潘雨祥

內容提要：土地經營權被先后納入土地承包法和民法典,搭建起農地三權分置格局,但其權利構建尚未完成。土地經營權制度構建事關農地權利分配正義,維護承包權主體利益、滿足經營權主體需求、促進農地資源優(yōu)化利用是其基本要求,土地經營權流轉期限正是這些基本要求的集中體現。因此,流轉期限的分層調整負載了土地經營權制度構建的現實基礎、價值依據和技術路徑。根植于農地流轉實踐,因循中國物權和債權制度現實,可將土地經營權流轉期限分層為短期、中長期以及長期,賦予不同期限的土地經營權以不同性質。并在此基礎上通過確保土地收回權落地等保障性措施,促進土地經營權的中長期流轉,為土地經營權制度構建奠定符合中國實際的法理和制度基礎。

一、 問題的提出

2018年修訂的《農村土地承包法》落實了“三權分置”改革,創(chuàng)設土地經營權制度,在農村集體土地上形成了所有權、承包權、經營權三權并存格局。然而,《農村土地承包法》遠未完成土地經營權的制度構建,直至《民法典》的頒布也未有定論,一大堆遺留問題引起學界持續(xù)討論。土地經營權的性質便是諸多遺留問題之核心所在,目前中國學界已形成“債權說”“物權說”“兩權說”“總括權利說”,但尚未形成共識。此外,推動土地經營權長期化流轉的提法很早就已得到政府和學界的全面支持,但實踐中的短期流轉依舊是主流。造成今日之研究瓶頸,一個重要的原因在于理論研究忽略了流轉期限對土地經營權性質的規(guī)定性價值和技術約束,以及流轉期限的分層調整對促進土地經營權長期化流轉的制度價值。在尚未對流轉期限的分層調整制度進行深入討論的情況下,土地經營權的制度構建在理論和實踐中均會遇到難以克服的困境。

“三權分置”提出了“放活土地經營權”的政策目標,在立法上體現為強調流轉方式在土地經營權上的多樣性,但這只完成了對該政策目標之淺層含義的理解。從國家戰(zhàn)略的層面來看,“放活土地經營權”的深層含義在于:在滿足經營權主體利益的同時,更加突出對弱勢群體——承包權主體的利益維護,以及對國家糧食安全的保障。結合分配正義理論,這一含義將轉化為三項農地權利分配原則:維護承包權主體利益、滿足經營權主體需求、優(yōu)化農地資源利用。而流轉期限正是農地權利分配原則融入具體制度的媒介,對流轉期限的分層調整將有助于制度上更好地實現承包權主體與經營權主體的利益維護,繼而有效應對實踐中普遍出現的土地經營權短期流轉現象。

基于此,本文將首先從權利和當前農村土地“三權分置”的架構出發(fā),引申出農地權利分配的正義性問題,點出其中的矛盾之處,并據此提出三項農地權利分配原則;其次對農地權利分配原則的制度融入媒介——流轉期限的分層調整制度進行設計,并據此構建土地經營權短期、中長期、長期三種流轉方案;最后提出中長期是土地經營權流轉的應有趨勢,并提出引導促進中長期流轉的政策建議。質言之,流轉期限是土地經營權構建的法門,對其展開研究將有助于為農地資源市場化配置創(chuàng)造出更優(yōu)的利益分配格局。

二、 “三權分置”架構中的農地權利分配正義性問題

自從“三權分置”政策出臺以來,“放活土地經營權”始終停留于政策話語層面,法律在很長時間內都未明確其規(guī)范要義,直到2018年《農村土地承包法》才規(guī)定了承包方享有依法流轉土地經營權的權利。然而,這只完成了對“放活土地經營權”之表層要義的規(guī)范構建,其深層內涵仍未探明。要想真正厘清“放活土地經營權”的深層含義,就需要從國家戰(zhàn)略的高度進行思考,因為這本身就是土地經營權制度構建的最終方向?；谶@一視角,“放活土地經營權”內置了兩層要義:一方面,強調流轉方式在土地經營權上的多樣性,鼓勵多種方式、各種期限的土地經營權流轉;另一方面,又強調土地經營權具有的“相對開放性”,即土地經營權仍需要用承包資格加以限定。就此而言,“放活土地經營權”在“三權分置”政策框架下的深層含義在于:既要促進土地經營權市場化發(fā)展,又不能把步子邁得太大,影響承包戶的切身利益。對這一含義的理解應當貫穿土地經營權制度構建始末。因此,土地經營權的制度構建應當突出弱勢群體——承包戶的權益保障,這是滿足當前城鎮(zhèn)化發(fā)展和鄉(xiāng)村振興發(fā)展協(xié)同推進的關鍵所在。

