郭勝習(xí)

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院,湖南 長沙 410081)

一、問題的提出

2021 年 6 月中共中央出臺的《關(guān)于加強新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》(以下簡稱《意見》)指出,“法律執(zhí)行和實施仍是亟需補齊的短板,檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能作用發(fā)揮還不夠充分?！?1)參見《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》[EB/OL].(2021-08-02)[2023-10-20].https://www.gov.cn/zhengce/2021-08/02/content_5629060.htm.檢察機(jī)關(guān)加強法律監(jiān)督職能,既是當(dāng)前面臨的政治任務(wù),也是履行我國憲法規(guī)定的法定職責(zé)。就行政檢察而言,《意見》強調(diào)全面深化行政檢察監(jiān)督,行政檢察的職能在原來基礎(chǔ)上增加了三項:非訴執(zhí)行監(jiān)督、行政違法行為監(jiān)督、行政爭議實質(zhì)性化解,這意味著檢察機(jī)關(guān)開展行政檢察工作,面臨著更多的監(jiān)督任務(wù)和更高的履職要求。與此同時,檢察機(jī)關(guān)開展行政檢察監(jiān)督工作,還需要面對法院行政訴訟案件一審集中管轄改革帶來的一系列問題。

本文在全面深化行政檢察、法院行政案件一審集中管轄改革的雙重背景下,提出行政檢察一體化監(jiān)督機(jī)制建構(gòu)。一方面,回應(yīng)法院行政案件一審集中管轄改革給行政檢察監(jiān)督造成的影響,解決監(jiān)督機(jī)制失衡、異地監(jiān)督能力不足等問題;另一方面,在提升行政檢察監(jiān)督能力的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步討論行政檢察的職能定位和未來發(fā)展,助推法治政府建設(shè),完善黨和國家權(quán)力監(jiān)督體系。

二、全面深化行政檢察帶來的新任務(wù)與新挑戰(zhàn)

全面深化行政檢察是黨中央關(guān)于加強法律執(zhí)行和實施的重大決策部署,是推動國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要舉措,對完善黨和國家權(quán)力監(jiān)督體系,促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政,監(jiān)督人民法院公正司法具有不可替代的法治價值。

(一)全面深化行政檢察增加了檢察機(jī)關(guān)的工作職能

《意見》出臺之后,我國部分省市黨委或者人大常委會相繼出臺了貫徹落實《意見》的相關(guān)規(guī)定(2)如,2021年12月,湖南省委審議通過了《中共湖南省委關(guān)于加強新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的實施意見》[EB/OL].(2022-01-27)[2023-10-20].https://www.163.com/dy/article/GUNBFMBH05148UCS.html;2022年5月,中共廣東省委印發(fā)《關(guān)于加強新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的實施方案》[EB/OL].(2022-05-17)[2023-10-20].https://news.southcn.com/node_35b24e100d/297dff6620.shtml;2023年7月;江蘇省人民常務(wù)委員會通過了《江蘇省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決定》[EB/OL].(2023-07-27)[2023-10-20].http://www.jsrd.gov.cn/qwfb/jyjd/202307/t20230727_556207.shtml.。在全面深化行政檢察背景下,行政檢察職能進(jìn)一步擴(kuò)展,其監(jiān)督理念、監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式、監(jiān)督任務(wù)等均發(fā)生了相應(yīng)變化,這些變化對檢察機(jī)關(guān)開展行政檢察工作提出了新的要求和挑戰(zhàn)。

第一,行政檢察監(jiān)督理念發(fā)生了深刻變化。相較于以往,行政檢察受限于“行政訴訟活動”場域,需要“借道”行政訴訟監(jiān)督履職,發(fā)現(xiàn)行政違法行為,開展“穿透式監(jiān)督”。在全面深化行政檢察背景下,當(dāng)前的行政檢察監(jiān)督更加注重系統(tǒng)性、過程性和預(yù)防性監(jiān)督。行政檢察強化了行政訴訟全過程監(jiān)督,包括訴前、訴中、裁判結(jié)果、訴訟執(zhí)行監(jiān)督等,形成對審判權(quán)監(jiān)督的全覆蓋,還增加了“行政違法行為監(jiān)督”,這意味著檢察機(jī)關(guān)可以擺脫原來的行政訴訟監(jiān)督路徑,直接對行政機(jī)關(guān)的行政活動進(jìn)行監(jiān)督。從以行政訴訟監(jiān)督為中心,轉(zhuǎn)化為直接對行政行為開展監(jiān)督,行政檢察監(jiān)督工作逐漸從消極監(jiān)督向積極監(jiān)督轉(zhuǎn)變,從事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅匦姓?quán)和審判權(quán)運行的全過程監(jiān)督。

第二,行政檢察監(jiān)督范圍進(jìn)一步擴(kuò)展。首先,新增行政非訴執(zhí)行監(jiān)督。法律的生命在于實施,法律的權(quán)威在于執(zhí)行。然而,實踐中部分行政機(jī)關(guān)怠于申請人民法院強制執(zhí)行,導(dǎo)致行政決定得不到有效執(zhí)行,損害國家和公共利益,減損法律權(quán)威和公信力。對此,檢察機(jī)關(guān)需要與法院、行政機(jī)關(guān)形成合力,積極開展非訴執(zhí)行監(jiān)督活動,共同推動解決行政非訴執(zhí)行難題,確保法律實施執(zhí)行,維護(hù)法律權(quán)威。其次,新增行政違法行為監(jiān)督。行政檢察改變了原來以行政訴訟監(jiān)督為中心,增加了直面行政權(quán)運行的檢察監(jiān)督,該項職能對于推動我國法治政府建設(shè),完善黨和國家權(quán)力監(jiān)督體系具有重要意義,當(dāng)前行政違法行為監(jiān)督已經(jīng)成為行政檢察工作的新增長點,但行政違法行為監(jiān)督本身的監(jiān)督領(lǐng)域、職權(quán)邊界尚未確定,行政檢察與司法行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)等其他權(quán)力監(jiān)督主體的分工配合、相互銜接還存在諸多問題尚待解決。最后,新增了行政爭議實質(zhì)性化解。受起訴期限、原告資格、受案范圍等制約,部分行政案件沒有進(jìn)入實體審理,行政爭議難以獲得化解,行政訴訟程序空轉(zhuǎn)問題較為突出。此時需要檢察機(jī)關(guān)利用自身優(yōu)勢,通過公開聽證、司法救助、提起抗訴等方式,從實質(zhì)上、根本上化解行政爭議,解決程序空轉(zhuǎn)問題,實現(xiàn)案結(jié)事了。

(二)全面深化行政檢察對檢察辦案提出了更高的履職要求

在全面深化行政檢察背景下,辦案人員面臨著繼續(xù)深化原有行政檢察監(jiān)督職能、拓展深化新增行政檢察監(jiān)督職能、應(yīng)對行政案件一審集中管轄改革等多重挑戰(zhàn),這些工作任務(wù)對行政檢察辦案人員提出了更高的履職要求。

第一,需要掌握更多的法律法規(guī)。行政檢察監(jiān)督業(yè)務(wù)具有寬泛性、專業(yè)性、復(fù)雜性等特征,辦案人員不僅需要熟悉掌握行政執(zhí)法、行政審判、訴訟與非訴執(zhí)行等多環(huán)節(jié)、多領(lǐng)域的專業(yè)知識,還需要具備扎實的行政法學(xué)理論功底和行政法治實踐經(jīng)驗,檢察機(jī)關(guān)開展行政檢察監(jiān)督工作只有“技高一籌”,才能真正實現(xiàn)精準(zhǔn)、有效監(jiān)督。

第二,需要熟悉行政管理業(yè)務(wù)特征。行政檢察新增了行政違法行為監(jiān)督職能,檢察機(jī)關(guān)直面行政權(quán)開展監(jiān)督工作,這對行政檢察監(jiān)督工作方式、監(jiān)督技巧提出了更高要求。如何厘定行政檢察監(jiān)督的廣度、深度需要辦案人員在法治實踐中摸索,行政檢察辦案人員必須了解和熟悉行政業(yè)務(wù)特征、行政權(quán)運行規(guī)律,才能真正做到善于監(jiān)督、敢于監(jiān)督。

