都仲秋

（北京航空航天大學(xué) 法學(xué)院, 北京 100191）

幾十年來，我國采取了一系列措施來規(guī)制二氧化硫、氮氧化物、細顆粒物、化學(xué)需氧量、氨氮等常規(guī)環(huán)境污染物，旨在通過優(yōu)化環(huán)境治理機制改善環(huán)境質(zhì)量。2020 年10 月，黨的十九屆五中全會明確提出“重視新污染物治理”，表明我國生態(tài)環(huán)境保護工作已逐步從“霧霾”“黑臭”等感官指標(biāo)治理，向隱藏在“天藍水清”背后的具有更加長期性、隱蔽性危害的新污染物治理階段發(fā)展。[1]2022 年5 月24 日國務(wù)院正式發(fā)布《新污染物治理行動方案》，為新污染物治理提供了法律基礎(chǔ)和政策導(dǎo)向。①參見國務(wù)院辦公廳：關(guān)于印發(fā)新污染物治理行動方案的通知國辦發(fā)〔2022〕15 號[EB/OL]， http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-05/24/content_5692059.htm，最后訪問日期 2022 年 6 月 10 日。有研究指出，未來十年重金屬、揮發(fā)性有機物等六類非常規(guī)污染物排放量將會呈現(xiàn)增長態(tài)勢，傳統(tǒng)污染物將會和新型污染物同時并存，治理難度、處理成本和污染管理都會更加錯綜復(fù)雜。[2]

目前學(xué)界研究多將新污染物作為化學(xué)品環(huán)境管理對象之一，主張通過完善化學(xué)品環(huán)境管理制度①此類文獻可參見葉旌, 劉洪英, 周荃. 美國有毒物質(zhì)控制法修訂進展及對我國化學(xué)品環(huán)境管理的啟示 [J]. 科技管理研究, 2019, 39(06): 222-228；參見申進忠. 我國化學(xué)品環(huán)境規(guī)制的不足與完善 [J]. 中州學(xué)刊, 2019(06):93-98.、推進化學(xué)品環(huán)境立法②此類文獻可參見吳衛(wèi)星. 中國化學(xué)品環(huán)境立法的完善方向 [J]. 南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報 (社會科學(xué)版), 2013,12(02): 44-48；參見毛巖,常紀(jì)文. 我國《化學(xué)物質(zhì)控制法》之立法展望——兼論歐盟之經(jīng)驗 [J]. 中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報 (社會科學(xué)版), 2008(01): 50-55.的方式予以調(diào)整；也有學(xué)者通過比較研究、歸納域外國家在新污染物法律制度、監(jiān)管體制方面的經(jīng)驗，為我國新污染物治理提供可行方案③此類文獻可參見高桂華, 聶晶磊, 孫強, 尹杰. 美國《有毒物質(zhì)控制法》的修訂進展和啟示 [J]. 化工環(huán)保, 2010, 30(06): 505-508；參見艾麗麗. 美國正重新修訂國家化學(xué)品管理法 [J]. 中國環(huán)境科學(xué), 2010,30(05): 676；參見李政禹. 化學(xué)品環(huán)境無害化管理的國際發(fā)展趨勢 [J]. 化工環(huán)保, 2004(S1): 434-441.。通過梳理可知，新污染物尚未成為我國污染控制領(lǐng)域的獨立類型，現(xiàn)有研究對“新污染”的概念、種類、屬性和危害定義模糊，大多將其統(tǒng)稱為危險化學(xué)品、有毒有害物質(zhì)和化學(xué)品。筆者認(rèn)為，從構(gòu)成要素上看，盡管新污染物以化學(xué)物質(zhì)為主，在污染治理模式和管理手段上可以適當(dāng)借鑒，直接將化學(xué)品法律規(guī)制體系套用在治理新污染物問題上，忽視新污染物自身的屬性特點，其合理性有待商榷。新污染物治理是一項系統(tǒng)工程，系統(tǒng)內(nèi)各構(gòu)成要素的發(fā)展、變化都會對新污染物的治理效果產(chǎn)生影響。新污染物的有效治理一方面要以“整體系統(tǒng)觀”為指引，把握系統(tǒng)的整體性、動態(tài)性和復(fù)雜性特征，通過優(yōu)化系統(tǒng)內(nèi)部各要素配置推動新污染物的整體性治理。另一方面也要結(jié)合我國經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r和法制體系，準(zhǔn)確把握新污染物治理的難點和障礙，才能實現(xiàn)“對癥下藥”。

一、新污染物系統(tǒng)性治理的理論溯源與法治邏輯

新污染的“新”是與傳統(tǒng)常規(guī)污染物相比，出現(xiàn)時間或受關(guān)注較晚的物質(zhì)，由于該類物質(zhì)生產(chǎn)、使用歷史相對較短，治理體系和監(jiān)管機制也有待完善?！缎挛廴疚镏卫硇袆臃桨浮穼ⅰ靶挛廴疚铩倍x為“新近發(fā)現(xiàn)或被關(guān)注，對生態(tài)環(huán)境或人體健康存在風(fēng)險，尚未納入管理或者現(xiàn)有管理措施不足以有效防控其風(fēng)險的污染物”。④參見生 態(tài) 環(huán) 境 部 ：《新 污 染 物 治 理 行 動 方 案 征 求 意 見 稿 》[EB/OL]，http://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk06/202110/ t20211011_956084.html，最后訪問日期 2021 年11 月10 日。新污染物治理是一個系統(tǒng)性工程，既要從全局出發(fā)對新污染物進行整體把控，也要對新污染物內(nèi)部各組成要素開展精準(zhǔn)化治理。

（一） 新污染物系統(tǒng)性治理的理論溯源

系統(tǒng)性治理包含兩個部分，即“系統(tǒng)”和“治理”。系統(tǒng)論思想是由奧地利生物學(xué)家貝塔朗菲（L.V. Bertalanfy）在20 世紀(jì)中葉率先提出的，后來經(jīng)過法國數(shù)學(xué)家托姆（René Thom）的突變論、前聯(lián)邦德國物理學(xué)家哈肯（Hermann Haken）的協(xié)同論等理論不斷豐富與完善，形成了一套具有自身特色的理論、范疇和方法。[3]系統(tǒng)是由諸多要素相互作用組成的綜合體，具有整體性、動態(tài)性和開放性特征，系統(tǒng)內(nèi)任何一個要素的變化都會引起其他要素以及整體變化。

