汪德華,侯思捷

2015年新預(yù)算法實(shí)施以來,中國按照“開前門、堵后門”的基本思路,逐步構(gòu)建起地方政府債務(wù)管理制度。但由于地方穩(wěn)增長壓力較大等原因,“開前門、堵后門”的執(zhí)行效果并不如意。地方政府在預(yù)算法允許的一般債、專項債之外,還通過地方融資平臺等方式間接舉借債務(wù),產(chǎn)生了隱性債務(wù)問題[1]。2018年以來,中央相繼下發(fā)文件,明確了堅決遏制增量、妥善化解存量的隱性債務(wù)處置思路。其后,部分地區(qū)開展全域無隱性債務(wù)試點(diǎn)。但在經(jīng)歷新冠疫情三年沖擊之后,地方財政的運(yùn)轉(zhuǎn)面臨新的壓力,地方政府隱性債務(wù)的化解面臨新的挑戰(zhàn)。2023年7月中共中央政治局會議首次提出:“制定實(shí)施一攬子化債方案?！?1)https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202307/content_6893950.htm?slh=true.2023年10月舉行的中央金融工作會議進(jìn)一步要求:“建立防范化解地方債務(wù)風(fēng)險長效機(jī)制,建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制”(2)https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202310/content_6912992.htm.。

地方政府債務(wù)管理制度演變歷程表明:在新發(fā)展階段,如何以制度性安排建立防范化解地方債務(wù)風(fēng)險長效機(jī)制,還需深入研究。我們認(rèn)為,為建立長效機(jī)制,地方政府債務(wù)管理必須與政府投資活動關(guān)聯(lián)起來,實(shí)現(xiàn)資本性支出和對應(yīng)的政府債務(wù)統(tǒng)籌管理的目標(biāo)。為此,可考慮編制一本統(tǒng)一反映所有資本性支出和包含債務(wù)在內(nèi)的所有資金來源的預(yù)算報表,推行債務(wù)與資本性預(yù)算制度[2]。本文即是按照這一思路,結(jié)合國際經(jīng)驗,分析在中國推行債務(wù)與資本性預(yù)算制度的必要性、可行性,并提出具體制度設(shè)計的初步思考。

一、資本性預(yù)算的國際經(jīng)驗及在政府債務(wù)管理方面的潛力

政府投資是指政府使用財政資金進(jìn)行的固定資產(chǎn)投資活動。政府投資活動需要相應(yīng)的資金,因而其資金來源和支出可統(tǒng)稱為資本性收支。所謂資本性預(yù)算,就是要在預(yù)算中反映資本性收支的計劃、項目或融資等信息,或者說所有能形成或增加“資產(chǎn)”的政府投資項目的“清單”。資本性預(yù)算通常采用年度預(yù)算的形式,反映下一年度的計劃情況[3]。但許多國家的資本性預(yù)算也存在以多年期(例如五年)編制,以追蹤考察投資項目情況。一般說來,這類多年期投資項目必須接受相應(yīng)的預(yù)算審查才能持續(xù)獲得資金。理論上看,通過資本性預(yù)算的形式,可以綜合考慮所有的投資需求和可以整合的債務(wù)資金等預(yù)算資源,通過收支的配比和成本收益的分析,幫助政府部門和支出機(jī)構(gòu)盡可能有效地配置財政資源[4]。

資本性預(yù)算在預(yù)算管理體系中以何種形式存在,國際上并沒有統(tǒng)一做法。20世紀(jì)30年代末,部分歐洲國家采取分開編制經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算的“復(fù)式預(yù)算”制度,但只持續(xù)了很短的時間?！皬?fù)式預(yù)算”旨在幫助政府確保借來的資源僅用于資本支出,而非用于日常的支出項目。這體現(xiàn)了財政學(xué)上的“黃金法則”——不能通過舉債來維持政府的日常運(yùn)轉(zhuǎn),舉債只能用于投資,即彌補(bǔ)公益性資本支出部分資金的不足[5]。然而在實(shí)踐中,經(jīng)常性支出和資本支出往往難以清晰界定,而宏觀經(jīng)濟(jì)政策要統(tǒng)籌考慮兩種支出,優(yōu)化財政資源配置也應(yīng)當(dāng)在相對統(tǒng)一的預(yù)算框架內(nèi)進(jìn)行。因此,大多數(shù)發(fā)達(dá)國家開始對經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算進(jìn)行綜合,不再分開編制兩種預(yù)算[6]。但對于資本性收支管理,仍然需要以不同形式在不同層級的預(yù)算中有所體現(xiàn),例如在預(yù)算中按照單獨(dú)的項目或表格列示等。