第三,辦案人員綜合素質(zhì)要求更高。行政檢察承擔(dān)著“一手托兩家”(3)“一手托兩家”是指行政檢察既要監(jiān)督人民法院公正司法,又要促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。對于一手托兩家目前有不同理解,長期以來行政檢察監(jiān)督主要圍繞行政訴訟展開,對行政機(jī)關(guān)依法行政也限于訴訟中所涉的違法行為展開監(jiān)督。伴隨行政檢察公益訴訟的范圍拓展和行政檢察法律監(jiān)督職能的強化,行政檢察不再局限于行政訴訟活動中,而是開始進(jìn)入到社會治理領(lǐng)域,甚至有學(xué)者提出行政檢察應(yīng)當(dāng)直接面向行政權(quán)進(jìn)行法律監(jiān)督,重回憲法對檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位,賦予檢察機(jī)關(guān)一般法律監(jiān)督權(quán)。參見秦前紅、陳家勛.打造適于直面行政權(quán)的檢察監(jiān)督[J].探索,2020(6):68-83.的重任,既要監(jiān)督法院依法行使審判權(quán),也要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政,還要承擔(dān)實質(zhì)性化解行政爭議職責(zé)。行政檢察監(jiān)督作為國家權(quán)力監(jiān)督體系的重要組成部分,在履職過程中還要處理好與其他權(quán)力監(jiān)督主體之間的關(guān)系。全面深化行政檢察,服務(wù)大局、司法為民,行政檢察辦案人員不僅要有扎實的業(yè)務(wù)素質(zhì),還必須具備較強的政治素質(zhì)。

第四,一體化協(xié)作監(jiān)督的要求更高。全面深化行政檢察,不僅是法律監(jiān)督職能,還涉及行政爭議實質(zhì)性化解,這對檢察機(jī)關(guān)開展一體化監(jiān)督提出了更高的工作要求。異地實質(zhì)性化解行政爭議需要上下級檢察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)與所在地法院和行政機(jī)關(guān)等多個部門進(jìn)行協(xié)調(diào)配合,調(diào)動各方資源,這對檢察機(jī)關(guān)的一體化監(jiān)督機(jī)制提出了更高要求。與此同時,全面深化行政檢察后,行政檢察的職能進(jìn)一步拓展,尤其是行政檢察新增行政違法行為監(jiān)督職能,這對于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政,推動法治政府建設(shè),具有積極作用。但是,檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督,如何處理與行政公益訴訟監(jiān)督、司法行政機(jī)關(guān)的法治督察等其他權(quán)力監(jiān)督機(jī)制之間的關(guān)系,進(jìn)而在整體上、宏觀上完善黨和國家的權(quán)力監(jiān)督體系,需要進(jìn)一步研究和探索。

三、行政案件一審集中管轄對行政檢察產(chǎn)生的影響

為了避免行政訴訟過程中法院受到本地政府不當(dāng)干預(yù),實現(xiàn)司法公正,解決行政案件分布不均等問題,2013年最高人民法院發(fā)布《關(guān)于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》,決定在部分中級人民法院轄區(qū)內(nèi)開展行政案件相對集中管轄試點工作(4)《最高人民法院關(guān)于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》[EB/OL].(2013-01-14)[2023-10-20].https://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-5012.html.。2014年修訂后的《行政訴訟法》第18條在立法層面確認(rèn)(5)《行政訴訟法》第18條第2款規(guī)定:經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn),高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況,確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。,目前已有多個省市檢察機(jī)關(guān)出臺了關(guān)于行政案件集中管轄后法律監(jiān)督工作的實施方案(6)如2021年5月湖南省人民檢察院下發(fā)《關(guān)于做好人民法院一審行政案件集中管轄后法律監(jiān)督工作的實施方案》《行政檢察一體化辦案工作暫行規(guī)定》《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)向異地行政機(jī)關(guān)提出檢察建議工作規(guī)定》等3個文件。參見湖南省人民檢察院.做實案件集中管轄后的行政檢察工作[N].檢察日報,2021-09-08(007).青海省檢察院制定下發(fā)了《關(guān)于跨區(qū)劃受理行政訴訟監(jiān)督案件的若干意見》,旨在對應(yīng)省高級法院關(guān)于環(huán)境資源案件跨行政區(qū)域集中管轄和部分法院行政案件跨區(qū)劃集中管轄的相關(guān)規(guī)定,進(jìn)一步強化檢察機(jī)關(guān)對行政訴訟案件的法律監(jiān)督,確保檢察機(jī)關(guān)依法履行行政訴訟案件同級監(jiān)督職責(zé)。參見李維、王麗坤、陳姝.行政訴訟監(jiān)督案件跨區(qū)劃集中受理[EB/OL].(2020-08-27)[2023-10-20].https://www.spp.gov.cn/spp/dfjcdt/202008/t20200827_478005.shtml;河北省邢臺市人民檢察院為破解集中管轄給行政檢察監(jiān)督帶來的種種難題,邢臺市檢察院探索運行了全市“行政檢察一體化審查”辦案模式。參見趙義倉、段曉陽.案件集中管轄對行政檢察監(jiān)督的影響及應(yīng)對[N].檢察日報,2021-04-28(007).。根據(jù)《行政訴訟法》第93條的規(guī)定(7)《行政訴訟法》第93條第2、3款:地方各級人民檢察院對同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定,發(fā)現(xiàn)有本法第91條規(guī)定情形之一,或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的,可以向同級人民法院提出檢察建議,并報上級人民檢察院備案;也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。各級人民檢察院對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為,有權(quán)向同級人民法院提出檢察建議。,同級檢察機(jī)關(guān)開展行政檢察監(jiān)督必須相對應(yīng)作出管轄調(diào)整,以匹配銜接行政訴訟案件集中管轄改革。行政訴訟案件一審集中管轄改革,在確保人民法院獨立行使審判權(quán)、監(jiān)督依法行政、保護(hù)公民的合法權(quán)利、維護(hù)法制統(tǒng)一等方面發(fā)揮了重要作用(8)楊建順.行政訴訟集中管轄的悖論及其克服[J].行政法學(xué)研究,2014(4):3-4.。從數(shù)據(jù)分析看……在異地管轄案件中,政府?dāng)≡V率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于非異地管轄案件;異地管轄案件當(dāng)事人的上訴率也比較低……更多的案件當(dāng)事人服判息訴,反映出一審法院的判決更加公正(9)浙江省高級人民法院課題組.行政案件管轄問題研究——以浙江省行政案件異地管轄為典型展開[J].法治研究,2007(2):44-58.。一審行政訴訟案件集中管轄,打破了原來行政區(qū)劃地理空間,增強了行政訴訟審判的公平公正,有利于提升司法公信力,具有積極意義,但集中管轄改革也造成了一定的負(fù)面影響,對檢察機(jī)關(guān)開展行政檢察監(jiān)督工作帶來了一些工作困難。

(一)行政檢察的整體性監(jiān)督職能被人為分割

檢察機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”,承擔(dān)法律運行的整體監(jiān)督職責(zé)。當(dāng)下行政檢察監(jiān)督主要圍繞行政訴訟活動展開,降低了行政檢察監(jiān)督憲法定位,限縮了法律監(jiān)督功能的發(fā)揮。同時,行政檢察監(jiān)督本身還面臨著監(jiān)督碎片化問題(10)秦前紅,陳家勛.打造適于直面行政權(quán)的檢察監(jiān)督[J].探索,2020(6):68-83.,行政檢察監(jiān)督的職能分離,不利于行政檢察的整體監(jiān)督強化。從行政檢察監(jiān)督整體觀來看,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)賦予一般法律監(jiān)督權(quán)方能夠有力承擔(dān)其“一手托兩家”和化解行政爭議的工作重任。目前,行政訴訟案件集中管轄地檢察機(jī)關(guān)行政檢察職能包括行政訴訟監(jiān)督、行政公益訴訟、矛盾爭議化解、社會治理類檢察建議等;被集中管轄地檢察機(jī)關(guān)行政檢察職能只保留非訴執(zhí)行案件監(jiān)督和行政糾紛實質(zhì)性化解,造成行政檢察監(jiān)督內(nèi)部職能相互分離,人為地割裂了行政檢察監(jiān)督機(jī)制的整體性,引發(fā)了集中管轄地與被集中管轄地檢察機(jī)關(guān)之間的銜接配合問題,給集中管轄地檢察院對異地行政機(jī)關(guān)開展行政檢察監(jiān)督造成了工作不便。

