黃昕 楚德江

內(nèi)容提要：為了保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益并防止農(nóng)地非農(nóng)化而形成的“保護(hù)性阻隔”強(qiáng)化了農(nóng)村戶籍制度對(duì)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的限制,成為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重大障礙。當(dāng)前,推進(jìn)農(nóng)村戶籍制度改革仍面臨著農(nóng)地非農(nóng)化風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)移就業(yè)農(nóng)民生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)以及農(nóng)村戶籍改革與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)封閉性之間的矛盾。通過(guò)“自主退出”和“職業(yè)化準(zhǔn)入”推進(jìn)農(nóng)村戶籍制度改革有利于破除農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的封閉性,并有效化解上述風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)一步完善以“自主退出”和“職業(yè)化準(zhǔn)入”為特征的農(nóng)村戶籍制度改革,要求構(gòu)筑農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)交易的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ),建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)交易機(jī)制和國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的回購(gòu)制度,強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活中的主導(dǎo)地位。

一、 問(wèn)題的提出

城鄉(xiāng)融合發(fā)展既是解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的基本途徑,也是順利推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然選擇。長(zhǎng)期以來(lái),基于戶籍制度的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)資源的自由流通和融合。改革開放以后,大規(guī)模人口的鄉(xiāng)城遷移在一定程度上重塑了中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系,但城市偏向的城鄉(xiāng)二元體制并沒有真正破除,農(nóng)村發(fā)展仍面臨著諸多挑戰(zhàn)。一方面,鄉(xiāng)村資源不斷流向城市。不僅數(shù)以億計(jì)的農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工,農(nóng)村資金、土地等資源也通過(guò)存款、征地等途徑流向城市市場(chǎng)。另一方面,農(nóng)村內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力不斷減弱。隨著農(nóng)村勞動(dòng)力外流,農(nóng)村空心村問(wèn)題日益嚴(yán)重,兼職農(nóng)業(yè)和老人農(nóng)業(yè)成為普遍現(xiàn)象,這種狀況給農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展前景蒙上了陰影。研究表明,農(nóng)村生產(chǎn)要素向城市單向流動(dòng)是導(dǎo)致鄉(xiāng)村凋敝的重要原因(張廣輝和陳鑫泓,2020),也是“三農(nóng)”問(wèn)題長(zhǎng)期存在的根源(溫鐵軍,2013)。促進(jìn)城鄉(xiāng)要素的雙向流動(dòng)不僅是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展權(quán)利平等的基礎(chǔ)(王芳和賈秀飛,2021),也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興的基本途徑(邱澤奇,2020)。

解決農(nóng)村發(fā)展困境的根本出路在于推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。城鄉(xiāng)融合發(fā)展要求打破城鄉(xiāng)之間要素流通的體制和制度障礙,充分利用城市和鄉(xiāng)村兩種資源,建立城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互促進(jìn)的體制機(jī)制?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于做好2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》中強(qiáng)調(diào)要“健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系,暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)”。在當(dāng)前農(nóng)村人口、資金和土地等資源持續(xù)向城市流動(dòng)的背景下,促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵在于推動(dòng)城市人才、資金和技術(shù)等資源持續(xù)進(jìn)入農(nóng)村。盡管城市戶籍管制日益寬松,但戶籍制度和基于戶籍之上的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度,仍是阻礙城鄉(xiāng)融合的重要因素(李增剛,2018)。從戶籍制度來(lái)看,戶籍制度不僅會(huì)因阻礙要素流動(dòng)和城鎮(zhèn)化發(fā)展而制約經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)(何文,2019),而且會(huì)因制度性不公平限制農(nóng)民的就業(yè)空間,阻礙農(nóng)民素質(zhì)提高,從而加劇城鄉(xiāng)發(fā)展差距(黃少安和劉明宇,2005)。從農(nóng)村土地制度來(lái)看,中國(guó)農(nóng)地承包關(guān)系的固化嚴(yán)重束縛了農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)的持久遷移,不利于解決中國(guó)未來(lái)的勞動(dòng)力危機(jī),也不利于解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來(lái)的社會(huì)公平問(wèn)題(蔡超,2021)。

學(xué)術(shù)界長(zhǎng)期關(guān)注農(nóng)民工從農(nóng)村退出和融入城市面臨的困境,但隨著農(nóng)村空心村問(wèn)題日益嚴(yán)重和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出,如何吸引“城歸”人口和城市人才下鄉(xiāng)等亦逐步引起學(xué)術(shù)界的關(guān)注。學(xué)者們認(rèn)為,“城歸”作為一種主體性“人的回歸”(劉祖云和姜姝,2019),既是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、改進(jìn)鄉(xiāng)村治理、促進(jìn)涉農(nóng)創(chuàng)業(yè)的主體力量(夏金梅和孔祥利,2019),也是賦能鄉(xiāng)村振興的重要生力軍(劉玉珂和黃靜,2021),因此,迫切需要構(gòu)建鄉(xiāng)村人才回流機(jī)制,把“城歸”人才留下來(lái)(唐麗桂,2020)。促進(jìn)城市人才下鄉(xiāng),需要積極推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革,積極引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村(謝地和李梓旗,2020)。從村莊層面而言,吸引城市人才入鄉(xiāng)需要完善村莊結(jié)構(gòu)、完善村莊產(chǎn)業(yè)體系、重塑村莊價(jià)值觀,以解決村莊空心化問(wèn)題(張勇等,2020)。

可以看出,學(xué)術(shù)界重點(diǎn)關(guān)注城市資源向農(nóng)村流動(dòng)的產(chǎn)業(yè)支持、文化支持、組織支持和政策支持等問(wèn)題,但都回避了農(nóng)村住房、宅基地以及與此密切相關(guān)的農(nóng)村戶籍問(wèn)題,對(duì)如何解決城市人才、資金、技術(shù)等資源在農(nóng)村發(fā)展的用地、用房需求問(wèn)題缺乏必要關(guān)注。2023年7月20日,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等九部門聯(lián)合印發(fā)《“我的家鄉(xiāng)我建設(shè)”活動(dòng)實(shí)施方案》,鼓勵(lì)大學(xué)畢業(yè)生到鄉(xiāng)、能人回鄉(xiāng)、農(nóng)民工返鄉(xiāng)、企業(yè)家入鄉(xiāng),推動(dòng)人才下鄉(xiāng)、資金下鄉(xiāng)、技術(shù)下鄉(xiāng)。但方案同樣未涉及如何解決下鄉(xiāng)人才的住房問(wèn)題。有學(xué)者還專門發(fā)文,呼吁“退休還鄉(xiāng),不要總盯著‘宅基地’”(郭少雅,2023)。然而,顯而易見的是,如果難以在農(nóng)村取得穩(wěn)定的土地和房屋用于生產(chǎn)和生活需要,就無(wú)法有效吸引城鎮(zhèn)人口、資金和技術(shù)向農(nóng)村流動(dòng)。

