呂志祥,張滋才

(蘭州理工大學(xué) 法學(xué)院,甘肅 蘭州 730050)

自黨的十一屆三中全會以來,全黨的工作重點和全體人民的工作重心都轉(zhuǎn)移到現(xiàn)代化建設(shè)之中,結(jié)合我國歷史發(fā)展的階段性任務(wù)和長遠性目標(biāo)的現(xiàn)實國情,使得人與自然的關(guān)系不僅是哲學(xué)維度中所探討的元問題,更成為一代代中國共產(chǎn)黨人對其內(nèi)涵界定的不懈追求。 黨的二十大進一步明確了人與自然和諧共生的核心思想,不僅蘊含了新時代人類命運共同體所創(chuàng)造的生態(tài)文明發(fā)展新形態(tài),更是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求和根本特征,要站在人與自然和諧共生的高度上謀劃美麗中國和法治中國建設(shè)。 隨著自然資源部的成立,中國式現(xiàn)代化進程下的自然資源法治建設(shè)日益受到重視。 然而,長期以來國家對自然資源法治工作宣傳不到位,有關(guān)自然資源的各項法律成果呈現(xiàn)出明顯的“應(yīng)急性”特征,不僅具有重疊化、碎片化問題,還存在部分領(lǐng)域的法律空白,缺乏系統(tǒng)的自然資源法律規(guī)范體系和實施體系,迫切需要與我國國情相契合的價值參照和實踐創(chuàng)新。 因此,要從理論與實踐、應(yīng)然與實然的角度,堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持保護優(yōu)先、堅持系統(tǒng)保護的價值理念指引,從自然資源法律規(guī)范體系的再體系化與自然資源法律實施的協(xié)作共治兩個層面進行雙重建構(gòu),促進自然資源立法、執(zhí)法和司法三方面的時代變革,擘畫出如何完善人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化之自然資源法治保障這一重大理論與實踐命題,進而推動社會主義現(xiàn)代化法治強國的實現(xiàn)。

1 人與自然和諧共生:中國式現(xiàn)代化與自然資源法治的契合

1.1 人與自然和諧共生:中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求

“現(xiàn)代化”一詞最早發(fā)源于西方發(fā)達國家,是西方資本主義在工業(yè)化進程的發(fā)展與擴張中人類社會所經(jīng)過的由傳統(tǒng)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變的動態(tài)過程,并將其政治現(xiàn)代化、經(jīng)濟現(xiàn)代化、文明現(xiàn)代化等現(xiàn)代化進程推向世界文明發(fā)展的新紀元。[1]然而,西方現(xiàn)代化所尊崇的“資本至上”的現(xiàn)代化邏輯和“理性至上”的價值追求,在帶來物質(zhì)基礎(chǔ)充盈與富饒的同時,也將人與自然間的沖突與張力推到極致。 所秉持的機械對立的人與自然關(guān)系,使自然如同一架機器般作為人的外在的理論對象而存在,人與自然在實踐上僅僅是一種外在的共存關(guān)系。[2]這種機械自然觀使作為主體的人與作為客體的自然處于絕對割裂的主客二元主義論之中,認為人類是凌駕于自然之上的超然存在,并決定其法律思維方式,以人類自身作為價值參照去制定法律規(guī)范,以近乎毀滅式的行為方式去征服自然、突破自然的承受極限。 毫無懸念,此種模式下現(xiàn)代化的實現(xiàn)必然會使生態(tài)付出慘痛的代價。 例如,20 世紀20 年代至70 年代,西方發(fā)達國家在工業(yè)化進程中對自然生態(tài)資源的大肆掠奪和破壞,造成了著名的四大煙霧污染事件,以及西德森林枯死病事件的酸雨之害、美國拉夫運河事件的棕地之毒、美國黑色風(fēng)暴事件的大平原耕作生態(tài)之災(zāi),給全球共有的生態(tài)環(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)的創(chuàng)傷,也是自然對現(xiàn)代化發(fā)展的告誡。

“世界上既不存在定于一尊的現(xiàn)代化模式,也不存在放之四海而皆準(zhǔn)的現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)?！盵3]中國在通往現(xiàn)代化的進程中重新審視了人與自然間的關(guān)系定位,以“人與自然和諧共生”作為自己的本質(zhì)特征。 人與自然和諧共生是具有歷史淵源的價值文化的高度凝練與悠遠傳承,一直秉承著“天人合一”的道法思想以及儒家以仁愛之心待萬物的主張,它既不同于傳統(tǒng)的人類中心主義所秉持的價值觀念,也不認同生態(tài)中心主義所追求的價值理念,而是以實現(xiàn)“人與人”和“人與自然”的雙重和諧為理想追尋。 “和諧”與“共生”所昭顯的是中華文化源遠流長的價值取向,是人類價值與自然價值共同發(fā)展的動態(tài)平衡,是人文價值與經(jīng)濟價值的協(xié)同增效,是代內(nèi)價值與代際價值的承續(xù)共保,還是區(qū)域價值、民族價值、國別價值與全人類價值的分擔(dān)共享。[4]

人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化是以人與自然和諧共生作為重要內(nèi)容和本質(zhì)要求,以協(xié)調(diào)性、科學(xué)性、生態(tài)性、人民性和普適性作為鮮明特色,以物質(zhì)文明和精神文明的協(xié)調(diào)發(fā)展作為實現(xiàn)保障。 從域內(nèi)價值看,我國幅員遼闊、地廣物博、自然環(huán)境復(fù)雜,具有多樣性的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)和豐富的自然資源,為我國的經(jīng)濟社會發(fā)展提供了充足的自然物質(zhì)條件;而在域外價值中,西方現(xiàn)代化發(fā)展所造成的一系列生態(tài)環(huán)境破壞后果,影響力擴散至全球范圍,激化了人與自然間關(guān)系的矛盾。黨的十八大以來,我國一改往常重工業(yè)化、重生產(chǎn)效益、重經(jīng)濟發(fā)展而忽視生態(tài)環(huán)境的實踐道路,而是踐行節(jié)約集約、清潔循環(huán)、生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的發(fā)展模式。 因此,要徹底把握住人與自然和諧共生和現(xiàn)代化的一體兩面關(guān)系,認識到不能片面追求經(jīng)濟效益而忽視生態(tài)的價值意蘊,“要以發(fā)展共同體的實踐要求推進現(xiàn)代化建設(shè)行為的生態(tài)化,以生態(tài)化賦能現(xiàn)代化,從而確保中國式現(xiàn)代化的永續(xù)發(fā)展”。[5]