(二)辦案工作量與辦案人員配比失衡

行政訴訟案件集中管轄改革后,集中管轄法院受理了被集中管轄地法院的行政案件,根據(jù)同級人民檢察院履行法律監(jiān)督職責(zé)的規(guī)定,集中管轄地法院對應(yīng)的同級人民檢察院承擔(dān)了相應(yīng)的行政檢察監(jiān)督工作。由于法院與檢察院行政案件集中管轄不同步,法院在改革過程中沒有充分重視行政檢察與行政訴訟之間的緊密關(guān)聯(lián),出現(xiàn)了工作任務(wù)不協(xié)調(diào)問題(11)沈?？?基層法院行政訴訟管轄制度改革論析[J].東方法學(xué),2014(2):59-64.,部分地區(qū)法院完成行政案件集中管轄后,檢察機(jī)關(guān)短時間內(nèi)無法做好相關(guān)銜接工作,尤其是行政檢察辦案人員力量調(diào)配不到位,導(dǎo)致部分集中管轄地同級檢察機(jī)關(guān)的行政檢察監(jiān)督工作負(fù)擔(dān)過載,被集中管轄地檢察院則情況相反,出現(xiàn)“旱澇不均”現(xiàn)象(12)趙義倉、段曉陽.案件集中管轄對行政檢察監(jiān)督的影響及應(yīng)對[N].檢察日報,2021-04-28(007).,辦案任務(wù)與辦案人員配比失衡,在很大程度上影響了行政檢察監(jiān)督質(zhì)效的提升。

(三)異地開展行政檢察監(jiān)督能力不足

第一,被集中管轄地行政檢察監(jiān)督職能弱化。長期以來,行政檢察監(jiān)督承擔(dān)著“一手托兩家”和行政爭議實質(zhì)性化解的工作任務(wù),行政檢察監(jiān)督事項與其享有的行政檢察監(jiān)督職權(quán)緊密關(guān)聯(lián)。行政案件集中管轄后,行政訴訟監(jiān)督職能相應(yīng)地從非集中管轄地檢察機(jī)關(guān)的職能中剝離,被集中管轄地檢察院主要承擔(dān)非訴執(zhí)行監(jiān)督、社會治理類監(jiān)督、行政爭議化解三個工作任務(wù)。被集中管轄地檢察院在被剝離行政訴訟監(jiān)督職權(quán)后,行政檢察監(jiān)督職權(quán)進(jìn)一步弱化,被集中管轄地檢察院沒有行政訴訟案件監(jiān)督管轄權(quán),原本以行政訴訟為中心構(gòu)建的行政檢察監(jiān)督權(quán)能實質(zhì)上被掏空,非集中管轄地檢察機(jī)關(guān)的行政訴訟監(jiān)督工作將長期處于休眠狀態(tài),繼而造成“強者愈強、弱者愈弱”的局面,長期勢必會影響該地區(qū)行政檢察業(yè)務(wù)的綜合平衡發(fā)展(13)周宏波.行政訴訟相對集中管轄背景下行政檢察工作的發(fā)展[J].中國檢察官. 2023(11) :59-62.。

第二,集中管轄地檢察機(jī)關(guān)異地辦案能力不足。由于時空地域的限制,檢察機(jī)關(guān)異地開展案件調(diào)查面臨著諸多困難,不熟悉異地環(huán)境,案件調(diào)查費時費勁(14)張雪情、龐遠(yuǎn)麗.積極應(yīng)對集中管轄帶來的影響與挑戰(zhàn)[N].檢察日報,2021-09-29(007).。除行政公益訴訟外,檢察機(jī)關(guān)并不會直接參與到行政訴訟活動過程中,開展行政訴訟監(jiān)督主要依賴于訴訟當(dāng)事人的申訴、控告、舉報等方式,案件線索、證據(jù)來源渠道比較單一。另外,檢察機(jī)關(guān)開展異地辦案調(diào)配資源的能力相對較弱,異地辦案不僅需要異地檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行配合,還需要異地行政機(jī)關(guān)、地方黨委和政府等其他主體協(xié)助配合,這些問題在某種程度上制約了行政檢察監(jiān)督職能的發(fā)揮。

第三,檢察建議制發(fā)與跟蹤落實缺乏保障。對于集中管轄地檢察機(jī)關(guān)而言,囿于地域空間條件限制,檢察建議制發(fā)機(jī)關(guān)與被建議對象相互分離,異地開展行政檢察監(jiān)督的銜接機(jī)制不完善,檢察建議跟蹤落實困難。集中管轄地檢察院對于異地情況不甚了解,制發(fā)檢察建議需要耗費大量時間精力去調(diào)查了解案件事實、詢問各方利害關(guān)系人,費時費力,檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議動力不足。非集中管轄地檢察機(jī)關(guān)行政訴訟監(jiān)督職能剝離后,主要聚焦非訴執(zhí)行監(jiān)督、社會治理、矛盾糾紛化解三大類事項,開展檢察監(jiān)督案件線索來源途徑單一,缺乏相關(guān)的剛性職權(quán)保障,制發(fā)的檢察建議督促效力不足。對于檢察建議不反饋、不落實情況,因非集中管轄檢察機(jī)關(guān)自身無法提起行政公益訴訟方式或采取其他剛性手段,只能將相關(guān)案件移交集中管轄地檢察機(jī)關(guān)尋求幫助或向被建議機(jī)關(guān)上級主管部門通報檢察建議實施情況,通過內(nèi)部問責(zé)、考核、處分等方式督促落實檢察建議。實踐中,非集中管轄地檢察建議督促落實寄托于其他機(jī)關(guān),檢察建議落實的制度保障不足。

(四)異地化解行政爭議工作難度大

第一,增加了行政訴訟雙方當(dāng)事人的訴訟負(fù)擔(dān)。一審行政訴訟案件集中管轄改革后,原來的屬地管轄被打亂,無論是當(dāng)事人還是檢察機(jī)關(guān)都必須到集中管轄地法院參與行政訴訟活動,往返路程、時間、金錢等各方面的成本明顯增加(15)周宏波.行政訴訟相對集中管轄背景下行政檢察工作的發(fā)展[J].中國檢察官. 2023(11) :59-62.,這種改革違背了方便訴訟當(dāng)事人的基本原則。據(jù)湖北黃岡基層人民法院測算,試點工作開展以前,審理常規(guī)行政訴訟案件的個案成本約為1500元;試點工作開展以后,集中管轄法院個案成本上升到3000元左右(16)楊登峰.行政案件跨區(qū)劃集中管轄改革試點中的選擇管轄[J].法學(xué)論壇,2020(3):55-63.。訴訟成本增長是原被告雙方共同面臨的問題,但作為權(quán)力機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān),其因應(yīng)訴產(chǎn)生的一切費用均從國家財政支出,而相對人一方因異地訴訟多出的訴訟成本則須由其本人買單,原被告雙方經(jīng)濟(jì)實力的落差,使得訴訟成本的分擔(dān)存在先天上的不平衡(17)李佩佩.湖南省行政案件集中管轄改革的現(xiàn)狀、問題與展望[J].湖南警察學(xué)院學(xué)報,2023(1):50-58.,不利于行政爭議的實質(zhì)性化解。