當(dāng)前,農(nóng)村戶籍制度與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格緊密關(guān)聯(lián),構(gòu)成了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度性障礙。一方面,農(nóng)村戶籍是取得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的前提,只有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有資格申請(qǐng)宅基地;另一方面,國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》中明確規(guī)定:“城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)村住宅或者‘小產(chǎn)權(quán)房’”。由于城鎮(zhèn)居民難以“入籍”農(nóng)村,導(dǎo)致城鎮(zhèn)人才、資金和技術(shù)難以獲得農(nóng)村土地、房屋等實(shí)物資本作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體,從而阻礙了城鎮(zhèn)要素向農(nóng)村流動(dòng)。問(wèn)題的焦點(diǎn)在于:鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興迫切要求以城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)為特征的城鄉(xiāng)融合發(fā)展作為支撐,特別是吸引城市人才、資金、技術(shù)等要素向農(nóng)村流動(dòng),但為了保護(hù)耕地資源,國(guó)家禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村建房、購(gòu)房。如何才能既激勵(lì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)人員退出農(nóng)村宅基地,從而節(jié)約農(nóng)村宅基地資源,又確?；剜l(xiāng)人員能夠獲得宅基地和住房以鼓勵(lì)城鎮(zhèn)人才、資金、技術(shù)等要素向農(nóng)村流動(dòng),已成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展亟待解決的問(wèn)題。本文從現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā),通過(guò)“自主退出”建立農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)人口退出農(nóng)村的激勵(lì)機(jī)制,通過(guò)“職業(yè)化準(zhǔn)入”建立城鎮(zhèn)人口進(jìn)入鄉(xiāng)村的制度性通道,有望從根本上解決城市資源向鄉(xiāng)村流動(dòng)的制度困境,構(gòu)建起城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新格局。

二、 “保護(hù)性阻隔”:農(nóng)村戶籍制度對(duì)城鄉(xiāng)融合的阻礙與改革困境

由于中國(guó)戶籍身份與居民就業(yè)、教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等多方面社會(huì)權(quán)利直接掛鉤,導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民因戶籍不同而享有不同的社會(huì)權(quán)利。這種基于戶籍身份的權(quán)利差異必然導(dǎo)致低權(quán)利戶籍人群向高權(quán)利戶籍身份轉(zhuǎn)變的強(qiáng)大勢(shì)能,進(jìn)而形成戶籍遷移的巨大壓力。為了使這種社會(huì)壓力不至于破壞社會(huì)穩(wěn)定,國(guó)家只能通過(guò)限制戶籍遷移來(lái)維持這種不平等的戶籍體系。隨著城市戶籍制度改革的推進(jìn),目前城市戶籍門檻正逐步消除,但農(nóng)村戶籍門檻卻以“保護(hù)農(nóng)民權(quán)益”的名義得以逐步強(qiáng)化,并形成新的限制城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的制度障礙。我們將這種以保護(hù)農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)村耕地的名義限制外部人員進(jìn)入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,從而阻礙外部要素向農(nóng)村流入的現(xiàn)象稱為“保護(hù)性阻隔”。

1. 農(nóng)村戶籍制度“保護(hù)性阻隔”功能的形成

長(zhǎng)期以來(lái),由于依附于城市戶籍的利益和資源遠(yuǎn)超農(nóng)村戶籍,國(guó)家只好通過(guò)嚴(yán)格的戶籍管制限制農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移,而從城市向農(nóng)村的戶籍遷移則不受約束。改革開放以來(lái),大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流向城市和沿海地區(qū)尋找就業(yè)機(jī)會(huì),極大地沖擊了中國(guó)城市戶籍管理體制。歷經(jīng)小城市、中等城市到大城市的漸進(jìn)式戶籍制度改革,依附于城市戶籍的就業(yè)、教育、醫(yī)療等社會(huì)權(quán)利被逐步剝離,絕大多數(shù)城市戶籍已完全對(duì)外來(lái)就業(yè)者開放。在城市戶籍福利被逐步取消、戶籍門檻逐步降低的同時(shí),農(nóng)村戶籍門檻卻出人意料地建立起來(lái)。農(nóng)業(yè)稅的廢除和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)施使得農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得了較高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,而伴隨著城市住房?jī)r(jià)格的攀升,農(nóng)村宅基地特別是城市郊區(qū)宅基地的市場(chǎng)價(jià)值凸顯。當(dāng)前,農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)人口在城鎮(zhèn)落戶后仍有權(quán)保留其在農(nóng)村的宅基地和承包地,以便為他們城市化失敗后留有退路。一些學(xué)者認(rèn)為這一保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的政策措施改變了城鄉(xiāng)關(guān)系的基本態(tài)勢(shì),城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)正在由“剝削性的”變成“保護(hù)性的”(賀雪峰,2014),城鄉(xiāng)關(guān)系也從“城市偏向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤稗r(nóng)村偏向”(蘇紅鍵和魏后凱,2018)。

這種“農(nóng)村偏向”的保護(hù)性政策對(duì)于維護(hù)轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要的調(diào)節(jié)功能,但也在無(wú)意中形成了一種新的制度性阻隔。首先,為了保護(hù)農(nóng)村耕地資源免受非農(nóng)建設(shè)占用,中國(guó)不僅規(guī)定農(nóng)村居民“一戶一宅”原則,而且嚴(yán)禁城市居民到農(nóng)村購(gòu)買宅基地,嚴(yán)禁農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民售賣農(nóng)村住房,使得那些有意從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的城鎮(zhèn)居民只能通過(guò)租房解決在農(nóng)村的住房問(wèn)題。然而,在農(nóng)村一戶一宅原則下,外出務(wù)工農(nóng)民的空閑房屋可能會(huì)因農(nóng)民工春節(jié)返鄉(xiāng)需要而不愿出租,也可能會(huì)因不具備相應(yīng)設(shè)施不能滿足外來(lái)城鎮(zhèn)人員的生活需要。其次,為了給農(nóng)民工在城市失業(yè)后留有退路,國(guó)家在推進(jìn)自愿有償退出承包地和宅基地的過(guò)程中極為審慎。中國(guó)自2012年至今已開展三批農(nóng)村承包地、宅基地有償退出試點(diǎn),但截至目前,試點(diǎn)仍局限在將耕地和宅基地有償退還給集體,或者在集體成員內(nèi)部流轉(zhuǎn),并沒有為集體以外人員,特別是城鎮(zhèn)居民,獲得農(nóng)村承包地和宅基地提供機(jī)會(huì)。最后,由于缺乏有效的農(nóng)地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)有償退出機(jī)制,加之取消農(nóng)業(yè)稅和實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策帶來(lái)的農(nóng)地價(jià)值增值,即使農(nóng)民在城鎮(zhèn)擁有了穩(wěn)定的就業(yè)和收入來(lái)源,依然不愿意退出在農(nóng)村的土地權(quán)益。