1.2 人與自然和諧共生:自然資源法治的底線思維

底線思維是十八大以來以習(xí)近平總書記為核心的黨中央在治國理政過程中所提出的科學(xué)思維方法論和改革觀的重要創(chuàng)造性思維,并貫徹落實至政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等各個維度,突出表現(xiàn)于推動中國現(xiàn)代化建設(shè)中,是構(gòu)筑自然資源法治建設(shè)的本質(zhì)要求和重要保障。 在自然資源法治建設(shè)的進程中,堅持底線思維是實現(xiàn)我國自然資源法治建設(shè)的重要基礎(chǔ)。 底線思維不僅是憂患意識的具像化路徑,還是具有防御性的戰(zhàn)略性思維方式,只有正確把握住底線,才能根據(jù)地區(qū)的實際狀況制定國家各項發(fā)展戰(zhàn)略,掌握決策的主動權(quán),奠定穩(wěn)中求進的發(fā)展總基調(diào),一切從實際出發(fā),做好最壞的結(jié)果打算,爭取獲得最好結(jié)果,從容化解危機,真正做到有的放矢、運用自如,實現(xiàn)“有守”和“有為”的和諧統(tǒng)一。 一方面,要對本國乃至世界的自然資源分布總量狀況有著清晰的認知,尊重自然生態(tài)的演變規(guī)律和恢復(fù)能力,做到資源開發(fā)利用和經(jīng)濟發(fā)展的并駕齊驅(qū)與辯證統(tǒng)一。要明白,忽視自然資源的客觀現(xiàn)狀而盲目追求經(jīng)濟發(fā)展是“竭澤而漁”;相反,放棄經(jīng)濟建設(shè)而空談生態(tài)文明是“緣木求魚”。 因此,要從人與自然和諧共生的角度考慮各項發(fā)展決策的合理性,在自然資源開發(fā)利用和經(jīng)濟發(fā)展過程中做到“有多少湯泡多少饃”,堅守自然資源環(huán)境底線,解決自然資源環(huán)境危機。 另一方面,要科學(xué)統(tǒng)籌,扎實開展創(chuàng)新實踐探索,從大局出發(fā),既謀一時又謀萬世、既謀一域又謀全局、既盡力而為又量力而行,從立法、執(zhí)法、司法、守法四個維度建立起自然資源法治的“四梁八柱”,找到一條生態(tài)文明建設(shè)和社會經(jīng)濟建設(shè)相適的發(fā)展路徑。 除此之外,自然資源法治建設(shè)也為堅守底線思維提供重要法律保障,以法律強制力確保底線思維在實踐中的遵守、踐行。 因此,只有在自然資源法治建設(shè)中堅守底線思維,才能為我國的現(xiàn)代化建設(shè)開辟廣闊空間,保障我國在現(xiàn)代化的路上行穩(wěn)致遠;只有堅守我國人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化模式,才能賦予我國新的法治文明,力保自然資源法治領(lǐng)域在革新路上蹄疾步穩(wěn)。

1.3 人與自然和諧共生:中國式現(xiàn)代化對自然資源法治的新期許

自然資源法治建設(shè)在習(xí)近平生態(tài)文明思想的引領(lǐng)下,走出了一條具有中國特色的治理之路,但其發(fā)展進程與中國式現(xiàn)代化的實現(xiàn)還存在一定程度上的不協(xié)調(diào)。 在價值構(gòu)建中,我國自然資源法治的思想深度、學(xué)理厚度和文化溫度不足,沒有合適的法治理念作為其實踐的價值參照。 在規(guī)范體系中,一方面,我國自然資源法律規(guī)范主要以單行法為主,缺乏對自然資源統(tǒng)籌引領(lǐng)、整體保護的自然資源基本法,以至于出現(xiàn)各級自然資源法之間內(nèi)容交叉、重疊,效力層級混亂的現(xiàn)象;另一方面,我國的自然資源存在重要領(lǐng)域的立法空白,并且各單行立法之間的不協(xié)調(diào)、不銜接,導(dǎo)致我國自然資源法律規(guī)范體系具有碎片化、部門化傾向,存在立法空白和立法重疊兼具的現(xiàn)實問題。 在自然資源法律實施體系中,一方面,自然資源執(zhí)法力度不夠、執(zhí)法規(guī)范性不足,缺乏有效的執(zhí)法聯(lián)動和執(zhí)法監(jiān)督機制;另一方面,我國在自然資源司法中“爭管轄、推管轄”現(xiàn)象頻出,審判中重結(jié)果制裁而輕預(yù)防救濟,存在其功能與目標(biāo)的錯位,使我國自然資源法治建設(shè)的進程步態(tài)蹣跚。

