趙小兵 林茂盛 戚作秋 耿明

【摘要】為打破特種設(shè)備安全監(jiān)管主體單一化，以“放管服”改革為契機(jī)，以多元共治為抓手，對企業(yè)、屬地政府、監(jiān)管部門、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)公眾六大主體的職責(zé)進(jìn)行闡述，建立適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的特種設(shè)備多元共治模式，提出建立多元共治模式下的多部門協(xié)同機(jī)制、網(wǎng)格化監(jiān)管機(jī)制和“吹哨人”機(jī)制，以確保特種設(shè)備多元共治模式的有效運(yùn)行。

【關(guān)鍵詞】特種設(shè)備；多元共治；網(wǎng)格化機(jī)制；吹哨人

【DOI編碼】10.3969/j.issn.1674-4977.2024.02.053

【基金項(xiàng)目】本文受2022年度遼寧省科學(xué)事業(yè)公益研究項(xiàng)目“軟科學(xué)研究計(jì)劃”（2022JH4/10100010），國家市場監(jiān)督管理總局科技計(jì)劃項(xiàng)目（2022MK020），遼寧省市場監(jiān)督管理局科技計(jì)劃項(xiàng)目（2022JS009）資助。

Establishment of Gridded Supervision Mode of Special Equipment Based on Pluralistic Co-governance

ZHAO Xiaobing1，2， LIN Maosheng3， QI Zuoqiu1，2*， GENG Ming4

（1.Liaoning Testing and Certification Center〔LiaoningAcademy of Safety Sciences〕， Shenyang 110036， China；2.State Key Laboratory for Market Supervision〔Crane Safety Technology〕，Shenyang 110004， China；3.Dalian Shipbuilding Industry Group Co.， Ltd.， Dalian 116011， China；4.Operation Branch of Shenyang Metro Group Co.， Ltd.， 110013， China）

Abstract： In order to break the monolithic of the main body of special equipment safety supervision， taking the reform of "put in place" as an opportunity， and taking pluralistic co-governance as a starting point， this article expounds the responsibilities of six major subjects： enterprises， local governments， regulatory departments， inspection agencies， industry associations， and the public. It also proposes to establish a pluralistic co-governance model for special equipment that is compatible with the modernization of national governance system and governance capacity. It also proposes to establish a multi-sector coordination mechanism， grid supervision mechanism， and "whistleblower" mechanism under the pluralistic co-governance model to ensure the effective operation of the pluralistic co-governance model for special equipment.

Keywords： special equipment； pluralistic co-governance； grid mechanism； whistleblower

我國特種設(shè)備安全監(jiān)管體系的構(gòu)建立足于我國國情。我國雖在特種設(shè)備安全監(jiān)管方面做了大量工作，但仍存在監(jiān)管碎片化、監(jiān)管缺位等問題。必須認(rèn)識(shí)到，依靠單一主體力量是難以實(shí)現(xiàn)特種設(shè)備全面有效監(jiān)管的，必須積極探索特種設(shè)備安全多元共治新模式。此外，2016年原國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局印發(fā)《特種設(shè)備安全監(jiān)管改革頂層設(shè)計(jì)方案》[1-2]、2022年國家市場監(jiān)督管理總局關(guān)于印發(fā)《特種設(shè)備安全與節(jié)能事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃的通知》[3]中，均將“堅(jiān)持多元共治”作為基本原則，為特種設(shè)備監(jiān)管指明了方向，特種設(shè)備安全管理正在由一元政府監(jiān)管向多元共治轉(zhuǎn)變。