當(dāng)前,仍有部分發(fā)展中國家將經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算分開,即采用“復(fù)式預(yù)算”的編制流程。其原因主要是,這些國家獲得了世界銀行等國際組織的許多貸款項目;采用“復(fù)式預(yù)算”的管理方式,能夠更大程度上保障貸款資金“?？顚Ｓ谩?而非用于經(jīng)常性支出或其他用途。然而,發(fā)展中國家的社會保障、社會福利類支出也在不斷增加,許多支出項目雖然不能形成基礎(chǔ)設(shè)施等有形的“資本”,但也能夠通過加速經(jīng)濟(jì)增長而形成未來的潛在收益,因此也并非傳統(tǒng)意義上的經(jīng)常性支出。因而,無論從國際機(jī)構(gòu)還是政府的角度來評價,發(fā)展中國家的經(jīng)常性支出與資本性支出同樣難以區(qū)分,其資本性預(yù)算和經(jīng)常性預(yù)算的編制,也呈現(xiàn)出更為“綜合”的趨勢。

美國不同層級政府的資本性預(yù)算推行情況,可以為中國提供有益啟示。美國在20世紀(jì)90年代曾經(jīng)討論過是否要在聯(lián)邦層面推行資本性預(yù)算,但最終未能實(shí)行。但美國大多數(shù)州都在州或地方政府層面以不同形式編制資本性預(yù)算。不過,資本性預(yù)算的具體形式、立法機(jī)構(gòu)明確的資本性支出的內(nèi)容、資本性預(yù)算的覆蓋范圍和融資方式等,在各州之間差異很大。當(dāng)然,各州對資本性預(yù)算以及政府投資項目的管理也具有一定共性,如資本性支出項目可以通過一般用途收入、專用收入、聯(lián)邦補(bǔ)助或借貸提供資金;如果通過舉債為資本性支出項目提供資金,需要指定用于哪些特定項目,明確借貸的金額、類型和目的,舉債受聯(lián)邦、州法律或憲法以及信貸市場對債務(wù)相關(guān)風(fēng)險的評估等約束[7]。很多州的資本性預(yù)算的編制,除當(dāng)年之外,也會考慮2年、3年、5年或更長期的情況。這更為符合資本性支出項目管理周期較長的需要,有利于保證財政政策的可持續(xù)發(fā)展,同時還利于財政收支計劃(舉債和投資)的統(tǒng)籌與中長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略保持一致[8]。從美國經(jīng)驗看,許多州和地方的資本性預(yù)算,十分注重績效管理,廣泛采用績效預(yù)算、福利成本分析,按目標(biāo)管理項目、零基預(yù)算等方法。例如,在資本性預(yù)算管理中,注重分析投資項目的生命周期成本,將資本收購、舉債融資與績效措施聯(lián)系起來,以及確保所有資本支出特別是舉債資金要“物有所值”。

從國際經(jīng)驗來看,各國的資本性預(yù)算在預(yù)算管理體系中的定位、編制方法、報表形式等多種多樣,并沒有統(tǒng)一的做法。但總體而言,各國的預(yù)算管理都高度重視以資本性預(yù)算等形式,集中管理政府投資活動相關(guān)的資本性支出,其核心目標(biāo)較為一致,即保障政府投資活動的資金需求,提高資本性支出的效率。