第二,異地開展行政爭議化解容易引發(fā)消極情緒。行政訴訟案件的一般管轄原則是由行政機(jī)關(guān)所在地的人民法院管轄,行政案件集中管轄的本質(zhì)是要去除地方化(18)郭娟.行政案件集中管轄制度的比較分析與模式選擇[J].2021(4):106-116.,其目的在于防止地方行政機(jī)關(guān)不當(dāng)干預(yù)行政審判。但實踐中,因地方文化、經(jīng)濟(jì)差異的影響,出現(xiàn)同案不同判、裁判與屬地行政機(jī)關(guān)普遍執(zhí)法尺度不統(tǒng)一的現(xiàn)象,導(dǎo)致矛盾進(jìn)一步激化,使檢察機(jī)關(guān)化解起來難度更大(19)張雪情,龐遠(yuǎn)麗.積極應(yīng)對集中管轄帶來的影響與挑戰(zhàn)[N].檢察日報,2021-09-29(007).。案件當(dāng)事人訴訟請求一旦未被滿足,容易陷入抱怨、不滿的消極情緒,由于異地訴訟成本較高的原因,原告對于一些涉及利益不大的行政案件,往往只能選擇放棄權(quán)利,這在一定程度上降低了行政訴訟原告通過訴訟監(jiān)督維護(hù)合法權(quán)益的積極性,也背離了行政訴訟管轄改革的初衷(20)周宏波.行政訴訟相對集中管轄背景下行政檢察工作的發(fā)展[J].中國檢察官. 2023(11) :59-62.;與此同時,對于集中管轄檢察機(jī)關(guān)辦案人員而言,不愿意長途奔波,缺乏辦案動力,調(diào)查取證難道更大,辦案需要考慮的各方因素更加復(fù)雜,化解行政爭議有心無力,在某種程度上不利于提高行政檢察監(jiān)督工作積極性。

第三,異地化解爭議對檢察機(jī)關(guān)一體化辦案要求高。行政案件跨區(qū)域集中管轄使得爭議地點與矛盾糾紛解決地點出現(xiàn)了事實上的錯位,同級檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行監(jiān)督時與案件所在地的行政機(jī)關(guān)不在同一區(qū)域,常態(tài)化的溝通聯(lián)絡(luò)機(jī)制很難在短時間內(nèi)建立,因此依托當(dāng)?shù)攸h委、政府推動行政爭議實質(zhì)性化解的難度無疑驟增(21)王煒,張源.因應(yīng)集中管轄促行政爭議實質(zhì)性化解[N].2021-11-29(003).?？缧姓^(qū)域行政糾紛實質(zhì)性化解,對于檢察機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部各機(jī)關(guān)之間的銜接協(xié)調(diào)和外部資源調(diào)配能力都提出了更高要求,異地化解行政爭議需要耗費更多的人力、物力、財力。實質(zhì)性化解糾紛矛盾并非簡單的法律適用或事實認(rèn)定問題,也無法單純地通過曉之以理、動之以情的方式解決。矛盾糾紛的本質(zhì)是利益糾紛,實質(zhì)性化解糾紛矛盾需要從根本上協(xié)調(diào)各方利益,集中管轄地檢察院開展異地辦案時的資源協(xié)調(diào)能力有限,這在很大程度上限制了集中管轄地檢察機(jī)關(guān)化解矛盾糾紛的能力和效果。

總體而言,行政案件集中管轄改革雖然在某種程度上有利于提升司法公正,但突破了既有的地域管轄規(guī)則,增加當(dāng)事人化解糾紛的成本,加大了檢察機(jī)關(guān)化解糾紛難度,給行政檢察監(jiān)督工作帶來了一些問題。

四、行政檢察一體化監(jiān)督機(jī)制的建立與完善

目前部分地區(qū)檢察院已經(jīng)探索行政檢察監(jiān)督與行政案件集中管轄同步集中,實現(xiàn)與法院行政案件一審集中管轄制度進(jìn)行有效銜接,即集中管轄法院受理的行政案件,由同級對應(yīng)的人民檢察院負(fù)責(zé)履行相應(yīng)的行政檢察監(jiān)督職能。檢察機(jī)關(guān)采取與法院同步集中管轄改革只是技術(shù)性策略回應(yīng)的第一步,新時代全面深化行政檢察,重點在于構(gòu)建一體化行政檢察監(jiān)督機(jī)制,實現(xiàn)各方面資源協(xié)調(diào)配合。

(一)構(gòu)建一體化行政檢察監(jiān)督辦案機(jī)制

行政檢察監(jiān)督銜接機(jī)制最關(guān)鍵的是實現(xiàn)檢察院系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一,構(gòu)建高效便捷的信息收集、人員調(diào)動、聯(lián)合辦案等一體化檢察監(jiān)督辦案機(jī)制,實現(xiàn)優(yōu)化集中管轄檢察機(jī)關(guān)、非集中檢察機(jī)關(guān)、集中管轄法院、當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)多個主體之間的有效銜接,促進(jìn)依法行政、合法權(quán)益保護(hù)、行政糾紛化解多重任務(wù)同步推進(jìn),全面提升行政檢察監(jiān)督質(zhì)效。

1.優(yōu)化辦案數(shù)量與辦案人員配比

強化專業(yè)人才隊伍建設(shè),配備專門的行政檢察監(jiān)督辦案人員,調(diào)整人員編制和員額配比,實現(xiàn)辦案任務(wù)與辦案人員配比基本平衡。具體可通過兩種方式:一是建立檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部系統(tǒng)一體化人員調(diào)配機(jī)制,從系統(tǒng)內(nèi)部各個檢察機(jī)關(guān)抽調(diào)辦案人員,組建臨時辦案小組。二是通過遴選、招錄專門的行政檢察監(jiān)督工作人員,解決辦案人員不足問題。當(dāng)然,在人員編制調(diào)整困難情況下,集中管轄地檢察院可以先行考慮從非集中管轄地檢察院遴選高素質(zhì)的專業(yè)辦案人員組建辦案隊伍,不僅可以解決辦案人員不足問題,還能有效提升行政檢察監(jiān)督辦案質(zhì)量。

2.建立健全異地聯(lián)合辦案機(jī)制

由集中管轄地檢察機(jī)關(guān)牽頭負(fù)責(zé),非集中管轄檢察機(jī)關(guān)配合協(xié)調(diào),充分發(fā)揮各自的制度優(yōu)勢、地理優(yōu)勢、資源優(yōu)勢,做好做實行政檢察監(jiān)督工作。集中管轄地市級、基層檢察院需要向異地行政機(jī)關(guān)提出檢察監(jiān)督建議的,可以先向同級異地檢察機(jī)關(guān)發(fā)函請求協(xié)助,委托異地檢察機(jī)關(guān)向其同級行政機(jī)關(guān)提出行政檢察監(jiān)督建議,并對檢察建議的落實情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督,破解異地檢察監(jiān)督疲軟乏力的問題;對于案情重大、復(fù)雜疑難案件,可以向共同的上級檢察院報告,請求上級檢察院、異地黨委和政府予以支持配合。當(dāng)然,這種異地聯(lián)合辦案機(jī)制可能遭受某種質(zhì)疑,即案件集中管轄后非集中管轄地檢察院仍然承擔(dān)相應(yīng)的行政檢察監(jiān)督職能,只是辦案名義由原來獨立辦理成為協(xié)助辦理,行政檢察監(jiān)督仿佛失去了同步集中改革的必要性和正當(dāng)性。

值得注意的是,改革本身意味著某種價值選擇,無論是以往的屬地管轄或是改革后的集中管轄,兩種不同的管轄模式都具有其自身的價值和優(yōu)劣。管轄制度的設(shè)計和變革有其自身的目的追求,對于行政案件集中管轄改革而言,首要目的是要排除非法干預(yù),最大程度上實現(xiàn)公平正義,要讓每個老百姓切實地感受到公平正義。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)或許要犧牲其他價值,比如導(dǎo)致當(dāng)事人行政訴訟成本增加、檢察監(jiān)督能力不足、檢察建議跟蹤落實困難等等。建立健全聯(lián)合辦案機(jī)制,既要確保行政檢察監(jiān)督與行政訴訟案件集中管轄相互銜接,最大限度保障司法公正價值目標(biāo)實現(xiàn),又要充分發(fā)揮屬地管轄開展行政檢察監(jiān)督的優(yōu)勢,最終實現(xiàn)雙贏多贏。