為了中國式現(xiàn)代化這一理想圖景的實現(xiàn),對自然資源法治建設(shè)提出更高的時代期許,要求我國的自然資源法治能夠填補起應(yīng)然與實然、理論與實踐之間的溝壑。 然而,自然資源法治的實現(xiàn)從來不是一蹴而就的,需要從理念的價值參照到法律規(guī)范的體系化引領(lǐng),再到協(xié)作共治的實踐走向這三個環(huán)節(jié),它們是環(huán)環(huán)相扣、層層遞進,是從抽象到具體的實現(xiàn)過程。 法治理念作為實現(xiàn)自然資源法治的靈魂,要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),確保自然資源法治正確方向,堅持保護優(yōu)先、維護國家資源安全屏障,堅持系統(tǒng)保護、推動資源環(huán)境協(xié)同治理的價值導(dǎo)向;法律規(guī)范作為實現(xiàn)自然資源法治的骨骼,要優(yōu)化自然資源法律規(guī)范的整體結(jié)構(gòu)、加強自然資源法律規(guī)范的制度聯(lián)系,以再體系化方式實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化之自然資源法治的制度重建;法律實施作為實現(xiàn)自然資源法治的血肉,要著力健全其執(zhí)法與司法,充分發(fā)揮自然資源法治的實踐支撐效能。 因此,為實現(xiàn)人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化下的自然資源法治建設(shè),要從法治理念、法律規(guī)范及其法律實施三個層面織密法治之網(wǎng),筑牢自然資源的法治根基。

2 保護優(yōu)先:中國式現(xiàn)代化之自然資源法治的價值導(dǎo)向

2.1 堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),確保自然資源法治正確方向

習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想在指導(dǎo)新時代中國自然資源法治進程中發(fā)揮出重大的真理力量和實踐偉力,是我國自然資源法治建設(shè)進程中的重要理論武器,其中最核心的便是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。 首先,要堅持用黨的創(chuàng)新理論武裝頭腦、指導(dǎo)實踐、推動工作,持續(xù)學(xué)習(xí)習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想,提高政治站位,將學(xué)習(xí)宣傳貫徹落實黨的二十大精神作為自然資源法治建設(shè)的首要政治任務(wù),深入理解習(xí)近平生態(tài)文明思想,學(xué)通弄懂、融會貫通。 在實踐工作中,堅持條塊結(jié)合的治理方式,使中央和地方以及地方各級政府和有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合、共同奮進,推動黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重大決策部署在自然資源領(lǐng)域落地見效。[6]其次,要堅持以黨的科學(xué)思想和工作方法來推動自然資源法治工作。 在自然資源法治建設(shè)的動態(tài)過程中,要堅持實事求是的態(tài)度,要以事實為依據(jù),以實踐為準(zhǔn)繩,牢牢把握因地制宜、因時制宜的科學(xué)思想;要堅持底線思維,增強憂患意識,時時刻刻帶有警惕心、警戒性,做到有預(yù)案、有措施,能夠及時應(yīng)對外部不確定性的突發(fā)事件;要堅持問題導(dǎo)向,要精準(zhǔn)把握和理性審視在自然資源法治建設(shè)中的問題與困窘,勇于面對、直面出擊,以點帶面式徹底解決;增強系統(tǒng)觀、大局觀、長遠觀、協(xié)同觀的工作意識,要在系統(tǒng)性、整體性上下功夫,增強工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與溝通配合。 最后,要堅持黨的二十大精神、堅守國家立場、保持權(quán)責(zé)對等和嚴起來的工作理念,持之以恒的全面從嚴治黨。 加強黨對自然資源法治工作的全面領(lǐng)導(dǎo),突出領(lǐng)導(dǎo)干部的“關(guān)鍵少數(shù)”,壓緊壓實“兩個責(zé)任”,全力推動工作落實。 總之,堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是自然資源法治建設(shè)的重要保證,只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,才能夠?qū)崿F(xiàn)自然資源法治、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化。

2.2 堅持保護優(yōu)先,維護國家資源安全屏障

自然資源法治建設(shè)的實現(xiàn)仍需要生態(tài)文明的不斷提高與完善,最重要的便是確立保護優(yōu)先理念。 在早期“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”理念的指導(dǎo)下,過度追求經(jīng)濟價值形成先破壞再治理的行為慣性,模糊了經(jīng)濟活動下的資源邊界。 為改變經(jīng)濟利益和資源利益相沖突的局面,加快自然資源法治建設(shè)進程,要堅持“保護優(yōu)先”理念,厚植綠色發(fā)展的資源底色,扭轉(zhuǎn)先破壞再治理、邊治理邊破壞的發(fā)展模式,以綠色化的視角精準(zhǔn)審視人與自然間的關(guān)系,按照“守綠換金”的新步伐與生態(tài)倫理的新要求指導(dǎo)和約束人類發(fā)展的行為方式,走一條依靠綠水青山和自然資源稟賦的道路。 在我國目前的立法工作中,“保護優(yōu)先”理念作為原則與目標(biāo)貫徹在《長江保護法》《濕地保護法》《黑土地保護法》和《黃河保護法》等法律文本中。 然而,為了踐行中國式現(xiàn)代化中人與自然和諧共生的本質(zhì)要求,使“保護優(yōu)先”理念實現(xiàn)從政治術(shù)語到法律術(shù)語的進一步轉(zhuǎn)化,明確用“保護優(yōu)先”理念指導(dǎo)自然資源法治建設(shè),推動其理念的具體化和制度化落實,堅持以法治手段保障自然資源制度改革,著重推進相關(guān)立法工作,使自然資源法治建設(shè)具備更加完善的規(guī)范體系,填補部分資源領(lǐng)域的法律空白。