實踐中的土地經營權流轉主要分為兩個核心步驟:一是承包權主體與經營權主體的對接環(huán)節(jié);二是農地剩余利益的分配環(huán)節(jié)(杜姣,2023)。正是這兩個環(huán)節(jié),將“三權分置”架構在實現農地權利分配正義過程中存在的問題展露無遺:一方面,在承包權主體與經營權主體的對接環(huán)節(jié)中,經營權主體通常居于強勢地位,而承包權主體則處于弱勢境遇中(朱冬亮,2020)。實踐中經常能看到經營權主體侵害承包權主體權益的現象。例如,壓低農地流轉價格,或在耕作效益不好時直接“毀約棄耕”,這些行為都會對承包權主體的經濟利益造成損害。另一方面,在農地剩余利益的分配環(huán)節(jié)中,承包權主體也會面臨著失地風險等問題,對其生存保障利益造成損害。當然,在一些情境中,經營權主體也可能會受到農地經營預期不穩(wěn),農業(yè)經營風險分擔機制不完善等問題的困擾。這一系列問題導致了土地經營權流轉市場具有很大的不確定性,在流轉雙方意思自治下,實踐中的農地流轉往往只敢以短期的方式進行。國內有學者對河南省部分市縣農村地區(qū)進行了調研考察,發(fā)現土地經營權流轉期限主要以5年以下和6至10年為主,而10年以上的只有少數(劉書暢等,2018)。隱藏在此種秩序失衡狀態(tài)下的農地流轉問題最終會轉化為治理問題,隱含著巨大的社會風險和政治穩(wěn)定風險(陳振,2021)。面對此景,基于分配正義的農地權利架構再整合成為了一項迫在眉睫的任務。

管窺分配正義的思想史淵源,從柏拉圖到康德再到諾奇克和羅爾斯,均提出了各自的分配正義理念。雖然隨著社會形態(tài)更迭,分配正義被賦予了各異的時代內涵,但始終有一個核心思想貫穿始末,即“得其應得”。從文義來看,“得其應得”指某人應得到某種方式的對待。因此,何謂“應得”就成為分配正義理論的關鍵所在,若無法分辨何謂“應得”,就會導致該理論流于形式,淪為抽象的正義理論。而欲論及“應得”這一概念在農地權利分配正義中的內涵,就需要厘清農地權利分配正義的分配原則,并探析其具有的三維內涵。

一是維護承包權主體利益原則。正如上文所言,“放活土地經營權”的深層含義在于維護承包權主體權益。這主要在于兩個方面:一方面,維護承包權主體的意思自治。土地經營權流轉行為,歸根到底屬于民事法律行為,應當充分尊重農地流出方的意志自由,并維護其流轉意愿真實性,避免經營權主體過度掌握土地經營權流轉話語權。另一方面,盡可能消除承包權主體的失地風險。農地是承包權主體生存保障的來源,不可因土地經營權流轉而致其無法收回土地,或收回的土地存在地力過度流失的情況,這是實踐中制約土地經營權長期流轉的重要因素。美國新自由主義陣營的法哲學家羅伯特·諾奇克在其正義理論中指出,個人選擇自由才是分配正義的基礎,分配正義應當指向權利享有者行使權利的自由(諾齊克,2008)。而所謂行權自由,即承包權主體流轉土地經營權的自由,也可以理解為農民從事非農就業(yè)的選擇自由,需要建立在農地可充分提供生存保障的基礎之上,這是農地權利分配正義的核心要義。雖然諾奇克在《無政府、國家和烏托邦》一書中闡述的自由帶有極端主義色彩,但其認為分配正義的核心要素乃是權利人選擇自由的觀點在農地流出方自由意志保障方面能夠展現出較強的理論價值。