近年來，國內(nèi)學(xué)者對特種設(shè)備多元共治模式的探索進(jìn)行了一些研究。丁文均[4]以“多元主體—多元主體身份（角色）—要素”為主線，從政府、社會(huì)和市場等維度出發(fā)，構(gòu)建了特種設(shè)備安全多元共治模式。郝素利[5]綜合運(yùn)用多中心治理理論和回應(yīng)性監(jiān)管理論，依據(jù)中國特種設(shè)備安全監(jiān)管的現(xiàn)狀及特點(diǎn)，設(shè)計(jì)以政府為主導(dǎo)的特種設(shè)備安全多元共治模式。詹文華[6]提出加強(qiáng)與行業(yè)主管部門的溝通協(xié)調(diào)，必要時(shí)可與行業(yè)主管部門開展聯(lián)合檢查，交流執(zhí)法方法和手段，達(dá)到“多元共治”的工作合力。本文結(jié)合特種設(shè)備安全監(jiān)管特點(diǎn)及政策要求，在傳統(tǒng)監(jiān)管模式基礎(chǔ)上尋求突破創(chuàng)新，以網(wǎng)格化為手段，建立特種設(shè)備網(wǎng)格化監(jiān)管的多元共治機(jī)制，構(gòu)建“監(jiān)管人員+企業(yè)/社區(qū)+社會(huì)化力量”的多元化網(wǎng)格管控體系，形成監(jiān)管合力，實(shí)現(xiàn)更加高效、精準(zhǔn)的特種設(shè)備安全監(jiān)管。

1構(gòu)建多元共治模式

1.1厘清多元共治主體及其職責(zé)

《特種設(shè)備安全與節(jié)能事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》中將堅(jiān)持多元共治作為基本原則之一，要求強(qiáng)化戰(zhàn)略思維、大局意識(shí)、系統(tǒng)觀念，按照“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”的要求，堅(jiān)持齊抓共管，形成整體合力，不斷完善“企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任、屬地政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)管部門依法履職、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)技術(shù)支撐、行業(yè)協(xié)會(huì)自律服務(wù)、社會(huì)公眾參與監(jiān)督”的多元共治格局[7]。多元共治主體及各主體主要職責(zé)如下。

1.1.1企業(yè)

企業(yè)（涉及特種設(shè)備生產(chǎn)、經(jīng)營、使用的企業(yè)）是第一責(zé)任主體，只有企業(yè)主動(dòng)落實(shí)和保障特種設(shè)備安全，才能實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)。企業(yè)應(yīng)按期組織培訓(xùn)教育，完善操作規(guī)范，健全責(zé)任體系，明確安全生產(chǎn)責(zé)任人、特種設(shè)備安全管理人員，設(shè)置特種設(shè)備管理機(jī)構(gòu)，將每臺(tái)設(shè)備落實(shí)到人。

1.1.2屬地政府

根據(jù)《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》[8]、《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》[9]，國家和地方政府需要加強(qiáng)特種設(shè)備安全工作領(lǐng)導(dǎo)，并監(jiān)督有關(guān)部門依法履行監(jiān)管職責(zé)?？h級以上地方政府要建立協(xié)調(diào)機(jī)制，解決特種設(shè)備安全監(jiān)管中的問題。

1.1.3監(jiān)管部門

1）市場監(jiān)管部門

市場監(jiān)管部門是主要的特種設(shè)備安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)綜合管理特種設(shè)備安全監(jiān)察、監(jiān)督工作，檢查高耗能特種設(shè)備的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)和鍋爐環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況，依法查處違法違規(guī)行為。

2）相關(guān)行業(yè)主管部門

根據(jù)“誰主管、誰負(fù)責(zé)”和“管行業(yè)必須管安全”等要求，相關(guān)行業(yè)主管部門應(yīng)建立完善本行業(yè)內(nèi)特種設(shè)備安全管理體系，擬定工作計(jì)劃，強(qiáng)化特種設(shè)備安全監(jiān)管，督促和指導(dǎo)特種設(shè)備的生產(chǎn)和使用單位履行主體責(zé)任。根據(jù)《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》，縣級以上政府部門應(yīng)配合、協(xié)調(diào)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理工作。相關(guān)行業(yè)主管部門職責(zé)如表1所示。

1.1.4檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)

特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)是政府技術(shù)監(jiān)督的代表，主要承擔(dān)特種設(shè)備檢驗(yàn)、為相關(guān)行政許可提供技術(shù)支持、組織作業(yè)人員考試以及開展技術(shù)咨詢和檢測服務(wù)等工作，對保障特種設(shè)備安全管理與使用發(fā)揮重要作用[10]。

1.1.5行業(yè)協(xié)會(huì)

行業(yè)協(xié)會(huì)理應(yīng)按照法律要求通過開展政策咨詢服務(wù)、教育宣傳、特種設(shè)備安全培訓(xùn)等方式加強(qiáng)特種設(shè)備行業(yè)自律，嚴(yán)格監(jiān)督。