2.3 堅持系統(tǒng)保護,推動環(huán)境資源協(xié)同治理

保護優(yōu)先理念是堅持系統(tǒng)保護、推動生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的前提,系統(tǒng)保護理念為自然資源法治實踐提供了深厚的學(xué)理支持和具體的理論支撐。 因此,要堅持問題導(dǎo)向,用系統(tǒng)化思維解決自然資源法治所面臨的突出問題。 系統(tǒng)保護理念要求以客觀科學(xué)規(guī)律為指導(dǎo),在整體和關(guān)聯(lián)的視角下考慮不同自然資源間各要素的內(nèi)在聯(lián)系,“超越行政區(qū)域的封閉性和職權(quán)范圍的機械性”[7],強調(diào)跨部門、跨地域、跨媒介間的協(xié)同聯(lián)動,追求自然資源的最大利用率與可持續(xù)發(fā)展。 整體性與聯(lián)系性是自然資源系統(tǒng)保護的核心特征,自然資源分布與地域管轄的不一致性和交叉性的沖突現(xiàn)狀,造成了自然資源執(zhí)法與司法重疊化、碎片化的問題。 在實踐中,首先要提高政治站位、堅持系統(tǒng)觀念,統(tǒng)籌推進山水林田湖草沙一體化治理和保護,革除“頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳”的固有認知,聚焦自然資源系統(tǒng)在執(zhí)法、司法等工作中所存在的突出問題,精心設(shè)計制度抓手,狠抓制度落地見效,推進自然資源法治建設(shè)水平不斷提升。 其次,從戰(zhàn)略全局的角度推動我國自然資源法治實踐中執(zhí)法和司法的進一步完善,提出具體的制度安排和工作舉措,切實將自然資源執(zhí)法和司法的統(tǒng)籌聯(lián)動落實到自然資源法治建設(shè)的全過程,打造“多跨協(xié)同”的自然資源法治實踐隊伍,實現(xiàn)政策協(xié)同、部門協(xié)同、區(qū)域協(xié)同的系統(tǒng)聯(lián)合,不斷提升自然資源法治的系統(tǒng)性、整體性、均衡性。

3 再體系化:中國式現(xiàn)代化之自然資源法治的制度重建

法治是良法與善治的有機結(jié)合,法律是治國之重器,良法是善治之前提。 在新時代新征程法治中國與美麗中國建設(shè)的當(dāng)下,通過法定程序,符合社會發(fā)展規(guī)律,能夠體現(xiàn)和反映公平正義的價值追求和廣大人民最根本的意志和利益的便為良法;能夠建設(shè)一個政治開明、經(jīng)濟發(fā)達、生態(tài)優(yōu)美,實現(xiàn)人民幸福安康、實現(xiàn)社會和諧有序、實現(xiàn)國家長治久安的法治國家便為善治。[8]在自然資源法治建設(shè)的進程中,建立科學(xué)完備的自然資源法律規(guī)范體系不僅為自然資源的保護和利用提供行為規(guī)范的指引和價值判斷的衡量,并能夠以制度化的形式構(gòu)建出一個公平合理的利益分配秩序格局,是實現(xiàn)人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化的制度根基。[9]因此,根據(jù)習(xí)近平總書記提出“山水林田湖草是生命共同體”理念,自然資源本身是一個具有生命力的系統(tǒng)化整體,自然資源的治理也應(yīng)當(dāng)從系統(tǒng)性、整體性的角度出發(fā),要從長遠觀、大局觀的角度看問題,而不能只從一時一地來看問題,要算大賬、算長遠賬、算整體賬、算綜合賬,尊重自然資源的內(nèi)在規(guī)律,加強自然資源法的自身統(tǒng)一性與相互聯(lián)系的體系化,從結(jié)構(gòu)優(yōu)化和制度聯(lián)系兩個向度實現(xiàn)良法善治的自然資源法治建設(shè)。

3.1 優(yōu)化自然資源法律規(guī)范的整體結(jié)構(gòu)

3.1.1 建立自然資源基本法頂層設(shè)計

建立自然資源基本法頂層設(shè)計,形成基本法—單行法—特別法的立法結(jié)構(gòu)模式。 根據(jù)近年來自然資源治理之路,綜合性、系統(tǒng)性是其鮮明特色,習(xí)近平總書記強調(diào)的“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理”,要求我們樹立生態(tài)治理的大局觀、全局觀,更是為自然資源的系統(tǒng)化治理提供了思想指引。[10]理論是實踐的先導(dǎo),為保障我國自然資源治理的有法可依、統(tǒng)籌調(diào)整自然資源治理過程中的各項法律關(guān)系和法律適用問題,系統(tǒng)規(guī)制自然資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和配置等重大問題,不可避免地要對自然資源單行法和各項法規(guī)規(guī)章進行系統(tǒng)化梳理,統(tǒng)合自然資源的立法原則與價值取向,保證自然資源的法制統(tǒng)一。 因此,在我國成立自然資源部和推行法律立改廢釋的背景下,迫切要求自然資源治理由分散走向統(tǒng)一,充分發(fā)揮法治對自然資源管理改革的引領(lǐng)和保障作用,“自然資源基本法”的研究制定應(yīng)當(dāng)提上日程。[11]實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。 “自然資源基本法”的出臺將解決自然資源立法的零散和碎片化問題,阻擋“法律復(fù)雜化”問題的侵蝕,完美發(fā)揮出自然資源立法體系化所帶來的體系效應(yīng)。 然而,在人與自然和諧共生的時代背景中,在生態(tài)整體觀的理念指引下,“自然資源基本法”仍然與環(huán)境法典一樣,同屬于環(huán)境法體系化大格局之中的體系化子集,二者之間既相互交織,又彼此獨立,呈現(xiàn)理念的融合和制度的對接,使其制度與價值實現(xiàn)互滲與有限融合,不僅為以“綠色”為結(jié)構(gòu)共識的環(huán)境法典編纂預(yù)制了體系基礎(chǔ),更是回應(yīng)了生態(tài)文明于法治文明的實質(zhì)期待。[12]

自黨的十八大以來,生態(tài)文明建設(shè)成為我國法治的重要戰(zhàn)略部署,在《憲法》的統(tǒng)領(lǐng)指導(dǎo)下,對各項自然資源單行法進行了修改與完善,如《長江保護法》《濕地保護法》《黑土地保護法》和《黃河保護法》等;以及2022 年國家自然資源部辦公廳所印發(fā)的《自然資源部2022 年立法工作計劃》中提出出臺類項目8 件、論證儲備類項目8件;我國還簽訂了《氣候變化框架公約》《生物多樣性公約》《海洋法公約》等有關(guān)自然資源的國際條約。 以上表明,我國已形成以單行法為主干,以行政法規(guī)、地方性法規(guī)、各項規(guī)章和國際條約為補充的自然資源法“法群效應(yīng)”,制定一部能夠統(tǒng)籌自然資源領(lǐng)域的原則性規(guī)定并符合自然資源治理的長遠利益、整體利益和社會動態(tài)發(fā)展的自然資源基本法勢在必行。 因此,要以提取“公因式”的立法技術(shù)對自然資源法的立法目的、立法理念、立法原則、調(diào)整對象、調(diào)整范圍等問題進行原則性、綜合性和綱領(lǐng)性的概括,以抽象的方式統(tǒng)籌各自然資源單行法的各項規(guī)定。[13]