這些政策措施有利于保護(hù)進(jìn)城農(nóng)民的農(nóng)地和農(nóng)村住房權(quán)益,但所形成的制度性阻隔反過(guò)來(lái)阻礙了城鄉(xiāng)融合目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。第一,農(nóng)村土地價(jià)值增值極大地降低了農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)人口退出農(nóng)村的意愿,而農(nóng)地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)有償退出途徑的缺乏進(jìn)一步將農(nóng)民與土地捆綁在一起,既阻滯了農(nóng)民工市民化的進(jìn)程,也限制了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的發(fā)展。第二,對(duì)城市戶籍人口購(gòu)買農(nóng)村住宅的禁止性規(guī)定剝奪了城鎮(zhèn)居民從事農(nóng)業(yè)和涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)的機(jī)會(huì)和途徑,從而抑制了城市人口、資金和技術(shù)向農(nóng)村流動(dòng)的激勵(lì)。第三,由于耕地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓交易只能局限于集體成員內(nèi)部,難以形成有效的市場(chǎng)機(jī)制,導(dǎo)致農(nóng)地承包權(quán)和農(nóng)村住宅的價(jià)格過(guò)低,進(jìn)一步降低了農(nóng)民退出農(nóng)村的意愿。

2. 城鄉(xiāng)融合視域中農(nóng)村戶籍制度的改革困境

目前,農(nóng)村戶籍制度對(duì)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)所形成的“保護(hù)性阻隔”已成為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要障礙。然而,推進(jìn)農(nóng)村戶籍制度改革不僅可能引發(fā)農(nóng)地非農(nóng)化風(fēng)險(xiǎn)和農(nóng)民生計(jì)風(fēng)險(xiǎn),還存在著戶籍改革與鄉(xiāng)村集體產(chǎn)權(quán)封閉性之間的矛盾。

第一,農(nóng)村戶籍改革可能加劇農(nóng)地非農(nóng)化風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)人均耕地面積1.36畝,僅為全球平均水平的40%左右,農(nóng)村居民人均耕地也只有2.49畝,根據(jù)國(guó)務(wù)院第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)和第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)計(jì)算得出。國(guó)務(wù)院第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,截至2019年12月31日,中國(guó)共有耕地面積191792.79萬(wàn)畝。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù),中國(guó)人口總數(shù)為1409778724人,戶籍人口城鎮(zhèn)化率為45.4%。參見:國(guó)務(wù)院第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室:《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》,https:∥www.mnr.gov.cn/dt/ywbb/202108/t20210826_2678340.html,2022年10月25日;國(guó)務(wù)院第七次全國(guó)人口普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室:《中國(guó)人口普查年鑒-2020》,中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2022年版第1920頁(yè)。凸顯了保護(hù)耕地對(duì)于維護(hù)中國(guó)國(guó)家安全的極端重要性。為了加強(qiáng)耕地保護(hù),國(guó)家實(shí)行了嚴(yán)格的土地用途管制制度。放開農(nóng)村戶籍準(zhǔn)入容易誘使城鎮(zhèn)居民為了獲得農(nóng)村宅基地而遷往農(nóng)村,特別是城郊農(nóng)村地區(qū)。根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》中關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定的規(guī)定,戶籍關(guān)系是認(rèn)定農(nóng)村集體組織成員資格的主要依據(jù)。一旦城市居民將戶籍身份轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村居民,他便有權(quán)申請(qǐng)農(nóng)村宅基地或購(gòu)買農(nóng)村住房,從而規(guī)避了“農(nóng)村住宅不得向城鎮(zhèn)居民出售”“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”等政策限制。這樣,因農(nóng)村戶籍管制放松而遷入的外來(lái)人口可能導(dǎo)致農(nóng)村宅基地需求的大量增加,從而加劇農(nóng)地非農(nóng)化風(fēng)險(xiǎn)。

第二,農(nóng)村戶籍改革可能導(dǎo)致轉(zhuǎn)移就業(yè)農(nóng)民面臨生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。人均耕地資源過(guò)少是中國(guó)農(nóng)民收入偏低的根本原因。在家庭小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是不可能的,大規(guī)模減少農(nóng)民數(shù)量是加快推進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的基本前提。一方面,減少農(nóng)民、提高農(nóng)村人均耕地面積是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的基礎(chǔ);另一方面,提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)規(guī)模也有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)新技術(shù)應(yīng)用,從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益的提高。當(dāng)然,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化僅僅依靠留在農(nóng)村的農(nóng)民是不行的,還必須通過(guò)深化城鄉(xiāng)融合,在大多數(shù)農(nóng)民退出農(nóng)村的基礎(chǔ)上,“引導(dǎo)和推動(dòng)更多的資本、技術(shù)、人才等要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村流動(dòng)”(韓長(zhǎng)賦,2017)。轉(zhuǎn)移就業(yè)農(nóng)民退出農(nóng)地權(quán)益有利于提高未轉(zhuǎn)移農(nóng)民的務(wù)農(nóng)收入,從而強(qiáng)化務(wù)農(nóng)農(nóng)民的生計(jì)安全保障。但對(duì)于退出者而言,他們?cè)诔鞘械木蜆I(yè)有可能因經(jīng)濟(jì)形勢(shì)波動(dòng)、年齡增長(zhǎng)、經(jīng)營(yíng)虧損等面臨失業(yè)或破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。在目前城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障水平偏低的情況下,失業(yè)就意味著難以維持在城市的基本生活需要。這時(shí),那些退出農(nóng)村的原農(nóng)村居民可能遭遇“城市沒收入,農(nóng)村回不去”的尷尬局面。

第三,農(nóng)村戶籍改革與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)封閉性之間的矛盾。在農(nóng)村集體所有制下,農(nóng)村土地和其他集體資產(chǎn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。由于農(nóng)民集體所有的土地總量相對(duì)固定,其人均土地資源取決于該集體經(jīng)濟(jì)組織成員規(guī)模的大小。農(nóng)村戶籍制度改革后,隨著外來(lái)人口的遷入,人均集體土地面積和集體資產(chǎn)數(shù)量便會(huì)隨之減少。同時(shí),國(guó)家支農(nóng)補(bǔ)貼按照農(nóng)戶所承包的土地?cái)?shù)量進(jìn)行發(fā)放,人均耕地面積將直接影響農(nóng)戶領(lǐng)取國(guó)家補(bǔ)貼的收益。即使這些新成員尚沒有分到承包地,他們也享有對(duì)集體新增耕地或他人退出耕地的優(yōu)先承包權(quán),并有權(quán)無(wú)償申請(qǐng)宅基地,從而危害現(xiàn)有成員的既得利益。因此,出于保護(hù)本集體組織成員利益的考慮,農(nóng)民及其所在的農(nóng)民集體一般都會(huì)反對(duì)外部人員的遷入,從而形成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的封閉性特征。隨著國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅并不斷提高種糧補(bǔ)貼、農(nóng)資補(bǔ)貼等財(cái)政支農(nóng)力度,農(nóng)村耕地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值日益凸顯,進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的封閉性。如果不能破除農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的封閉特性,即使農(nóng)村戶籍改革允許外來(lái)人口遷入,也會(huì)因農(nóng)民集體不愿接納新成員而收效甚微,甚至可能引發(fā)新的社會(huì)矛盾和沖突。