3.優(yōu)化檢察系統(tǒng)內(nèi)部考評機(jī)制

要確保檢察系統(tǒng)內(nèi)部的考評機(jī)制科學(xué)合理、協(xié)調(diào)統(tǒng)一,增強辦案人員工作動力。集中管轄后,非集中管轄地檢察機(jī)關(guān)沒有行政審判監(jiān)督職能,非訴執(zhí)行監(jiān)督案件和行政爭議實質(zhì)性化解是主要的考核指標(biāo),而集中管轄的檢察機(jī)關(guān)由于行政檢察監(jiān)督職能不同,考核指標(biāo)也不相同。在具體辦案過程中,可能出現(xiàn)非集中管轄地人員被抽調(diào)至集中管轄地檢察機(jī)關(guān),此時應(yīng)當(dāng)根據(jù)辦案人員的具體工作量分別進(jìn)行考核統(tǒng)計,不宜徑直適用抽調(diào)單位考核標(biāo)準(zhǔn)或者原機(jī)關(guān)考核標(biāo)準(zhǔn)。

(二)構(gòu)建信息交互平臺與多功能系統(tǒng)

構(gòu)建信息交互平臺與多功能系統(tǒng),就是要打破地理限制,讓處于各地理空間的行政檢察監(jiān)督相關(guān)主體實現(xiàn)無障礙便捷溝通,提升行政檢察監(jiān)督效能?！兑庖姟访鞔_提出“檢察機(jī)關(guān)要加強信息化、智能化建設(shè),充分運用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù),推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等跨部門大數(shù)據(jù)協(xié)同辦案,實現(xiàn)案件數(shù)據(jù)和辦案信息網(wǎng)上流轉(zhuǎn),推進(jìn)涉案財物規(guī)范管理和證據(jù)、案卷電子化共享?！?22)參見《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》第19項。

1.建立跨越式信息交互平臺

集中管轄地檢察院的線索來源,要克服行政訴訟監(jiān)督路徑依賴,多途徑探索行政檢察監(jiān)督線索來源。檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)是全局性的、整體性的、概括式的,進(jìn)入到行政訴訟審判程序的僅為行政權(quán)運行的小部分,因此行政檢察監(jiān)督不能局限于被動地依賴行政訴訟監(jiān)督路徑,而是要積極主動探索監(jiān)督線索,包括檢察院系統(tǒng)交辦、公民投訴舉報、依職權(quán)主動發(fā)現(xiàn)等多種途徑和方式,充分發(fā)揮行政檢察監(jiān)督職能,全面促進(jìn)依法行政。在此基礎(chǔ)上,要充分利用科學(xué)技術(shù)手段構(gòu)建跨地域、跨部門信息聯(lián)合共享機(jī)制,破解行政檢察監(jiān)督案源信息不通的問題,為檢察機(jī)關(guān)拓展案源線索來源,精準(zhǔn)實施行政檢察監(jiān)督提供支撐。實踐中,已有部分檢察院正在探索實施,如廣安市人民檢察院、上海市黃浦區(qū)檢察院等均建立了“行政執(zhí)法與行政檢察信息共享平臺”,將平臺的數(shù)據(jù)資源服務(wù)于行政檢察監(jiān)督和公益訴訟案件線索獲取,為行政檢察監(jiān)督開展提供智能輔助。

2.建立案源信息管理與資源調(diào)配系統(tǒng)

檢察機(jī)關(guān)開展行政檢察監(jiān)督,要樹立一種整體行政檢察監(jiān)督觀,集中地與非集中地檢察院應(yīng)當(dāng)共同完成行政檢察監(jiān)督工作。可以在上下級檢察院、各平行檢察院之間建立統(tǒng)一的案件線索管理系統(tǒng),集中管轄地檢察機(jī)關(guān)根據(jù)案件線索的分布情況、各轄區(qū)的人員配備情況等統(tǒng)一調(diào)配案件線索,通過交辦、委辦、轉(zhuǎn)辦等多種方式,優(yōu)化案件分配。一方面,可以集中管轄案件線索,科學(xué)合理分配辦案任務(wù)量,鼓勵非集中管轄地積極發(fā)現(xiàn)案源線索、提供相關(guān)證據(jù)材料,拓展行政檢察監(jiān)督案源;另一方面,能夠調(diào)動非集中管轄地檢察機(jī)關(guān)隨時做好履行行政檢察監(jiān)督職責(zé),發(fā)揮屬地辦案的優(yōu)勢,加強集中管轄地檢察院與各地方檢察院之間的溝通聯(lián)系,構(gòu)建整體性行政檢察監(jiān)督體系。

3.建立健全檢察建議跟蹤落實系統(tǒng)

行政檢察建議的制發(fā)、跟蹤落實問題,主要是由于監(jiān)督機(jī)關(guān)與監(jiān)督對象二者的空間分離引發(fā)的,通過技術(shù)手段和制度安排,建立多功能行政檢察監(jiān)督綜合服務(wù)系統(tǒng)可以彌補不足。檢察建議跟蹤落實系統(tǒng)與檢察機(jī)關(guān)一體化辦案機(jī)制在設(shè)計思路上一脈相承,都屬于整體性、系統(tǒng)性的構(gòu)建,強調(diào)集中管轄地與被集中管轄地檢察院之間的相互配合、相互銜接,但二者側(cè)重點不同。檢察機(jī)關(guān)一體化辦案機(jī)制是從宏觀上對行政檢察監(jiān)督做出的整體性、內(nèi)部性制度安排,而檢察建議跟蹤落實系統(tǒng),主要是要強化集中管轄檢察院制發(fā)檢察建議后的落實、執(zhí)行和反饋。檢察建議跟蹤落實系統(tǒng),將集中管轄檢察院、屬地檢察院、被建議行政機(jī)關(guān)等主體納入系統(tǒng)中,檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議可以隨時查看行政機(jī)關(guān)的落實情況,也可以請求屬地管轄檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行追蹤;當(dāng)然,被建議的行政機(jī)關(guān)也可以在系統(tǒng)中主動反饋檢察建議落實情況、檢察建議落實存在阻礙和面臨的問題等。

(三)健全行政爭議實質(zhì)性化解機(jī)制

加強法院、檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的協(xié)作配合,建立矛盾糾紛化解協(xié)同機(jī)制,增強化解合力。首先,加強對行政審判檢察監(jiān)督,確保司法公正。集中管轄地檢察院定期到集中管轄法院進(jìn)行批量調(diào)卷、閱卷,破解行政檢察監(jiān)督線索短缺問題,對行政訴訟審判、非訴執(zhí)行、審判人員行為違法等進(jìn)行全方位的行政檢察監(jiān)督,更加積極主動發(fā)現(xiàn)線索,及時糾正違法行為,將行政檢察監(jiān)督貫徹于整個行政訴訟過程中,樹立法院裁判的司法權(quán)威,有效化解行政爭議。其次,創(chuàng)新行政爭議糾紛化解便利服務(wù)改革。集中管轄改革后導(dǎo)致當(dāng)事人化解行政爭議的成本提高,而這些成本的增加并非當(dāng)事人過錯導(dǎo)致,法院或者檢察院采取集中管轄?wèi)?yīng)當(dāng)配套提供相應(yīng)的便利措施,增進(jìn)行政爭議糾紛化解。最后,發(fā)揮屬地檢察機(jī)關(guān)矛盾化解優(yōu)勢。集中管轄地檢察院在調(diào)配資源、收集證據(jù)、了解本地情況等方面均存在不足,屬地檢察院要協(xié)調(diào)配合集中管轄地檢察院,協(xié)助集中管轄檢察院和法院化解糾紛矛盾,充分發(fā)揮屬地檢察機(jī)關(guān)的地理優(yōu)勢、信息優(yōu)勢、資源優(yōu)勢等,降低矛盾糾紛化解成本,提高矛盾化解成功率。

(四)加強與其他權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的銜接配合

行政檢察新增行政違法行為監(jiān)督職能后,檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督,由原來“借道”行政訴訟的“穿透式”監(jiān)督,轉(zhuǎn)變?yōu)樵诼穆氝^程中直接針對行政違法行為開展法律監(jiān)督,檢察機(jī)關(guān)被賦予了更加全面的法律監(jiān)督權(quán)。但是,隨著行政檢察職能的深化擴(kuò)展,行政檢察與既有的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制之間會產(chǎn)生職權(quán)重疊交錯,如何避免各種權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的沖突,形成一個良性的權(quán)力監(jiān)督體系,需要檢察機(jī)關(guān)加強與其他權(quán)力監(jiān)督主體之間的分工配合。