3.1.2 明確上位法與下位法的效力等級和實施細則

明確上位法對下位法的效力等級和實施細則,加強自然資源法律規(guī)范的體系化。 法的效力等級是一個法治國家完善法律體系的重要因素,能夠協(xié)調(diào)各法律間的順序關(guān)系。 我國自然資源的法律規(guī)范體系是由憲法、自然資源單行法、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、各級規(guī)章、國際條約和習(xí)慣法所構(gòu)成的較為成熟的縱向脈絡(luò)。 我國《立法法》對各法律的效力層級有明確規(guī)定,憲法在自然資源的法律規(guī)范體系中處于最高法律地位,具有至高無上的權(quán)威,其他各法律必須在憲法理念和規(guī)則的指導(dǎo)約束下制定運行;而自然資源單行法、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、各級規(guī)章的效力按順序依次遞減。 然而,近年來,在自然資源的各單行法之下,又衍生出眾多的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和各級規(guī)章,導(dǎo)致自然資源法數(shù)量繁多,部分地方性法規(guī)因沒有上位法支撐,權(quán)威性和剛性約束力不足,存在調(diào)整對象交叉、調(diào)整范圍重疊和效力層次混亂等問題,導(dǎo)致我國自然資源法律規(guī)范體系碎片化。[14]

因此,為完善與構(gòu)建自然資源法律規(guī)范體系,要厘清上位法與下位法的邊界與功用。 首先,要明確憲法在自然資源法體系中最高權(quán)威的立法定位。 我國憲法明確規(guī)定了自然資源的權(quán)利歸屬,在提出正確對待自然資源的基本要求的同時,并附之強制性條款來加以保障。 在自然資源法的制定、修改和實施過程中,也要堅持以下三項要求:第一,堅決維護憲法對自然資源法的理念宗旨與價值精神,自然資源法的內(nèi)容要以憲法對自然資源的一般規(guī)定為指導(dǎo);第二,嚴格遵守憲法對自然資源法內(nèi)容規(guī)范的限制性規(guī)定,即自然資源法的一切內(nèi)容不得與憲法中有關(guān)自然資源的一般條款相抵觸;第三,根據(jù)憲法的精神理念和有關(guān)自然資源條款,從肯定的角度對現(xiàn)行自然資源法進行具象化、明晰化的法律解釋。 其次,確保自然資源單行法、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和各級規(guī)章的不缺位、不越位。 我國自然資源單行法自1949 年建國以來,其種類和數(shù)量日益完善,涵蓋我國自然資源保護治理的大部分領(lǐng)域。 但由于我國幅員遼闊、自然資源種類齊全、分布廣泛的客觀現(xiàn)狀,地方各省因地制宜制定了地方法規(guī)和規(guī)章。 然而,無論是自然資源單行法還是行政法規(guī)、地方性法規(guī)和各級規(guī)章都以憲法中有關(guān)自然資源的條款為藍本,不可避免的會有內(nèi)容的重疊交叉,造成效力層級上的逾制越位。 為避免上述我國自然資源法的混亂現(xiàn)狀,要對自然資源單行法進行更加嚴格、完善的修訂,使其立法內(nèi)容能夠按照全國普適性的標(biāo)準(zhǔn)進行規(guī)定,并按照其調(diào)整對象和范圍領(lǐng)域劃分成若干門類,防止下位法在內(nèi)容上的缺位、越位。[15]

3.2 加強自然資源法律規(guī)范的制度銜接

3.2.1 持續(xù)推進自然資源重要領(lǐng)域立法

為推動構(gòu)建綠色制度體系,圍繞自然資源管理的“兩職責(zé)”要求,統(tǒng)籌謀劃自然資源中耕地、礦產(chǎn)、國土空間、資源產(chǎn)權(quán)和綠色低碳的立法時序,堅持貫徹黨的二十大精神、堅持問題導(dǎo)向,精準(zhǔn)審視和理性把握自然資源國情現(xiàn)狀。 在耕地保護方面,要以基礎(chǔ)性、全局性、戰(zhàn)略性的眼光看待耕地問題,嚴守18 億畝耕地紅線,推動“耕地保護法”的出臺,建立更加科學(xué)、嚴密的耕地保護制度;在嚴守資源安全底線的礦產(chǎn)資源保護方面,加大礦產(chǎn)資源監(jiān)管治理力度,開展礦產(chǎn)資源管理等重要立法工作。 在優(yōu)化國土空間格局工作的進程中,要構(gòu)建系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的國土空間開發(fā)保護體系,加快“國土空間開發(fā)保護法”的立法進度;在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的立法研究中,密切跟蹤“不動產(chǎn)登記法”的立法進程,基本建立權(quán)屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。 在促進綠色低碳發(fā)展方面,配合立法機關(guān)做好國家公園法、密云水庫保護條例等法律法規(guī)的起草工作。 除此之外,還要適時對自然資源領(lǐng)域的地方性法規(guī)、規(guī)章等開展立法后評估工作,完善規(guī)章規(guī)范性文件“實時清理、自動更新、動態(tài)調(diào)整”機制,及時按規(guī)定清理、修改、廢止不符合黨中央精神、不符合生態(tài)文明建設(shè)要求、不符合自然資源管理實踐的,加強規(guī)范性文件管理,不斷健全自然資源法治體系。 同時,開展自然資源前瞻性立法研究,加強立法儲備,促進立法決策與改革決策相統(tǒng)一。