1.1.6社會(huì)公眾

公眾是電梯、大型游樂設(shè)施等特種設(shè)備服務(wù)的對象。群眾應(yīng)自主監(jiān)督特種設(shè)備安全，一旦發(fā)現(xiàn)特種設(shè)備使用單位有違法違規(guī)情況或存在事故隱患，應(yīng)立即與相關(guān)部門取得聯(lián)系并告知。媒體應(yīng)報(bào)道社會(huì)廣泛關(guān)注的特種設(shè)備安全事故，在報(bào)道特種設(shè)備安全特別重大事故時(shí)，應(yīng)實(shí)時(shí)更新事故調(diào)查處理情況，并邀請參與事故調(diào)查的專家通過媒體普及特種設(shè)備安全知識(shí)。

1.2構(gòu)建多元共治模式

多元共治模式充分利用企業(yè)、屬地政府、監(jiān)管部門、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)公眾力量，形成多元共治格局。屬地政府應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)、督促各有關(guān)部門依法履行特種設(shè)備監(jiān)管職責(zé)，協(xié)調(diào)解決特種設(shè)備安全監(jiān)管問題；市場監(jiān)管部門和相關(guān)行業(yè)主管部門之間應(yīng)配合、協(xié)調(diào)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理工作；隸屬于市場監(jiān)管部門的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮其公益屬性，完善檢驗(yàn)供給模式，其他檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)應(yīng)積極為企業(yè)提供技術(shù)服務(wù)；行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)為監(jiān)督對象提供服務(wù)，并監(jiān)督特種設(shè)備生產(chǎn)、經(jīng)營、使用單位，促進(jìn)行業(yè)自律；公眾行使對特種設(shè)備安全的監(jiān)督權(quán)力，其中媒體應(yīng)對存在重大安全隱患、嚴(yán)重違法行為、發(fā)生特種設(shè)備安全事故的企業(yè)及時(shí)曝光。圖1為特種設(shè)備多元共治總體形式。

2強(qiáng)化多元共治機(jī)制

2.1建立政府多部門協(xié)同機(jī)制

2.1.1建立聯(lián)席會(huì)議制度

由國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室牽頭，市場監(jiān)管部門配合，聯(lián)合各行業(yè)主管部門，建立特種設(shè)備安全聯(lián)席會(huì)議制度，確定聯(lián)席會(huì)議主要職責(zé)、聯(lián)席會(huì)議成員單位及職責(zé)、聯(lián)席會(huì)議議事規(guī)則、工作紀(jì)律等詳細(xì)內(nèi)容，定期開展特種設(shè)備安全聯(lián)席會(huì)議，積極解決特種設(shè)備安全監(jiān)管工作中的新挑戰(zhàn)、新問題，切實(shí)發(fā)揮聯(lián)席會(huì)議制度的協(xié)同作用。

2.1.2建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制

根據(jù)特種設(shè)備安全監(jiān)管權(quán)責(zé)清單，對涉及多個(gè)部門職責(zé)的事項(xiàng)，針對存在部門間協(xié)調(diào)配合不順暢、不及時(shí)，重點(diǎn)工作、重大任務(wù)行動(dòng)不協(xié)調(diào)，工作合力不強(qiáng)等問題，督促相關(guān)部門建立健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，加強(qiáng)部門之間的信息互通，促進(jìn)部門間協(xié)同對接，推進(jìn)職能部門有效融合。

2.1.3建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制

充分發(fā)揮國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室的作用，對涉及多個(gè)部門職責(zé)的特種設(shè)備生產(chǎn)、經(jīng)營、使用單位，聯(lián)合相關(guān)行業(yè)主管部門共同開展特種設(shè)備普法宣傳、監(jiān)督檢查和行政執(zhí)法等活動(dòng)，形成相關(guān)部門齊抓共管的格局。

2.1.4建立信息共享機(jī)制

強(qiáng)化信息化平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)各部門、上下級之間的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通和有序共享，逐步建立跨部門、跨層級的特種設(shè)備監(jiān)管信息共享機(jī)制，形成全政府力量齊抓共管的良好格局。