新污染物治理本身就是一個系統(tǒng)工程，它與自然生態(tài)保護、生物多樣性、社會生活和治理途徑等要素密切關(guān)聯(lián)?！爸卫怼北疽馐钦贫?、引導(dǎo)和操縱。從形式上看，新污染物的系統(tǒng)性治理主要體現(xiàn)在法律規(guī)范體系和監(jiān)管制度的系統(tǒng)性。一個外在形式完善的法律規(guī)范體系應(yīng)該包括處于基礎(chǔ)性地位的法律、綜合性的行政法規(guī)、適應(yīng)不同部門需求的部門規(guī)章以及適應(yīng)不同地方需求的地方性立法。如若不然，恐會造成法律規(guī)范體系的碎片化。在監(jiān)管制度方面，系統(tǒng)性治理需要借助銜接順暢、運行有序的監(jiān)管機制，監(jiān)管模式或形成“事前—事中—事后”，或形成“源頭—過程—末端”。污染治理領(lǐng)域通常采用后者——以防范為基本導(dǎo)向的全過程監(jiān)管模式。從實質(zhì)上看，系統(tǒng)性治理要求在治理對象上從單一要素走向整體形態(tài)，而非對一種或部分要素開展治理。新污染物是多種有毒有害物質(zhì)的集合，僅就部分要素實行治理無法將治理效果推及整體，立足整體展開的治理則可以促進系統(tǒng)內(nèi)部各要素的優(yōu)化。此外，系統(tǒng)本身具有開放性和動態(tài)性特征，系統(tǒng)內(nèi)諸多要素自然也處于動態(tài)變化之中。因此，新污染物的系統(tǒng)性治理不僅要從整體出發(fā)、對新污染物集合內(nèi)部要素開展整體性治理，也要重視各組成要素的動態(tài)化特征，以發(fā)展和變化的眼光看待污染治理，對新污染物構(gòu)成要素及時更新，才能確保治理對象的精準(zhǔn)性和有效性。

新污染物既有傳統(tǒng)污染物的一般特質(zhì)又有特殊性。除了環(huán)境污染固有的隱蔽性和潛在性，它對環(huán)境造成的污染更持久，能依附環(huán)境介質(zhì)進行遠距離遷移，累積性、不易分解性更突出而且具有多重生物毒性，①新污染物的多重毒性包括器官毒性、神經(jīng)毒性、生殖和發(fā)育毒性、免疫毒性、內(nèi)分泌干擾效應(yīng)和遺傳毒性等。參見李倉敏,王燕飛.新污染物治理與現(xiàn)有環(huán)境治理措施銜接的探討[J]. 環(huán)境保護, 2023, 51(07): 14-17.治理難度也遠超常規(guī)污染物。新污染物的特殊屬性決定了治理方式的特殊性。作為化學(xué)品生產(chǎn)使用的大國，我國新污染物治理面臨種類繁多、分布廣泛、底數(shù)不清的問題。新污染物涉及行業(yè)廣泛、產(chǎn)業(yè)鏈長，在環(huán)境中含量低、布局分散，部分新污染物是無意產(chǎn)生的物質(zhì)或代謝產(chǎn)物，研究生成機理和減排技術(shù)的成本較高，這些都加劇了新污染物治理的難度。

整體看來，新污染物治理可謂是“牽一發(fā)而動全身”。新污染物從形式到實質(zhì)，均要求立足全局，借助系統(tǒng)整體性、開放性和動態(tài)性特征完善現(xiàn)有的治理模式，這也是實現(xiàn)新污染物的精準(zhǔn)、高效化治理的必然選擇。要把握系統(tǒng)內(nèi)部各要素的獨特性也要注重各要素之間的關(guān)聯(lián)性，綜合運用行政、市場、法治、技術(shù)等多種手段，貫徹深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的決策部署，秉持系統(tǒng)性治理觀念，注重綜合治理、系統(tǒng)治理和源頭治理。

（二） 新污染物系統(tǒng)性治理的法律控制特征

在新污染物治理問題上，國際社會和美國、歐盟等國家較早注意到了該問題。經(jīng)過多年探索和實證考察，在新污染物治理問題上歸納出法律控制的一般特征。

考慮到新污染物的潛在風(fēng)險有逐步擴大的趨勢，國際社會和域外國家都主張以立法的方式控制新污染物的不利后果，加快修訂、完善國內(nèi)立法的同時也極力尋求在國際范圍內(nèi)達成共識，為應(yīng)對新污染物問題提供解決之道。首先在法律體系結(jié)構(gòu)上，主要呈現(xiàn)兩種模式。其一是單行立法（化學(xué)品）配套具體法規(guī)、規(guī)章和政策規(guī)劃，如歐盟《關(guān)于化學(xué)品注冊、評估、授權(quán)與限制的法規(guī)》（2007）（以下簡稱“REACH 法規(guī)”）是歐盟內(nèi)部統(tǒng)一控制現(xiàn)有化學(xué)品和新化學(xué)物質(zhì)的生產(chǎn)、上市銷售及使用的法規(guī)。當(dāng)前圍繞“REACH 法規(guī)”已發(fā)展出多項環(huán)境立法、指令和決定，為防范新污染物風(fēng)險提供了必要的法律前提。其二是以現(xiàn)有法律中相關(guān)條款為基礎(chǔ)，配套具體法規(guī)、規(guī)章和政策，以美國、加拿大和日本為代表。美國以《有毒物質(zhì)控制法案》（Toxic SubstanceControl Act, 簡稱“TSCA”，1977）作為規(guī)制新污染物的基本法規(guī)，由《清潔空氣法》（1970）、《清潔水法》（1977）、《安全飲用水法》（1974）和《資源保護與回收法案》（1976）對有毒化學(xué)物質(zhì)向環(huán)境中的排放和污染情況進行分別管理規(guī)制，其他領(lǐng)域由各單行立法進行法律控制。②例如農(nóng)藥、食品、藥品、化妝品等分別依據(jù)《聯(lián)邦殺蟲劑、殺鼠劑和殺菌劑法》《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》進行管理。

其次，管理制度和監(jiān)管體制的構(gòu)建圍繞“系統(tǒng)性治理”展開，在科學(xué)劃分新污染物的種類性質(zhì)、屬性和潛在危害等級的前提下針對各環(huán)節(jié)開展“無縫監(jiān)管”。歐盟在2012 年成立了迄今為止全球范圍內(nèi)最大的物質(zhì)自分類數(shù)據(jù)庫，對新污染物各組成要素劑量、濃度等及時更新，該平臺為開展分類和標(biāo)簽管理提供了技術(shù)支持和數(shù)據(jù)來源，也為后續(xù)確定新污染物的重點監(jiān)管行業(yè)、對象和精準(zhǔn)化治理提供了可靠樣本。①參見US EPA：Hazardous Substances Data Bank(EB/OL]，https:/toxnet. nlm. nih.gov/cgi-bin/sis/htmlgen? HSDB，最后訪問時間：2023 年12 月8 日。主管部門被賦予雙重角色，既是管理主體也是執(zhí)法主體，為監(jiān)管政策的落實提供了制度保障，執(zhí)法效果的實效性得以有效維護。