二是滿足經營權人需求原則。在農地流轉實踐中,不同經營權主體對于農地持有穩(wěn)定性及控制效果的需求存在較大差異,舉例而言:對于需要長期受讓農地的主體而言,其需要獲得穩(wěn)定性高以及控制效果強的權利以維持其經營預期;而需要短期受讓的主體則可以接受穩(wěn)定性和控制效果偏弱的權利。故而農地權利分配正義要求將不同穩(wěn)定程度和持有控制效果的土地經營權交給具有相應需求的經營權主體。這從羅爾斯公平的正義觀可以得出,農地權利分配正義應當滿足每個經營權主體的切實需求,即便這種分配是不平等的(羅爾斯,2009)。但值得注意的是,羅爾斯公平的正義觀僅在符合每個人利益的嚴格限定條件下才允許社會經濟領域的不平等安排。因此在土地經營權流轉過程中,除了滿足經營權主體多元訴求以外,不得另創(chuàng)平等原則的例外。

雖有觀點認為羅爾斯基于平等的分配正義與諾齊克基于自由的分配正義在邏輯前提和結論上都是不相通的,兩者在正義理論中無法相容。但這種結論未免過于絕對,追求平等不一定要犧牲自由(劉暢等,2022),單純解決平等或自由都是不正義的。平等和自由都是農地權利分配正義所包含的基本價值,羅爾斯與諾奇克的分歧只存在于上述價值的理論側重不同。結合中國的實踐需求,土地經營權的創(chuàng)設是為了在尊重承包權主體意志自由的情況下盤活農地財產價值,并在此基礎上兼顧經營權主體的利益需求,故有必要在土地經營權流轉過程中構建起“自由為主、兼顧平等”的基本價值導向。

三是促進農地資源優(yōu)化利用原則。土地經營權的創(chuàng)設是為了增強農地的財產屬性,通過增強其流動性以開發(fā)出經濟價值。然而,農村土地除了經濟價值以外,還蘊藏著社會價值、生態(tài)價值、發(fā)展價值,以及尤其重要的國家糧食安全戰(zhàn)略價值。伴隨中國城鎮(zhèn)化的快速推進,農村青壯年勞動力不斷向非農部門轉移,農地流轉也廣泛興起,部分地區(qū)出現糧食播種面積減少及種植結構“非糧化”現象(馬玉婷等,2023)。糧食事關國計民生,糧食安全是國家安全的重要基礎。習近平總書記指出,解決好十幾億人口的吃飯問題,始終是我們黨治國理政的頭等大事;必須全方位夯實糧食安全根基,既要抓物質基礎,也要抓機制保障。為貫徹落實黨中央、國務院決策部署,十四屆全國人大常委會第六次會議于2023年10月對《糧食安全保障法(草案二次審議稿)》進行了審議,并公布了二審征求意見稿。需要明確的是,作為國家的重要戰(zhàn)略,保障糧食安全絕非只是這一部新法的任務,中國其他相關法律部門也需要對糧食安全保障作出立法回應。因此,農地權利分配原則應當促進農地資源有效配置,將農地分配給具有耕作能力和效率的經營權主體,并對其提供經濟、政策、產業(yè)多位一體的立法保障,以便實現農地資源充分利用以及農地資源優(yōu)化保護。

三、 土地經營權流轉期限的分層調整:基礎、依據及路徑

1. 流轉期限是農地權利分配原則的實現媒介

如前所述,農地權利分配原則要求土地經營權的制度構建應當維護承包權主體權益、滿足經營權主體需求、維護國家糧食安全。然而,這些分配原則如何具體應用到土地經營權制度構建當中,以及這些分配原則如何確保承包權主體、經營權主體的利益落到實處,仍需進一步探討。結合“放活土地經營權”政策目標的淺層含義,認識農地權利分配原則的關鍵在于理解土地經營權流轉的多樣性。而這種多樣性恰與流轉期限本身所具有的靈活性高度契合,因為土地經營權性質、流轉方式、持有土地穩(wěn)定性、持有控制效果、權利讓渡代價等利益訴求均可以通過流轉期限得以表達?；诖?立法就能夠通過流轉期限來落實農地權利分配原則,通過對流轉期限分層調整制度的設計,為不同期限的土地經營權賦予不同性質(如短期債權調整、中長期物權化保護債權調整、長期用益物權調整),以便在不干擾當事人意思自治的情況下規(guī)范和引導市場。具體而言,流轉期限與農地權利分配原則的契合點可以從維護承包權主體利益、滿足經營權主體需求以及實施國家戰(zhàn)略層面三個維度加以闡釋。

