatzik）和弗里德里希·特茨納（Frieclrich Tezner）之間的爭論，前者主張在諸如不確定法律概念等法無規(guī)定的空間內(nèi)存在行政裁量權(quán)，后者卻主張對不確定法律概念實施全面的司法審查。第一次世界大戰(zhàn)后，瓦爾特·耶利內(nèi)克（Walter Jellinek）通過對不確定法律概念的分類來解決這一爭論。他認為，不確定法律概念的解釋本身就需要依據(jù)社會價值和主觀評價予以填充，法院和行政機關(guān)都可以對其進行解釋，但是由于解釋領(lǐng)域的差異性，法院對部分領(lǐng)域的解釋活動應(yīng)當受到限制。二戰(zhàn)后，這一主張在奧托·巴霍夫（Otto Bachof）和卡爾·赫爾曼·烏勒（Carl Hermann Ule）那里得到了承繼和發(fā)展，行政機關(guān)對不確定法律概念的解釋不應(yīng)該都受制于法院的審查，部分行政領(lǐng)域的行政判斷具有適用者不能被排除的主觀性。因此，法院應(yīng)當尊重具有專業(yè)知識的行政機關(guān)的決定，并不得以自己的結(jié)論取代行政機關(guān)的判斷。

但德國聯(lián)邦行政法院迅即就在判例中否認了這一觀點，即除了少數(shù)例外情形，不確定法律概念受到法院的全面審查，并不存在所謂的判斷余地。這一觀點也得到了聯(lián)邦憲法法院的支持，即在適用不確定法律概念時，應(yīng)就事實和法律的觀點予以全面審查，不受限制。也就是說，行政機關(guān)在環(huán)境保護領(lǐng)域內(nèi)作成的專業(yè)性裁量盡管屬于判斷余地理論中的科學技術(shù)判斷情形，但依然要受到法院的審查。同時，旨在調(diào)和這種緊張關(guān)系的規(guī)范授權(quán)理論認為，判斷余地是否存在需要在實體法中尋找相應(yīng)的授權(quán)依據(jù)，但由于這種規(guī)范授權(quán)依據(jù)并不容易被找到，也難以持續(xù)為判斷余地理論提供支撐。因此，以判斷余地理論的一般性來推導環(huán)境行政專業(yè)性判斷的論證思路實際上并不可行，也難以獲得周延的解釋。

（二）風險管理的正當性供給

傳統(tǒng)行政裁量理論專注于干預(yù)行政，但這種情況自1970年之后在以環(huán)境保護法為中心的規(guī)劃行政領(lǐng)域那里發(fā)生了轉(zhuǎn)變。干預(yù)行政以危險防御為中心，行政機關(guān)對于危險的判斷可以被理解為在某種情況下會發(fā)生的損害，這種危險判斷取決于經(jīng)驗性證據(jù)的獲得，即通過損害的嚴重程度和發(fā)生概率的關(guān)系公式（Je-desto-Formel）來判定。但危險防御并不適用于環(huán)境保護領(lǐng)域的安全判斷，因為該領(lǐng)域存在著以現(xiàn)有經(jīng)驗法則和當下科學規(guī)律也無法認識到的風險不確定性。在環(huán)境保護領(lǐng)域中，風險是否存在無法通過經(jīng)驗性證據(jù)獲得確證，這種不確定性帶來的損害自然也無法以干預(yù)行政為中心的法律控制模式所消解。環(huán)境風險帶來的損害并不能從線性的因果思維中獲得經(jīng)驗性預(yù)測，而必須調(diào)動現(xiàn)有所有科學技術(shù)知識來確保最大可能的安全。這意味著當科學不確定性既不能被肯定也不能被否定時，就只能在理論上（nur theoretisch）來進一步探討損害的控制可能性。