1.明確行政檢察與其他權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的分工

目前我國的行政權(quán)監(jiān)督包括人大監(jiān)督、審計監(jiān)督、行政復(fù)議、行政訴訟、紀(jì)檢監(jiān)察、社會監(jiān)督等多種監(jiān)督方式。本文的重點并不在于全面討論各種監(jiān)督機(jī)制,而是集中討論與行政檢察工作緊密關(guān)聯(lián)的三種監(jiān)督方式。

第一,行政檢察與行政公益訴訟的分工問題。從本質(zhì)上看,行政公益訴訟制度應(yīng)屬于廣義的行政檢察概念范疇,行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)開展行政檢察監(jiān)督的一種具體方式,行政公益訴訟是屬于“強化版”的行政檢察,主要表現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議之后,對未回復(fù)或者未履職的行政機(jī)關(guān)可以采取“提起行政訴訟”剛性手段,從而在程序機(jī)制上“倒逼”行政機(jī)關(guān)自我糾錯和及時履職;而“常規(guī)版”的行政檢察監(jiān)督,檢察機(jī)關(guān)在履職過程中發(fā)現(xiàn)行政違法行為的,只能提出檢察建議,缺乏剛性的保障性機(jī)制。在行政檢察與行政公益訴訟二者并列分設(shè)的現(xiàn)實背景下,行政檢察與行政公益訴訟在監(jiān)督重點、監(jiān)督強度方面應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分:行政檢察監(jiān)督主要作業(yè)于訴前階段,監(jiān)督范圍宜采取廣泛監(jiān)督,采取監(jiān)督方式宜柔和多樣,監(jiān)督強度隨著監(jiān)督范圍擴(kuò)大而遞減。行政公益訴訟主要根據(jù)法律規(guī)定,針對特定領(lǐng)域的重大問題、老百姓普遍關(guān)心的問題,監(jiān)督強度要求更高,宜作為行政檢察監(jiān)督的剛性效力保障手段。

第二,行政檢察與紀(jì)檢監(jiān)察的分工問題。與紀(jì)檢監(jiān)察相比,行政檢察的監(jiān)督對象主要是行政機(jī)關(guān)對外作出的、具有法律效力的行政行為,即行政權(quán)的運行監(jiān)督,包括具體行政行為和抽象行政行為;紀(jì)檢監(jiān)察具有鮮明政治反腐特征,主要職能定位是開展反腐反瀆、查處違法違紀(jì),其監(jiān)督對象主要是公職人員或行使國家公權(quán)力的人。概言之,行政檢察監(jiān)督的是“行政行為”,監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督的是“公務(wù)員”,盡管“行政行為”與“公務(wù)員”具有緊密關(guān)聯(lián)性,但是二者的監(jiān)督邏輯不同,需要進(jìn)行明確分工,不可相互混淆。

第三,行政檢察與司法行政機(jī)關(guān)的分工。為了全面加強黨對法治中國建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),健全黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國的制度和工作機(jī)制,更好落實全面依法治國基本方略,組建了中央全面依法治國委員會,地方各級政府也都隨之建立與同級政府相匹配的“委員會”,“委員會”辦公室設(shè)在同級人民政府的司法行政部門。為了確保法治政府建設(shè)與責(zé)任落實,從中央到地方,各級司法行政部門建立“法治督察制度”,對法律法規(guī)制定、實施進(jìn)行督察問責(zé),實質(zhì)上承擔(dān)著行政權(quán)運行的監(jiān)督職能。行政檢察和司法行政機(jī)關(guān)的法治督察,在監(jiān)督行政權(quán)運行職權(quán)上存在一定范圍重疊,但是二者亦有不同的工作重點和特征。法治督察主要是根據(jù)同級政府黨委的安排開展年度法治督察,法治政府示范創(chuàng)建和評估,對重大專項進(jìn)行督察問責(zé),接受下級政府的重大決策和方案的備案等工作。盡管法治督察涉及一些行政執(zhí)法案卷評查工作,但司法行政機(jī)關(guān)一般不直接辦理行政違法案件,而是在法治督察過程中發(fā)現(xiàn)問題后,開展督察問責(zé),專項整治,作出交辦處理。檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督,一般是采取直接針對個案或者類案進(jìn)行調(diào)查,制發(fā)檢察建議,督促進(jìn)行自我糾正。二者在監(jiān)督手段、監(jiān)督路徑、處理方式等方面存在較大差別,需要在實際工作中相互區(qū)分,相互配合。

2.加強行政檢察與其他權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的配合

從權(quán)力監(jiān)督體系角度看,不同的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制有不同的優(yōu)勢特征,承擔(dān)不同的監(jiān)督職能。行政檢察主要是監(jiān)督法律的實施和執(zhí)行,監(jiān)督行政權(quán)的運行,維護(hù)客觀法,主要采取檢察建議方式進(jìn)行監(jiān)督;行政復(fù)議和行政訴訟主要是解決主觀權(quán)利救濟(jì)問題,雖然也承擔(dān)著監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政,但是此兩種制度與行政檢察監(jiān)督的啟動程序、監(jiān)督側(cè)重點、監(jiān)督方式等均存在較大差異。從完善權(quán)力監(jiān)督體系和權(quán)利救濟(jì)體系雙重角度,應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮不同權(quán)力監(jiān)督機(jī)制和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的優(yōu)勢,實現(xiàn)功能互補。當(dāng)然,除了行政訴訟和行政復(fù)議制度之外,檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)加強與各級人大、司法行政機(jī)關(guān)、紀(jì)委監(jiān)委的相互銜接,不僅可以擴(kuò)展行政檢察的案件線索來源,還可以強化與其他權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的相互配合,形成更加完善的權(quán)力監(jiān)督體系。

五、全面深化行政檢察的現(xiàn)實路徑與未來方向

行政檢察監(jiān)督具有預(yù)防性、主動性、全面性、補充性等特征,全面深化行政檢察監(jiān)督,必須明確檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位,厘定行政檢察的監(jiān)督職權(quán)范圍,才能真正發(fā)揮行政檢察的監(jiān)督功能,促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政,推動法治政府早日建成,實現(xiàn)完善黨和國家權(quán)力監(jiān)督體系的改革目標(biāo)。

(一)重新界定行政檢察的職權(quán)范疇

1.關(guān)于行政檢察監(jiān)督的職權(quán)爭議

目前理論界和實務(wù)界對行政檢察監(jiān)督職權(quán)范疇認(rèn)知上存在較大分歧?？傮w而言,實務(wù)界總體持保守態(tài)度,如最高人民檢察院第七檢察廳廳長張相軍認(rèn)為,“行政檢察的核心是行政訴訟監(jiān)督,貫穿行政訴訟活動全過程?！?23)張相軍.關(guān)于做好新時代行政檢察工作的思考[J].中國檢察官,2019(4)上:56-61.理論界的觀點相對激進(jìn),如秦前紅、陳家勛指出,當(dāng)前的行政檢察過度依賴行政訴訟監(jiān)督路徑,無法對行政權(quán)展開有效監(jiān)督,因此要打造直面行政權(quán)的檢察監(jiān)督,但同時也強調(diào)在直面行政權(quán)開展監(jiān)督時要注意方法,回避行政權(quán)的“鋒芒”,滿足行政權(quán)運行的合理需求(24)秦前紅,陳家勛.打造適于直面行政權(quán)的檢察監(jiān)督[J].探索,2020(6):68-83.。不少學(xué)者明確提出“行政檢察應(yīng)當(dāng)采取穿透式監(jiān)督”(25)張永勝,張亮.以穿透式監(jiān)督推動行政爭議實質(zhì)性化解[N].檢察日報,2020-07-07(003).,即“檢察機(jī)關(guān)的行政檢察監(jiān)督不應(yīng)限于行政訴訟監(jiān)督,還應(yīng)當(dāng)包括對行政機(jī)關(guān)的行政行為監(jiān)督,對特定行政機(jī)關(guān)和工作人員監(jiān)督”(26)湛中樂.三個層面構(gòu)建科學(xué)的行政檢察監(jiān)督體系[J].人民檢察,2015(2):49-50;唐粲.論行政行為檢察監(jiān)督及其制度優(yōu)勢[J].江淮論壇,2015(2):105-108.;還有學(xué)者提出,應(yīng)當(dāng)將行政檢察監(jiān)督的定位回歸到憲法規(guī)定的“國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”(27)黃明濤.法律監(jiān)督機(jī)關(guān)——憲法上人民檢察院性質(zhì)條款的規(guī)范意義[J].清華法學(xué),2020(14):18-33.,“法律監(jiān)督是維護(hù)法律完整統(tǒng)一正確實施的國家憲制職能,監(jiān)督對象應(yīng)從法律實施層面出發(fā),而不限于訴訟監(jiān)督”(28)秦前紅.兩種法律監(jiān)督的概念分野與行政檢察監(jiān)督之歸位[J].東方法學(xué),2018(1):170-189.。