從承包權主體利益維護來看,基于流轉期限構建土地經營權的價值在于:一方面,流轉期限的分層調整能夠引導承包權主體依據其想要的方式選擇出讓土地經營權的性質、權利讓渡代價等,避免陷入盲目選擇的困境。更重要的是另一方面,流轉期限的分層調整能夠有效遏制失地風險。短期出讓土地經營權的承包權主體不用過多考慮失地風險,這一問題僅在中長期流轉時才會變得愈發(fā)凸顯。流轉期限的分層調整可以通過賦予一定流轉期限以上的土地經營權以物權化保護,并明確農地收回權的方式有效降低承包權主體面臨的失地風險。換言之,流轉期限的分層調整相當于為農地收回權提供了一個參考標準,即多少年以上出讓土地經營權的承包權主體可以受到農地收回權的強制保障,確保在流轉期滿后恢復其對農地享有的權利。這有助于對失地風險進行分層管控,繼而有效遏制該風險。

從經營權主體需求滿足來看,流轉期限分層調整的制度設計價值在于其能夠滿足經營權主體對土地流轉方式、持有土地穩(wěn)定性、持有控制效果的各異性需求。首先,流轉方式可以通過流轉期限的分層調整得以表達。希望以碎片化出租(轉包)、代耕等方式流轉土地經營權的,可以采用短期流轉的方式,而希望以入股、規(guī)?；鬓D土地經營權的,則可以選擇長期流轉。其次,持有土地穩(wěn)定性、持有控制效果、權利讓渡代價亦能夠通過流轉期限的分層調整獲得表達。長期流轉的土地經營權一般展現出高穩(wěn)定性、強控制效果、高讓渡代價等特征,而短期流轉的土地經營權則表現出低穩(wěn)定性、弱控制效果和低讓渡代價的特征。最后,流轉期限的分層調整還有助于權利性質的確定。試想土地經營權人甲希望以大規(guī)模、長期化的方式獲得土地經營權,則其需要用益物權性質的土地經營權來滿足需求。而若乙僅需短租幾年,其只需要獲得債權性質的土地經營。

從國家戰(zhàn)略層面來看,流轉期限分層調整的制度設計價值在于:一方面,有利于保障糧食安全。隨著流轉期限的分層調整,立法可以通過設立針對性的政策優(yōu)惠、經營補貼、農業(yè)保險等機制來激勵土地經營權中長期流轉,這也是土地經營權流轉期限未來的發(fā)展趨勢所在。另一方面,有利于國家實現土地的調控與管制?！都Z食安全保障法(草案二次審議稿)》第10條要求“國家實施國土空間規(guī)劃下的國土空間用途管制,統(tǒng)籌布局農業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間”。具言之,國家需要在國土規(guī)劃和土地利用規(guī)劃制度上對農地和工商業(yè)建設用地等加以區(qū)分,一定時期內要有一定的回收過程和土地用途管控調整過程,避免市場化進程對土地利用類型的沖擊。而如何針對不同的土地制定相應的回收與管控政策,則可以通過對不同流轉期限的土地經營權予以分層調整的方式進行。

2. 土地經營權流轉期限分層調整的參考依據

如前所述,流轉期限的分層調整是農地權利分配正義遁入土地經營權制度構建的突破點,這源于流轉期限是維系承包權主體利益、經營權主體需求以及國家戰(zhàn)略調控的橋梁。但期限本質上是一個自然概念,其法律制度化語境切換尚需結合農戶流轉意愿、政策目標等因素進行綜合考量。

一方面,土地經營權流轉期限的分層調整應當充分滿足當事人需求。經概括發(fā)現,農地流轉需求大致可以分為以下三種模式:一是短期流轉模式。經營權人對農地權利穩(wěn)定性和持有控制效果沒有特別需求,而流轉效率及成本是其更關心的事項。二是中長期流轉模式。經營權主體對于農地權利穩(wěn)定性以及持有控制效果的需求較強,其需要一種具有較強對抗效力的土地經營權為其農業(yè)生產經營提供保障,但同時也對流轉效率與成本具有一定程度的需求。三是長期流轉模式。經營權主體對于農地權利穩(wěn)定性、農地持有控制效果的需求很大,甚至希望承包權主體能夠將除了農地收回權以外的所有權利均讓渡出來,故制度上需要設計一種具有很強對抗效力的土地經營權來滿足當事人的需求。