三、 “自主退出”與“職業(yè)化準(zhǔn)入”化解農(nóng)村戶籍改革困境的機(jī)理分析

推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展客觀上要求改革農(nóng)村戶籍制度,但改革措施必須充分考慮并有效應(yīng)對(duì)農(nóng)地非農(nóng)化風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)民退出農(nóng)村后的生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)以及戶籍改革與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)封閉性之間的矛盾。改革需要平衡農(nóng)村發(fā)展的客觀要求與改革風(fēng)險(xiǎn)的可控性,既不能不顧國(guó)家糧食安全風(fēng)險(xiǎn)而全面放開農(nóng)村戶籍準(zhǔn)入,也不能因?yàn)閷?duì)退出農(nóng)民生計(jì)安全的過(guò)度擔(dān)憂而阻撓戶籍改革的進(jìn)程。基于這一原則,本文提出農(nóng)民“自主退出”和外來(lái)人口“職業(yè)化準(zhǔn)入”的改革框架以破解農(nóng)村戶籍改革面臨的困境。所謂“自主退出”是指轉(zhuǎn)移就業(yè)農(nóng)民根據(jù)自身和家庭成員在城市就業(yè)和生活的狀況,綜合考慮居住條件、收入水平、發(fā)展機(jī)遇、職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)保障等多方面因素,自主決定退出農(nóng)村,轉(zhuǎn)讓住宅所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?！白灾魍顺觥睆?qiáng)調(diào)的是尊重農(nóng)民基于自身理性所做出的自主選擇,政府則為其提供相應(yīng)的政策支持和制度保障。所謂“職業(yè)化準(zhǔn)入”是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人員通過(guò)受讓一定規(guī)模的農(nóng)地承包權(quán)而成為職業(yè)農(nóng)民,在至少一戶農(nóng)民退出農(nóng)村的基礎(chǔ)上,取得農(nóng)村戶籍準(zhǔn)入資格并成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的過(guò)程?！白灾魍顺觥焙汀奥殬I(yè)化準(zhǔn)入”是相輔相成的關(guān)系,沒有“自主退出”的農(nóng)地和宅基地資源,“職業(yè)化準(zhǔn)入”便失去了得以實(shí)施的基礎(chǔ)。通過(guò)“自主退出”和“職業(yè)化準(zhǔn)入”建立農(nóng)民退出農(nóng)村和外來(lái)人員進(jìn)入農(nóng)村的制度性通道,不僅為城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ),也為破解農(nóng)村戶籍改革困境提供了創(chuàng)新性的解決方案。

1. 有利于弱化轉(zhuǎn)移就業(yè)農(nóng)民退出農(nóng)村后的生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

轉(zhuǎn)移就業(yè)農(nóng)民市民化是城市化進(jìn)程的自然現(xiàn)象。在轉(zhuǎn)移就業(yè)農(nóng)民市民化進(jìn)程中,難免會(huì)有部分農(nóng)民因各種原因而失業(yè),需要重新返回農(nóng)村務(wù)農(nóng)。然而,為農(nóng)民提供一條城市化失敗后的退路,并不意味著要為每一位農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)者保留其宅基地和承包地。一方面,絕大多數(shù)農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)者能夠順利完成市民化進(jìn)程;另一方面,限制農(nóng)民有償退出農(nóng)地和住房權(quán)利既不利于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展,也嚴(yán)重阻滯城市化進(jìn)程。通過(guò)“自主退出”與“職業(yè)化準(zhǔn)入”開展農(nóng)村戶籍制度改革可以從以下三個(gè)方面弱化農(nóng)民退出后的生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。一是自主退出促使轉(zhuǎn)移就業(yè)農(nóng)民審慎做出退出抉擇。賦予農(nóng)民“自主退出”的權(quán)利,就是把是否退出農(nóng)村的決定權(quán)交給轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)民自己。一般來(lái)說(shuō),農(nóng)民在退出農(nóng)村時(shí)會(huì)表現(xiàn)出較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避傾向,而生計(jì)資本的改善有利于提升農(nóng)民的退出意愿(鄺佛緣和陳美球,2021)。農(nóng)戶面對(duì)退出后可能的生計(jì)風(fēng)險(xiǎn),會(huì)根據(jù)自身理性對(duì)退出后的期望收益作出相應(yīng)的行為決策(張婷等,2016)。研究表明,農(nóng)民不僅具有配置資源的理性能力,也有適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)條件的理性潛力(秦小紅,2016)。雖然“自主退出”并不能保證退出后的農(nóng)民完全免于生計(jì)風(fēng)險(xiǎn),但基于農(nóng)民普遍較高的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),其退出風(fēng)險(xiǎn)會(huì)保持在極低的水平。二是“職業(yè)化準(zhǔn)入”能夠使轉(zhuǎn)移就業(yè)農(nóng)民獲得更高水平的利益補(bǔ)償,從而為其適應(yīng)城市生活提供更充分的資金支持?！奥殬I(yè)化準(zhǔn)入”為農(nóng)民轉(zhuǎn)讓農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和出售住房提供了除本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外的選擇,為建立農(nóng)地承包權(quán)和農(nóng)村住房的市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制奠定了基礎(chǔ),必將極大地提高農(nóng)民退出農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)村住房的收益。三是“職業(yè)化準(zhǔn)入”為轉(zhuǎn)移就業(yè)農(nóng)民在城市發(fā)展失敗后重返農(nóng)村提供了一條退路。一旦農(nóng)民在城市發(fā)展失敗,他仍可以通過(guò)“職業(yè)化準(zhǔn)入”的方式重新獲得農(nóng)地承包權(quán)、農(nóng)村戶籍和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格,重新從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。當(dāng)然,政府和社會(huì)還可以通過(guò)社會(huì)保障和技能培訓(xùn)等途徑為這些面臨生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的退出農(nóng)戶提供就業(yè)和生活支持,幫助轉(zhuǎn)移就業(yè)農(nóng)民提升就業(yè)技能,獲得和城市居民平等的就業(yè)和發(fā)展機(jī)會(huì)。

2. 有利于降低農(nóng)地非農(nóng)化風(fēng)險(xiǎn)

