王文熹

（太原師范學(xué)院 法律系, 山西 晉中 030619）

氣候變化是當(dāng)今人類面臨的重大全球性挑戰(zhàn)。一直以來，我國(guó)高度重視氣候變化工作，實(shí)施積極應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)家戰(zhàn)略，應(yīng)對(duì)氣候變化工作從實(shí)踐到理論都發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性的變化。在實(shí)踐層面，生態(tài)環(huán)境部2021 年1 月9 日發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的指導(dǎo)意見》，指出要“以二氧化碳排放達(dá)峰目標(biāo)與碳中和愿景為牽引，以協(xié)同增效為著力點(diǎn)，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，全面加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作統(tǒng)籌融合，把應(yīng)對(duì)氣候變化作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域，加快推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)立法”?？梢?，在“雙碳”目標(biāo)愿景下，應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)立法的重要性和緊迫性又被推進(jìn)了一個(gè)高度。在理論層面，受國(guó)際氣候談判進(jìn)程和階段性結(jié)果的影響，我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化立法模式出現(xiàn)了由政策型立法到綜合型立法的理論轉(zhuǎn)向，制定綜合型氣候變化法已成為最新趨勢(shì)。[1]特別是在我國(guó)“雙碳”目標(biāo)確立之后，加快推進(jìn)綜合型氣候變化法的出臺(tái)更是取得了前所未有的理論共識(shí)。[2]現(xiàn)有研究主要從時(shí)空要素與系統(tǒng)要素這兩方面對(duì)我國(guó)氣候變化立法問題展開討論。一方面表現(xiàn)為受全球氣候治理走向的影響，以域外各國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)為參照探索我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化法律體系的構(gòu)建；[3]另一方面表現(xiàn)為“雙碳”目標(biāo)愿景下氣候變化應(yīng)對(duì)法在立法目的、基本原則、管理體制、關(guān)鍵制度等方面的統(tǒng)括構(gòu)建。[4]

在現(xiàn)實(shí)立法需求牽引和既有理論準(zhǔn)備的雙重驅(qū)動(dòng)下，我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化立法研究可以嘗試在現(xiàn)有基礎(chǔ)上整合時(shí)空要素和系統(tǒng)要素，向著實(shí)質(zhì)體系化方向縱深發(fā)展。而將科學(xué)基礎(chǔ)與法律原理有機(jī)統(tǒng)合的“整體系統(tǒng)觀”得以擔(dān)此大任。其一，整體系統(tǒng)觀不同于環(huán)境倫理觀上的“生態(tài)整體主義”，其以生態(tài)文明法治理論和哲學(xué)上的整體主義認(rèn)識(shí)論為科學(xué)基礎(chǔ)，與氣候變化成因的高度復(fù)雜性和應(yīng)對(duì)路徑的多元化相耦合。其二，已有研究以內(nèi)容全面性和邏輯自洽性為重點(diǎn)對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化立法及其體系化進(jìn)行構(gòu)建，注重外在規(guī)則體系的搭建而忽視了內(nèi)在價(jià)值體系的融合。從增進(jìn)法律體系的整體功能這一要求出發(fā)，將整體系統(tǒng)觀作為應(yīng)對(duì)氣候變化立法的邏輯指引，可以突破固有的立法理念和立法模式，發(fā)揮立法重建社會(huì)秩序的功能。本文嘗試以整體系統(tǒng)觀來指導(dǎo)氣候法益與環(huán)境法益的利益協(xié)調(diào)和利益整合，以推動(dòng)我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化立法的體系化。

一、我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化立法面臨的主要問題

環(huán)境法律的體系化需要符合內(nèi)在價(jià)值理性、外在形式理性和效用理性這三重要求。[5]生態(tài)環(huán)境的整體性和系統(tǒng)性決定了應(yīng)對(duì)氣候變化立法應(yīng)包括以立法理念為主要形態(tài)的內(nèi)在價(jià)值體系建構(gòu)，以及以法律框架和法律制度為主要形態(tài)的外在形式體系和功能體系的建構(gòu)。通過分析應(yīng)對(duì)氣候變化的相關(guān)法律文本，發(fā)現(xiàn)存在立法理念的協(xié)同性缺失、法律框架缺乏體系化整合以及法律制度分散化與碎片化并存這三大問題。

（一） 立法理念的協(xié)同性缺失

理念是法所蘊(yùn)涵的價(jià)值取向，立法理念是立法目的的再抽象，立法目的是立法理念的再表達(dá)。立法理念的科學(xué)性不僅影響法律體系的合理性，還決定著法律制度的功效。[5]應(yīng)對(duì)氣候變化是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的有機(jī)組成部分，近年來生態(tài)環(huán)境法制領(lǐng)域的一系列立法和修法成果雖然為應(yīng)對(duì)氣候變化立法提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，但在注重要素保護(hù)忽略體系整合的方法論指導(dǎo)下，各單行法的立法目的不僅缺乏對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化的統(tǒng)籌考慮，而且易導(dǎo)致法律價(jià)值的異化和法律功能的失調(diào)。