實踐中,雖然已有部分省級檢察院出臺了相關(guān)文件,明確提出“人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件,應(yīng)當(dāng)堅持全面監(jiān)督、精準(zhǔn)監(jiān)督、穿透式監(jiān)督的原則”(29)參見湖南省人民檢察院《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)向異地行政機(jī)關(guān)提出檢察建議的工作規(guī)定》第1條。,但這并不意味檢察機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部完全認(rèn)可檢察機(jī)關(guān)可以直接針對行政權(quán)進(jìn)行法律監(jiān)督。關(guān)于行政檢察監(jiān)督職權(quán)爭論不休,各地檢察機(jī)關(guān)行政檢察辦案人員無所適從,把握不準(zhǔn)行政檢察監(jiān)督行政權(quán)的限度和范圍,這在很大程度上制約著行政檢察監(jiān)督工作的深化開展。

因此,有必要綜合討論目前存在的各類觀點,結(jié)合當(dāng)前黨中央關(guān)于行政檢察監(jiān)督的職能定位及憲法和《人民檢察院組織法》等規(guī)定,從多個角度厘定行政檢察監(jiān)督職權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系。

2.明確行政檢察監(jiān)督的職權(quán)范疇

黨的十八屆四中全會決定明確:“完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度”“探索建立行政公益訴訟制度”。從現(xiàn)行立法規(guī)定層面看,憲法第134條規(guī)定(30)《憲法》第134條規(guī)定:中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。、《人民檢察院組織法》第2條和第20條之規(guī)定(31)《人民檢察院組織法》第2條規(guī)定:人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。第20條規(guī)定:人民檢察院行使下列職權(quán):……(四)依照法律規(guī)定提起公益訴訟;(五)對訴訟活動實行法律監(jiān)督;(六)對判決、裁定等生效法律文書的執(zhí)行工作實行法律監(jiān)督;(七)對監(jiān)獄、看守所的執(zhí)法活動實行法律監(jiān)督;(八)法律規(guī)定的其他職權(quán)。,可以明確行政檢察監(jiān)督的職權(quán)范圍為法律監(jiān)督權(quán)。但根據(jù)《人民檢察院組織法》第20條第5款之規(guī)定對“訴訟活動進(jìn)行法律監(jiān)督”,盡管存在“法律規(guī)定的其他職權(quán)”兜底條款,但此項規(guī)定在很大程度上限縮了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)。于是,2019 年2 月最高人民檢察院出臺《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》),《規(guī)定》從檢察機(jī)關(guān)促進(jìn)社會治理的角度對行政檢察監(jiān)督職權(quán)范圍重新進(jìn)行定位(32)《規(guī)定》第5條規(guī)定:檢察建議主要包括以下類型:(一)再審檢察建議;(二)糾正違法檢察建議;(三)公益訴訟檢察建議;(四)社會治理檢察建議;(五)其他檢察建議。,其中,社會治理類、行政違法類檢察建議極大地擴(kuò)充了《人民檢察院組織法》所限定的“訴訟活動監(jiān)督”范疇,“立法規(guī)范”層面行政檢察監(jiān)督職權(quán)范圍開始逐漸回歸至“法律監(jiān)督權(quán)”。2021年6月《意見》明確提出“全面深化行政檢察監(jiān)督”,將行政訴訟監(jiān)督、相對人合法權(quán)益保障、行政違法行為監(jiān)督三大職責(zé)并列,確立了行政檢察“一手托兩家”的工作格局?！兑庖姟逢P(guān)于行政檢察監(jiān)督與行政權(quán)之間的關(guān)系分為兩個層次:一是行政檢察監(jiān)督可以通過監(jiān)督行政訴訟活動,采取穿透式監(jiān)督方式,推動行政機(jī)關(guān)依法履職;二是檢察機(jī)關(guān)可以依職權(quán)主動,直接針對行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)開展行政違法行為監(jiān)督。

結(jié)合黨中央關(guān)于全面深化行政檢察監(jiān)督戰(zhàn)略部署和最高人民檢察院出臺的《規(guī)定》,行政檢察監(jiān)督職權(quán)范疇可以界定為:行政訴訟監(jiān)督、行政行為監(jiān)督、相對人權(quán)益保障、行政公益訴訟四大基本職權(quán)。需要注意的是,雖然最高人民檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后形成了刑事、民事、行政檢察、公益訴訟四大檢察工作格局,但四大檢察工作格局并不是從本質(zhì)上對檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的內(nèi)涵界定,而是檢察機(jī)關(guān)對行使法律監(jiān)督職權(quán)的內(nèi)部職責(zé)分工,在界定行政檢察監(jiān)督職權(quán)時并不影響將行政公益訴訟職權(quán)包含其中。

(二)矯正對行政檢察監(jiān)督的認(rèn)知錯位

當(dāng)前界定行政檢察監(jiān)督職權(quán)過度依賴《行政訴訟法》,造成行政檢察監(jiān)督核心職權(quán)限縮于“行政訴訟監(jiān)督”和“非訴執(zhí)行監(jiān)督”的局面,嚴(yán)重束縛了行政檢察監(jiān)督職能的發(fā)揮(33)秦前紅.兩種法律監(jiān)督的概念分野與行政檢察監(jiān)督之歸位[J].東方法學(xué),2018(1):170-189.。實踐中,部分檢察機(jī)關(guān)囿于《人民檢察院組織法》第20條關(guān)于檢察院職權(quán)的規(guī)定,將行政檢察監(jiān)督職權(quán)范疇局限于行政訴訟活動監(jiān)督,將“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”降格成為“訴訟活動監(jiān)督機(jī)關(guān)”,這種對檢察機(jī)關(guān)法律地位的認(rèn)知錯位,未能忠實于憲法關(guān)于檢察機(jī)關(guān)功能定位(34)喻中.如何理解檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)[J].長白學(xué)刊,2009(3):72-76.。

界定行政檢察監(jiān)督的職權(quán)范疇,應(yīng)當(dāng)正本清源,以實體法確認(rèn)行政檢察監(jiān)督職權(quán)范圍,不能顛倒邏輯,將《行政訴訟法》作為確立行政檢察監(jiān)督職權(quán)的依據(jù)。行政檢察監(jiān)督的職權(quán)范圍應(yīng)當(dāng)以《憲法》《人民檢察院組織法》為根本依據(jù),在此基礎(chǔ)上再結(jié)合《行政訴訟法》《個人信息保護(hù)法》等其他單行法進(jìn)行確認(rèn)。新時代背景下,黨中央《意見》明確指出,“法律執(zhí)行和實施仍是亟需補齊的短板,檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能作用發(fā)揮還不夠充分,檢察機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),必須充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用,為大局服務(wù)、為人民司法?！碑?dāng)下行政檢察“一手托兩家”的新格局已經(jīng)形成,行政檢察監(jiān)督既要對行政訴訟過程進(jìn)行監(jiān)督,也要對行政權(quán)的運行展開監(jiān)督。目前的問題在于,檢察機(jī)關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督主要局限于行政訴訟監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的被告行政行為違法,而進(jìn)入到行政訴訟審判的行政行為是極少數(shù)的,絕大部分的行政行為逃離了行政訴訟監(jiān)督的場域(35)張步洪.行政檢察制度論[M].北京:中國檢察出版社,2013:6.。行政檢察監(jiān)督無法對行政權(quán)進(jìn)行全面覆蓋,這與《規(guī)定》中有關(guān)檢察機(jī)關(guān)就社會治理領(lǐng)域、行政行為違法作出檢察建議的一般性規(guī)定和《意見》中明確要求的“深化行政檢察改革”“促進(jìn)審判機(jī)關(guān)依法審判,推進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法履職,維護(hù)行政相對人合法權(quán)益”不一致。當(dāng)前開展行政檢察監(jiān)督,應(yīng)當(dāng)從國家司法權(quán)、行政權(quán)、檢察權(quán)等權(quán)力配置角度展開,不斷拓寬行政檢察監(jiān)督的范圍,糾正關(guān)于行政檢察監(jiān)督的思維認(rèn)知錯誤,做實做強行政檢察監(jiān)督。