最后是治理主體的系統(tǒng)性參與。一方面表現(xiàn)在主體身份的系統(tǒng)性——從企業(yè)、社會組織到公民，鼓勵多元化主體共同參與新污染物治理。另一方面表現(xiàn)在參與階段的系統(tǒng)性，例如在源頭預(yù)防環(huán)節(jié)，美國《水污染防治法》（1972）、《有毒物質(zhì)釋放清單》（簡稱“TRI 制度”）規(guī)定了企業(yè)的信息報告義務(wù)，企業(yè)需要向美國環(huán)保署報告有毒有害物質(zhì)的生產(chǎn)、利用和預(yù)防情況，鼓勵企業(yè)在新污染物治理中發(fā)揮能動性，既能提高新污染物治理效果也能降低部門監(jiān)管成本；為鼓勵公眾和社會組織參與積極性，歐盟專門設(shè)立了“歐洲經(jīng)濟與社會委員會”作為政府和公眾之間溝通的樞紐，公眾發(fā)現(xiàn)源頭、過程或末端排污行為可隨時告知專門機構(gòu)并參與到政府決策和政策制定過程。如此，既能為政府有效獲知新污染物排放源提供可靠信息，也能為各利益主體之間提供風(fēng)險交流的平臺和契機，發(fā)揮社會輿論監(jiān)督作用。公眾的系統(tǒng)性參與有助于形成新污染物治理的科學(xué)決策，也減少了污染防治措施的推行阻力，提高各項政策的可操作性。

域外國家的實踐印證，新污染物治理需要從法律體系和規(guī)范內(nèi)容的融貫性、管理體制和執(zhí)法機構(gòu)的協(xié)同性、監(jiān)管手段和監(jiān)管內(nèi)容的多樣性以及信息來源和參與主體的廣泛性等方面共同構(gòu)建新污染物治理框架。系統(tǒng)性治理是貫穿前后的邏輯鏈條，促使新污染物治理各環(huán)節(jié)有機銜接和一體化運行的治理模式。

二、我國新污染物系統(tǒng)性治理的法治化現(xiàn)狀分析

隨著“五位一體”總布局和生態(tài)文明體制的推進，傳統(tǒng)污染物得到了有效控制，環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善。常規(guī)污染物得以有效遏制之際，以有毒有害化學(xué)物質(zhì)為主的新型污染物危害逐步凸顯，或?qū)⒊蔀橹萍s生態(tài)文明建設(shè)的突出短板。所謂“新污染物”，是相對“舊污染物”而言的，“新”表現(xiàn)在：（1）新集合體內(nèi)部的組成要素不再是大氣污染中的二氧化硫、二氧化碳或水污染中存在的有機污染物、無機污染物和病原等，取而代之的是環(huán)境內(nèi)分泌物、抗生素和微塑料等新物質(zhì)元素；（2）原有《有毒有害大氣污染物名錄》《有毒有害水污染物名錄》未將其作為污染元素納入其中，且現(xiàn)有常規(guī)管控措施不足與有效控制其攜帶的環(huán)境風(fēng)險；（3）需要樹立“風(fēng)險預(yù)防”的治理理念，采取全生命周期監(jiān)管的控制手段，而非單純的預(yù)防理念和源頭、末端控制這兩條控制途徑；（4）污染物產(chǎn)生源頭不單限制在工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生活和交通工具，還拓展到軍事消防、醫(yī)藥化工、水產(chǎn)養(yǎng)殖等其他行業(yè)；[4]（5）污染物形態(tài)分布與生物介質(zhì)分布的同步性，在工業(yè)化、城市化等人類活動密切相關(guān)的地區(qū)呈現(xiàn)明顯的區(qū)域聚集性，不同物質(zhì)的重點分布區(qū)域與行業(yè)類型密切相關(guān)，尤其是生物富集和累積效應(yīng)明顯，各類新污染物在人體中均有測出。新污染物的上述新型特性給污染物治理工作帶來了極大挑戰(zhàn)，既要從宏觀把控污染物治理的整體性特征，也要從微觀著手針對特定污染元素展開有效控制。

（一） 新污染物系統(tǒng)性治理的法治化需求

新污染物的系統(tǒng)性治理是推進生態(tài)文明體制建設(shè)的重要組成，也是踐行生態(tài)文明觀、綠色發(fā)展觀和實現(xiàn)生態(tài)安全的必然選擇。環(huán)境污染、生態(tài)服務(wù)功能退化和生態(tài)災(zāi)害是威脅生態(tài)安全的直接原因。[5]新污染物打亂了生態(tài)系統(tǒng)的平衡狀態(tài)，對生物多樣性造成極大威脅。[6]再加上新污染物能夠通過環(huán)境要素傳播，保障人民賴以生存的水、土壤等環(huán)境要素都會受到破壞且無法確保切斷污染擴散路徑，這些都沖擊了生態(tài)安全的固有防線。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視新污染物治理，在多個重要場合反復(fù)強調(diào)新污染物治理的重要性。

法乃治之端也。在生態(tài)文明建設(shè)有序推進之際，更需要用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治保護生態(tài)環(huán)境，[7]發(fā)揮法律的規(guī)范和指引作用，為建設(shè)美麗中國提供體制機制保障。通過制定和完善新污染物法律體系促進系統(tǒng)內(nèi)部各要素協(xié)調(diào)穩(wěn)定、避免各要素之間相互作用對生態(tài)環(huán)境和人體健康產(chǎn)生危害，鼓勵生產(chǎn)者以綠色生產(chǎn)理念為指導(dǎo)開展實現(xiàn)綠色經(jīng)營，共同維護生態(tài)安全整體狀態(tài)。在新污染物治理層面，我國已初步形成由法律、行政法規(guī)和一系列規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)以及國際公約組成的法律體系，為新污染物治理提供了良好的法律前提。國際公約方面，我國自1990 年以來陸續(xù)簽署了《巴塞爾公約》（1992）、《鹿特丹公約》（2004）和《斯德哥爾摩公約》（2004），對危險廢物的生成、越境轉(zhuǎn)移和管理、危險化學(xué)品和農(nóng)藥進出口以及持續(xù)性有機污染物的生產(chǎn)使用和排放等工作開展國際化合作。國內(nèi)立法方面，基本法《環(huán)境保護法》（2014）①《環(huán)境保護法》第42 條規(guī)定污染物包括廢氣廢水廢渣醫(yī)療廢物粉塵惡臭氣體放射性物質(zhì)；第48 條規(guī)定生產(chǎn)、儲存、運輸、銷售、使用、處置化學(xué)物品和含有放射性物質(zhì)的物品，應(yīng)當(dāng)遵守國家有關(guān)規(guī)定，防止污染環(huán)境。和專項立法如《安全生產(chǎn)法》（2021）②《安全生產(chǎn)法》第117 條規(guī)定危險物品包括易燃易爆物品、危險化學(xué)品、放射性物品等能夠危及人身安全和財產(chǎn)安全的物品。、《大氣污染防治法》（2018）、《水污染防治法》（2017）、《突發(fā)事件應(yīng)對法》（2007）等。國務(wù)院制定的行政條例《危險化學(xué)品安全管理條例》（2002）在危險化學(xué)品生產(chǎn)、使用、經(jīng)營等階段確立了相應(yīng)的安全管理制度；《水污染防治行動計劃》（2015）規(guī)定了對新污染物實行以風(fēng)險評價為手段的管理模式。在部門規(guī)章層面，《新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理辦法》（2003）首次實現(xiàn)了對化學(xué)品物質(zhì)的源頭控制；《化學(xué)品首次進口及有毒化學(xué)品進出口環(huán)境管理規(guī)定》（2007）明確要求對化學(xué)品進出口環(huán)節(jié)實行專項管制。