如果進(jìn)一步分析,由于政府的資本性支出一般說來都需要舉債融資,因而資本性預(yù)算在防范化解政府債務(wù)風(fēng)險方面也有獨(dú)特價值。一是資本性預(yù)算可以綜合體現(xiàn)政府投資活動相關(guān)聯(lián)的債務(wù)水平、債務(wù)用途和償債能力,便于進(jìn)一步落實(shí)債務(wù)管理相關(guān)要求。二是資本性預(yù)算可以將投資項目的資金來源和用途更好地匹配起來,在預(yù)算管理中便于分析投資項目的可行性。通過對投資項目的舉債成本和其他成本、債務(wù)風(fēng)險,以及項目投資產(chǎn)生的短期或長期收益進(jìn)行收益成本風(fēng)險分析,資本性預(yù)算可以更全面地展現(xiàn)項目的效率,進(jìn)而優(yōu)化財政資源的配置,減少資金的浪費(fèi)。這是化解和防范政府債務(wù)風(fēng)險長效機(jī)制的核心。換句話說,如果不通過資本性預(yù)算等方式來管理投資項目及舉債行為,政府可能在對可持續(xù)性考慮不足的情況下訴諸借貸,對投資形成資產(chǎn)的價值判斷、管理維護(hù)也存在不足,則可能導(dǎo)致重大項目整體績效不佳和財政資金的浪費(fèi)[9]。

二、中國推行債務(wù)與資本性預(yù)算的必要性

從國際經(jīng)驗來看,資本性預(yù)算是用于管理政府投資活動的預(yù)算工具,且在政府債務(wù)管理方面潛力很大。因而,本文結(jié)合中國現(xiàn)實(shí)需要,將其命名為“債務(wù)與資本性預(yù)算”。本文認(rèn)為,中國吸收國際經(jīng)驗創(chuàng)建債務(wù)與資本性預(yù)算制度,在當(dāng)前背景下具有多重優(yōu)勢。

首先,構(gòu)建債務(wù)與資本性預(yù)算制度,是地方債務(wù)風(fēng)險防范長效機(jī)制的制度性基礎(chǔ)。2015年新預(yù)算法實(shí)施以來,國家一直高度重視地方政府債務(wù)關(guān)聯(lián)問題,陸續(xù)出臺了一系列法規(guī)政策。按照“開前門、堵后門”的原則,地方政府債務(wù)的管理制度主要是從借債方(地方政府)和債權(quán)方(金融機(jī)構(gòu))兩個維度分別建立監(jiān)管機(jī)制,禁止違規(guī)舉債。但債務(wù)管理制度并沒有將債務(wù)資金的使用去向,即政府投資活動整合到管理制度中。因而,整體性、系統(tǒng)性的債務(wù)風(fēng)險防范,即統(tǒng)籌資金來源和資金去向的長效機(jī)制尚未完全建立。

構(gòu)建債務(wù)與資本性預(yù)算制度,從短期或存量來看有助于明確反映政府債務(wù)的“來龍去脈”,摸清存量底數(shù)。通過債務(wù)與資本性預(yù)算,能夠更全面地反映投資—債務(wù)的整體“收支”情況。一方面可以全面掌握債務(wù)的整體規(guī)模,對潛在風(fēng)險進(jìn)行研判,對未來的付息和償債的資金需求進(jìn)行預(yù)判和布局。另一方面,也可以真實(shí)地反映出政府舉債資金究竟用在了哪里,是否符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要,是否用在“刀刃”上,以此來對一些舉債和投資項目進(jìn)行一定程度的“取舍”。顯然,通過預(yù)算工具將債務(wù)資金從來源到去向統(tǒng)籌管理起來,便于從根源上控制舉債沖動,是建立防范化解地方債務(wù)風(fēng)險長效機(jī)制的制度性基礎(chǔ)。