3.2.2 加強各單行法之間的相互銜接

自2018 年4 月,自然資源部成立以來,其主要職責(zé)之一便是對全民所有的土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源履行職責(zé)和對所有的國土空間進行管制。 然而,漁業(yè)資源和自然保護地(包括國家公園、自然保護區(qū)、自然公園等)卻分別由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和生態(tài)環(huán)境部進行管理。 又由于我國尚無自然資源領(lǐng)域的綜合性法律,既有的土地管理法等都基于分散立法方式重點對某一類自然資源管理作出規(guī)范,對于一些共性、基礎(chǔ)性問題缺乏統(tǒng)一性協(xié)調(diào)性的規(guī)定,不可避免地出現(xiàn)我國各部門制定相關(guān)法律時側(cè)重自身利益,自然資源各單行法之間缺乏整體配合,部門傾向嚴重的現(xiàn)狀。 因此,要加快推進單行法修訂工作,突破原單行法的內(nèi)容范圍,把相關(guān)的資源法以制度的方式實質(zhì)性銜接起來,突破跨部門管理的局限,體現(xiàn)各單行法之間的系統(tǒng)性、整體性和聯(lián)系性,彌補單行法之間不協(xié)調(diào)的缺陷,消除法律內(nèi)容間的張力與矛盾。

4 協(xié)作共治:中國式現(xiàn)代化之自然資源法治的實踐走向

立法、執(zhí)法、司法是建設(shè)推動自然資源法治的三個環(huán)節(jié),自然資源法律實施體系主要包括執(zhí)法與司法這兩個公權(quán)力的行使維度,是根據(jù)自然資源領(lǐng)域中現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范的動態(tài)適用過程而形成的實踐走向。 自然資源法律實施體系不僅以強制力保障自然資源法治的實現(xiàn),還能夠以積極的姿態(tài)提高自然資源法治實施能力。 在執(zhí)法工作中,要推動自然資源執(zhí)法的統(tǒng)籌聯(lián)動,實現(xiàn)“多跨協(xié)同”的執(zhí)法隊伍,提高綜合行政執(zhí)法效能;在司法中,要認真落實內(nèi)部協(xié)同機制、凝聚審判工作合力,構(gòu)建“外部聯(lián)動”治理格局、打造自然資源司法保護的“前沿哨崗”,同時踐行“保護修復(fù)”治理模式、全力呵護綠色“資源福地”。

4.1 推動自然資源執(zhí)法統(tǒng)籌聯(lián)動,提高綜合執(zhí)法效能

自然資源執(zhí)法協(xié)作是指不同自然資源保護行政執(zhí)法主體為了實現(xiàn)自然資源開發(fā)利用的有序與公平,查處破壞自然資源的違法行為所開展的配合,包括對合法的資源開采利用頒發(fā)行政許可,對違法資源保護的行為進行行政強制、行政處罰等,是對自然資源監(jiān)管的強制性約束。 唯物辯證法認為,整個世界是一個普遍聯(lián)系的有機整體,事物內(nèi)部諸要素之間都是相互影響、相互制約和相互作用的。 同樣的,自然資源系統(tǒng)也是一個內(nèi)部諸要素之間相互聯(lián)系的有機整體,在結(jié)構(gòu)上具有層次性、立體性和有序性,對自然資源的破壞等行為往往是牽一發(fā)而動全身。 因此,為實現(xiàn)人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化,建立橫向部門的整體協(xié)同和縱向條線的貫徹落實相結(jié)合的執(zhí)法協(xié)作便成了自然資源執(zhí)法領(lǐng)域的深層邏輯與現(xiàn)實選擇。

自然資源執(zhí)法協(xié)作的橫向集成主要包括自然資源行政執(zhí)法的跨領(lǐng)域協(xié)同和自然資源行政執(zhí)法的跨區(qū)域協(xié)同兩條主線。 自然資源行政執(zhí)法的跨領(lǐng)域協(xié)同要整合不同部門間的自然資源的行政職權(quán)配置,盤活各部門間的功能職權(quán),實現(xiàn)整體功能大于各部門相加之和的效能。[16]基于各門類、各行業(yè)分工細化的客觀現(xiàn)狀,自然資源管理事項根據(jù)不同部門分工對此進行精細化、專業(yè)化行政,一定程度上保障了各領(lǐng)域內(nèi)的執(zhí)法力量與技術(shù)支持。 然而,過度的分工也存在多頭執(zhí)法的困窘,職責(zé)的細分碎化不僅造成執(zhí)法成本的浪費,更違背了我國自然資源法治建設(shè)中所蘊含的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、共生“一體化”的價值目標(biāo)。 因此,在自然資源的各領(lǐng)域中實現(xiàn)由分類管理向綜合管理現(xiàn)實化轉(zhuǎn)變的執(zhí)法協(xié)作變成了應(yīng)有之舉。 首先,要探索“污染防治+資源保護+生態(tài)保護”的綜合執(zhí)法模式,統(tǒng)籌生態(tài)保護、污染防治和資源開發(fā)利用保護的執(zhí)法監(jiān)管,實現(xiàn)土地、礦產(chǎn)、海洋、林業(yè)、草原、水利等資源管理的由“分”到“統(tǒng)”,打破自然資源“條塊分割”的傳統(tǒng)管理模式,助力中國式現(xiàn)代化的美麗強國建設(shè)。 其次,根據(jù)理順和完善各部門的權(quán)力和責(zé)任清單,因地制宜地考察各地區(qū)的自然資源稟賦,明確其職權(quán)范圍,厘清自然資源執(zhí)法的權(quán)責(zé)邊界,確保執(zhí)法工作的銜接落實。 此外,為了降低執(zhí)法成本、提高執(zhí)法效率、擴大執(zhí)法范圍,實現(xiàn)自然資源執(zhí)法協(xié)作的有序推進,要推動自然資源管理部門、綜合執(zhí)法部門、公安機關(guān)、司法機關(guān)的同力協(xié)契,精準(zhǔn)把握陸海統(tǒng)籌的工作要點與工作銜接,保證各部門間協(xié)同高效的開展執(zhí)法工作。[17]