規(guī)劃層面，國務(wù)院2007 年出臺《〈關(guān)于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約〉 國家實施計劃》，生態(tài)環(huán)境部（原環(huán)境保護部）發(fā)布《化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險防控“十二五”規(guī)劃》《國家環(huán)境保護“十三五”環(huán)境與健康工作規(guī)劃》規(guī)定對新污染物開展風(fēng)險評估、實行淘汰限制措施等。自2007 年起我國陸續(xù)出臺《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》《鋁工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》《海洋微塑料監(jiān)測評價技術(shù)規(guī)程》等一系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，用來規(guī)范新污染物排放行為，要求鋁、銅等工業(yè)污染物排放不得超過氟化物排放限值，海洋垃圾和微塑料的排放需經(jīng)有關(guān)部門的監(jiān)測和安全評價，旨在最大限度減輕污染排放的不利影響。管理制度方面，我國采用分級、分類和重點管控相結(jié)合的方式對新污染物實行管理，建立了新物質(zhì)登記制度、有毒化學(xué)品進出口環(huán)境管理登記制度以及優(yōu)先控制化學(xué)物質(zhì)的環(huán)境管控制度、危險化學(xué)品登記制度、農(nóng)藥管理制度，對部分新污染物形成從生產(chǎn)、運輸、銷售、使用、進出口等環(huán)節(jié)的全過程環(huán)境風(fēng)險管控。

截至2023 年，我國在應(yīng)對新污染物治理的問題上，已全面或部分淘汰40 余種（類）持久性有機污染物質(zhì)，[8]并制定和實施了各種減排計劃，對新污染物實行動態(tài)化監(jiān)測、識別和管控，在新污染物治理方面取得了階段性成效。

（二） 新污染物系統(tǒng)性治理的法治障礙

從當(dāng)前到2035 年前后，大幅削減主要污染物、減少碳排放仍是我國環(huán)境治理的主線。[9]然而，面對新污染物種類繁多、污染來源涉及行業(yè)廣泛等治理難題，現(xiàn)有法律法規(guī)、管理制度和治理主體呈現(xiàn)碎片化形態(tài)，客觀上阻礙了系統(tǒng)性治理的應(yīng)然效果。總體看來，我國新污染物治理面臨的法治障礙表現(xiàn)為碎片化的多重面向。

1. 立法上的碎片化

立法形式的碎片化，表現(xiàn)為中央立法層面尚未出臺一部專門治理新污染物的法律法規(guī)?！董h(huán)境保護法》（2014）作為環(huán)境領(lǐng)域的綜合性立法，沒有明確新污染物的范圍，也沒有針對新污染物屬性作出特殊的防治基本規(guī)定，這是基于《環(huán)境保護法》（2014）在修訂時新污染物尚未成為主要污染治理對象。例如《危險化學(xué)品安全管理條例》（2013）的體例和內(nèi)容編排是以2002 年發(fā)布的《安全生產(chǎn)法》為制度基礎(chǔ)，雖然條例第1 條融入了“保護環(huán)境”的立法宗旨，但其規(guī)范對象仍然集中在危險化學(xué)品和常規(guī)污染物，諸如生育毒性物質(zhì)、容易產(chǎn)生積蓄效應(yīng)的新污染物元素均未被納入重點規(guī)制范疇；2015 年出臺的“大氣十條”“水十條”“土十條”這三項污染防治行動計劃中，也未出現(xiàn)與新污染物治理、風(fēng)險管控等相關(guān)的銜接適用條款。例如《水污染防治行動計劃》只停留在“嚴(yán)格控制環(huán)境激素類化學(xué)品污染”的要求，忽略了其他新污染物在水體中影響，也沒有指明“嚴(yán)格”這一程度的界定標(biāo)準(zhǔn)，存在規(guī)范性指向不明的問題。

由于《〈關(guān)于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約〉 國家實施計劃》（2007）簽訂至今已久，《重點管控新污染物清單（2023 年版）》 新增了14 種具有突出環(huán)境風(fēng)險的新污染物，但與國際公約規(guī)定的新污染物清單名錄相比仍有疏漏，不能滿足目前我國對新污染物的實際防范要求，現(xiàn)有關(guān)于新污染物治理的法律規(guī)制也不足以涵蓋新污染物全部種類。截至目前，我國新污染物法律體系的規(guī)范對象仍只限制在環(huán)境分泌干擾物、全氟化合物、微塑料和抗生素。同時，現(xiàn)有規(guī)定之間也存在表述不一的問題。2017 年《環(huán)境保護綜合名錄》將“添加塑料微珠的化妝品和清潔用品”“塑料為主添加劑”列入“高污染、高環(huán)境危險”產(chǎn)品名錄，①參見環(huán)境保護部：環(huán)境保護部發(fā)布《環(huán)境保護綜合名錄(2017 年版)》[EB/OL]，http://www.gov.cn/xinwen/2018-02/06/ content_5264316.htm，最后訪問日期2021 年11 月20 日。但沒有明確限制“塑料微珠”在其他行業(yè)的使用（如建設(shè)工程行業(yè)），大量富含塑料微珠的產(chǎn)品在國內(nèi)市場正常銷售生產(chǎn)，增加了我國微塑料污染的風(fēng)險。地方立法層面，各省市對新污染物治理也沒有給予足夠重視，主要表現(xiàn)在各地區(qū)至今也沒有出臺區(qū)域性新污染物治理規(guī)劃。此外，我國現(xiàn)行地表水、大氣和土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及各類污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)先控制污染物種類有限，對于國際社會普遍關(guān)注的典型新污染物質(zhì)量濃度、排放標(biāo)準(zhǔn)限制以及可能造成的環(huán)境污染和毒理效應(yīng)都沒有進行相應(yīng)的技術(shù)規(guī)定，造成與國際新污染物治理進程的錯位和滯后。實地監(jiān)測數(shù)據(jù)表明，現(xiàn)階段我國新污染物已經(jīng)明顯呈現(xiàn)空間集聚樣態(tài)，如果不加以控制，污染范圍和污染程度都會進一步蔓延惡化，并對生態(tài)安全和人類健康產(chǎn)生極大危害，然而碎片化的立法結(jié)構(gòu)無法為新污染物治理提供必要的制度支撐和法律保障。