首先，環(huán)境保護(hù)法作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律，其不僅應(yīng)為氣候變化立法提供制度基礎(chǔ)，且須對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化的社會(huì)目標(biāo)有所回應(yīng)?，F(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》僅從立法目的、立法原則和具體制度等方面對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化發(fā)揮了間接促進(jìn)作用，仍然缺少直接法律回應(yīng)。例如，《環(huán)境保護(hù)法》的立法理念突出地表現(xiàn)在該法第一條中，“為保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，制定本法”。盡管“生態(tài)文明”和“可持續(xù)發(fā)展”理念都被納入了多元目的體系中，但“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”依然被作為環(huán)境保護(hù)立法目的之歸宿，生態(tài)文明法治理論所強(qiáng)調(diào)的“人與人、人與自然和諧共生”的基本理念沒有充分融入。[6]可見，《環(huán)境保護(hù)法》立法理念的不周延突出地表現(xiàn)在該法的立法目的條款中，盡管彰顯了對(duì)生態(tài)環(huán)境本身價(jià)值的追求，但重心仍然落在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展之上，缺乏體現(xiàn)人與自然的和諧、統(tǒng)一的整體生態(tài)價(jià)值理念。

其次，從生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的各單行法來看，有的沿襲了《環(huán)境保護(hù)法》的立法理念，有的則突破了該立法理念，導(dǎo)致在生態(tài)環(huán)境法律秩序之中存在著經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展追求的不同側(cè)重。例如，污染防治領(lǐng)域的《大氣污染防治法》第一條規(guī)定，“為……，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，制定本法”；自然資源保護(hù)領(lǐng)域的《森林法》第一條規(guī)定，“為了……，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生，制定本法”；《草原法》第一條規(guī)定，“為了……，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，制定本法”。生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的《濕地保護(hù)法》第一條規(guī)定，“為了……，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生，制定本法”。由此可見，以要素保護(hù)為重心的環(huán)境法律容易造成污染防治、自然資源保護(hù)和生態(tài)保護(hù)之間的立法理念分離，從而導(dǎo)致法律目標(biāo)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展之間各有側(cè)重。

綜上，以要素保護(hù)為重心的環(huán)境立法導(dǎo)致了立法理念的不協(xié)同，為了形成應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的整體合力，需要以整體視角統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)相關(guān)理念的協(xié)同與融合，這是實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)氣候變化立法體系化的內(nèi)在需求。

（二） 法律框架缺乏體系化整合

根據(jù)“一體兩翼”理論觀，我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的法律框架體系應(yīng)由綜合性氣候變化法、減緩性氣候變化法和適應(yīng)性氣候變化法組成。[7]但該法律框架目前仍未搭建完整。

第一，“一體”尚未成型。我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的規(guī)范依據(jù)仍然停留于國(guó)家政策層面，尚未完成從政策依據(jù)向法律依據(jù)的轉(zhuǎn)變。2009 年8 月，全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》，為將我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化立法納入立法議程提供了決策依據(jù)。但其內(nèi)容多為宣示性規(guī)范和倡導(dǎo)性表述，且抽象性過強(qiáng)?？傮w來說，我國(guó)目前還缺乏一部應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)家綜合性立法，綜合性立法的缺失猶如少了“定海神針”，不僅容易造成氣候變化法律體系的松散，也難以確立應(yīng)對(duì)氣候變化的法律制度和建立有效的管理體制。

第二，“兩翼”未能齊飛。減緩性立法和適應(yīng)性立法是應(yīng)對(duì)氣候變化法律框架體系的“兩翼”，但適應(yīng)性立法相對(duì)滯后于減緩性立法，導(dǎo)致應(yīng)對(duì)氣候變化法律體系出現(xiàn)失衡。減緩領(lǐng)域主要涉及減排和增匯兩個(gè)重要方面，我國(guó)目前與減排與增匯相關(guān)的法律主要有《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《電力法》、《煤炭法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《森林法》、《草原法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《濕地保護(hù)法》等。這些立法雖然在客觀上可以促進(jìn)我國(guó)溫室氣體的減排和增加吸收匯，但是，在要素細(xì)分的還原主義方法論下制定的各類單行法難以形成氣候變化減緩之合力，且立法普遍注重減排能力的提高而忽視了增匯能力的提升。適應(yīng)領(lǐng)域主要涉及生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)和人類社會(huì)適應(yīng)兩個(gè)重要方面，我國(guó)目前與適應(yīng)氣候變化相關(guān)的法律主要有《農(nóng)業(yè)法》、《漁業(yè)法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《防沙治沙法》、《水法》、《水污染防治法》、《防洪法》、《海域使用管理法》、《氣象法》、《防震減災(zāi)法》等，這些立法雖然有助于間接促進(jìn)氣候變化適應(yīng)，但是，受制于立法背景與使命，這些立法并未從應(yīng)對(duì)氣候變化的角度對(duì)農(nóng)業(yè)、水資源、海岸帶等領(lǐng)域的相關(guān)內(nèi)容加以規(guī)定，且立法普遍偏重于人類社會(huì)適應(yīng)能力的提高而忽視了自然環(huán)境和生物多樣性保護(hù)等方面的內(nèi)容。