(三)重塑檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)地位

任何制度設(shè)計都不能一成不變,必須要緊跟時代進(jìn)行有益探索與創(chuàng)新。新時代加強檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作,做強做實行政檢察監(jiān)督,必須跳出訴訟監(jiān)督的錯誤認(rèn)知,以法律監(jiān)督權(quán)為核心革新行政檢察監(jiān)督制度(36)蔣德海.控權(quán)型檢察制度研究[M].北京:人民出版社,2012:169.,讓檢察機(jī)關(guān)重新回歸憲法規(guī)定的“國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”,激活檢察機(jī)關(guān)法律執(zhí)行和法律實施的監(jiān)督功能(37)王文生,徐岱,劉平.論檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)能之回歸[J].當(dāng)代法學(xué),2008(5):30-37.。

1.明確檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)地位

檢察機(jī)關(guān)是我國憲法明確規(guī)定的國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān),《意見》的出臺為理解檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)定位提供了新的契機(jī)。在全面深化行政檢察背景下,行政檢察在監(jiān)督理念、監(jiān)督領(lǐng)域、監(jiān)督方式、監(jiān)督效果等方面面臨著諸多新變化、新拓展、新要求、新挑戰(zhàn)。當(dāng)前行政檢察監(jiān)督工作更加突出依職權(quán)主動監(jiān)督,充分發(fā)揮行政檢察監(jiān)督制度的優(yōu)勢;行政檢察監(jiān)督領(lǐng)域更為廣泛,要逐步建立覆蓋行政權(quán)運行的行政檢察監(jiān)督體系;行政檢察監(jiān)督更加關(guān)注國家治理和民生民利,為大局服務(wù),為人民司法。因此,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅持法律監(jiān)督機(jī)關(guān)之憲法定位不變(38)朱全寶.法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法內(nèi)涵[J].中國法學(xué),2022(1):137-157.,在其憲制功能與規(guī)范內(nèi)涵指引下,進(jìn)一步探索行政檢察監(jiān)督的職權(quán)配置,突破長期以來行政訴訟監(jiān)督思維束縛,實現(xiàn)從被動監(jiān)督到主動監(jiān)督,從程序監(jiān)督邁向?qū)嶓w監(jiān)督、個案監(jiān)督邁向類案監(jiān)督,深化對民生民利的保障性監(jiān)督,加強社會治理檢察監(jiān)督創(chuàng)新,推動行政檢察制度不斷完善發(fā)展?？傊?推進(jìn)全面依法治國的法治征程中,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)維護(hù)國家的法制統(tǒng)一,提升對行政權(quán)監(jiān)督的質(zhì)效,在法律監(jiān)督新格局中切實捍衛(wèi)社會的公平正義。

2.拓展行政違法行為監(jiān)督

行政檢察監(jiān)督的發(fā)展經(jīng)歷了“訴訟監(jiān)督、穿透式監(jiān)督、直面行政權(quán)監(jiān)督”三次轉(zhuǎn)變,而這三次轉(zhuǎn)變層層遞進(jìn),不斷深化。相較于以往圍繞行政訴訟展開行政檢察監(jiān)督和依托行政訴訟過程開展的“穿透式”監(jiān)督,行政違法行為監(jiān)督是直面行政權(quán)的監(jiān)督。作為新增加的行政檢察監(jiān)督職能,行政違法行為監(jiān)督必然在未來將成為行政檢察監(jiān)督的核心職能之一,成為全面深化行政檢察監(jiān)督工作的增長點。然而,目前行政違法行為監(jiān)督在監(jiān)督邊界和介入深度方面都有待明確,相關(guān)的辦案經(jīng)驗也不足,這對全面深化行政違法行為監(jiān)督提出了更高要求和挑戰(zhàn)。因此,檢察機(jī)關(guān)一方面要在辦案實踐中不斷地摸索行政違法行為監(jiān)督領(lǐng)域、監(jiān)督方式、監(jiān)督限度,總結(jié)辦案經(jīng)驗,形成行政違法行為監(jiān)督制度成果,為全面深化行政檢察監(jiān)督制度構(gòu)建奠定基礎(chǔ);另一方面要加強行政違法行為監(jiān)督的理論研究,探討檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督的理論基礎(chǔ)、制度邏輯、監(jiān)督范圍、介入標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督方式等。

3.探索抽象行政行為監(jiān)督

目前我國已有學(xué)者開始探索研究檢察機(jī)關(guān)對規(guī)范性文件的監(jiān)督問題(39)溫輝.規(guī)范性文件行政檢察初探[J].中國檢察官,2023(9):43-46.,但實踐中,由于我國權(quán)力機(jī)關(guān)建立了“備案審查制度”,檢察機(jī)關(guān)尚未依職權(quán)主動開展抽象行政行為監(jiān)督。從審慎角度看,檢察機(jī)關(guān)是否可以對抽象行政行為依職權(quán)主動監(jiān)督還需要進(jìn)一步調(diào)研和論證。檢察機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),這是從國家權(quán)力分工角度做出的制度安排,未來行政檢察將逐步從行政訴訟監(jiān)督回歸法律監(jiān)督。當(dāng)前我國行政權(quán)的運行方式既包括行政主體作出的具體行政行為,也包括行政機(jī)關(guān)制定的其他規(guī)范性文件,即抽象行政行為。探索抽象行政行為監(jiān)督,是源于行政檢察法律監(jiān)督職權(quán)的應(yīng)有之義,同時也是與人民法院開展規(guī)范性文件附帶性審查的緊密銜接(40)王文惠,袁江.針對行政規(guī)范性文件提出檢察建議研究[J].河北法學(xué),2020(7):142-158.。從程序上看,法院開展規(guī)范性文件的附帶性審查,須以原告在提出訴訟請求時一并提出,對于當(dāng)事人沒有一并提起附帶性審查的,此時檢察機(jī)關(guān)可以承擔(dān)補位角色,主動依據(jù)職權(quán)開展規(guī)范性文件的合法性監(jiān)督審查,將相關(guān)意見反饋給規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)?？傊?檢察機(jī)關(guān)開展抽象行政行為監(jiān)督,能夠更好地實現(xiàn)對行政權(quán)運行全覆蓋監(jiān)督,具有積極意義和探索價值。

六、結(jié)論

在全面深化行政檢察監(jiān)督的大背景下,當(dāng)下最為緊要的是建立和完善行政檢察一體化監(jiān)督機(jī)制,做好與法院一審行政訴訟案件集中管轄改革銜接,盡快通過修改《人民檢察院組織法》,明確行政檢察監(jiān)督的職權(quán)范圍,重塑檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位,厘清行政檢察監(jiān)督與其他權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的相互關(guān)系等。未來行政檢察監(jiān)督工作的開展,應(yīng)當(dāng)回溯設(shè)置行政檢察監(jiān)督制度的初衷目的和價值追求,立足于完善黨和國家權(quán)力監(jiān)督體系的戰(zhàn)略部署,不斷提升行政檢察監(jiān)督能力。當(dāng)然,行政檢察監(jiān)督制度作為一項憲制意義上的制度安排,如何平衡檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)和行政權(quán)之間的微妙關(guān)系,仍然是一種智慧考驗。