其次,推行債務(wù)與資本性預(yù)算,是進(jìn)一步推進(jìn)全口徑預(yù)算管理的必要舉措。在新預(yù)算法實(shí)施之后,中國已經(jīng)構(gòu)建了四本預(yù)算體系的全口徑預(yù)算管理制度。然而,由于政府職能和政策目標(biāo)較為綜合和復(fù)雜,政府投資活動頻繁、涉及領(lǐng)域廣且管理層級復(fù)雜,預(yù)算管理中尚缺少綜合、整體反映政府債務(wù)與相對應(yīng)投資活動的工具。由此也導(dǎo)致,若干政府投資項目產(chǎn)生了隱性債務(wù),同樣屬于財政活動,但并沒有納入預(yù)算管理。同時,即使納入到預(yù)算管理的投資活動和債務(wù)資金,管理者及公眾也無從分析其利弊得失。通過債務(wù)與資本性預(yù)算,能夠更全面地反映投資—債務(wù)的整體收支情況,即使是隱性債務(wù)資金作為投資資金來源也納入管理范圍內(nèi),可以真實(shí)地反映出政府舉債資金是否有效實(shí)現(xiàn)舉債目標(biāo),切實(shí)產(chǎn)生了哪些社會收益。顯然,這是實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算管理的有效工具,也是推進(jìn)預(yù)算公開透明的必然要求。

最后,推行債務(wù)與資本性預(yù)算,有利于從收益—成本的角度分析政府投資活動的績效。從項目管理和政府績效的角度看,將債務(wù)和投資一起管理,有助于做好項目投資的成本、收益和風(fēng)險分析,可以更直觀地、整體地衡量政府投資資金使用的效率,進(jìn)而及時發(fā)現(xiàn)問題,調(diào)整投資方向,提高投資效率。從政府投資管理體制角度看,建立債務(wù)與資本性預(yù)算,有助于進(jìn)一步理順政府投資領(lǐng)域事權(quán)和支出責(zé)任劃分。通過債務(wù)與資本性預(yù)算將投資資金的來龍去脈理順,可以直觀看到和評估當(dāng)前政府債務(wù)在不同級次政府間配置格局的合理性,可以更好地反映地方政府舉債投資活動是否明顯超過其事權(quán)和支出責(zé)任范疇,從而通過政府職能合理配置降低投資風(fēng)險、提高投資效率。

三、中國推行債務(wù)與資本性預(yù)算的有利條件

本文建議的債務(wù)與資本性預(yù)算,對于中國而言是個新生事物。但我國現(xiàn)行地方債務(wù)管理、政府投資管理制度,及其積累的信息和數(shù)據(jù),已經(jīng)為推行這一制度打下了良好基礎(chǔ)。

1.法律和制度條件

新《預(yù)算法》已經(jīng)明確了地方政府舉債制度的法律框架,要求舉借的債務(wù)只能用于公益性資本支出,不得用于經(jīng)常性支出。這些規(guī)定已經(jīng)將地方政府債務(wù)與政府投資活動關(guān)聯(lián)起來?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)以及相關(guān)部委的一系列法規(guī)文件陸續(xù)出臺,明確了地方政府債務(wù)限額管理及投向項目管理等方面的管理規(guī)定。針對當(dāng)前廣受關(guān)注的地方政府隱性債務(wù),2018年以來國務(wù)院及相關(guān)部委也已出臺多份文件,明確了相關(guān)管理規(guī)定和處理方向。這些法規(guī)文件為預(yù)算管理中設(shè)計將債務(wù)管理與政府投資管理關(guān)聯(lián)起來的新工具提供了法律依據(jù)。

政府投資活動的管理,歷來是中國經(jīng)濟(jì)管理制度的重要組成部分。國務(wù)院頒布的《政府投資條例》已于2019年7月開始實(shí)施。中央層面,主要是由國家發(fā)展改革委牽頭出臺相關(guān)投資管理制度,地方政府大部分都建立起重大投資項目管理制度。這些都為建立債務(wù)與資本性預(yù)算制度,提供了項目管理和可行性分析等方面的制度框架和管理基礎(chǔ)。發(fā)展改革委系統(tǒng)設(shè)有投資項目在線審批監(jiān)督平臺,政府投資項目統(tǒng)一管理有相對完善的制度和方案。相關(guān)部門不斷修訂的政府投資項目可行性研究報告管理制度,也為從投資項目入手綜合項目信息、分析投資績效提供了制度框架。

以上分析表明,無論是地方政府債務(wù)管理,還是地方政府投資的管理,都有較明確的法律和制度框架。本文建議推行的債務(wù)與資本性預(yù)算制度,應(yīng)當(dāng)建立在相關(guān)管理制度的基礎(chǔ)上,著力滿足債務(wù)管理和投資管理的相關(guān)要求。