綜上，“一體兩翼”這一法律框架體系仍然是以調(diào)整對(duì)象和調(diào)整方法的共同性質(zhì)為基礎(chǔ)的，體現(xiàn)了傳統(tǒng)部門法的體系化原理，具備一定程度的合理性。然而，生態(tài)環(huán)境問題的整體性和系統(tǒng)性決定了系統(tǒng)整體的理念和方法才是應(yīng)對(duì)氣候變化立法的根本遵循，只有實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法、應(yīng)對(duì)氣候變化立法及其他相關(guān)立法之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，才能達(dá)致全方位、立體化的體系化整合，以避免現(xiàn)有法律框架中存在的空位或錯(cuò)位現(xiàn)象。

（三） 法律制度碎片化與供給不足并存

我國(guó)尚未形成成熟的應(yīng)對(duì)氣候變化法律體系，亦無應(yīng)對(duì)氣候變化的專門立法。應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)法律制度散見于各類法律規(guī)范中，表現(xiàn)為形式上的碎片化和內(nèi)容上的供給不足。

其一，在溫室氣體的排放限制方面，基于大氣污染物與溫室氣體的同源性和正相關(guān)性，《大氣污染防治法》第二條第二款規(guī)定對(duì)“大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制”。但該法所確立的相關(guān)制度，如大氣污染防治的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃制度、目標(biāo)評(píng)價(jià)與考核制度、大氣污染物排放總量控制制度、排污許可管理制度、重點(diǎn)排污單位名錄制度、現(xiàn)場(chǎng)檢查制度、信息公開制度等仍有待與應(yīng)對(duì)氣候變化的法律制度實(shí)現(xiàn)銜接整合。例如，已經(jīng)試行的碳排放強(qiáng)度控制制度促進(jìn)碳達(dá)峰的效果有限，構(gòu)建碳排放總量控制制度尚處于探索階段；現(xiàn)有排污許可制度未能覆蓋綠色低碳發(fā)展的重要領(lǐng)域，且排污許可制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在規(guī)范層面未能有效銜接。由是觀之，部分生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度與應(yīng)對(duì)氣候變化法律制度具有高度相關(guān)性，若二者之間缺乏有效銜接，易導(dǎo)致制度交叉重復(fù)建設(shè)。

其二，在改善能源結(jié)構(gòu)、提升能源效率方面，《節(jié)約能源法》、《電力法》、《煤炭法》、《可再生能源法》等立法所確立的部分制度已與習(xí)近平生態(tài)文明思想和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)文件精神不相符。例如，《電力法》所確立的電力監(jiān)管制度、電力規(guī)劃制度、發(fā)用電計(jì)劃制度等已經(jīng)難以適應(yīng)我國(guó)構(gòu)建清潔低碳安全高效能源體系、大力發(fā)展新能源等多項(xiàng)重大政策，亦不適應(yīng)當(dāng)前電力市場(chǎng)化改革的發(fā)展需求以及“雙碳”工作的推進(jìn)。

其三，在溫室氣體的控制和吸收方面，森林、草原、海洋、濕地等自然資源具有天然的固碳能力，能夠有效吸收二氧化碳等溫室氣體。現(xiàn)行《森林法》、《草原法》、《濕地保護(hù)法》等均通過立法確認(rèn)了森林、草原、海洋等自然資源在調(diào)節(jié)氣候方面的作用，但只有最新頒布的《濕地保護(hù)法》通過第三十九條提出了要“增強(qiáng)濕地生態(tài)功能和碳匯功能”。盡管目前我國(guó)已經(jīng)經(jīng)由相關(guān)政策文件、司法解釋和部門規(guī)章開展了林業(yè)碳匯試點(diǎn)、林業(yè)碳匯擔(dān)保、林業(yè)碳匯交易等碳匯實(shí)踐活動(dòng)，但依然面臨著碳匯制度的權(quán)威性不足、碳匯項(xiàng)目數(shù)量與數(shù)額遠(yuǎn)低預(yù)期等問題，容易陷入法律依據(jù)不足的困境中，難以用法治的方式來協(xié)調(diào)諸多復(fù)雜的利益關(guān)系，從而使得制度的統(tǒng)一和配合協(xié)調(diào)受到影響。因此，還需要從法律層面建立系統(tǒng)的碳匯制度以最大限度的保障其固碳的生態(tài)價(jià)值。

其四，在溫室氣體排放交易方面，雖然我國(guó)已經(jīng)開始實(shí)行溫室氣體排放統(tǒng)計(jì)、核算與報(bào)告制度、溫室氣體自愿減排交易制度，并先后在地方和國(guó)家層面試點(diǎn)開展碳排放權(quán)交易制度，但這些制度主要通過政策或低位階的地方性法規(guī)或規(guī)章來推進(jìn)實(shí)施，沒有統(tǒng)一的法律、行政法規(guī)加以確立，同樣容易陷入法律依據(jù)不足的困境，從而使得制度的統(tǒng)一和配合協(xié)調(diào)受到相應(yīng)影響。