2. 體制機制的碎片化

體制機制碎片化主要表現(xiàn)在管理體制、管理職能和監(jiān)管對象的碎片化。相關(guān)部門在管理過程中沒有對各方參與主體職責(zé)邊界進行合理劃定，中央和地方、部門和部門以及跨區(qū)域之間的關(guān)系沒有理順，造成管理體制機制整體聯(lián)動性不強。從縱向結(jié)構(gòu)上看，無論是為履行《斯德哥爾摩公約》（2001）設(shè)置的履約工作協(xié)調(diào)組亦或者是以危險化學(xué)品安全為主要監(jiān)管目的的部際聯(lián)席會議，都不屬于國家層面的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制，進而導(dǎo)致在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、工作指導(dǎo)、執(zhí)法督查、重大決策、聯(lián)合執(zhí)法等方面均無法滿足新污染治理的現(xiàn)實需求。

從橫向結(jié)構(gòu)上看，我國相關(guān)法律法規(guī)授權(quán)的新污染物監(jiān)管主體分散，涉及生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、工業(yè)化和信息化多個部門，但各部門職能設(shè)置重疊嵌套、職責(zé)界限不明。各部門監(jiān)管內(nèi)容和側(cè)重點不同，在履職過程中必然會產(chǎn)生監(jiān)管主體政出多門、規(guī)范客體范圍交叉空白、管理對象受到多重制約等問題，既浪費行政執(zhí)法資源也使行政執(zhí)法效率大打折扣。①例如《危險化學(xué)品安全管理條例》規(guī)定了對危險化學(xué)品生產(chǎn)、儲存、使用、經(jīng)營、運輸實施安全監(jiān)管管理的部門包括安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、公安機關(guān)、質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫部門、環(huán)境保護主管部門、交通運輸主管部門、衛(wèi)生主管部門、工商行政管理部門和郵政管理部門。生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管主體包括安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、質(zhì)檢部門、工商行政部門和公安機關(guān)；運輸環(huán)節(jié)的監(jiān)管主體包括公安機關(guān)、交通部門、工商行政部門、安監(jiān)部門和郵政部門；儲存環(huán)節(jié)由工商行政部門、安檢部門和公安機關(guān)負責(zé)；經(jīng)營環(huán)節(jié)由安監(jiān)部門、公安、質(zhì)監(jiān)和工商行政部門負責(zé)；使用環(huán)節(jié)由安監(jiān)、公安和衛(wèi)生部門負責(zé)；廢棄處理由環(huán)保和公安部門負責(zé)；事故處置由當(dāng)?shù)卣?、環(huán)保、衛(wèi)生和公安負責(zé)。以微塑料污染為例，塑料的生產(chǎn)使用、入海塑料處理、海洋塑料分解、微塑料源頭管控和檢測涉及海洋局、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部、生態(tài)環(huán)境部等多個部門。在實際監(jiān)管過程中各部門大多依據(jù)本部門規(guī)章進行管理，極易導(dǎo)致職責(zé)范圍重疊，特定種類的新污染物監(jiān)管體系也因此呈現(xiàn)破碎化。此外，由于新污染物多存在于水體、空氣、土壤等環(huán)節(jié)介質(zhì)中，容易遷移擴散，目前的流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機構(gòu)和區(qū)域生態(tài)環(huán)境督查機構(gòu)均未將新污染物作為重點監(jiān)管對象，也沒有設(shè)立跨區(qū)域跨流域的污染物協(xié)調(diào)與合作機制，側(cè)面反映出監(jiān)管主體對新污染物屬性的認(rèn)知仍然有待強化。

3. 管理手段的碎片化

管理手段碎片化表現(xiàn)在管控措施和監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)的碎片化。監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)上，我國尚未建立起新污染物的系統(tǒng)評估框架，現(xiàn)有評估在數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)分析、評估標(biāo)準(zhǔn)等方面存在缺口，無法對新污染物的毒性、危害進行科學(xué)評價。大部分新污染物種類由于監(jiān)測技術(shù)限制尚未納入我國環(huán)境監(jiān)測范圍之內(nèi)，尤其是對污染來源、組成類型和數(shù)量范圍測算不實，造成新污染物底數(shù)摸排不清的最終結(jié)果。雖然2015 年生態(tài)環(huán)境部（原環(huán)境保護部）曾提出對部分新污染物開展整體性監(jiān)測活動，由于缺乏對新污染物監(jiān)測數(shù)據(jù)的篩選和評估框架以及技術(shù)限制等原因，我國目前仍然無法全面掌握新污染物的生產(chǎn)、使用和排放現(xiàn)狀。即使是已經(jīng)初步建立數(shù)據(jù)監(jiān)測的新污染物，如2005 年建立的全國耐藥性監(jiān)測計劃，也存在監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)和方法不統(tǒng)一、監(jiān)測覆蓋面不充分、信息公開不夠及時等問題。[10]

在管控措施上，我國現(xiàn)階段對新污染物多采用常規(guī)污染物的末端治理方式，忽略了新污染物治理的特殊性。末端處理技術(shù)無法有效去除新污染物，極有可能造成“環(huán)境直排”，對環(huán)境質(zhì)量和自然生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生直接沖擊。新污染物導(dǎo)致的健康風(fēng)險、毒理風(fēng)險沒有確定相應(yīng)的風(fēng)險閥值，微塑料、環(huán)境內(nèi)分泌物等新污染物尚未確定危險邊界。總之，當(dāng)前我國在新污染物基礎(chǔ)研究的深度和廣度均存在局限性，新污染物治理在理論基礎(chǔ)研究和技術(shù)應(yīng)對層面都面臨桎梏，這就造成了管理手段和管控措施的效果都存在滯后性。