2.信息和數(shù)據(jù)條件

財政部、審計署對地方政府性債務(wù)和隱性債的情況和規(guī)模進(jìn)行過多次調(diào)查摸底。歷次調(diào)查中所構(gòu)建的工作方法和程序、獲得的信息和數(shù)據(jù)以及相關(guān)統(tǒng)計制度,都可以為未來建立債務(wù)資本性預(yù)算制度提供參考和支持。2011年,審計署首次進(jìn)行地方政府性債務(wù)審計,2013年開展第二次債務(wù)審計。2014年到2015年,隨著新預(yù)算法實(shí)施,財政部開始第三次地方政府存量債務(wù)摸底。2017年到2018年,進(jìn)行第四次全國債務(wù)摸查,主要針對地方政府隱性債務(wù)擴(kuò)張較快、存在違法違規(guī)舉債擔(dān)保等問題,開展隱性債甄別認(rèn)定,摸清底數(shù)。由于地方政府債務(wù)問題的復(fù)雜性和客觀環(huán)境的變化,隱性債底數(shù)等部分問題尚未完美解決,但經(jīng)過歷次的摸底和審計,已經(jīng)掌握了許多的信息和數(shù)據(jù),明確了各類債務(wù)口徑,建立了債務(wù)統(tǒng)計和監(jiān)測的基本框架體系,為編制債務(wù)與資本性預(yù)算奠定了基礎(chǔ)。

此外,發(fā)展改革委的投資管理系統(tǒng)以及地方政府的重大投資項目管理,也提供了政府投資的數(shù)據(jù)和信息。從框架上講,當(dāng)前發(fā)展改革委投資項目可行性研究報告以及相關(guān)管理平臺中,已經(jīng)包括了項目概述、項目建設(shè)背景和必要性、項目需求分析與產(chǎn)出方案、項目建設(shè)和運(yùn)營方案、項目投融資與財務(wù)方案、項目影響效果分析、項目風(fēng)險管控方案等內(nèi)容。這些內(nèi)容,為從投資項目端獲取政府資本性支出的信息和數(shù)據(jù)搭建了管理框架。其中“項目投融資與財務(wù)方案”的部分,也可以為構(gòu)建債務(wù)與資本性預(yù)算提供投資項目信息和數(shù)據(jù)等支持。

3.實(shí)踐和經(jīng)驗條件

20世紀(jì)90年代,我國曾經(jīng)使用過一段時間的經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算分別編制的方法,在預(yù)算編制層面將日常支出和投資支出區(qū)分開來。其中的建設(shè)性預(yù)算,實(shí)際上就是前文所討論的“資本性預(yù)算”。通俗來說,就是日常不形成固定資產(chǎn)的支出要編制為經(jīng)常性預(yù)算,一些投資性、建設(shè)性或會計上說可以形成資產(chǎn)的支出,編制為建設(shè)性預(yù)算。

1991年國務(wù)院頒布的《國家預(yù)算管理條例》中規(guī)定,我國國家預(yù)算采用復(fù)式預(yù)算編制方法,分為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算;經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算應(yīng)當(dāng)保持合理的比例和結(jié)構(gòu),其中經(jīng)常性預(yù)算不列赤字;在保證經(jīng)常性支出合理需要的前提下,安排建設(shè)性支出。通過查閱歷年預(yù)算報告,可以發(fā)現(xiàn)建設(shè)性預(yù)算的實(shí)際編制和使用主要集中在1992—1996年。事實(shí)上,20世紀(jì)90年代也是國際上資本性預(yù)算最為流行的時期。雖然隨著財政管理制度的不斷優(yōu)化改革,1997年之后中國已經(jīng)不采用獨(dú)立編制經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算的方法。但從實(shí)踐經(jīng)驗上來講,中國推行與之類似的債務(wù)與資本性預(yù)算,并不是完全“空白”。