綜上，一方面，應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度需要協(xié)調(diào)銜接，另一方面，應(yīng)對(duì)氣候變化基于自身特色也需要設(shè)立本領(lǐng)域相對(duì)獨(dú)立的法律制度，如碳排放總量控制制度、核查制度、碳匯制度、氣候保險(xiǎn)制度、適應(yīng)基金制度、國(guó)際合作制度等。然而，一方面，法律制度的碎片化不僅難以發(fā)揮制度合力而且易導(dǎo)致多種制度在不同領(lǐng)域不同層面的重復(fù)建設(shè)；另一方面，法律制度的供給不足則難以充分落實(shí)應(yīng)對(duì)氣候變化的規(guī)制目標(biāo)和價(jià)值訴求，從而導(dǎo)致法律實(shí)施的效益降低以及社會(huì)治理的成本徒增。

二、整體系統(tǒng)觀之于應(yīng)對(duì)氣候變化立法的契合性

（一） 運(yùn)用整體系統(tǒng)觀的理論基礎(chǔ)

整體系統(tǒng)觀是我國(guó)生態(tài)文明理論的最新發(fā)展，它強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)整體，強(qiáng)調(diào)立足于整體對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行系統(tǒng)化治理。整體系統(tǒng)觀的相關(guān)理論可以追溯至西方生態(tài)整體主義，我國(guó)學(xué)界在吸收西方生態(tài)整體主義合理要素的基礎(chǔ)上，順應(yīng)時(shí)代需求通過不斷改造升級(jí)形成了整體系統(tǒng)觀，進(jìn)而得以指導(dǎo)立法實(shí)踐。[8]整體系統(tǒng)觀摒棄極端中心主義思想，以“去中心化”為著眼點(diǎn)重構(gòu)人與自然的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，要求以系統(tǒng)的方法統(tǒng)合生態(tài)要素，既要立足于整體進(jìn)行系統(tǒng)化的治理，又對(duì)其要素進(jìn)行優(yōu)化組合與優(yōu)化配置，[9]它提倡人類在權(quán)衡生態(tài)系統(tǒng)承載能力與負(fù)荷的前提下滿足需要和主張?jiān)V求，[10]體現(xiàn)了人與自然關(guān)系的新理念和新思路，具備正當(dāng)性與合理性。

其一，中國(guó)古代的環(huán)境哲學(xué)思想為整體系統(tǒng)觀提供了重要的本土法文化淵源。[2]古代環(huán)境哲學(xué)以“天人合一”為核心，肯定人是天地的自然產(chǎn)物，強(qiáng)調(diào)“天地萬物于一體”，主張尊重自然，順應(yīng)自然。在“天人合一”的影響下，“順時(shí)立法”的觀點(diǎn)應(yīng)運(yùn)而生，揭示了人與自然和諧共生的一般規(guī)律。[11]可見，古代環(huán)境哲學(xué)的精華在于將人與自然視為生命共同體，肯定人類在維護(hù)生態(tài)整體過程中的積極作用。

其二，馬克思主義整體主義認(rèn)識(shí)論為整體系統(tǒng)觀提供了至關(guān)重要的哲學(xué)基礎(chǔ)。[8]在還原主義的影響下，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域滋生了分割化、碎片化的治理傾向，忽視了生態(tài)系統(tǒng)本身具有的整體性及其內(nèi)部各要素相互聯(lián)系、相互影響的特征。整體主義認(rèn)識(shí)論給出了紓解之道，其堅(jiān)持以普遍聯(lián)系、全面協(xié)調(diào)的視角擯棄要素個(gè)體層面的意義轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)內(nèi)在要素之間的協(xié)同關(guān)系。整體系統(tǒng)觀堅(jiān)持整體論視角，用普遍聯(lián)系的視角來審視生態(tài)整體，認(rèn)為人與自然不是中心與非中心的非此即彼的關(guān)系，堅(jiān)持從全面、協(xié)調(diào)、系統(tǒng)的視角看待人與自然的關(guān)系。[10]

其三，習(xí)近平生態(tài)文明法治理論為整體系統(tǒng)觀提供了合理充分的政治詮釋。一方面，習(xí)近平生態(tài)文明思想中的整體系統(tǒng)觀體現(xiàn)在“自然生命共同體”“人與自然生命共同體”“人類命運(yùn)共同體”三個(gè)維度，[2]將人與自然看成一個(gè)共生、共存、共享、共榮的有機(jī)整體。另一方面，習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)“在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上”要樹立“整體觀”，“全面依法治國(guó)是一個(gè)系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌兼顧、把握重點(diǎn)、整體謀劃，更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。[12]可見，整體系統(tǒng)觀不僅是我國(guó)生態(tài)文明理論的最新發(fā)展，也是習(xí)近平生態(tài)文明法治理論的生動(dòng)表達(dá)。

（二） 運(yùn)用整體系統(tǒng)觀的現(xiàn)實(shí)需求

整體系統(tǒng)觀的正當(dāng)性與合理性為其指引應(yīng)對(duì)氣候變化立法提供了完備的理論基礎(chǔ)。同時(shí)，氣候變化成因的復(fù)雜多樣和應(yīng)對(duì)氣候變化的多元路徑也需要整體系統(tǒng)觀指引這一系統(tǒng)性轉(zhuǎn)型過程。