作為擁有14億人口的大國(guó),中國(guó)糧食安全不能寄希望于國(guó)際貿(mào)易。習(xí)近平總書記指出:“確保國(guó)家糧食安全,把中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中”(中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院,2019)。中國(guó)耕地面積僅占世界耕地面積的7%,卻要養(yǎng)活世界近五分之一的人口,糧食安全形勢(shì)不容樂觀。在這種情況下,避免農(nóng)地非農(nóng)化就成為確保中國(guó)糧食安全的根本途徑。目前,城市規(guī)模擴(kuò)張和農(nóng)村宅基地面積不斷擴(kuò)大是農(nóng)地非農(nóng)化的主要威脅。由于中國(guó)仍處于城市化快速發(fā)展進(jìn)程中,城市規(guī)模擴(kuò)張?jiān)诔鞘谢瓿芍叭噪y以避免,這就需要探索在農(nóng)村人口城市化進(jìn)程中如何逐步減少宅基地對(duì)耕地的占用,從而實(shí)現(xiàn)耕地總量的基本穩(wěn)定。農(nóng)村戶籍制度改革不可避免地會(huì)產(chǎn)生新進(jìn)人口的宅基地需求問(wèn)題,進(jìn)而增加農(nóng)村建設(shè)用地需求。以“職業(yè)化準(zhǔn)入”推進(jìn)農(nóng)村戶籍改革能夠從總體上限制遷入農(nóng)村的人口規(guī)模,從而能夠有效抑制農(nóng)地非農(nóng)化風(fēng)險(xiǎn)?！奥殬I(yè)化準(zhǔn)入”要求擬遷移人口在遷入之前先通過(guò)獲得一定規(guī)模的農(nóng)地承包權(quán)成為職業(yè)農(nóng)民,并在至少一戶農(nóng)村居民退出農(nóng)村的前提下獲得戶籍準(zhǔn)入資格。相對(duì)于第二、三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)收入,農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的效益偏低,只有那些具備農(nóng)業(yè)專業(yè)知識(shí)和經(jīng)營(yíng)技能并期待通過(guò)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)獲得較高收入的城鎮(zhèn)居民才會(huì)有意愿回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。因此,僅僅獲得戶均耕地規(guī)模不足以激勵(lì)城鎮(zhèn)居民進(jìn)入農(nóng)村。只有當(dāng)他們有機(jī)會(huì)取得較大規(guī)模的農(nóng)地,他們才會(huì)進(jìn)入農(nóng)村并投資于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。這樣,新居民的進(jìn)入必然意味著更多原農(nóng)村居民從農(nóng)村退出。只要國(guó)家繼續(xù)實(shí)施農(nóng)村居民“一戶一宅”原則,并且停止新增農(nóng)村宅基地審批,農(nóng)村新居民取得住房和宅基地使用權(quán)只能通過(guò)農(nóng)戶間轉(zhuǎn)讓、交易等方式,那么,新居民的進(jìn)入不僅能夠?yàn)檗r(nóng)民提供住房和宅基地退出的新途徑,促進(jìn)轉(zhuǎn)移就業(yè)農(nóng)民從農(nóng)村退出的進(jìn)程,還有助于減少農(nóng)村宅基地的占用規(guī)模。

3. 有助于化解戶籍改革與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)封閉性之間的矛盾

農(nóng)民人均集體資源占有量與其所在集體資源總量成正比,與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員數(shù)量成反比。出于自利動(dòng)機(jī),農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員一般都會(huì)反對(duì)新成員的進(jìn)入而對(duì)成員退出持支持態(tài)度,這種狀況形成了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的封閉性?！奥殬I(yè)化準(zhǔn)入”通過(guò)市場(chǎng)手段為外來(lái)人員提供了一條進(jìn)入集體經(jīng)濟(jì)組織的途徑,既有助于沖破農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的封閉性,也借助利益機(jī)制有效化解了戶籍改革與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)封閉性之間的矛盾。一方面,“職業(yè)化準(zhǔn)入”并不是外部成員無(wú)償獲得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)的相關(guān)權(quán)利,而是通過(guò)市場(chǎng)交易獲得農(nóng)地承包權(quán)、住房所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的收益分配權(quán)。中國(guó)《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí),在同等條件下,本集體經(jīng)濟(jì)組織成員較本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人享有優(yōu)先權(quán)。這種規(guī)定同樣適用于農(nóng)戶退出農(nóng)村時(shí)農(nóng)地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)讓時(shí)的情景。這樣,外來(lái)人口通過(guò)受讓農(nóng)地承包權(quán)獲得進(jìn)入農(nóng)村集體的資格需要付出更高的市場(chǎng)價(jià)格,原集體經(jīng)濟(jì)組織成員則能夠從交易中獲得更高的收益。另一方面,作為交易第三方的集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員也能夠從該交易中獲益。首先,外來(lái)人口通過(guò)市場(chǎng)交易方式獲得農(nóng)地、住房等權(quán)益,從事實(shí)上構(gòu)建起農(nóng)地承包權(quán)、農(nóng)村住房所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)交易機(jī)制,不僅會(huì)顯著提高該農(nóng)民集體的土地和住房資產(chǎn)價(jià)格,也有利于提高該集體成員流轉(zhuǎn)土地或退出農(nóng)村時(shí)的資產(chǎn)收益。其次,外來(lái)人口作為職業(yè)農(nóng)民進(jìn)入農(nóng)村,從經(jīng)濟(jì)角度考慮,他們會(huì)受讓遠(yuǎn)大于戶均經(jīng)營(yíng)規(guī)模的耕地,這就意味著退出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的人口會(huì)遠(yuǎn)多于進(jìn)入的人口,對(duì)于仍留在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員而言也是有益的。最后,這些通過(guò)“職業(yè)化準(zhǔn)入”進(jìn)入農(nóng)村的新農(nóng)戶不僅經(jīng)營(yíng)規(guī)模更大,而且會(huì)帶來(lái)新的耕作技術(shù)和管理方法,這些技術(shù)應(yīng)用產(chǎn)生的“溢出效應(yīng)”和“示范效應(yīng)”能給其他農(nóng)戶帶來(lái)收益的提升。可見,以“職業(yè)化準(zhǔn)入”推進(jìn)農(nóng)村戶籍制度改革不僅能夠破解農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的封閉性,而且能夠促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展,從而贏得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的歡迎。

四、 以“自主退出”與“職業(yè)化準(zhǔn)入”推進(jìn)農(nóng)村戶籍改革的政策選擇

科學(xué)推進(jìn)農(nóng)村戶籍制度改革,打破阻礙城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的“保護(hù)性阻隔”,是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素流通與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。農(nóng)村戶籍制度改革之難并不在于戶籍制度改革本身,而是改革將導(dǎo)致附著于戶籍制度之上的權(quán)利和利益格局發(fā)生重大變化,進(jìn)而導(dǎo)致既得利益團(tuán)體的強(qiáng)烈抵制。只有妥善處理好與戶籍制度改革相關(guān)的利益矛盾與沖突,戶籍制度改革才能順利推進(jìn)?；诟母锉旧淼膹?fù)雜性和推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要,深化以“自主退出”與“職業(yè)化準(zhǔn)入”為特征的農(nóng)村戶籍制度改革,要求進(jìn)一步完善戶籍制度改革的相關(guān)配套措施,持續(xù)強(qiáng)化對(duì)改革的政策支持和制度保障。

1. 加快農(nóng)村土地和住房確權(quán)頒證,奠定農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)交易的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)

農(nóng)村集體土地與農(nóng)民住房確權(quán)頒證是保障農(nóng)民合法權(quán)益、穩(wěn)定農(nóng)民經(jīng)營(yíng)預(yù)期、激發(fā)農(nóng)民保護(hù)耕地和集約用地積極性的重要制度安排,也為農(nóng)民開展土地流轉(zhuǎn)、承包權(quán)出讓、抵押貸款等活動(dòng)提供了基本憑證。推進(jìn)農(nóng)村戶籍制度改革要求建立農(nóng)地承包權(quán)和農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)交易機(jī)制,更離不開明晰的農(nóng)村土地和住房產(chǎn)權(quán)體系的支持。中國(guó)自2013起開始啟動(dòng)農(nóng)村耕地和宅基地確權(quán)工作,目前已持續(xù)十年時(shí)間。但這項(xiàng)工作在各地的進(jìn)展差異較大,一些地方已基本完成確權(quán)工作,還有一些地方尚在進(jìn)行中。由于中國(guó)尚未建立耕地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)市場(chǎng)交易的制度基礎(chǔ),農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬證明并不具有顯著的市場(chǎng)價(jià)值,導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)于耕地和住房的權(quán)屬登記并不熱心。對(duì)于地方政府而言,開展權(quán)籍調(diào)查、確權(quán)登記、頒發(fā)證書等活動(dòng)不僅意味著巨大的人力物力投入,還要處理一戶多宅、土地四至不清等諸多問(wèn)題,在沒有強(qiáng)制性要求的情況下地方政府同樣缺乏對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)和農(nóng)村住宅開展確權(quán)登記的意愿。為了順利實(shí)施農(nóng)村戶籍制度改革和促進(jìn)城鄉(xiāng)要素的雙向流動(dòng),地方政府應(yīng)設(shè)定工作時(shí)限,盡快完成農(nóng)村集體土地與農(nóng)民住房的確權(quán)頒證工作。在土地和住房確權(quán)的基礎(chǔ)上,逐步建立和完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的制度規(guī)范。