四、構(gòu)建債務(wù)與資本性預(yù)算制度的基本設(shè)想

上文分析已表明,傳統(tǒng)上的資本性預(yù)算,或者如1990年代中國編制的建設(shè)性預(yù)算,主要目標(biāo)是為了保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求。與之有所不同,當(dāng)前我國推行債務(wù)與資本性預(yù)算的主要目標(biāo)應(yīng)是:將政府債務(wù)與政府投資統(tǒng)籌管理,建立地方政府債務(wù)管理的長效機(jī)制;提高政府投資的決策科學(xué)性和透明度,進(jìn)而優(yōu)化投資領(lǐng)域的財政資源配置效率?？紤]到這是一種創(chuàng)新性制度設(shè)計,需要根據(jù)中國現(xiàn)實(shí)國情,著眼于現(xiàn)代財稅制度建設(shè)需要,明確若干關(guān)鍵問題,細(xì)化制度設(shè)計。

1.“債務(wù)與資本性預(yù)算”與現(xiàn)行預(yù)算體系之間的關(guān)系

2015年新《預(yù)算法》實(shí)施以來,我國已形成一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算的四本預(yù)算體系,實(shí)現(xiàn)了對政府財政收支的全口徑管理[10]。政府投資活動中的財政資本金和政府承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)資金,理應(yīng)也囊括在四本預(yù)算中。因而,如何處理好債務(wù)與資本性預(yù)算和四本預(yù)算之間的關(guān)系,是涉及預(yù)算管理體系是否需要重構(gòu)的問題。本文建議,債務(wù)與資本性預(yù)算不應(yīng)打破四本預(yù)算體系的全口徑管理,而是要在四本預(yù)算體系之外,新加一本相對獨(dú)立的“債務(wù)與資本性預(yù)算”,即采用“4+1”的模式。顯然,按照“4+1”模式編制的債務(wù)與資本性預(yù)算,與1990年代的經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算分別編制的方式,以及發(fā)展中國家常見的資本性預(yù)算有所不同。這就是說,新預(yù)算法要求的一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會保險基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算四本預(yù)算編報體系繼續(xù)維持,新增“債務(wù)與資本性預(yù)算”僅涉及各本預(yù)算中有關(guān)政府投資活動及關(guān)聯(lián)的債務(wù)籌資活動。

建議采用“4+1”模式編報債務(wù)與資本性預(yù)算,既有管理成本的考慮,又有提高財政資金效率的考慮。一者,如果將現(xiàn)有四本預(yù)算打亂分別編報經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算,需要對現(xiàn)行科目逐項調(diào)整“拆分”,一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算會“傷筋動骨”,相當(dāng)于對現(xiàn)行預(yù)算管理體系進(jìn)行重構(gòu),成本很高。而采用“4+1”模式單獨(dú)編報“債務(wù)與資本性預(yù)算”的形式,不需要影響其他現(xiàn)行預(yù)算的編制,工作量和成本相對較低。二者,如前文所述,參照資本性預(yù)算發(fā)展演化的國際經(jīng)驗,將資本性預(yù)算與經(jīng)常性預(yù)算分開編制的做法,也存在建設(shè)性資金與經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)難以合理匹配,導(dǎo)致財政資金配置效率低下等問題。從現(xiàn)狀看,為提高整體財政資金配置效率,以及對社會福利等經(jīng)常性支出的日益重視,主要經(jīng)濟(jì)體中也很少使用資本性預(yù)算和經(jīng)常性預(yù)算完全分離的預(yù)算編制模式。采用“4+1”模式,既通過編制“債務(wù)與資本性預(yù)算”滿足了將政府債務(wù)與政府投資統(tǒng)籌管理的需要,又通過四本預(yù)算體系滿足了以政府職能為單元配置財政資金提高效率的要求。

2.如何編制債務(wù)與資本性預(yù)算

政府投資活動涉及領(lǐng)域廣泛,投資項目眾多。債務(wù)與資本性預(yù)算的編制,應(yīng)當(dāng)著重從滿足管理需要的角度,設(shè)計好編制方法。本文建議,債務(wù)與資本性預(yù)算報表應(yīng)當(dāng)采取左右欄復(fù)式記賬法,既包括投資資金投向,又包括資金來源,資金投向與資金來源相等。債務(wù)與資本性預(yù)算的編制,應(yīng)從具體的政府投資項目起步,每一投資項目均應(yīng)明確資金投向和資金來源,逐級按資金投向加總。政府投資項目的資金來源包括本級一般公共預(yù)算資金、政府性基金預(yù)算資金(不含專項債資金)、上級專項轉(zhuǎn)移支付資金、債務(wù)資金、單位自有資金、社會資金、其他資金等。其中債務(wù)資金又可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況細(xì)分幾種類型。