另一方面,土地經營權流轉期限的分層調整應當重視政策目標導向。流轉期限制度,歸根到底是中國農村土地制度的構成部分,向來是政策關注的重點,承載著中國新一輪農村土地改革的價值內核。因此,流轉期限分層調整的制度設計應當與新時代農村土地改革政策目標保持一致。一方面,流轉期限應充當促進流轉的催化劑。農地權利分配正義始于流轉,無流轉則無分配正義,故流轉期限分層調整制度設計的首要目標是促進土地經營權流轉。另一方面,流轉期限應解決土地經營權融資抵押問題。土地經營權制度構建的初衷即是讓其分擔部分本屬于母權利的融資擔保功能,從而去除土地融資擔保的身份化限制。故應當著眼于推進土地經營權擔保融資有效發(fā)展,通過促進中長期流轉,進一步激活權利財產價值。此外,還需要確定土地經營權流轉登記的資格,以促進農地確權。明晰的產權有利于降低金融機構的信貸成本和風險,刺激金融機構的信貸供給意愿,激發(fā)農村金融市場發(fā)育,使農地成為金融機構提供抵押貸款的保障(張建平等,2023)。

3. 土地經營權流轉期限分層調整的具體構建

如前所述,在農地權利分配原則的要求下,土地經營權流轉期限分層調整的制度設計應強調滿足當事人需求與實現政策目標?；谶@一思路,不妨將流轉期限分為短期、中長期、長期三個層級,并在此基礎上分別賦予土地經營權不同的調整方式。

短期流轉宜界定為5年以下。這主要源于:一方面,以5年為期符合實踐中農地短期耕作的基本特征,適合種植生長周期短、經營投入低的農作物;另一方面,以5年為期符合中國立法關于流轉登記規(guī)則的體系解釋方法?！掇r村土地承包法》第41條和《民法典》第341條均規(guī)定“5年以上流轉的土地經營權可以登記”。立法上為土地經營權設定的5年登記限制具有一定程度的合理性,無論限制登記與否,立法以5年為限傳達了一種思想:不足5年的土地經營權登記之必要性遠不如5年以上,不需要通過物權方式加以保護。從權利性質來看,鑒于短期流轉的經營權人通常展現出權利穩(wěn)定性需求度低、土地持有控制效果需求弱,但對流轉效率和流轉成本關注度較高的特征。為滿足該需求,從立法技術上不妨賦予短期流轉之土地經營權以相對性效力、平等性效力以及請求權效力,將其塑造成為債權性質的權利。但值得注意的是,土地經營權構建為物權抑或債權均無不可,其實質上是由立法者提供多種流轉方案以供當事人自由選擇,因此當事人依舊可以根據意思自治賦予短期流轉的土地經營權以其他權利性質。

中長期流轉宜界定為流轉期限在5至20年。相較于短期,中長期流轉的經營權人會產生更長遠的生產預期,需要承包權人讓渡出更多農地權利。一方面用于滿足因農地資本投入提升而引發(fā)的農地融資抵押需求,另一方面用于獲得更穩(wěn)定的農地權利保障方式以滿足長期農業(yè)經營需求。至于流轉期間的上限,則不妨參考《民法典》第705條關于租賃權最長期限的規(guī)定,限制中長期流轉的土地經營權不得超過20年,其原因在于:首先,從體系解釋來看,土地經營權與租賃權同屬于對他人所有之不動產進行用益的權利,兩者在資源利用有效性、用益物歸還邏輯等方面存在較大相似性。其次,從權利保護邏輯來看,超過20年的土地經營權不宜通過債權的方式加以保護,即便是通過登記的方法賦予其物權化保護方式,也難以滿足保護需求。最后,從比較法視野來看,日本民法典規(guī)定租賃契約最長20年,德國民法典則規(guī)定租賃不得超過30年。對于中長期流轉的土地經營權而言,其流轉期限的最大值與租賃權遵循相同的邏輯徑路,故也應受到類似的限制?；诖?在權利定性時,宜為中長期流轉的土地經營權確定債權之基調,在此基礎上考慮其兼具長期流轉之權利穩(wěn)定性、對抗效力需求,故而提供物權化保護。在滿足該類流轉方式對于高流轉效率和低交易成本需求的同時,將是否進行登記納入意思自治范疇。