首先，氣候變化的成因復(fù)雜多樣。近百年來全球氣候出現(xiàn)了以變暖為主要特征的系統(tǒng)性變化，引起氣候系統(tǒng)變化的原因可以分為自然因素（如太陽活動(dòng)、火山活動(dòng)、氣候系統(tǒng)內(nèi)部變率等）和人為因素（如燃燒化石燃料、改變土地用途、毀林等行為）兩大類，其中人為因素被認(rèn)為是引起氣候系統(tǒng)變化的主要原因。人類活動(dòng)引起氣候變化是長(zhǎng)期量變引起質(zhì)變的過程，具有復(fù)雜性和累積性，[2]龐雜的原因網(wǎng)絡(luò)要求摒棄傳統(tǒng)從細(xì)分要素來認(rèn)識(shí)生態(tài)環(huán)境整體的還原主義方法論，轉(zhuǎn)而充分考慮和尊重生態(tài)環(huán)境的整體性特征，將氣候變化與生態(tài)環(huán)境融為一體進(jìn)行整體、系統(tǒng)、全過程治理。

其次，應(yīng)對(duì)氣候變化的路徑多元。為了預(yù)防和適應(yīng)由人類活動(dòng)所造成的不利影響，需要采取一系列政策措施來應(yīng)對(duì)氣候變化，減緩與適應(yīng)則構(gòu)成了應(yīng)對(duì)氣候變化的基本實(shí)施路徑。減緩是指通過經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、生物等各種政策、措施和手段來控制溫室氣體排放和增加溫室氣體匯，即減排和增匯并駕齊驅(qū)。減排的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵措施在于控制高碳化石能源消費(fèi)需求，推進(jìn)能源低碳轉(zhuǎn)型，提高工業(yè)、建筑、交通等部門的能源使用效率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和促進(jìn)生活方式低碳轉(zhuǎn)型等。增匯的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵措施在于充分發(fā)展林業(yè)碳匯、海洋碳匯和濕地碳匯的作用，推進(jìn)土地利用變化，開發(fā)和推低碳、零碳乃至負(fù)碳技術(shù)。相較于積極主動(dòng)的減緩，適應(yīng)則是自然生態(tài)系統(tǒng)或人類社會(huì)在實(shí)際或預(yù)期的氣候變化刺激下作出的一種調(diào)整反應(yīng)。其中，自然生態(tài)系統(tǒng)的適應(yīng)與生物多樣性保護(hù)和生態(tài)修復(fù)息息相關(guān)，人類社會(huì)的適應(yīng)則包括防災(zāi)減災(zāi)、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、海岸線保護(hù)、水利工程等內(nèi)容。因此，應(yīng)對(duì)氣候變化是一項(xiàng)關(guān)涉產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、空間布局、生產(chǎn)方式、生活方式等方面的系統(tǒng)性工程，需要做出系統(tǒng)規(guī)劃和全面統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)多元路徑之間的協(xié)同配合。

綜上所述，整體系統(tǒng)觀與應(yīng)對(duì)氣候變化立法的契合之處在于其自身的理論正當(dāng)性和應(yīng)對(duì)氣候變化的現(xiàn)實(shí)要求。在這一方法論的指導(dǎo)下，既可以指引“生態(tài)文明”、“可持續(xù)發(fā)展”等從政治宣誓到法律理念的落地過程，又可以從現(xiàn)有法律框架和法律制度中為整體系統(tǒng)觀嵌入應(yīng)對(duì)氣候變化立法提供路徑因循。

三、整體系統(tǒng)觀指引應(yīng)對(duì)氣候變化立法的體系化構(gòu)建

在整體系統(tǒng)觀的要求下，應(yīng)對(duì)氣候變化立法應(yīng)當(dāng)著重解決當(dāng)前立法理念的協(xié)同性缺失、法律框架缺乏體系化整合和法律制度碎片化與供給不足并存的問題。相應(yīng)地，應(yīng)對(duì)氣候變化立法的體系化構(gòu)建可以在整體系統(tǒng)觀指引下轉(zhuǎn)化為“立法理念—法律框架—法律制度”的體系化建構(gòu)。

（一） 推進(jìn)立法理念的貫通協(xié)同

應(yīng)對(duì)氣候變化立法理念是立法體系化的內(nèi)在表現(xiàn)形式，也是整體系統(tǒng)觀下應(yīng)對(duì)氣候變化立法的價(jià)值體系。鑒于國(guó)家層面綜合性的應(yīng)對(duì)氣候變化立法缺失的事實(shí)以及整體保護(hù)的多面需求，在總結(jié)應(yīng)對(duì)氣候變化的法律理念時(shí)，必須站在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的高度，把握應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作統(tǒng)籌融合的格局，既要對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)各單行法中的法律理念進(jìn)行梳理，又要對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的特有理念進(jìn)行挖掘，協(xié)同生態(tài)環(huán)境立法目標(biāo)并增強(qiáng)其貫通性。