每一個政府投資項目,均可以根據(jù)項目投資計劃獲得編制債務(wù)與資本性預(yù)算的相關(guān)數(shù)據(jù)。在此基礎(chǔ)上,可以按照支出功能分類將所有政府投資項目歸類到對應(yīng)的政府會計分類科目上。最終,可以獲得不同詳細(xì)程度的債務(wù)與資本性預(yù)算報表。在條件允許的情況下,考慮首先單獨(dú)列報各領(lǐng)域項目(例如交通、醫(yī)療)的投融資情況,再將一定年度內(nèi)所有項目的資金收支情況列在一起,最后將整個地區(qū)內(nèi)所有的債務(wù)收入和投資支出按功能分類科目加總起來,直觀系統(tǒng)地展示舉債和投資情況,優(yōu)化對債務(wù)的統(tǒng)計和管理。其中要特別關(guān)注一些關(guān)鍵的基礎(chǔ)設(shè)施、國有資產(chǎn)等。

資本性預(yù)算可以參照常規(guī)預(yù)算的編制方法,來處理不同層級預(yù)算之間的關(guān)系。對于省市縣等不同層級的資本性預(yù)算,可以考慮由下一層級向上一層級匯總各個科目的總額,不再單獨(dú)列示具體投資項目。我們建議,部門預(yù)算中的債務(wù)與資本性預(yù)算應(yīng)更多包含投資項目相關(guān)信息。具體內(nèi)容可包含投資項目可行性情況(參照當(dāng)前專項債的可行性報告、發(fā)展改革委投資項目管理事前事后評估方案等形式),項目資金來源特別是舉債的債務(wù)情況和償債計劃,項目整個生命周期計劃和預(yù)算,每一年和具體預(yù)算和執(zhí)行情況,等等。政府預(yù)算中的債務(wù)與資本性預(yù)算,可以更側(cè)重揭示功能分類相關(guān)的信息,投資項目的信息可相對弱化。需要強(qiáng)調(diào)的是,在現(xiàn)實(shí)的制度設(shè)計時,要更多考慮與現(xiàn)行預(yù)算制度、政府會計制度以及未來可能的政府綜合財務(wù)報告等交叉銜接。

3.債務(wù)與資本性預(yù)算如何滿足政府投資管理的短期和長期要求

政府投資項目一般會跨越多個年度,即需要連續(xù)多年投入才能最終建成項目。因而,債務(wù)與資本性預(yù)算應(yīng)當(dāng)能夠滿足政府投資管理的當(dāng)年和長期要求。我們建議,參照國際經(jīng)驗,適當(dāng)考慮政府投資項目全生命周期的“存量”,應(yīng)當(dāng)將債務(wù)與資本性預(yù)算的編制與中期財政規(guī)劃相結(jié)合。在預(yù)算編制時,一方面要反映當(dāng)年的預(yù)算數(shù);另一方面,對于每一年度新設(shè)的項目,要對整個項目周期的收支情況做一個初步的預(yù)算,以單獨(dú)的報表或附表的形式進(jìn)行報出,在以后年度的預(yù)算中,要考察實(shí)際數(shù)(決算)與最初預(yù)測數(shù)(預(yù)算)的差異;對于經(jīng)歷了幾個預(yù)算年度后在本年度完成的項目,要將項目的整體情況的決算報表同樣以單獨(dú)或附表的形式進(jìn)行報出。也就是說,除每年的資本性預(yù)算之外,還要設(shè)立“新項目”和“完成項目”的附表。未來條件成熟時,或可與政府綜合財務(wù)報表結(jié)合,既反映存量的“資產(chǎn)負(fù)債表”,又反映每一年度的流量。