4. 治理主體的碎片化

新污染物治理涉及多個行業(yè)部門，在生產(chǎn)鏈條各環(huán)節(jié)上均有可能產(chǎn)生污染泄漏事件。一直以來我國的環(huán)境管理工作以行政主體為主，由政府負責(zé)多方面協(xié)調(diào)、整合人力和財力資源，協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護兩者間關(guān)系，在生態(tài)保護治理體系中處于主導(dǎo)性地位。目前新污染物治理體制系統(tǒng)性尚需進一步完善，各部門在新污染物監(jiān)管問題上積極性和能動性有待提高，尚未達到科學(xué)治污、精準(zhǔn)治污的整體要求，遠不能適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設(shè)的需要。[11]公眾對新污染物的認(rèn)知和重視不足同樣會影響政策實施的應(yīng)然效果。例如在微塑料問題上，如果公眾對塑料顆粒對生態(tài)環(huán)境、人體健康和生物多樣性等可能造成的危害認(rèn)知不清。再加上生產(chǎn)者、企業(yè)主體大多局限在經(jīng)濟利益大于環(huán)境效益的“怪圈”，秉持“先污染、后治理”的末端治理思路，憑借傳統(tǒng)“命令—控制”主導(dǎo)的行政手段和政策規(guī)定是難以真正有效解決污染問題。

新污染物治理是一個專業(yè)性強、涉及面廣、具有代際傳遞效應(yīng)的過程。[12]現(xiàn)階段我國在新污染物治理問題上形成的實然模式與應(yīng)然邏輯之間仍有較大間隙，需要以系統(tǒng)性治理為指導(dǎo)理念，對當(dāng)前法律規(guī)范體系、管理體制機制、監(jiān)管手段和治理主體進行規(guī)范化整合，扭轉(zhuǎn)新污染物治理的碎片化效果。因此，要把握系統(tǒng)性治理的整體性、動態(tài)性和開放性特征，構(gòu)建新污染物精準(zhǔn)化、高效化的治理體系。

三、未來我國新污染物系統(tǒng)性治理法治化的改善對策

法治“以公開透明的規(guī)則確定治理主體能做或不能做的行為邊界，并將行為規(guī)則滲透到治理體系的各個方面”[13]。立法形式、管理體制機制、管理手段和治理主體等碎片化問題導(dǎo)致新污染物陷入治理困境。面對碎片化現(xiàn)狀，亟需以系統(tǒng)理念為指導(dǎo)，把握新污染物治理的整體性特征，通過制定綜合性行政法規(guī)、系統(tǒng)性治理制度和協(xié)同治理機制，實現(xiàn)新污染物的整全性治理。

（一） 把握系統(tǒng)整體性特征，制定綜合性行政法規(guī)

新污染物治理本身就是一個復(fù)雜系統(tǒng)，對新污染物的治理應(yīng)該視為完整統(tǒng)一系統(tǒng)來實現(xiàn)優(yōu)化和提升，克服治理實踐中的碎片化和單一化問題，通過更新立法理念、科學(xué)立法確保良法之治，推動實現(xiàn)污染排放強度逐步降低、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量秩序改善、治理體系和能力全面提升的總體目標(biāo)。

現(xiàn)階段我國污染物治理機制仍將化學(xué)需氧量、二氧化硫、氨氮和氮氧化物四項污染物列為主要污染物實施控制，尚未從國家層面明確新污染物的概念、種類和主要特征。從域外國家治理經(jīng)驗來看，明確新污染物定義是控制污染和防范風(fēng)險的起點，對于后續(xù)制定排放源和風(fēng)險源清單、采取應(yīng)對措施具有重要影響。法律規(guī)范體系是一種基于邏輯構(gòu)架和規(guī)則適用的整體性安排，筆者認(rèn)為，以現(xiàn)有法律規(guī)范為基礎(chǔ)來完善配套規(guī)章政策，既能提高法律規(guī)范之間的融貫性，也能節(jié)省立法資源。我國《環(huán)境保護法》（2014）作為環(huán)境領(lǐng)域的綜合性立法已經(jīng)對新污染物治理做出原則性規(guī)定，污染防控領(lǐng)域的基本法律制度如環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、排污收費制度、污染事故報告和處理制度和落后生產(chǎn)工藝設(shè)備淘汰制度，加上防治環(huán)境污染領(lǐng)域的淘汰落后工藝、設(shè)備制度、清潔生產(chǎn)制度、排污申報登記制度等為新污染物治理提供了法制保障?！端廴痉乐畏ā罚?017）、《大氣污染防治法》（2018）等專項立法確立總量控制制度、排污許可制度和禁止超標(biāo)排污制度等措施仍可繼續(xù)沿用，作為專項領(lǐng)域內(nèi)部控制新污染物的規(guī)制手段。例如，《水污染防治法》（2017）已經(jīng)將環(huán)境激素類化學(xué)物質(zhì)納入有毒有害物質(zhì)名單，水體中環(huán)境激素類含量就需要按照規(guī)定進行有效管控。①根據(jù)《重點管控新污染物清單（2021 年版）》，全氟己基磺酸及其鹽類和相關(guān)化合物(PFHxS 類) 五氯苯酚及其鹽類和酯類等按照危險廢物進行管理；二噁英類按照土壤污染物進行管理；二氯甲烷、三氯甲烷、三氯乙烯、四氯乙烯、甲醛、乙醛等按照《大氣污染防治法》《水污染防治法》進行管理。由此可以看出，對新型污染物各組成要素的管控仍然將其還原至各專項領(lǐng)域立法、按照各自規(guī)定分別進行管制。換言之，目前治理方式仍然采取將新污染物由整體還原至各要素分別管控，部分新污染物要素面臨“無法可依”的困境，能夠從宏觀高位層面進行統(tǒng)籌把控的只有《環(huán)境保護法》（2014）規(guī)定的基本制度和污染防治領(lǐng)域的具體法律制度。從實施角度看，基本法的“統(tǒng)領(lǐng)”作用不可能依靠自身的原則性規(guī)定自動實現(xiàn)，而必須依靠具體制度的構(gòu)建與完善。[14]因此，依靠專項領(lǐng)域立法規(guī)制、對要素分別管制的路徑不足以有效覆蓋和應(yīng)對新污染治理所需，需要更高位階的綜合性立法進行整體調(diào)控。

為節(jié)約立法資源，就新污染物治理專門立法并非必要之策。可以在現(xiàn)有法律基礎(chǔ)上，由國務(wù)院研究制定有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險管理條例，條文設(shè)計采用“概括+列舉”的規(guī)范表述，一方面可以把現(xiàn)階段典型的污染物種類納入法律規(guī)制范圍，確保調(diào)整對象的全面性和完整性；另一方面為未來可能產(chǎn)生的新污染物種類留有適用空間，以專門性立法或基本立法中確立的原則為導(dǎo)向，實行動態(tài)化調(diào)整，為法律規(guī)范適用提供了內(nèi)在張力和合法性來源。與此同時，修訂《環(huán)境保護法》（2014）等相關(guān)法律法規(guī)，增加新污染物治理和風(fēng)險管控要求，提高各項法律規(guī)范之間適用的銜接性。此外，與新污染物相關(guān)行業(yè)的法律法規(guī)及配套文件應(yīng)加強與有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險管理相關(guān)制度的銜接，提高法律規(guī)范適用的系統(tǒng)性和靈活性。這種自上而下的管控模式以法律、行政法規(guī)為基礎(chǔ)，以部門規(guī)章、規(guī)范性文件、政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為補充，為新污染物治理提供了統(tǒng)一完整的法律規(guī)范體系。既能增強法律的執(zhí)行性，為新污染物治理提供明確的執(zhí)法依據(jù)和程序指導(dǎo)，也符合系統(tǒng)整體性治理的要求，有益于增強新污染物治理法規(guī)體系的實效性。