長期流轉的土地經營權宜界定為流轉期限在20年以上,但不超過母權利期限。上文將中長期限定在20年之內,主要是基于以中長期流轉的土地經營權屬于不動產租賃權的考量,以及對現有法律進行體系解釋和比較法解釋的結果。那么,超過20年流轉的土地經營權應當得到法律的認可嗎?答案是肯定的。因為20年限制的主要是債權性質的用益權,不宜過度擴張至具有用益物權性質的土地經營權。就此而言,土地經營權存在突破20年的可能性。近代法和比較法中存在永佃權制度,可以為土地經營權突破20年提供理論支撐和實踐經驗。以意大利民法典為例,該法將永佃權制度沿用至今。意大利民法典第958條第1款規(guī)定永佃權既可以是永久的,也可以是附期限的,但對于附期限的永佃權,其存續(xù)期限不滿20年者,不得設定(陳國柱,2010)。此外,大清民律草案第1089條規(guī)定:“永佃權存續(xù)期間,為二十年以上五十年以下”(楊立新,2002)。永佃權制度的可鑒之處在于,土地所有者對土地的控制應當符合社會公共利益且有利于創(chuàng)造長期經濟財富。對于農業(yè)生產而言,長期經營往往伴隨著更低的成本,能夠更好地維護農地資源利用的有效性,是一種更符合可持續(xù)性發(fā)展的農業(yè)生產模式?；谶@一思路,立法上允許設立超過20年的土地經營權不僅可能,而且現實。從權利性質來看,長期流轉的土地經營權具有用益物權性質。用益物權性質的土地經營權具有較高穩(wěn)定性和較強保護性,恰然回應了長期流轉的經營權人對穩(wěn)定農地利用關系、增強農地持有控制效果、農地規(guī)?；洜I、抵押融資等方面的多元現實需求。故應當賦予用益物權性質的土地經營權優(yōu)先效力、公示公信效力、排他效力、支配效力、物上請求權效力等法律效力。

四、 中長期流轉:土地經營權期限的推薦方案及政策建議

1. 土地經營權中長期流轉的推薦理由

從實現農地權利分配正義的角度來看,中長期流轉在適應登記備案權利正規(guī)化保護的現實需要、回應土地經營權融資擔保需求、保障國家實施土地用途管制、確保承包權主體土地收回權落地、符合農業(yè)生產經營基本規(guī)律等方面存在合理性。也符合中國建設農業(yè)強國對優(yōu)化配置生產要素,實現高效產出的內在要求(陳秧分等,2023)。此外,由于將流轉期限限制在一定范圍之內,中長期流轉方案也避免了違背中國城鎮(zhèn)化彈性特征以及增加失地風險等長期流轉方案才會產生的問題。

一是以相對長期流轉土地經營權,能夠適應登記備案權利正規(guī)化保護的現實需要。土地經營權的登記實際上是利用物權的公示公信效力對其加以保護。這首先有助于在土地經營權流轉合同的基礎上進一步明晰承包權人和經營權人之間的權利義務關系,使土地經營權的權利內容進一步確定。其次,登記可以通過公示,進一步增強對經營權人相關權益的法律保護效力,能夠對第三人形成有效對抗,有益于穩(wěn)定土地經營關系,規(guī)范土地經營權流轉秩序,促進土地經營權的市場化發(fā)展。最后,土地經營權登記通過明確記載土地經營權的權利內容,如地塊位置、租賃期限、租金水平、租金支付方式等,還可以幫助貸款機構評估土地經營權的擔保價值(王小映,2021)。

二是以相對長期流轉土地經營權,能夠回應融資擔保需求。受限于小農弱質性和金融機構逐利性,信貸約束普遍存在于農村社會中(袁士超等,2023)。在現有立法僅規(guī)定了經營權人可以擔保融資,但未能進一步妥善解決土地經營權融資擔保現實問題的情況下,中長期流轉制度方案能夠有效提升土地經營權融資擔保效率。農地流轉實踐中,抵押權的實現普遍采用第三方接管模式,即通過接管主體的農業(yè)經營收益清償債務,當債權完全受償后抵押權消滅,并將農地返還給經營權人。在此種模式下,土地經營權能夠獲取經營收益的前提是,權利的剩余期限能夠滿足農業(yè)經營的需要。因此,金融機構往往會為了保全其信貸資產的安全,僅為具有穩(wěn)定權利預期的經營權人辦理抵押貸款。此外,為避免抵押權實現困難,金融機構通常會要求經營權人辦理抵押登記,而抵押登記以土地經營權登記為前提條件(杜換濤,2023)。故相對較長期限流轉土地經營權有利于緩解融資抵押困境。