2. 建立適應(yīng)“自主退出”與“職業(yè)化準(zhǔn)入”的市場(chǎng)交易機(jī)制

“自主退出”要求退出農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓其農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)村住房,而“職業(yè)化準(zhǔn)入”則要求獲得農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)村住房權(quán)利。建立農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)村住房的市場(chǎng)交易機(jī)制就是通過(guò)市場(chǎng)化方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)的交易。城鎮(zhèn)居民通過(guò)“職業(yè)化準(zhǔn)入”途徑進(jìn)入農(nóng)村,意味著賦予那些有志于投身農(nóng)業(yè)及其他涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的城鎮(zhèn)居民取得該集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份,獲得在農(nóng)村安家和創(chuàng)業(yè)的基本條件和權(quán)利,包括獲得住房、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耕地以及從事糧食加工、鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)等涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)所需要的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等。政府應(yīng)制定農(nóng)地承包權(quán)和農(nóng)村住房交易的規(guī)則并成立相應(yīng)的權(quán)屬交易機(jī)構(gòu),以確保原集體成員在同等條件下的優(yōu)先購(gòu)買權(quán),履行新成員購(gòu)買宅基地使用權(quán)和農(nóng)村住宅的資格認(rèn)定、權(quán)屬交易等法定程序職責(zé),并在這一過(guò)程中有效保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)督和管理職權(quán)。為了避免通過(guò)同一農(nóng)地承包權(quán)的反復(fù)交易導(dǎo)致新成員的不斷進(jìn)入和原成員的不斷退出,應(yīng)同時(shí)規(guī)定農(nóng)村集體新成員轉(zhuǎn)讓農(nóng)地承包權(quán)時(shí)必須同時(shí)退出農(nóng)村住宅和宅基地使用權(quán),否則,不得交易。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施,鄉(xiāng)村涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的需求將持續(xù)增長(zhǎng)。為了滿足不斷增長(zhǎng)的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地需求,國(guó)家應(yīng)在禁止農(nóng)用地轉(zhuǎn)為農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的同時(shí),允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃,向地方政府申請(qǐng)將其回購(gòu)的宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。與農(nóng)村宅基地的交易主體不同,農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出讓主體只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,其出讓收入也將成為未來(lái)大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的重要收入來(lái)源。2014年12月,中央在《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》中提出開展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn),探索建立同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度,但至今尚未出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的具體辦法。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可參照國(guó)有土地入市辦法,按照招標(biāo)、拍賣、掛牌或協(xié)議等形式確定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用者。該土地使用者在支付用地價(jià)款并繳納相關(guān)稅費(fèi)后,可向相關(guān)政府部門依法申請(qǐng)辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。國(guó)家應(yīng)出臺(tái)相關(guān)政策,明確在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程中,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、政府國(guó)土資源管理部門、不動(dòng)產(chǎn)交易平臺(tái)等機(jī)構(gòu)各自承擔(dān)的職能。

3. 建立國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的回購(gòu)制度

隨著城市化進(jìn)程的逐步推進(jìn),越來(lái)越多的農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)人員在城鎮(zhèn)工作、生活,農(nóng)村地區(qū)普遍出現(xiàn)住宅空置現(xiàn)象,造成巨大的資源浪費(fèi)。對(duì)于農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)者而言,耕地可以通過(guò)流轉(zhuǎn)獲得一定收益,住宅卻只能在農(nóng)村閑置。雖然國(guó)家鼓勵(lì)轉(zhuǎn)移就業(yè)人員將承包地和宅基地交回集體并獲得合理補(bǔ)償,但中國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織普遍沒有可用于補(bǔ)償?shù)募w資產(chǎn),交回承包地和宅基地往往意味著無(wú)償放棄所擁有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,這就導(dǎo)致農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)人員寧愿讓住房和宅基地空置,也不愿交回集體。通過(guò)建立“職業(yè)化準(zhǔn)入”的市場(chǎng)交易機(jī)制,為原集體經(jīng)濟(jì)組織成員提供了一條通過(guò)市場(chǎng)交易退出農(nóng)村住房和宅基地的渠道。但由于在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi),獲準(zhǔn)進(jìn)入農(nóng)村的人口將遠(yuǎn)低于有意從農(nóng)村退出的人口,在“一戶一宅”原則下自然會(huì)有相當(dāng)多退出農(nóng)村的農(nóng)戶住宅和宅基地難以通過(guò)市場(chǎng)交易途徑找到新的買家。對(duì)于那些具有較多集體資產(chǎn)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而言,可以通過(guò)有償收回這些農(nóng)戶退出的宅基地,并申請(qǐng)將其轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。而對(duì)于絕大多數(shù)沒有集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的農(nóng)民集體而言,就需要建立國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的回購(gòu)制度,一方面促進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)人口退出農(nóng)村,另一方面有利于從根本上減少農(nóng)村建設(shè)用地總量。國(guó)家回購(gòu)農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的實(shí)質(zhì)是收回農(nóng)村宅基地的建設(shè)權(quán),即將農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)用地。國(guó)家可以設(shè)立農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)回購(gòu)專項(xiàng)基金,重點(diǎn)支持中西部農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)回購(gòu)。發(fā)展權(quán)回購(gòu)后的宅基地交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織復(fù)耕為耕地,其流轉(zhuǎn)收益可用于壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)規(guī)模。