2.2建立特種設(shè)備網(wǎng)格化監(jiān)管機(jī)制

加速建立特種設(shè)備網(wǎng)格化監(jiān)管機(jī)制，構(gòu)建縣級網(wǎng)格、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級網(wǎng)格、村級網(wǎng)格、單元網(wǎng)格四級屬地監(jiān)管網(wǎng)格，充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）力量，將特種設(shè)備安全監(jiān)管工作“重心下移、關(guān)口前移”。以行業(yè)主管部門為核心，建立專業(yè)監(jiān)管網(wǎng)格，堅(jiān)持齊抓共管，形成整體合力，織牢織密特種設(shè)備安全監(jiān)管網(wǎng)。

2.3建立特種設(shè)備安全“吹哨人”機(jī)制

2.3.1鼓勵(lì)建立企業(yè)內(nèi)部“吹哨人”制度

鼓勵(lì)企業(yè)內(nèi)部人員向特種設(shè)備安全監(jiān)管部門、相關(guān)部門或企業(yè)舉報(bào)特種設(shè)備違法行為，共同參與特種設(shè)備安全監(jiān)管。

2.3.2推進(jìn)縱向橫向部門“吹哨人”制度

加強(qiáng)上下級及各部門間的互聯(lián)互通，特種設(shè)備安全監(jiān)管部門一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在特種設(shè)備嚴(yán)重事故隱患，應(yīng)立即告知企業(yè)并報(bào)告上級部門。其他政府部門如在執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)特種設(shè)備存在嚴(yán)重事故隱患，應(yīng)迅速通知企業(yè)和特種設(shè)備監(jiān)管部門。

2.3.3建立檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)“吹哨人”制度

充分發(fā)揮檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)的專業(yè)作用，一旦在檢測中發(fā)現(xiàn)設(shè)備存在嚴(yán)重事故隱患，應(yīng)主動(dòng)告知企業(yè)和監(jiān)管部門。

2.3.4建立媒體公眾“吹哨人”制度

充分發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用，鼓勵(lì)新聞媒體揭露特種設(shè)備安全違法行為，為政府打擊特種設(shè)備安全違法行為注入新力量。

2.3.5建立健全特種設(shè)備安全“吹哨人”保障機(jī)制

建立特種設(shè)備吹哨人保密機(jī)制，不泄露“吹哨人”的身份信息、舉報(bào)內(nèi)容和獎(jiǎng)勵(lì)情況等相關(guān)信息，為其提供保障。建立特種設(shè)備安全“吹哨人”獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對于舉報(bào)問題屬實(shí)的予以獎(jiǎng)勵(lì)。市場監(jiān)管部門應(yīng)暢通信、訪、網(wǎng)舉報(bào)通道，引導(dǎo)群眾通過撥打12315、12345、郵寄舉報(bào)信、傳真、電子郵件、走訪等方式積極舉報(bào)；企業(yè)應(yīng)設(shè)舉報(bào)信息公示牌，列出市場監(jiān)管部門及本企業(yè)舉報(bào)電話、舉報(bào)郵箱等信息。

3結(jié)論

特種設(shè)備安全與公眾生命健康息息相關(guān)，更關(guān)乎國家的長治久安，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，當(dāng)前以政府部門為主體的監(jiān)管模式不能滿足特種設(shè)備數(shù)量急速增加的現(xiàn)實(shí)需求，因此要構(gòu)建多元共治格局。在分析當(dāng)前監(jiān)管模式和多元共治主體的基礎(chǔ)上，構(gòu)建多元共治模式，標(biāo)志著監(jiān)管模式的進(jìn)步，需要各監(jiān)管主體樹立大局意識(shí)，形成合力，共同推進(jìn)特種設(shè)備全面有效監(jiān)管。多元共治模式有助于提高特種設(shè)備監(jiān)管效能，維護(hù)公共安全，能夠彌補(bǔ)執(zhí)法監(jiān)管盲區(qū)，有效保障特種設(shè)備安全。展望未來，持續(xù)完善多元共治格局，將使特種設(shè)備安全監(jiān)管體系更加科學(xué)化、規(guī)范化、智能化。

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【作者簡介】

趙小兵，男，1969年出生，正高級工程師，碩士，研究方向?yàn)樘胤N設(shè)備、公共安全、應(yīng)急管理。

通信作者：戚作秋，男，1979年出生，正高級工程師，碩士，研究方向?yàn)榘踩夹g(shù)服務(wù)、安全評價(jià)、特種設(shè)備安全等，郵箱：qizuoqiu888@126.com。

（編輯：李鈺雙）