一方面，某種意義上而言，一個(gè)國(guó)家的綜合性環(huán)境法律的立法目的也是該國(guó)整個(gè)環(huán)境法治建設(shè)的基本價(jià)值追求的集中反映。[13]然而，以要素保護(hù)為重心的環(huán)境法律容易造成污染防治、自然資源保護(hù)和生態(tài)保護(hù)之間的立法理念分離，從而導(dǎo)致綜合性環(huán)境法律與單行環(huán)境法律以及單行法律之間產(chǎn)生價(jià)值追求的差異，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展出現(xiàn)價(jià)值位階上的潛在沖突。步入新時(shí)期以來，在我國(guó)生態(tài)文明入憲和建設(shè)生態(tài)文明的大背景下，生態(tài)環(huán)境法律所訴諸的價(jià)值追求發(fā)生了重大轉(zhuǎn)向，人與自然和諧共生的生態(tài)可持續(xù)發(fā)展理念日漸凸顯，由此演化出經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境“三位一體”的可持續(xù)發(fā)展理念。因此，有必要通過編撰環(huán)境法典來進(jìn)一步確認(rèn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間在價(jià)值位階上的潛在沖突，維護(hù)憲法所規(guī)范的生態(tài)環(huán)境秩序的穩(wěn)定，從而與新時(shí)期經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境“三位一體”可持續(xù)發(fā)展理念相契合。[14]

另一方面，盡管編撰環(huán)境法典的呼聲日隆，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的整體框架之下仍應(yīng)協(xié)同推進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化立法進(jìn)程，以填補(bǔ)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化的立法空白和基本價(jià)值的缺失，構(gòu)筑完整的“三位一體”可持續(xù)發(fā)展理念。與生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域立法目的的多元層次相對(duì)應(yīng)，應(yīng)對(duì)氣候變化的立法目的也具有多元性，不同目的要素之間互相關(guān)聯(lián)、形成一個(gè)由初級(jí)目的、中級(jí)目的和根本目的構(gòu)成的統(tǒng)一的目的體系。其一，在“雙碳”目標(biāo)的牽引之下，控制和減少溫室氣體排放，在減緩與適應(yīng)氣候變化的同時(shí)實(shí)現(xiàn)減緩與適應(yīng)的協(xié)同增效應(yīng)成為應(yīng)對(duì)氣候變化立法的直接目的或初級(jí)目的。其二，從國(guó)內(nèi)外應(yīng)對(duì)氣候變化立法的價(jià)值訴求來看，可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)在應(yīng)對(duì)氣候變化問題思考中的核心命題。為科學(xué)應(yīng)對(duì)全球和區(qū)域氣候變化，保障氣候安全和實(shí)現(xiàn)氣候正義，應(yīng)當(dāng)重新審視可持續(xù)發(fā)展的邏輯范式，以去中心化為立足點(diǎn)并以社會(huì)利益為本位展開生態(tài)社會(huì)變革，這是應(yīng)對(duì)氣候變化立法的間接目的或中級(jí)目的。[15]其三，從應(yīng)對(duì)氣候變化立法目的形成的憲法基礎(chǔ)來看，應(yīng)對(duì)氣候變化立法目的必須為氣候變化與人權(quán)保護(hù)提供一種正當(dāng)性的價(jià)值體系。具言之，應(yīng)對(duì)氣候變化立法目的是為了給人類在氣候變化的應(yīng)對(duì)中提供一種深切的人文關(guān)懷，從根本上是為了重新思考人與自然的關(guān)系，需要從人本身的價(jià)值發(fā)現(xiàn)出發(fā)，構(gòu)筑氣候變化與人權(quán)之間的法權(quán)模式，在確認(rèn)自然價(jià)值的基礎(chǔ)之上，保障應(yīng)對(duì)氣候變化的基本權(quán)益，維系生態(tài)系統(tǒng)和社會(huì)秩序的穩(wěn)定，從而推進(jìn)人類命運(yùn)共同體建設(shè)，這是應(yīng)對(duì)氣候變化立法的根本目的。

（二） 打造法律框架的三維布局

應(yīng)對(duì)氣候變化法律框架是立法體系化的外在表現(xiàn)形式，也是整體系統(tǒng)觀下應(yīng)對(duì)氣候變化立法的形式體系。從整體系統(tǒng)觀注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的要求來看，我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化立法模式應(yīng)采取由分散式立法至綜合式立法的精準(zhǔn)轉(zhuǎn)向，系統(tǒng)構(gòu)建應(yīng)對(duì)氣候變化法律框架。具體而言，這一系統(tǒng)化的法律框架應(yīng)該由基本法、關(guān)聯(lián)法以及外圍法在內(nèi)的多層級(jí)法律法規(guī)組成，科學(xué)打造應(yīng)對(duì)氣候變化基本法引領(lǐng)、應(yīng)對(duì)氣候變化關(guān)聯(lián)法支撐、應(yīng)對(duì)氣候變化外圍法保障的三維布局。