4.“債務(wù)與資本性預(yù)算”如何納入預(yù)算管理框架

黨的十八屆三中全會召開以來,我國的預(yù)算管理制度改革已取得明顯進(jìn)展?！皞鶆?wù)與資本性預(yù)算”應(yīng)融入現(xiàn)行預(yù)算管理框架中,遵循行之有效的預(yù)算管理原則,才能更好地發(fā)揮預(yù)算管理的效力。一者,總體上看“債務(wù)與資本性預(yù)算”應(yīng)遵循“統(tǒng)一規(guī)范、公開透明”的要求,便利社會監(jiān)督,加強(qiáng)績效管理,最終成為政府債務(wù)管理長效機(jī)制的關(guān)鍵組成部分。二者,要著眼于頂層設(shè)計,出臺關(guān)于債務(wù)與資本性預(yù)算制度的法律法規(guī)和編制指南,為其落地提供法律和制度保障。三者,要將全面實(shí)施預(yù)算績效管理的各項要求引入到債務(wù)與資本性預(yù)算中來,要在預(yù)算報表中提供政府投資項目詳細(xì)的績效信息,揭示清楚其投資成本,全過程、全鏈條、全方位發(fā)力強(qiáng)化績效管理。最后,除國防等涉密項目外,債務(wù)與資本性預(yù)算應(yīng)及時向社會公開各類詳細(xì)報表信息,接受人大、審計等部門的監(jiān)督,接受社會公眾以及媒體的監(jiān)督?！肮_透明”可以促進(jìn)社會更好地關(guān)注政府投資及其舉債活動,進(jìn)而促進(jìn)地方政府更為謹(jǐn)慎地決策和管理政府投資項目以及相應(yīng)的舉債活動。

5.如何推動債務(wù)與資本性預(yù)算從理論到實(shí)踐

作為一種創(chuàng)新性的預(yù)算制度改革設(shè)想,債務(wù)與資本性預(yù)算難以一蹴而就,可選擇部分有積極性的市縣開展試點(diǎn),以地級市為主。試點(diǎn)目標(biāo)一是發(fā)現(xiàn)債務(wù)與資本性預(yù)算編報可能存在的技術(shù)難點(diǎn),并探索合理的解決方案;二是確立合理的債務(wù)與資本性預(yù)算的編制和管理全流程,確立其與現(xiàn)有預(yù)算體系以及預(yù)算管理規(guī)章制度之間的關(guān)系;三是分析考察其對提高政府投資效率,建立政府債務(wù)控制長效機(jī)制的效果。試點(diǎn)期限可限定為三年,三年后可總結(jié)經(jīng)驗進(jìn)行全國推廣。

五、結(jié)語

本文主要討論在中國創(chuàng)建債務(wù)與資本性預(yù)算制度的必要性、有利條件,并提出了制度設(shè)計的一些初步設(shè)想。本文指出:與傳統(tǒng)上主要為滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求的資本性預(yù)算有所不同,當(dāng)前中國需要推行的債務(wù)與資本性預(yù)算有雙重目標(biāo),一是將政府債務(wù)與政府投資統(tǒng)籌管理,建立地方政府債務(wù)風(fēng)險防范的長效機(jī)制,二是提高政府投資的決策科學(xué)性和透明度,進(jìn)而優(yōu)化投資領(lǐng)域的財政資金配置效率。著眼于滿足雙重目標(biāo),為此,債務(wù)與資本性預(yù)算的制度設(shè)計應(yīng)有所創(chuàng)新。

需要注意的是,一個新制度創(chuàng)建時,必然在實(shí)踐中會遇到很多新挑戰(zhàn)和新問題。例如,建立債務(wù)與資本性預(yù)算制度后,如果在預(yù)算年度中間有一些臨時性、緊急性或政策性的政府投資項目需要安排,如何讓預(yù)算管理的約束力與現(xiàn)實(shí)需要的靈活性之間更好協(xié)調(diào)?再如,從激勵機(jī)制上看,要注意避免出現(xiàn)由于債務(wù)與資本性預(yù)算“管得過死”而影響地方積極性的情況,在抑制“投資沖動”的同時,也要避免對合理、有效的投資項目產(chǎn)生負(fù)面的影響。這些問題都需要未來結(jié)合實(shí)踐發(fā)展進(jìn)一步深化研究。