對此，烏多·迪·法比奧（Uclo Di Fabio）在他的教授資格論文《法治圍巾的風險決策》中以風險管理視角給判斷余地理論注入了全新的理解。判斷余地理論的發(fā)展并非已走向終點，反而應(yīng)當站在風險管理的角度下重新審視這一教義學工具。判斷余地不應(yīng)該被誤解為在行政裁量空間內(nèi)不受限制的自由形成權(quán)。對判斷余地的正確理解是，當行政機關(guān)被要求在科學技術(shù)上形成開放性的風險決策時，行政機關(guān)獲得專業(yè)性裁量權(quán)的判斷余地假設(shè)就應(yīng)當被法院考慮。對于環(huán)境風險規(guī)制中的科學不確定性問題，不能僅依靠科學家、工程師以及其他專家來全權(quán)決定，還必須通過與網(wǎng)家的合作來共同應(yīng)對。這是因為科學技術(shù)上的不確定性、可更新性以及情景依賴性常常導致在專業(yè)知識上的分歧。在這種情況下，環(huán)境行政專業(yè)性判斷不是一個純粹的科學認定，而是一種在權(quán)衡各種科學意見重要性基礎(chǔ)上的價值判斷，而只有在組織和人事方面具備優(yōu)勢的行政機關(guān)才能在政策形成環(huán)節(jié)中與科學家合作，以此預(yù)防環(huán)境風險帶來的損害。

三、環(huán)境行政專業(yè)性判斷的法律控制基礎(chǔ)

誠如前述，環(huán)境行政專業(yè)性判斷盡管是行政機關(guān)在風險決策范圍內(nèi)作出的一種專業(yè)性裁量，但它并非完全不受司法審查，而需要在審查方法和審查強度上調(diào)整后實施有限的審查?？蓡栴}是，這種審查的限度應(yīng)該延伸到什么地方？對此，需要明確其相應(yīng)的法律控制基礎(chǔ)。

（一）說明理由義務(wù)作為司法審查的切入點

判斷余地的制度價值不應(yīng)該在行政訴訟的撤銷判決中被消耗殆盡，在風險管理的觀點修正下，判斷余地反而增加了行政機關(guān)在作出環(huán)境行政專業(yè)性判斷時的論證和說明責任。也就是說，判斷余地并沒有賦予行政機關(guān)不受法律解釋約束的形成空間，反而將法律具體化的任務(wù)履行作為行政機關(guān)的法定責任。確定個案中的環(huán)境風險決策內(nèi)容并不是法院的任務(wù)，但法院可以要求行政機關(guān)提交可理解的決策過程記錄。行政機關(guān)有義務(wù)披露環(huán)境行政專業(yè)性判斷作出時考慮的決定性因素，并以可理解的方式對相應(yīng)判斷過程的材料、證據(jù)以及其他文件說明決策理由。

說明理由義務(wù)作為環(huán)境行政專業(yè)性判斷的司法審查切入點，在我國法律、行政法基礎(chǔ)理論及行政訴訟實踐中都能找到相應(yīng)的依據(jù)。根據(jù)《全面推進依法行政實施綱要》的規(guī)定，行政機關(guān)行使自由裁量權(quán)，應(yīng)當在行政決定中說明理由。據(jù)此，我國行政法通說認為，行政機關(guān)在作出行政行為時應(yīng)當向相對人說明裁量所考慮的政策形勢、慣例以及公理等。說明理由義務(wù)也在“郴×訴中華人民共和國國土資源部等國土資源行政復議決定再審案”（以下簡稱“郴×案”）中獲得了確認。該案的核心判旨在于：（1）法院尊重行政復議決定判斷與裁量及理由說明；（2）行政機關(guān)應(yīng)當對復議決定和復議卷宗說明理由，以表明行政決定全面查清了事實并衡量了涉案的全部因素：（3）借助書面決定和卷宗記載中的理由說明來判斷行政決定是否輕率或武斷?？梢?，說明理由義務(wù)是環(huán)境行政專業(yè)性判斷在處理科學不確定性問題時形成的法律具體化誡命，法院在個案中通過行政機關(guān)的說明理由義務(wù)可以正當?shù)剡M入判斷的推理環(huán)節(jié)和論證過程。對此，施密特·阿斯曼（Eberhard Schmidt-ABmann）也將其稱為行政機關(guān)的內(nèi)部程序（Inneresverfahren），法院的過程性審查是對內(nèi)部程序的理解和檢驗，以此來發(fā)現(xiàn)論證過程和推理環(huán)節(jié)中的缺陷和瑕疵。