第一，在“核心引領(lǐng)”維度，發(fā)揮頂層引導(dǎo)作用的是象征應(yīng)對(duì)氣候變化法律體系大廈“鋼筋骨架”的《應(yīng)對(duì)氣候變化法》。在過去的十年中，各地方不論是在應(yīng)對(duì)氣候變化、低碳發(fā)展、生態(tài)示范區(qū)建設(shè)、氣候資源保護(hù)和開發(fā)利用還是碳排放權(quán)交易等綠色低碳立法方面都積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、形成了一定的示范效果，為制定國(guó)家層面的綜合性應(yīng)對(duì)氣候變化法奠定了較為充分的基礎(chǔ)。此外，基于我國(guó)碳中和目標(biāo)愿景，在新形勢(shì)下需要進(jìn)一步明確應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)的法律地位、工作目標(biāo)和法律要求，從而彰顯我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的法治決心，有效將“地方自主貢獻(xiàn)”再次轉(zhuǎn)化為“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”，鞏固全球氣候治理國(guó)際地位。從立法定位來看，《應(yīng)對(duì)氣候變化法》是一部融國(guó)內(nèi)應(yīng)對(duì)與國(guó)際合作為一體，法律規(guī)制與法律促進(jìn)兼具的基礎(chǔ)性法律，不僅統(tǒng)領(lǐng)各類涉及氣候變化的法律法規(guī)，而且也對(duì)地方氣候變化立法發(fā)揮指導(dǎo)作用。從具體內(nèi)容來看，在其立法目的、基本原則、監(jiān)管體制、具體制度和法律責(zé)任的設(shè)計(jì)上要注意緊扣減緩和適應(yīng)氣候變化的核心命題，充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)在減緩和適應(yīng)氣候變化中的合力。[4]

第二，在“重點(diǎn)支撐”維度，發(fā)揮支持作用的主要是充當(dāng)應(yīng)對(duì)氣候變化法律體系大廈“一磚一瓦”的關(guān)涉減排和增匯的立法，主要涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域綠色低碳相關(guān)法律法規(guī)的立改廢。近日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布關(guān)于印發(fā)《國(guó)務(wù)院2022 年度立法工作計(jì)劃》的通知（國(guó)辦發(fā)〔2022〕24 號(hào)），該計(jì)劃提出，“圍繞加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、建設(shè)美麗中國(guó)，提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議能源法草案、礦產(chǎn)資源法修訂草案。制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例、碳排放權(quán)交易管理暫行條例”?？梢姡赌茉捶ā返闹贫üぷ髟僖淮伪惶嵘先粘?。以《能源法》的科學(xué)制定為先導(dǎo)，一方面應(yīng)有序在《電力法》、《煤炭法》、《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》等法律的修訂中落實(shí)能源法體系的具體制度，另一方面應(yīng)以《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》、《電力監(jiān)管條例》等配套法規(guī)的制定和修改為配合，為夯實(shí)減排實(shí)效再添法制保障。與此同時(shí)，還應(yīng)逐步在《森林法》《草原法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等立法中關(guān)聯(lián)增匯的相關(guān)制度，以及在《氣象法》《防震減災(zāi)法》《海域使用管理法》等立法中關(guān)聯(lián)氣候變化適應(yīng)的相關(guān)制度。為實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)氣候變化法律體系的內(nèi)部協(xié)調(diào)，需要注意促進(jìn)基本法與關(guān)聯(lián)法的有機(jī)銜接，從而實(shí)現(xiàn)形式上的齊全和功能上的融貫。

第三，在“外部保障”維度，發(fā)揮保障作用的則是充當(dāng)應(yīng)對(duì)氣候變化法律體系大廈“鏈接管道”的其他部門法。換言之，我國(guó)法律體系中的民商、行政、刑事、訴訟等傳統(tǒng)法律部門也在應(yīng)對(duì)氣候變化這一系統(tǒng)性工程中發(fā)揮著銜接配套功能，可以有效疏通應(yīng)對(duì)氣候變化進(jìn)程在資金（碳排放權(quán)抵押、質(zhì)押）、技術(shù)（知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)）、管理體制機(jī)制（行政權(quán)力配置）、訴訟機(jī)制（氣候變化訴訟）等方面的“堵點(diǎn)”，從整個(gè)法律體系和法律制度層面為應(yīng)對(duì)氣候變化立法提供保障。

（三） 實(shí)現(xiàn)法律制度的類型化整合

應(yīng)對(duì)氣候變化法律制度是保障氣候變化法律體系良好運(yùn)行的功能載體，是實(shí)現(xiàn)立法體系化的“最后一公里”。有學(xué)者建議應(yīng)將規(guī)劃制度、評(píng)價(jià)考核制度、碳排放總量控制制度、排放配額交易制度、核查制度、碳匯制度、氣候變化預(yù)測(cè)預(yù)警制度、氣候變化影響評(píng)估制度、低碳金融制度、公眾參與制度、國(guó)際合作制度等23 項(xiàng)法律制度納入我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化立法。[16]其中既包括已具備一定基礎(chǔ)的制度（如規(guī)劃制度、評(píng)價(jià)考核制度等），也包括需要進(jìn)行整體設(shè)計(jì)的制度（如核查制度、碳匯制度等），既包括其他領(lǐng)域的既有制度（如規(guī)劃制度、公眾參與制度等），也包括應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域特有的制度（如碳排放總量控制制度、碳匯制度等）。雖然已有制度對(duì)于應(yīng)對(duì)氣候變化能夠起到一定作用，但囿于制度本身在形式上的分散和在內(nèi)容上的缺失導(dǎo)致其難以有效釋放整體效能，因此，有必要通過法律制度的創(chuàng)制和優(yōu)化以最大限度地發(fā)揮制度合力。具言之，我國(guó)現(xiàn)有應(yīng)對(duì)氣候變化法律制度應(yīng)當(dāng)站在生態(tài)環(huán)境整體領(lǐng)域的角度，改變?cè)邪搭I(lǐng)域劃分的方式，借助整體系統(tǒng)觀這一方法論體系，依照“事前預(yù)防—事中控制—事后應(yīng)對(duì)”的內(nèi)在邏輯，將應(yīng)對(duì)氣候變化法律制度類型化為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、過程規(guī)制、損害救濟(jì)三大模塊。