4. 強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活中的主導(dǎo)地位

承包期的延長(zhǎng)和農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地權(quán)能受到嚴(yán)格約束和限制,也使其失去了收取集體公積金、公益金的權(quán)力。除了行使發(fā)包土地、監(jiān)督承包方土地經(jīng)營(yíng)行為、制止承包方土地違法行為等管理職能之外,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織基本喪失了經(jīng)營(yíng)集體資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)職能。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)能不斷弱化的形勢(shì)下,對(duì)農(nóng)村戶籍制度改革的一個(gè)主要擔(dān)憂是,外來(lái)人口加入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,可能破壞其整體性和凝聚力,進(jìn)而損害農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活中的主導(dǎo)地位。習(xí)近平總書記在2017年中央農(nóng)村工作會(huì)議上的講話中指出:“農(nóng)村改革不論怎么改,不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了,不能把農(nóng)民利益損害了” (中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院,2019)。農(nóng)村戶籍制度改革通過(guò)“職業(yè)化準(zhǔn)入”引入外部人員,只是改變了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的構(gòu)成,并不會(huì)改變農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位,也沒有改變農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為發(fā)包人對(duì)集體土地和集體資產(chǎn)的監(jiān)督與管理權(quán)力。相反,改革要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織充分發(fā)揮其作為農(nóng)村土地所有者的規(guī)劃、管理和經(jīng)營(yíng)職能,在引導(dǎo)農(nóng)民退出、引進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展人才、出讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、運(yùn)營(yíng)集體資產(chǎn)等方面發(fā)揮重要功能。這就需要激活農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)角色,強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活中的主導(dǎo)地位。首先,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織需要鼓勵(lì)轉(zhuǎn)移就業(yè)人員退出農(nóng)村住宅和農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。一方面通過(guò)市場(chǎng)途徑使退出農(nóng)村的農(nóng)戶獲得農(nóng)地退出收益;另一方面,通過(guò)引入購(gòu)買方或通過(guò)回購(gòu)方式解決農(nóng)村住房難以交易的困境。其次,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織需要根據(jù)本地的自然條件和區(qū)位優(yōu)勢(shì),制定本集體產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展規(guī)劃,并根據(jù)規(guī)劃引進(jìn)具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、科技能力和經(jīng)營(yíng)能力的農(nóng)業(yè)技術(shù)人才和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)體,以順應(yīng)發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)的發(fā)展趨勢(shì),推動(dòng)本集體的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí),并帶動(dòng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益。最后,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)“回購(gòu)”宅基地、將退出的宅基地申請(qǐng)轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、出讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、管理和運(yùn)營(yíng)集體資產(chǎn)等方式不斷擴(kuò)大集體資產(chǎn)規(guī)模,提高自身公共服務(wù)供給能力,逐步實(shí)現(xiàn)本集體成員共同富裕的目標(biāo)。

五、 進(jìn)一步的討論

在百年大變局來(lái)臨之際,中國(guó)城市化發(fā)展和城鄉(xiāng)關(guān)系也正處于歷史性關(guān)鍵轉(zhuǎn)折時(shí)期。經(jīng)過(guò)工業(yè)化的快速發(fā)展和城市化的加速推進(jìn),大多數(shù)農(nóng)村中青年勞動(dòng)力進(jìn)入城市成為沒有城市戶籍的新市民。而在農(nóng)村,耕地流轉(zhuǎn)規(guī)模已超過(guò)總耕地面積一半以上,促進(jìn)了農(nóng)戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的提升,但老人農(nóng)業(yè)和兼職農(nóng)業(yè)仍是主流的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式,農(nóng)村社區(qū)空心化和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)粗放化趨勢(shì)仍在快速發(fā)展。在鄉(xiāng)村振興背景下,國(guó)家持續(xù)加大對(duì)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的支持力度,但并未從根本上改變城市繁榮與鄉(xiāng)村衰落的基本格局。落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,必須扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村資源向城市單向流動(dòng)的狀況,建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新格局,這已成為學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界的基本共識(shí)。但在推動(dòng)城市人才、資金、技術(shù)向農(nóng)村流動(dòng)的過(guò)程中,是否會(huì)出現(xiàn)資本擠出農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織解體等問(wèn)題,也引起人們的關(guān)注。因此,有必要進(jìn)一步探討以下問(wèn)題:誰(shuí)是未來(lái)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者?戶籍制度改革將會(huì)怎樣影響農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織?未來(lái)城鄉(xiāng)關(guān)系應(yīng)如何發(fā)展?

1. 誰(shuí)是未來(lái)的農(nóng)民?

由于學(xué)習(xí)能力、經(jīng)營(yíng)能力所限以及農(nóng)業(yè)收入占比較低等原因,老人農(nóng)業(yè)和兼職農(nóng)業(yè)難以支撐中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的宏偉藍(lán)圖。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮的目標(biāo),既要面對(duì)農(nóng)村人均耕地面積狹小的現(xiàn)實(shí)約束,又要解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生產(chǎn)技術(shù)落后的發(fā)展困境,客觀上要求走一條適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)道路。近年來(lái),中國(guó)鼓勵(lì)耕地流轉(zhuǎn),農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模得到較大提升,但耕地租金也給農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)。實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)農(nóng)民從農(nóng)村有序退出已成為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求(楚德江,2011)。實(shí)際上,中國(guó)農(nóng)民并不缺乏退出農(nóng)村的途徑,但在城市戶籍與福利脫鉤之后,多數(shù)農(nóng)民已不愿意為獲得城市戶籍而放棄農(nóng)村權(quán)益。在國(guó)家出臺(tái)農(nóng)地承包權(quán)長(zhǎng)期穩(wěn)定和禁止把退出宅基地、承包地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶條件等政策之后,農(nóng)民在城市落戶之后仍有權(quán)保留宅基地使用權(quán)和農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),這就導(dǎo)致目前有相當(dāng)多的城鎮(zhèn)居民仍擁有農(nóng)村住宅和農(nóng)地承包權(quán)。雖然國(guó)家提倡進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地和轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),但是,農(nóng)民出售農(nóng)村住宅和轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)均被限制在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部進(jìn)行。一方面,中國(guó)禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村住宅,而農(nóng)村居民購(gòu)買住宅則會(huì)導(dǎo)致一戶多宅現(xiàn)象,需退出一處宅基地。另一方面,《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》和中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》均規(guī)定,對(duì)于進(jìn)城落戶的農(nóng)戶,轉(zhuǎn)讓家庭承包地應(yīng)在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)進(jìn)行,且需經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等發(fā)包方同意,或者將承包地交回發(fā)包方。在這種情況下,進(jìn)城落戶的農(nóng)戶不能從退出農(nóng)村住房和農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中獲得足夠補(bǔ)償,從而普遍選擇住房空置并將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)以獲得租金收益。這也是近年來(lái)農(nóng)村人口急劇減少而農(nóng)村宅基地占地面積仍在增加的根本原因。