三是以相對長期流轉土地經營權,符合農業(yè)生產經營基本規(guī)律。一方面,符合農業(yè)生產規(guī)律。一些多年生農作物均表現出長期性特征,即農作物生產經營在短時間內難見成效。鑒于土地經營權生產盈利主要來源于農作物產品,故需要經營權人獲取較長期限的土地經營權。另一方面,符合農地投資的可持續(xù)發(fā)展規(guī)律。農地投資具有累積性,對農地土壤質量的優(yōu)化改良以及對農業(yè)生產設施設備的建設是一項著眼于長期生產經營的累積性投入,其目標在于農業(yè)生產經營的可持續(xù)發(fā)展,這同樣以土地經營權相對長期流轉為必要前提。

四是避免過度長期流轉土地經營權,能夠適應中國城鎮(zhèn)發(fā)展的彈性化特征。與世界上其他發(fā)展中國家經歷的城鎮(zhèn)化具有單向性不同,中國的城鎮(zhèn)化具有彈性化特征,人口在城鄉(xiāng)之間是自由流動的。根據有關調查,農民在城市里面工作,到了55歲時90%的人愿意回鄉(xiāng)養(yǎng)老,農村將成為平價且符合中國人心理的養(yǎng)老場所(仇保興,2015)。正如2008年金融危機之時,中國沿海勞動力崗位損失了6000萬個,但是這些損失的農民工勞動力大部分選擇回鄉(xiāng)務農,而在金融危機恢復之后便再度轉移到城市之中,這種彈性結構對中國這樣一個人口大國是非常重要的。立法應適應這一趨勢,切忌搞一刀切和盲目長期化,因其會過度影響農地對承包權主體的生存保障價值,繼而影響社會穩(wěn)定。此外正如前所述,國家需要在國土規(guī)劃和土地利用規(guī)劃制度上對農地和工商業(yè)建設用地等加以區(qū)分,一定時期內要有一定的回收過程和土地用途管控調整過程,避免市場化進程中對土地利用類型的沖擊,過度長期流轉土地經營權難以滿足這種調控要求。

五是避免過度長期流轉土地經營權,能夠確保承包權主體的土地收回權落地。承包權主體的失地風險與土地經營權流轉期限呈正相關,也即流轉期限越長則失地風險越高。這一方面源于當經營權人過度長期占有一片土地之后,其與農地的聯系將會變得極為緊密,對農地的支配也趨于完整,這將加大承包權主體收回農地的難度。另一方面,如果承包權主體希望解決農地流轉糾紛,其也會面臨因過長期限流轉土地經營權而導致的舉證困難等一系列救濟難題。就此而言,立法只能鼓勵適度長期的流轉,因其有助于確保承包權主體的土地收回權落地,并能有效遏制因流轉期限過長帶來的失地風險問題。

2. 引導土地經營權中長期流轉的政策建議

在土地經營權流轉市場化發(fā)展的進程下,立法應當在充分尊重當事人意思的前提下,通過巧妙的制度設計來引導當事人選擇中長期流轉土地經營權。鑒于實踐中普遍存在的短期流轉不符合農地規(guī)模化、集約化經營趨勢,故立法應當制定相應的政策來應對這一現實困境。筆者認為,可以通過確保承包權主體的土地收回權落地、優(yōu)化農業(yè)經營風險的協(xié)同分擔機制、推行規(guī)模長期化經營的政策優(yōu)惠三種方式來達成這一制度目的。