（二）過程性審查的雙元制體系

經(jīng)由行政機關(guān)的理由說明，法院能對環(huán)境行政專業(yè)性判斷的作成過程予以審查，那這種審查方法義如何具體操作？從美德目的比較法經(jīng)驗來看，美國法將“嚴格檢視”標準，運用于“州農(nóng)保險公司案”和“馬薩諸塞州案”中的過程性審查。德國法在“烏爾案”中將用以控制計劃裁量的過程衡量要求運用于風險行政的規(guī)制審查，后在“選址許可案”“武器裝備案”“燃料棒設(shè)置許可變更案”中進一步發(fā)展出基于“充分調(diào)查”的司法審查標準。由于兼受美德影響，日本法的過程性審查體系較為綜合全面，在“用途外使用案”“林試森林案”“小田急案”中發(fā)展為雙元制判斷過程審查手法。

從我國行政訴訟實踐來看，過程性審查方法在“郴×案”中獲得了最集中的運用和展示。從本案中可以凝練出過程性審查方法的要旨：（1）復議機關(guān)應(yīng)綜合衡量所有與案件相關(guān)的因素，法院才能知悉行政決定考慮了哪些相關(guān)因素以及是否考慮了不相關(guān)因素；（2）被訴復議決定不能在既未認定重疊的比例和計算方法，又在沒有征求安全生產(chǎn)行政部門或?qū)I(yè)機構(gòu)的意見下就作出撤銷決定。本案判旨對于過程性審查方法的闡釋已經(jīng)十分接近于日本法上的雙元制判斷過程審查手法。對此，可以將過程性審查方法的類型及內(nèi)容歸納為：（1）考慮因素型審查。從判斷要素的相關(guān)性上來審查專業(yè)性裁量的考慮事項是否相關(guān)，從判斷要素的重要性上審查專業(yè)性裁量是否對考慮事項予以合比例的加權(quán)設(shè)定；（2）過失型審查。在難以從法律規(guī)定中析出考慮因素時，可以結(jié)合判斷過程中運用的方法和程序來審查專業(yè)性裁量是否存在不合理的錯誤和缺失。

（三）基于規(guī)范具體化誡命的階層化審查

法院通過檢視環(huán)境行政專業(yè)性判斷的作成過程才得以施加司法控制，但問題是，如何確定這些論證過程和推理環(huán)節(jié)的內(nèi)容？這個問題也可被轉(zhuǎn)化為，法律應(yīng)該將環(huán)境行政專業(yè)性判斷的最終決定權(quán)分配給誰，以對環(huán)境風險狀況作成有約束力的決定？傳統(tǒng)行政法教義學將控制行政機關(guān)的最終責任分配給立法機關(guān)?？蓡栴}是，當環(huán)境行政專業(yè)性判斷所規(guī)范的對象是科學不確定性問題時，那么立法機關(guān)就無法事先精準預(yù)測并以明確的法律規(guī)則來同定行政機關(guān)的判斷內(nèi)容。在復雜的環(huán)境保護領(lǐng)域，立法機關(guān)既不是具有環(huán)境風險研判知識的科學家，也無法比擬具有公共管理知識的行政機關(guān)。對此，立法機關(guān)提供的知識無法與行政機關(guān)要求的專業(yè)性判斷達成穩(wěn)定聯(lián)系，只能以不全面的信息和先驗性的有限期望，在法律中通過授權(quán)行政機關(guān)對不確定法律概念的解釋，來克服環(huán)境風險決策的動態(tài)性和不穩(wěn)定性。