自然資源行政執(zhí)法的跨區(qū)域協(xié)同是根據(jù)自然資源分布上所具有的空間外延性以及系統(tǒng)整體性特征,在地理性分配的形式下劃定行政職權(quán)范圍,實現(xiàn)由各行政區(qū)的模塊化治理邁向區(qū)域整體性治理。 在我國,自然資源行政執(zhí)法的跨區(qū)域協(xié)同包括上級政府對下級政府和同級政府和職能部門之間行政權(quán)力的合理配置,包括省、市、縣三級。 此處,以橫向的自然資源行政執(zhí)法的跨區(qū)域協(xié)同為主線。[18]自然資源本身具有較強的外溢性和跨區(qū)域性,自然資源的污染與破壞所帶來的外部效應(yīng)并不具備清晰的區(qū)域邊界,又由于各行政區(qū)治理的獨立性不可避免地具有地方保護主義的現(xiàn)狀,跨區(qū)域性事物無法得到及時、高效和充分解決。因此,在傳統(tǒng)行政的屬地化管理中存在自然資源地理單元連續(xù)性和行政區(qū)劃離散性的現(xiàn)實矛盾。[19]2021 年1 月,中國生態(tài)環(huán)境部在《關(guān)于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法方式提高執(zhí)法效能的指導(dǎo)意見》中指出,要完善區(qū)域交叉檢查制度,突出強調(diào)環(huán)境的區(qū)域性、流域性和行業(yè)性特征,統(tǒng)籌各區(qū)域的執(zhí)法力量;以及在推進長三角一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室所印發(fā)的《長江三角洲區(qū)域生態(tài)環(huán)境共同保護規(guī)劃》中,明確要求堅持共保聯(lián)動、探索區(qū)域聯(lián)動、協(xié)同推進的生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治模式。目前,我國在長江流域和川渝兩地開展跨流域協(xié)同執(zhí)法模式取得良好的實踐效果,關(guān)于探索跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的礦業(yè)權(quán)處置的建議也得到自然資源部的重視與回復(fù)。 為有效解決執(zhí)法權(quán)限沖突和執(zhí)法碎片化問題,在自然資源行政執(zhí)法的跨區(qū)域協(xié)同中,應(yīng)當(dāng)建立跨省市或毗鄰區(qū)縣的信息共享、定期召開聯(lián)合會議和案件協(xié)同辦理等協(xié)作機制,通過協(xié)商一致的意思表示簽署行政協(xié)議,開展跨區(qū)域的執(zhí)法聯(lián)動與執(zhí)法監(jiān)管,保障跨區(qū)域治理中的穩(wěn)定性與長效性,為推動兩地間的資源保護與經(jīng)濟發(fā)展起到協(xié)調(diào)監(jiān)督的保障作用。

在縱向貫通中,首先,要加強自然資源法治基礎(chǔ)力量建設(shè),著力完善基層執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置,扎實推進主動作為、善于作為的基層市縣自然資源執(zhí)法站點的工作指導(dǎo),加強對自然資源基層執(zhí)法隊伍的溝通、培訓(xùn),培養(yǎng)執(zhí)法人員的法治精神和創(chuàng)新能力,全面提高自然資源基層執(zhí)法隊伍的綜合素質(zhì),為自然資源法治建設(shè)貢獻基層法治機構(gòu)力量和法治人才。 其次,要理順縱向的執(zhí)法層級關(guān)系,加強基層法治政府能力建設(shè),下沉執(zhí)法力量,打通自然資源法治建設(shè)“最后一公里”。 為正確處理中央與地方、上級政府職能部門與下級政府職能部門間的關(guān)系,使得上級部門的領(lǐng)導(dǎo)指示能夠得到最大效率的貫徹落實,并解決部分基層執(zhí)法權(quán)存在空白的困窘,推進自然資源主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法治能力建設(shè)、構(gòu)建“市—區(qū)—鎮(zhèn)街—村社”縱向溝通聯(lián)動機制,使自然資源問題預(yù)防在前端、預(yù)防在基層便勢在必行。

4.2 加強協(xié)同性司法統(tǒng)籌聯(lián)動,構(gòu)建多元共治格局

自然資源具有系統(tǒng)性、整體性和聯(lián)系性的特征,與之相對應(yīng)的,司法作為捍衛(wèi)社會正義的最后一道防線,在維護自然資源的司法運行中也應(yīng)當(dāng)具有整體性和協(xié)同性的要求。 因此,在自然資源的司法保護中應(yīng)當(dāng)實施內(nèi)外部協(xié)同和責(zé)任方式協(xié)同兩種方式來加強我國協(xié)同性司法運行機制,落實生態(tài)文明建設(shè)要求。 具體包括以下方面:

在內(nèi)部協(xié)同中可以從橫向協(xié)同與縱向協(xié)同這兩個向度進一步加強其整體性。 在橫向協(xié)同方面,首先,要樹立“不破行政區(qū)劃、打破行政邊界”的理念,不斷拓展跨域協(xié)同,根據(jù)自然資源的分布狀況與形成狀態(tài)組建不同類別的審判團隊,實行跨域一體化辦案平臺,實現(xiàn)跨域調(diào)度、動態(tài)調(diào)整審判資源,使各地法院沖破現(xiàn)行司法體制行政化與地方化的束縛,改變地方法院之間條塊分割、各自為戰(zhàn)的現(xiàn)狀,以期形成系統(tǒng)性、整體性、常態(tài)化司法協(xié)同機制的良性運轉(zhuǎn)。 其次,各區(qū)域內(nèi)不同法院之間,以及普通法院與專門法院之間建立常態(tài)化的交流機制,為案件承辦提供專業(yè)的意見指導(dǎo),拓寬案件審判協(xié)同的深度與廣度,促進行政、民事和刑事法律責(zé)任適用標(biāo)準(zhǔn)與司法裁判標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一,并對全國自然資源的典型案例進行研究,總結(jié)司法實踐經(jīng)驗,使我國自然資源司法工作做細做實。 在縱向協(xié)同方面,不僅要正視我國案件審判中“爭管轄”和“推管轄”的兩種現(xiàn)象,規(guī)范上級法院指定管轄和提級管轄的制度權(quán)能,還要充分考慮現(xiàn)實情況,根據(jù)我國資源分布狀況和統(tǒng)一的司法政策、司法解釋等規(guī)范,聯(lián)系具體的案件事實情況,保障法律適用標(biāo)準(zhǔn)和司法執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性和嚴肅性,使各級法院之間構(gòu)筑上下聯(lián)動、齊抓共管的工作新格局。[20]在外部協(xié)同中,要充分發(fā)揮生態(tài)司法的合理能動,進一步推進更多層次、更寬領(lǐng)域、更高水平的行政執(zhí)法和刑事司法銜接合作。在有關(guān)自然資源審判工作中,要加強與公安機關(guān)、檢察機關(guān)、生態(tài)保護和自然資源等部門的溝通協(xié)調(diào),就生態(tài)公益訴訟、自然資源資產(chǎn)損害賠償、生態(tài)修復(fù)責(zé)任等問題進一步細化部門職責(zé),打破信息壁壘,健全聯(lián)席會議、信息共享、線索移送、案件移送和聯(lián)合督辦等制度,將“行刑銜接、聯(lián)勤聯(lián)動”思維貫徹至自然資源保護的各個環(huán)節(jié),實現(xiàn)“信息共享、線索移送、多方協(xié)同、共建共贏”的自然資源保護合力,探索司法審判、檢察監(jiān)督和行政執(zhí)法三位一體的工作機制。

在責(zé)任方式的協(xié)同中,要在注重自然資源保護刑事、民事、行政責(zé)任的有效銜接的基礎(chǔ)上,貫徹預(yù)防與救濟并行、一體化保護修復(fù)、落實損害擔(dān)責(zé)的恢復(fù)性司法理念,踐行保護預(yù)防責(zé)任、事后修復(fù)責(zé)任和損害賠償責(zé)任的統(tǒng)一,探索“司法保護+生態(tài)修復(fù)”的責(zé)任模式。 在現(xiàn)實中,危險是作為常態(tài)化的社會普遍存在,當(dāng)潛在的危險轉(zhuǎn)為現(xiàn)實,一切損害后果都將對自然資源造成不可逆轉(zhuǎn)的傷害。[21]然而,傳統(tǒng)的補救性司法面對不確定的生態(tài)風(fēng)險往往受到事倍功半的掣肘,其救濟性責(zé)任也并不能應(yīng)對風(fēng)險與破壞的潛伏性特質(zhì)。[22]因此,我國為實現(xiàn)人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化,在習(xí)近平生態(tài)文明思想的指引下,踐行一體化保護修復(fù)、落實損害擔(dān)責(zé)的恢復(fù)性司法理念,并在其理念指引下走出了實踐發(fā)展的新路徑。 例如,2015 年,中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》所提出統(tǒng)籌考慮自然各要素,進行整體保護、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理;2020 年,隨著“雙碳”目標(biāo)的提出,守住自然生態(tài)安全邊界成為實現(xiàn)我國生態(tài)保護的新要求;2021 年10 月,國務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復(fù)的意見中明確指出,生態(tài)保護修復(fù)是守住自然生態(tài)安全邊界、促進自然生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量整體改善的重要保障。 在措施中,首先,要依法嚴格審理自然資源案件、加大生態(tài)司法保護力度,不斷完善以生態(tài)正義、風(fēng)險防控、資源恢復(fù)等綠色司法理念為核心的司法規(guī)則體系。 其次,要堅持“邊整改、邊治理”、創(chuàng)新預(yù)防性司法舉措,包括禁制令保全、補植補造、生態(tài)修復(fù)令、發(fā)展生態(tài)綠色產(chǎn)業(yè)等,堅持懲罰與修復(fù)并重,形成自然資源保護的“中國之治”。

5 結(jié)語

中國式現(xiàn)代化將人與自然和諧共生作為其本質(zhì)特征和內(nèi)在要求,堅持自然資源法治文明發(fā)展與物質(zhì)經(jīng)濟發(fā)展的辯證統(tǒng)一關(guān)系,同步推進自然資源法治建設(shè)與物質(zhì)文明建設(shè),精準(zhǔn)貫徹新發(fā)展理念,有力把握戰(zhàn)略定力,厘清經(jīng)濟建設(shè)和資源保護的活動邊界,站在人與自然和諧共生的高度謀劃物質(zhì)經(jīng)濟發(fā)展,確保我國自然資源法治建設(shè)的持續(xù)推進。 實現(xiàn)人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化為我國的自然資源法治建設(shè)提出更高的時代期許,要求我國的自然資源法治能夠填補起應(yīng)然與實然、理論與實踐之間的溝壑。 因此,為實現(xiàn)我國自然資源法治建設(shè),需要創(chuàng)新法治理念、完善法律規(guī)范體系、健全法律實施體系。 具體而言,要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持保護優(yōu)先、堅持系統(tǒng)保護的價值理念指引,從自然資源法律規(guī)范體系的再體系化與自然資源法律實施的協(xié)作共治兩個層面進行雙重建構(gòu),促進自然資源立法、執(zhí)法和司法三方面的時代變革。 然而,自然資源法治建設(shè)卻非一蹴而就的,不僅需要時間的沉淀與驗證,還需要基礎(chǔ)理論和具體實踐的有機結(jié)合。 希冀此論能夠為我國自然資源法治建設(shè)起到拋磚引玉的作用,推動社會主義現(xiàn)代化法治強國的實現(xiàn)。