首先,確保土地收回權落地。實踐中大量出現短期流轉的原因之一即在于承包權主體不愿、不敢長期流轉土地經營權。費孝通在描述中國傳統(tǒng)小農社會圖景時曾指出,土地是農民的“命根子”(費孝通,1998)。土地不僅承載著農民的經濟收入價值,更重要的是,其還承載著農民的生存保障價值。長期流轉土地經營權難免會引發(fā)承包權主體對農地生存保障價值減損的擔憂,當然這不無道理,因此“三權分置”政策應當讓農民把土地穩(wěn)定這顆“定心丸”一直吃下去。就此而言,確保承包權主體享有的土地收回權就成為促進農地流轉中長期化發(fā)展趨勢的助推器,也是凸顯“三權分置”政策語境下“放活土地經營權”之深層要義的關鍵所在。至于在物權法定原則的背景下,如何落實土地收回權,筆者認為立法可以強制要求中長期流轉的土地經營權合同中加入“農地保質保量歸還義務條款”,要求經營權主體在土地經營權流轉期限屆滿后保質保量地歸還農地,并通過登記的方式確定下來。

其次,優(yōu)化風險分擔機制。農業(yè)經營過程中可能產生的風險既包含自然風險(如地震、水災、蝗災等),也包含商業(yè)風險(糧食價格波動、經濟危機等)。在經營權主體面臨風險時,應建立起承包權主體和經營權主體之間的積極溝通機制,通過彈性價格和彈性土地占有量等機制,實現兩者的利益均衡。當然,這些彈性調控機制涉及多方主體間的利益協(xié)調問題。而自治協(xié)商正是處理這種問題的關鍵,借助自治協(xié)商過程,可以實現農地經營效益與風險的共擔,避免出現經營權主體因不堪重負而“毀約棄耕”的情況。這不僅有益于維護經營權主體的穩(wěn)定預期,同時也是在維護承包權主體的權益。值得注意的是,當農業(yè)生產經營遭受自然風險時,還可以依據情勢變更原則,充分發(fā)揮村集體經濟組織作為“中間人”的作用,聯系承包權人與經營權人進行協(xié)商,協(xié)商不成則可以請求人民法院或仲裁機構解決糾紛。

最后,推行經營保障機制。鑒于中長期流轉土地經營權有助于促進農業(yè)生產經營朝著規(guī)?；?、集約化的方向發(fā)展,有助于維護國家糧食安全。故可以參考《糧食安全保障法》第6條的規(guī)定,采取下列措施保障中長期農業(yè)生產經營的穩(wěn)定性,以達到激勵和引導當事人選擇中長期流轉的目的。一是建立健全糧食安全保障投入機制,采取財政、金融等支持政策加強保護經營權人的農業(yè)資金投入,并在此基礎上完善農產品生產、收購、儲存、運輸、加工、銷售協(xié)同保障機制;二是國家引導社會資本投入農產品生產、儲備、流通、加工等領域,保障經營權人的合法權益;三是國家引導金融機構合理推出金融產品和服務,并完善政策性農業(yè)保險制度,鼓勵開展商業(yè)性保險業(yè)務。值得注意的是,根據全國人大常委會公布的《關于〈中華人民共和國糧食安全保障法(草案二次審議稿)〉修改情況的匯報》,草案二審稿第6條第3款新增了關于“完善政策性農業(yè)保險制度,鼓勵開展商業(yè)性保險業(yè)務”的規(guī)定,表明中國將商業(yè)性保險融入農業(yè)生產經營協(xié)同保護機制的立法政策取向,為土地經營權中長期流轉的制度保障提供了借鑒性思路。此外,探索農產品期貨和農業(yè)保險聯動機制也符合國家提升糧食供給保障能力的戰(zhàn)略需求(黃昊舒,2023)。再者,為鼓勵中長期流轉,制度上還可以為承包權主體提供中長期流轉獎勵、非農就業(yè)指引、長期非農就業(yè)津貼,并為經營權主體提供農業(yè)生產經營補貼、農業(yè)生產技術培育、農產品促銷引導等幫扶。

五、 結 語

土地經營權流轉期限的分層調整制度是“三權分置”改革的風向標。在黨中央強調深入推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下,促進土地經營權中長期流轉不僅能夠推動“三權分置”政策中“放活土地經營權”的內涵趨于完善,亦有助于實現城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的基本格局。在土地經營權制度進一步構建的過程中,應處理好頂層設計與實踐探索的關系,在牢牢把握城鎮(zhèn)化發(fā)展和鄉(xiāng)村振興發(fā)展同步進行這一大前提的基礎上,對實踐中的土地經營權流轉市場加以適當的規(guī)范和引導,而這需要建立在對農地流轉實踐的深入探索之上。因此,學界關于土地經營權的研究也應當延續(xù)其方興未艾之勢繼續(xù)進行下去,為中國土地制度改革增添新的動力。