就法律中的不確定法律概念而言，行政機關(guān)對于環(huán)境法中的開放性的、依賴科學的技術(shù)概念能獲得多大程度的解釋權(quán)限？也就是說，環(huán)境行政專業(yè)性判斷應(yīng)該全權(quán)委托給科學家，還是行政機關(guān)也對其具有部分的形成空間？根據(jù)高木光的觀點，環(huán)境風險決策并不是追求絕對安全的唯一真理性判斷，而只是追求相對安全的專業(yè)技術(shù)性判斷，即旨在排除低于某一保護水平的損害可能性的價值判斷。可見，法律層面上的環(huán)境行政專業(yè)性判斷與純粹事實層面上的環(huán)境科學判斷并不能等同。即便是科學家也無法對環(huán)境風險決策中的不確定法律概念解釋作出足夠且明確的陳述，反而必須求助于在組織和人事上具備政策形成能力的行政機關(guān)。

行政機關(guān)對不確定法律概念解釋的具體化體現(xiàn)為法律適用活動。此處的法律適用不應(yīng)該被狹隘地理解為在個案中的適用。根據(jù)漢斯·凱爾森（Hans Kelsen）的觀點，所有中間層級的規(guī)范活動既是對高位階法律規(guī)范的適用，也是根據(jù)高位階規(guī)范創(chuàng)設(shè)低位階規(guī)范。據(jù)此，環(huán)境行政專業(yè)性判斷對法律具體化的形式有兩種：（1）根據(jù)法律創(chuàng)設(shè)技術(shù)標準；（2）結(jié)合技術(shù)標準在具體案件中作成法律涵攝決定。可見，環(huán)境行政專業(yè)性判斷對法律的具體化形式均需要技術(shù)標準參與其中。技術(shù)標準是行政機關(guān)對政策形成和價值判斷的專業(yè)性表達，是為有效實現(xiàn)環(huán)境保護日標而考慮各種因素后形成的行政立法。其緣由在于，技術(shù)標準作為系統(tǒng)調(diào)控社會的抽象規(guī)定，不僅能穩(wěn)定地為行政管理提供知識來源，還能以法律規(guī)則特有的安定性來消除不確定法律概念解釋中的不明確性。在這種情況下，行政機關(guān)所謂的判斷余地不僅不是自由的，基于行政的自我約束，技術(shù)標準還在司法審查中被作為約束行政行為的裁判依據(jù)。

據(jù)此，過程性審查在第一階層中表現(xiàn)為對以技術(shù)標準為形式的判斷基準審查，這是屬于環(huán)境行政專業(yè)性判斷對不確定法律概念在中間層面的具體化。例如，為貫徹《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)保法》）、《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)評法》）等法律的實施，我國生態(tài)環(huán)境部在環(huán)境保護領(lǐng)域頒布了一系列環(huán)境影響評價技術(shù)導則。這些技術(shù)標準以行政立法的形式對《環(huán)保法》《環(huán)評法》中的不確定法律概念予以具體化。根據(jù)藤田宙靖的觀點，法院在個案中基于“真摯努力標準”可對技術(shù)標準的立法裁量過程實施審查。也就是說，法院應(yīng)客觀地檢視技術(shù)標準在判斷因素的相關(guān)性和重要性上是否予以合比例的考慮。另外，法院還可以審查行政機關(guān)在主觀上是否在既定目標下以最大的努力作出最全面的判斷，這一審查需要考察當時的立法過程和立法記錄。