第一，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度模塊旨在通過預(yù)測(cè)、評(píng)估、評(píng)價(jià)等措施將未知和不確定的風(fēng)險(xiǎn)控制在人為管控的范圍內(nèi)，以避免氣候變化給人類社會(huì)和生態(tài)系統(tǒng)帶來的沖擊和損失。具體包括氣候變化監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)和預(yù)警制度，氣候變化影響評(píng)估制度以及氣候變化規(guī)劃制度。這三者之間形成了從應(yīng)對(duì)氣候變化的客觀狀況、技術(shù)要求到整體目標(biāo)的事前預(yù)防制度體系。首先，依據(jù)《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略2035》（環(huán)氣候〔2022〕41 號(hào)），我國(guó)業(yè)已“建成由地面自動(dòng)氣象站、雷達(dá)、氣象衛(wèi)星等組成的綜合氣象觀測(cè)系統(tǒng)”，但是關(guān)于氣候變化影響的預(yù)測(cè)和預(yù)警系統(tǒng)有待建立。因此，應(yīng)通過應(yīng)對(duì)氣候變化立法建立和完善監(jiān)測(cè)與預(yù)測(cè)預(yù)警體系，逐步實(shí)現(xiàn)中高風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)區(qū)預(yù)警全覆蓋。其次，氣候變化影響評(píng)估制度可以考慮重點(diǎn)圍繞評(píng)估主體、評(píng)估領(lǐng)域和評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用等方面建立。再次，氣候變化規(guī)劃制度應(yīng)注意明確規(guī)劃依據(jù)、分類、審批程序、責(zé)任部門等要素。

第二，過程規(guī)制制度模塊著眼于將確定形成的規(guī)制目標(biāo)，分解貫徹于應(yīng)對(duì)氣候變化宏觀決策到具體實(shí)施的全過程，具體包括命令控制型規(guī)制制度和基于市場(chǎng)的規(guī)制制度，二者之間形成規(guī)制目標(biāo)分解、行為管控約束以及市場(chǎng)化運(yùn)作的事中規(guī)制制度體系。其中，命令控制型規(guī)制制度主要包括溫室氣體排放總量控制制度、排放許可證制度、低碳標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)識(shí)制度，以及統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)、核證制度等，要注意構(gòu)建大氣污染物與溫室氣體的協(xié)同控制機(jī)制。基于市場(chǎng)的規(guī)制制度主要包括碳排放交易、自愿性節(jié)能減排協(xié)議、項(xiàng)目合作、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、稅收優(yōu)惠與減免、投資與金融保障等。[17]特別要注意在《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》的基礎(chǔ)上，從碳排放配額分配和交易規(guī)則等方面持續(xù)完善和優(yōu)化現(xiàn)有制度，為《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》的制定提供較為成熟的制度支撐。

第三，損害救濟(jì)制度模塊著眼于在氣候變化風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)損害之后，有關(guān)主體向遭受損害的受害者賠償或補(bǔ)償?shù)囊徽状胧?，具體包括司法救濟(jì)制度和社會(huì)救濟(jì)制度，二者共同形成完整的事后應(yīng)對(duì)制度體系。在我國(guó)司法實(shí)踐中，與應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)聯(lián)的廣義氣候變化訴訟已頻頻出現(xiàn)，狹義氣候變化訴訟也將隨著 “氣候變化應(yīng)對(duì)類案件”（法〔2021〕9 號(hào)）這一新案由的創(chuàng)設(shè)進(jìn)入大眾視野。[18]狹義氣候變化訴訟是一種獨(dú)立的案件類型，不僅應(yīng)重視狹義氣候變化訴訟的特殊性和探索此類案件的理論基礎(chǔ)、裁判規(guī)則和發(fā)展路徑，還應(yīng)注意其與廣義氣候變化訴訟及其他訴訟制度的內(nèi)在協(xié)同，從而構(gòu)建氣候變化訴訟的中國(guó)范式。當(dāng)然，氣候變化損害救濟(jì)不能局限于司法的訴訟救濟(jì)機(jī)制設(shè)計(jì)，還應(yīng)從社會(huì)化的角度考慮風(fēng)險(xiǎn)的防范與分擔(dān)，從維護(hù)社會(huì)利益的角度引入氣候責(zé)任保險(xiǎn)、氣候損害賠償基金等社會(huì)性救濟(jì)制度，構(gòu)建應(yīng)對(duì)氣候變化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，進(jìn)而優(yōu)化氣候變化治理的社會(huì)效果。