（二） 完善系統(tǒng)性治理制度，健全環(huán)境風(fēng)險管理體制

系統(tǒng)具有整體性特征，提升整體性就是促使構(gòu)成系統(tǒng)的不同要素優(yōu)化協(xié)同以實現(xiàn)整體功能的提升。在新污染物治理問題上，構(gòu)建新污染物全生命周期的環(huán)境風(fēng)險管控，將風(fēng)險監(jiān)管范圍延伸至全過程，實現(xiàn)縱向上的全鏈條治理。我國現(xiàn)有的污染物管理體制，如總量控制、許可制度等更多地將監(jiān)管重點放置于源頭或末端控制，而新污染物自身攜帶的風(fēng)險屬性是客觀存在且能夠預(yù)知的，需要對其進行全過程風(fēng)險監(jiān)管。由于現(xiàn)有的管理體制尚不足以為新污染物提供全鏈條式監(jiān)管，亟需在現(xiàn)有管理體制上以風(fēng)險預(yù)防原則為指引進行必要調(diào)整。

在管理體制上，由于新污染物治理涉及諸多環(huán)境要素和多個不同管理部門，各國新污染物管理體制的確立也受到相應(yīng)立法模式和環(huán)境管理體制等因素影響。為了促進新污染物得到系統(tǒng)性治理，提高行政效率和治理效果，可結(jié)合我國國情，在國家層面組建新污染物風(fēng)險防范協(xié)調(diào)機制。由生態(tài)環(huán)境部門發(fā)起，聯(lián)合科技部、工業(yè)部等相關(guān)部門參與的跨部門協(xié)同治理機制，統(tǒng)籌推進新污染治理工作，堅持一級抓一級、層層抓落實，[15]有效彌補新污染物風(fēng)險管控的制度缺失和監(jiān)管不力。推進中央—地方執(zhí)法機構(gòu)的垂直化聯(lián)動，加強橫向?qū)用嫦嚓P(guān)機構(gòu)開展協(xié)同化監(jiān)管和信息共享，實現(xiàn)執(zhí)法效果和聯(lián)合查處的縱深化落實，保障各部門在新污染物治理方面實現(xiàn)有效分工，提高整體監(jiān)管效率，確保各項監(jiān)管措施得以有效落實。

在監(jiān)管手段上，強化監(jiān)管執(zhí)法。法律的生命在于實施,法律的權(quán)威在于執(zhí)行。①參見人民網(wǎng)：法律的生命在于實施[EB/OL]， http://opinion.people.com.cn/n/2015/0209/c159301-26528509.html，最后訪問日期2021 年11 月20 日。完善的法律體系需要搭配高效的執(zhí)法手段才能達到良好的規(guī)制效果。在新污染物治理上以剛?cè)岵膱?zhí)法手段督促企業(yè)落實主體責(zé)任，從外部構(gòu)架起對相關(guān)主體的檢查、核查制度；從內(nèi)部看，有必要以政策支持和經(jīng)濟激勵的方式鼓勵企業(yè)開展監(jiān)督自查，建立以行政剛性手段約束和柔性激勵政策并行的雙軌模式，構(gòu)建以無害化結(jié)果為基本導(dǎo)向的全過程監(jiān)管新樣態(tài)。

在監(jiān)管程序上，新污染物治理應(yīng)秉持風(fēng)險預(yù)防的基本理念，回應(yīng)新污染物風(fēng)險管控的現(xiàn)實需求。提高對新污染物的安全審查密度和審查強度以應(yīng)對未知和潛在的可能風(fēng)險。新污染物來源廣泛，種類繁多，能依附多種環(huán)境介質(zhì)對生態(tài)系統(tǒng)、人體健康產(chǎn)生危害。新污染物的潛在危險要求國家和相關(guān)部門面向未然決策。我國《新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理辦法》順應(yīng)了國際化學(xué)品風(fēng)險管理趨勢，對新化學(xué)物質(zhì)實行源頭預(yù)防行政審批制度。企業(yè)在申報新化學(xué)物質(zhì)之前對其可能產(chǎn)生的危害、環(huán)境風(fēng)險和健康風(fēng)險進行評估并制定相應(yīng)的風(fēng)險控制措施。新污染物的主要組成部分是化學(xué)物質(zhì)，對新污染物的風(fēng)險防控應(yīng)側(cè)重源頭預(yù)防式管理，而非依靠環(huán)境介質(zhì)的末端治理。為防范新污染產(chǎn)生，首先要加強源頭管控，全面落實新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理登記制度。明確企業(yè)在新污染物治理體系中的主體性地位，加大對違法企業(yè)的處罰力度。其次是強化過程控制，減少新污染物排放。強化產(chǎn)品全生命周期綠色管理，嚴(yán)格限制企業(yè)排放有毒有害氣體或以有毒有害化學(xué)物質(zhì)為原料進行生產(chǎn)，對企業(yè)生產(chǎn)過程實行有效監(jiān)督。最后應(yīng)深化末端治理，持續(xù)降低環(huán)境風(fēng)險。加強新污染物多環(huán)境介質(zhì)協(xié)同治理，制定相關(guān)污染控制技術(shù)規(guī)范，加強對有毒有害大氣污染物、有毒有害水污染物環(huán)境治理，強化含特定新污染物廢物的收集利用處置。

（三） 堅持系統(tǒng)性治理理念，構(gòu)建環(huán)境協(xié)同治理機制

系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性是指，系統(tǒng)與子系統(tǒng)之間、系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)之間以及系統(tǒng)與環(huán)境之間相互依存、相互作用。新污染物的系統(tǒng)性治理要求在治理過程中, 統(tǒng)籌考慮污染物的源頭預(yù)防、末端污染控制和污染場地的修復(fù)，解決原有治理模式中存在的碎片化問題，實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)各個子系統(tǒng)之間和內(nèi)部的協(xié)同治理。現(xiàn)代治理體系中，治理結(jié)構(gòu)由科層制的垂直治理向扁平化的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，運作機制由傳統(tǒng)命令控制轉(zhuǎn)為指導(dǎo)善治，治理主體由政府“一元”走向“多元”參與。順勢而為，新時代我國新污染治理體系應(yīng)構(gòu)建以黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)、社會組織和公眾共同參與的多元共治格局。