過程性審查在第二階層中表現(xiàn)為在具體案件中對判斷基準客觀適用的審查，這屬于環(huán)境行政專業(yè)性判斷對不確定法律概念在最終層面的具體化。經(jīng)由對判斷基準的適用，行政機關(guān)需要在個案中具體地作成行政行為。對判斷基準的客觀適用審查包括三個方面，分別是適當方法評估、完整事實調(diào)查、合適理由說明。其一，環(huán)境行政專業(yè)性判斷需要選擇能對環(huán)境影響進行預(yù)測的特定方法。預(yù)測方法要與環(huán)境影響評價的需求和目標相對應(yīng)，以此來篩選出合適的判斷方法。其二，環(huán)境行政專業(yè)性判斷以對事實的充分嚴密調(diào)查為基礎(chǔ)。事實調(diào)查禁止基于不切實際的假設(shè)，必須以結(jié)構(gòu)化的信息收集來保證預(yù)測的客觀性。其三，環(huán)境行政專業(yè)性判斷以合適的理由說明作為結(jié)論的可理解性保障，即判斷過程滿足妥當且謹慎的推理要求，能夠擔保判斷結(jié)果的正當性。故而，作為在政策形成空間內(nèi)的價值選擇，司法審查并不苛求環(huán)境行政專業(yè)性判斷在預(yù)測內(nèi)容上的正確性，而只要求在預(yù)測方法及其論證過程上滿足合理性。

四、環(huán)境行政專業(yè)性判斷的具體審查路徑

在明確了環(huán)境行政專業(yè)性判斷的法律控制基礎(chǔ)后，接下來要考慮的是這種司法審查模式是否可以在我國行政訴訟的結(jié)構(gòu)下展開。有學者認為，法院在基于“濫用職權(quán)”“明顯不當”的撤銷之訴框架下可以對環(huán)境行政訴訟中的科技專業(yè)性爭點展開過程性審查。但問題是，法院可以對環(huán)境行政專業(yè)性判斷的哪些裁量內(nèi)容予以審查？從現(xiàn)代行政裁量理論的發(fā)展結(jié)果來看，日本法上的裁量一元論和德國法上的裁量全面審查說都對行政裁量不加以區(qū)分地全局性審查。我國行政訴訟的審查對象既包括事實問題，也包括法律問題，并未對兩者進行區(qū)分。金自寧對此敏銳地指出，環(huán)境行政訴訟中的科技專業(yè)性爭點既可能以事實問題出現(xiàn)，也有可能以法律問題出現(xiàn)。因此，妥當?shù)牧鍪?，只要行政機關(guān)對環(huán)境行政專業(yè)性判斷具有裁量空間，那么歸屬于裁量空間內(nèi)的所有爭議問題，法院都有審查權(quán)。

那么，如何對環(huán)境行政專業(yè)性判斷實施全面審查？這個問題的答案需要將眼光重新鎖定在“山×訴棗莊市環(huán)境保護局處罰上訴案”。該案的核心判旨是，“對專業(yè)性、技術(shù)性等事項的研判、認定，只要行政機關(guān)能作出合乎邏輯的闡釋、說明，人民法院對此應(yīng)給予必要的尊重?！彪m然法官在釋法說理時隱晦地表示了對環(huán)境處罰決定的合理性審查，但這一句核心判旨在學理上具有進一步的詮釋空間，即該如何理解“合乎邏輯地闡釋和說明”？根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》對“邏輯”一詞的解釋，有兩條文義有助于理解，即邏輯分別具有“客觀規(guī)律性”和“思維規(guī)律性”的含義。如果將這種理解代人過程性審查的構(gòu)造就會發(fā)現(xiàn)，客觀規(guī)律性代表了對環(huán)境風險調(diào)查的要求，即環(huán)境風險調(diào)查應(yīng)當是考慮了所有與之相關(guān)的因素后對事實的充分調(diào)查，不能有缺失和不分輕重地處理；思維規(guī)律性代表了對環(huán)境風險評估的要求，即風險評估方法不能逸脫合乎理性的推理規(guī)則。也就是說，行政機關(guān)必須就環(huán)境風險調(diào)查的客觀規(guī)律性和環(huán)境風險評估的思維規(guī)律性予以闡釋和說明。法院應(yīng)當在判斷基準及其客觀適用的層面上對行政機關(guān)的理由說明義務(wù)履行實施過程性審查。

（一）規(guī)范依據(jù)的抽象審查：判斷基準的過程性控制

法院應(yīng)當對環(huán)境行政專業(yè)性判斷的判斷基準實施審查。作為對法律在中間層面的具體化形式，行政法規(guī)、行政規(guī)章以及行政規(guī)范性文件均是行政機關(guān)的判斷基準。但不管是何種形式的判斷基準，其審查的核心在于是否對法律中的不確定法律概念適當?shù)赜枰跃唧w化。例如，根據(jù)我國《環(huán)評法》第16條規(guī)定，建設(shè)項目可能造成重大環(huán)境影響的，應(yīng)當編制環(huán)境影響報告書，對產(chǎn)生的環(huán)境影響予以全面評價。如果行政機關(guān)在環(huán)評審批中認為建設(shè)項目可能造成第16條規(guī)定的“重大環(huán)境影響”，那么就應(yīng)該對這一不確定法律概念進行解釋?！督ㄔO(shè)項目環(huán)境風險評價技術(shù)導則》（以下簡稱《技術(shù)導則》）作為對《環(huán)評法》的具體化立法，以行政規(guī)則或法規(guī)命令的形式，將《環(huán)評法》第16條中的“重大環(huán)境影響”解釋為“極高危害”。對于極高危害的判斷，需要根據(jù)《技術(shù)導則》規(guī)定的危害物質(zhì)來確定風險臨界量。

對此，可以將環(huán)境行政專業(yè)性判斷在技術(shù)標準中的具體化整理為如下判斷過程：（l）假如在個案中對于重大環(huán)境影響（E）而言，人體致癌風險（C）或（V）人體循環(huán)系統(tǒng)患病風險（S）被確認為人體健康所不能承受的極高危害（H），判斷過程則為CVS→H→E；（2）以法律規(guī)定的蓋然性標準（P）來確定引起這兩種危害的有害物質(zhì)及其排放量（A），可得出P→A→CVS的判斷過程；（3）如果行政機關(guān)對申請人的建設(shè)項目規(guī)劃（D）予以風險事實認定，那么經(jīng)過適用就可以滿足D→P→A→CVS→H→E的判斷過程。所以，在“重大環(huán)境影響”（E）這一不確定法律概念的具體化過程中，法院首先要審查根據(jù)《技術(shù)導則》來認定關(guān)于自然科學上的判斷（A）是否合適、不能容忍的風險（CVS）是否妥當、極高危害（H）是否能包含評價上位法中的重大環(huán)境影響（E），這是屬于立法裁量過程應(yīng)考慮的客觀因素。其次，法院要審查判斷基準在對不確定法律概念（E）具體化時是否遵守了以D→P→A→CVS→H→E為邏輯鏈條的完整立法裁量過程。

例如，在“馬×等與上海市浦東新區(qū)生態(tài)環(huán)境局環(huán)境影響評價審批糾紛上訴案”中，法院以《環(huán)境影響評價技術(shù)導則 聲環(huán)境》（以下簡稱《聲環(huán)境環(huán)評技術(shù)導則》）作為判斷基準，從而對生態(tài)環(huán)境局作出的環(huán)評審批意見實施審查。但法院并沒有深入到對判斷基準本身的審查。在本案中，根據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》，環(huán)評審批將建設(shè)項目定位于《環(huán)評法》第16條要求的“輕度環(huán)境影響評價”。本案的聲環(huán)境影響評價應(yīng)當在判斷基準中呈現(xiàn)為以“建設(shè)項目規(guī)劃（D）→發(fā)生可能性（P）→環(huán)境噪聲極限值（A）→人體健康損害（H）→輕度影響（E）”為推理鏈條的判斷過程。其中，環(huán)境噪聲極限值（A）的判斷還需要“聲環(huán)境功能區(qū)劃分”和“評價范圍及其工作等級”結(jié)合推導才能得出。在對“輕度影響”這一不確定法律概念的解釋上，《聲環(huán)境環(huán)評技術(shù)導則》作為法院審查時的判斷基準，卻只能覆蓋“評價范圍及其工作等級”這一階段，環(huán)境噪聲極限值（A）的判斷還需要求助于《聲環(huán)境功能區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》《聲環(huán)境質(zhì)量標準》才能確定。法院卻在爭點的審查上只將《聲環(huán)境環(huán)評技術(shù)導則》作為判斷基準，這導致判斷基準只關(guān)注到環(huán)評審批中的“評價范圍及其工作等級”，而忽視了對其他客觀因素的考慮情況。另外，僅憑《聲環(huán)境環(huán)評技術(shù)導則》也無法連續(xù)全面地反映作為判斷基準的完整裁量邏輯。