新污染物的協(xié)同治理在治理結(jié)構(gòu)上要協(xié)同部門監(jiān)管。在明確有關(guān)部門職責(zé)的前提下加強部門間合作溝通和信息共享，打破政策壁壘，推動部門間法律法規(guī)協(xié)調(diào)和制度銜接?？紤]到新污染物治理的復(fù)雜性，有必要建立跨區(qū)域綜合協(xié)調(diào)機制，并將防范典型危險化學(xué)品等新污染物風(fēng)險作為生態(tài)環(huán)境部流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)與區(qū)域督察機構(gòu)職能之一，同時建立國家新污染物治理專家委員會，為新污染物治理提供技術(shù)和專家支持。

合作治理主體在環(huán)境治理中的作用更大程度上取決于治理轉(zhuǎn)型中的系統(tǒng)制度設(shè)計。當(dāng)公眾和其他治理主體嵌入制度化的多元治理網(wǎng)絡(luò)中，當(dāng)公共精神、社會資本嵌入多元利益表達網(wǎng)絡(luò)中才能優(yōu)化治理效果。[16]新污染物的精準(zhǔn)治理離不開政府、公民和企事業(yè)單位的共同參與，尤其是公民和社會組織在發(fā)現(xiàn)污染苗頭方面具有明顯優(yōu)勢，這也是維護公民環(huán)境權(quán)益的有效途徑。因此，以新污染物治理為核心的環(huán)境風(fēng)險管理體系要牢牢把握風(fēng)險溝通這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)。風(fēng)險溝通核心價值體現(xiàn)在雙向互動，[17]溝通主體包括政府、企業(yè)、公眾等利益相關(guān)方。以現(xiàn)行環(huán)境保護法中的公眾參與制度為基礎(chǔ)，我國可以考慮依托企業(yè)信息數(shù)據(jù)庫建立一個集企業(yè)信息申報、公眾監(jiān)督和行政監(jiān)管一體的綜合管理平臺，以外部監(jiān)管力量助推企業(yè)完善信息公開，鼓勵企業(yè)自覺報備與新污染物相關(guān)的產(chǎn)品信息，行政部門開設(shè)社會公眾信息查詢?nèi)肟?，定期公布行業(yè)監(jiān)管報告，為公眾提供獲取信息、數(shù)據(jù)資訊和技術(shù)服務(wù)的渠道，通過完善企業(yè)信息數(shù)據(jù)庫和信息共享平臺接受公眾和社會輿論監(jiān)督，為新污染物的精準(zhǔn)化治理提供技術(shù)支持和信息儲備。

我國現(xiàn)有的化學(xué)品管理責(zé)任主要由政府及相關(guān)部門承擔(dān)，弱化了其他社會主體在治理體系中的應(yīng)有地位?！缎禄瘜W(xué)物質(zhì)管理條例》規(guī)定的登記管理制度也是由行政部門承擔(dān)主要監(jiān)管責(zé)任，①參見《新化學(xué)物質(zhì)管理條例》，規(guī)定政府須承擔(dān)申報資料形式規(guī)范性及內(nèi)容符合性審查、測試報告與風(fēng)險評估報告有效性及科學(xué)性審查、危害評估分類、風(fēng)險評估結(jié)論等多項責(zé)任。而無外部配套的激勵機制來鼓勵企業(yè)主動規(guī)避風(fēng)險、尋求安全替代性產(chǎn)品。就新污染物治理而言，公眾享有了解企業(yè)產(chǎn)品安全性的知情權(quán)以及選擇健康或環(huán)境友好產(chǎn)品的參與權(quán)，這也是以該權(quán)利為基石可以倒逼企業(yè)承擔(dān)控制化學(xué)品風(fēng)險的主體責(zé)任，提高新污染物管理效率。[18]

（四） 落實系統(tǒng)性治理要求，提高環(huán)境治理實效性

系統(tǒng)既追求時間維度的動態(tài)平衡、也追求空間向度的區(qū)域平衡。新污染物在空間分布上具有差異性，這就提示新污染物在治理模式上要堅持以問題為導(dǎo)向，辨別新污染物治理面臨的癥結(jié)，根據(jù)客觀需求及時對治理體系、制度政策和監(jiān)管機制進行查漏補缺和適時調(diào)整，增強新污染物治理方案的針對性和有效性。同時，根據(jù)不同地區(qū)新污染物堆積種類、數(shù)量和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展情況統(tǒng)籌考慮，結(jié)合當(dāng)?shù)靥卣骱桶l(fā)展階段等要素，在滿足新污染物治理剛性要求的前提下，鼓勵地方因地制宜出臺新污染物治理政策，貫徹科學(xué)、精準(zhǔn)和依法治污的基本原則。

在此基礎(chǔ)上，系統(tǒng)性構(gòu)建化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險評估與管控技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，逐步完善新污染物環(huán)境監(jiān)測技術(shù)體系，關(guān)注國際新污染物種類和檢測標(biāo)準(zhǔn)并及時更新對接。依據(jù)國家和地方需求，動態(tài)發(fā)布重點管控新污染物清單。對新污染物治理要貫徹“一品一策”管控策略，研究制定禁止或限制用途的化學(xué)物質(zhì)名錄。各地區(qū)在落實國家任務(wù)要求的基礎(chǔ)上，因地制宜制定地區(qū)重點管控新污染物補充清單和管控方案，在遵守國家標(biāo)準(zhǔn)的前提下，發(fā)揮地方政府在新污染物治理工作中的能動性，實現(xiàn)治理效果和治理效率的雙重提升。

四、結(jié) 語

良好生態(tài)環(huán)境是高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之意，也是生態(tài)文明建設(shè)和“美麗中國”目標(biāo)的內(nèi)在要求。目前我國已經(jīng)取得了常規(guī)污染物治理的階段性勝利，生態(tài)環(huán)境得以明顯改善，但是也要看到我國面臨著新污染物帶來的環(huán)境風(fēng)險。鑒于新污染物的種類、形態(tài)和屬性都有別于傳統(tǒng)污染物，僅憑源頭治理、末端治理不足以有效防范新污染物自身危害。新污染物治理是一項系統(tǒng)工程，需要在把握系統(tǒng)整體性、動態(tài)性和開放性特征的前提下，破解立法零碎化、體制機制零碎化、管理零碎化和治理主體零碎化的問題，以系統(tǒng)性理念為指引，落實系統(tǒng)性治理要求，通過完善新污染物治理體系和法制建設(shè)，實現(xiàn)對污染物的精準(zhǔn)化治理，形成對新污染物的全生命周期監(jiān)管，勾勒新污染物治理、生態(tài)環(huán)境保護和社會經(jīng)濟發(fā)展三者齊頭并進之宏偉圖景。