（二）判斷基準的客觀適用審查：風險調(diào)查與風險評估

經(jīng)由行政機關(guān)對判斷基準的適用，法院需要在個案中通過環(huán)境風險調(diào)查和環(huán)境風險評估來審查環(huán)境行政專業(yè)性判斷是否被具體化和客觀化。在D→P→A→CVS→H→E的專業(yè)裁量過程中，環(huán)境風險調(diào)查和環(huán)境風險評估是對在個案中的環(huán)境規(guī)劃（D）的風險事實認定所實施的過程性審查。

環(huán)境風險調(diào)查旨在通過對環(huán)境行政專業(yè)性判斷有關(guān)的所有客觀事實進行調(diào)查，析出與之相關(guān)的因素，排除不相關(guān)的因素，并對之予以合比例的加權(quán)考慮。例如，德國聯(lián)邦行政法院在1988年“第一克爾里希核電站許可案判決”中就具體展示了行政機關(guān)在環(huán)境風險調(diào)查中的判斷過程。在本案中，法院需要審查經(jīng)濟交通部門對核電站規(guī)劃申請作出的第一階段許可是否合法。約阿希姆·科赫（Hans-Joachim Koch）認為，以卡爾·古斯塔夫·亨佩爾（Carl Gustav Hempel）和保羅·奧本海姆（Paul Oppenheim）提出的科學說明型演繹法則模型為工具，可以觀察到在該案中法院是如何審查許可機關(guān)的環(huán)境風險決策。這種演繹法則模型是一種推論形式，即在說明對象中置人定律①和初始條件②，導出被說明對象的預(yù)測事實③。該案判決的核心問題是行政機關(guān)對核電站選址存在的地震風險事實（D）的預(yù)測，如果這一風險無法排除，那么未來由此對周圍居民引發(fā)的環(huán)境災(zāi)害蓋然性（P）也無法排除，即判斷過程為D→P。因此，如果法院想要審查許可決定是否合法，就必須以許可部門對地震風險的否定判斷為對象。地震風險的否定以選址的地基偏移（0）和預(yù)測晃動（W）為依據(jù)，并需要通過核電站選址的抗震結(jié)構(gòu)的事實調(diào)查（F）來驗證。根據(jù)演繹法則模型，可以得出：說明對象（F）通過地震應(yīng)力的計算公式、關(guān)于地質(zhì)和地基偏移的一般規(guī)律及其預(yù)測①和核電站選址的地質(zhì)狀況和地震強度②，來預(yù)測出核電站選址的抗震結(jié)構(gòu)事實③。對此，可以將推理過程歸納為：①∧②→③→F→W∧O→D，同到判決中可以發(fā)現(xiàn)，許可部門在作出第一階段的許可時并沒有對“核電站選址的地質(zhì)狀況”進行調(diào)查，即沒有發(fā)現(xiàn)核電站選址存在地質(zhì)斷層和土質(zhì)松垮的問題。也就是說，行政機關(guān)在事實預(yù)測（F）中缺失了對初始條件②——核電站選址的地質(zhì)狀況的事實調(diào)查情況，進而導致沒有對地基偏移（O）予以加權(quán)考慮。這一審查情況可以被認為行政機關(guān)在環(huán)境風險調(diào)查中缺失了應(yīng)該考慮的因素和對該因素應(yīng)該重視的加權(quán)設(shè)定。

環(huán)境風險評估在審查重點上區(qū)別于環(huán)境風險調(diào)查，即更強調(diào)行政機關(guān)在評估風險時是否運用了科學的方法以妥當且謹慎地得出評估結(jié)論。這一審查方法在1998年德國聯(lián)邦行政法院作出的“第三克爾里希核電站許可案判決”中得到了運用。在本案中，法院仍然需要對環(huán)境衛(wèi)生部門在第一階段許可中再次作出的地震風險預(yù)測實施過程性審查，但法院這次卻以行政機關(guān)未實施合理的風險評估為由撤銷了許可決定。在法院的審查中，行政機關(guān)對核電站選址調(diào)查的八級地震強度結(jié)果是從一個不確定數(shù)值幅度中認定的，與之相對應(yīng)的地面加速度值也具有相對的不確定數(shù)值幅度，但行政機關(guān)在不清楚如何處理這種雙重不確定性的情況下，就直接予以地面最大加速度值的認定。也就是說，在運用演繹法則模型來預(yù)測事實（F）的時候，許可機關(guān)對初始條件②——核電站選址的地震強度確定上并沒有使用科學方法進行合理評估，進而導致對選址的預(yù)測晃動（W）的考慮存在過失。根據(jù)科學和技術(shù)的發(fā)展情況，有兩種方法來評估核電站選址發(fā)生地震的最大強度，但許可部門只采取其中一種，即“通過歷史上觀察到的地震強度”進行假設(shè)。這種方法將1756年迪倫地震的位移強度轉(zhuǎn)移到了對核電站選址的觀測，那么風險中的不確定性就會發(fā)生轉(zhuǎn)變。歷史上地震信息的質(zhì)量相對較低，需要根據(jù)現(xiàn)有科學技術(shù)水平設(shè)定一個可信區(qū)間，但許可機關(guān)并未考慮現(xiàn)有的科技狀況，直接使用歷史觀測方法予以最大地震強度的認定。而另外一種方法是確定地震構(gòu)造單元的最大可想象震級，通過至少半個單位的保守估計來補充增加地震強度預(yù)測，然后通過試驗作出進一步的假設(shè)。顯然，許可機關(guān)沒有考慮到這一方法?？梢?，從該案判決中可以得出，當根據(jù)演繹法則模型不能確定地推出被說明對象的預(yù)測事實時，行政機關(guān)需要通過其他方法來追加或補充風險評估。

結(jié)語

從現(xiàn)行法律規(guī)定來看，我國對于風險行政判斷基準的過程性審查還存在一定的爭議。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第53條、第64條的規(guī)定，法院可附帶對行政規(guī)范性文件進行審查，并在認為其不合法時不作為認定行政行為合法的依據(jù)。除了行政規(guī)范性文件，其他行政法規(guī)以及行政規(guī)章并不在附帶審查之列。同時，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用（中華人民共和國行政訴訟法）的解釋》第148條的規(guī)定，行政規(guī)范性文件的附帶審查也只集中在合法性審查。基于對法定權(quán)限和法定程序的合法性審查也無法真正進入判斷基準的立法過程以檢視其考慮因素和裁量邏輯。但從司法實踐來看，在“孫×訴原浙江省環(huán)境保護廳環(huán)保行政許可案”中，法院就以“發(fā)函了解”的方式對原環(huán)保部制定的《機動車環(huán)保檢驗合格標志管理規(guī)定》予以過程性審查，即通過對該規(guī)定的制定目的、依據(jù)以及制定背景等信息的了解，以求達到對立法裁量過程的檢視效果。在未來的行政訴訟法及司法解釋修訂中，我國應(yīng)將司法實務(wù)經(jīng)驗吸收到法律文本中，以更好地明確對判斷基準審查的正當性基礎(chǔ)。

基金項目：2023年國家建設(shè)高水平大學公派研究生項目（項目編號：202306020172）。

（責任編輯：楊偉東）