可以預(yù)見,在現(xiàn)行政策背景下,未來(lái)會(huì)有數(shù)以億計(jì)的轉(zhuǎn)移就業(yè)“城市居民”保留其在農(nóng)村的戶籍、住宅和農(nóng)地。他們中的大多數(shù)已完全融入城市,卻仍是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員,并每年從農(nóng)村獲取農(nóng)地租金,成為“在外地主”。那些仍留在農(nóng)村收入更低的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者每年卻要為那些收入更高的“城市居民”繳納租金以獲得耕種農(nóng)地的權(quán)利,導(dǎo)致農(nóng)業(yè)收益仍在源源不斷地流向城市。同時(shí),農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低收益使得租種較多耕地才能滿足家庭基本需要,而在老人農(nóng)業(yè)、兼職農(nóng)業(yè)和租地農(nóng)業(yè)背景下,農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)必然形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的短期經(jīng)營(yíng)和粗放經(jīng)營(yíng)特征。顯然,目前中國(guó)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者群體難以勝任持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的需要,鄉(xiāng)村振興要求培養(yǎng)一批熱愛農(nóng)村、精通農(nóng)業(yè)的職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍。職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍發(fā)展壯大的前提是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者能夠獲得與城鎮(zhèn)就業(yè)者大致相等的收入水平,這就要求從多方面提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入。一是減少乃至消除農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者繳納的耕地租金;二是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者能夠獲得適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的耕地資源;三是在提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)的基礎(chǔ)上持續(xù)提高農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格和經(jīng)營(yíng)收益。第一點(diǎn)和第二點(diǎn)都需要建立在轉(zhuǎn)移就業(yè)農(nóng)民徹底退出農(nóng)村的基礎(chǔ)上。第三點(diǎn)則要求通過(guò)農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)上的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格提升持續(xù)提高農(nóng)業(yè)收入。要實(shí)現(xiàn)這三點(diǎn),不僅需要相關(guān)人才的培養(yǎng)和引進(jìn)、農(nóng)業(yè)技術(shù)的研發(fā)和推廣、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改進(jìn)和完善,還需要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程的高效管理、農(nóng)產(chǎn)品品牌的培育和塑造、農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)檢測(cè)和管理體系的健全,等等。因此,建設(shè)職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍不僅需要推進(jìn)轉(zhuǎn)移就業(yè)農(nóng)民退出農(nóng)村,還需要培養(yǎng)一大批熱愛農(nóng)村、精通技術(shù)、擅長(zhǎng)管理的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者,并通過(guò)這批人帶動(dòng)全體農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者走向現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的道路。由于農(nóng)村相對(duì)落后,能夠并愿意帶領(lǐng)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展的這批人中的大多數(shù)肯定是來(lái)自長(zhǎng)期生活于農(nóng)村的農(nóng)業(yè)大戶、返鄉(xiāng)農(nóng)民工和農(nóng)村籍畢業(yè)大學(xué)生等,但也應(yīng)積極吸引那些有志于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的城市技術(shù)人才,特別是農(nóng)學(xué)專業(yè)畢業(yè)生,到農(nóng)村支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展,并為他們?cè)r(nóng)村提供制度條件和資源。

2. “自主退出”與“職業(yè)化準(zhǔn)入”會(huì)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織造成哪些影響?

2022年12月27日,全國(guó)人大常委會(huì)首次審議的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》中將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織界定為“以土地集體所有為基礎(chǔ),依法代表成員集體行使所有權(quán),實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制的地區(qū)性經(jīng)濟(jì)組織”。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所擁有的土地、公用設(shè)施、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)等集體財(cái)產(chǎn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有。這種集體所有是一種特殊形式的共同共有,集體經(jīng)濟(jì)組織成員個(gè)人并不擁有集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán),只能和其他成員一起以集體的名義共享所有權(quán)。雖然集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有集體財(cái)產(chǎn)的收益分配權(quán),但成員之間在共有關(guān)系中不分份額。因此,集體財(cái)產(chǎn)不得分割到成員個(gè)人。集體經(jīng)濟(jì)組織成員死亡,其作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格自動(dòng)喪失,其他人無(wú)權(quán)繼承。集體經(jīng)濟(jì)組織成員退出集體,也無(wú)權(quán)要求分割集體財(cái)產(chǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員構(gòu)成會(huì)因出生、死亡、嫁娶等發(fā)生變化,但成員變化并不會(huì)影響集體財(cái)產(chǎn)總量,也不會(huì)影響農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。由于農(nóng)民只能隸屬于某一個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,在婚嫁過(guò)程中某成員從一個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織退出后加入另一個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,并不能從原集體經(jīng)濟(jì)組織獲得補(bǔ)償,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間也無(wú)需轉(zhuǎn)移任何資產(chǎn)。正因?yàn)槿绱?農(nóng)戶從農(nóng)村“自主退出”,其放棄作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員所擁有的收益分配權(quán)難以從集體經(jīng)濟(jì)組織那里獲得補(bǔ)償,導(dǎo)致在城鎮(zhèn)就業(yè)的原農(nóng)村居民不愿意放棄農(nóng)村宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?！奥殬I(yè)化準(zhǔn)入”為那些有意“自主退出”的農(nóng)戶獲得相應(yīng)補(bǔ)償提供了機(jī)遇,從而有利于促進(jìn)農(nóng)戶“自主退出”農(nóng)村的進(jìn)程。由于外來(lái)人口的“職業(yè)化準(zhǔn)入”至少伴隨著一戶農(nóng)村居民的“自主退出”,并不會(huì)增加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員總數(shù),也不會(huì)對(duì)其他原集體經(jīng)濟(jì)組織成員帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的不利影響。

“職業(yè)化準(zhǔn)入”在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的收益分配上可能會(huì)存在潛在沖突,新成員的加入也可能存在文化融入問(wèn)題。部分沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有較多的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn),原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員出于擔(dān)心外來(lái)人口分享該經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的收益分配,對(duì)外來(lái)人口加入本集體經(jīng)濟(jì)組織持強(qiáng)烈的排斥態(tài)度。中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》中提出“有序推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革”,認(rèn)為“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的股份合作制改革,只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行。股權(quán)設(shè)置應(yīng)以成員股為主,是否設(shè)置集體股由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主討論決定。股權(quán)管理提倡實(shí)行不隨人口增減變動(dòng)而調(diào)整的方式”。一些地方探索了“量化到人、確權(quán)到戶、戶內(nèi)共享、長(zhǎng)久不變”的股權(quán)改革模式,從而把特定時(shí)期集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的收益分配權(quán)固定化,導(dǎo)致了部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員無(wú)法參與集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)收益分配的不公平現(xiàn)象(高飛,2023)。但對(duì)于宅基地等非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn),該意見明確規(guī)定“不宜折股量化到戶”?！罢酃傻綉?、長(zhǎng)久不變”違背了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)由組織成員集體所有的原則,忽視了集體經(jīng)濟(jì)組織成員自然變動(dòng)的客觀事實(shí)。隨著時(shí)間的推移,必然造成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)收益分配完全與集體組織成員身份相脫離,從而虛化了農(nóng)村集體所有權(quán)。在這種股權(quán)改革條件下,通過(guò)“職業(yè)化準(zhǔn)入”的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織新成員無(wú)法享有集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的收益分配,除非該成員同時(shí)受讓了退出農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份份額。因篇幅限制,此處不再詳細(xì)分析農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份制改革問(wèn)題。但可以看出,“職業(yè)化準(zhǔn)入”的新成員在分享農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的收益分配中仍存在一些阻力,但不難找到解決路徑,比如通過(guò)設(shè)置“集體股”或在某些條件下受讓股份份額等。至于文化沖突問(wèn)題,由于“職業(yè)化準(zhǔn)入”的人員均對(duì)農(nóng)業(yè)文化有著堅(jiān)定的信念,致力于推動(dòng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展,其在利益追求和價(jià)值目標(biāo)方面均與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民存在共性,因此,彼此間的文化差異并不會(huì)形成真正的文化沖突。一方面,經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)交融,城鄉(xiāng)之間的文化差異已逐步縮小;另一方面,“職業(yè)化準(zhǔn)入”的新村民加入集體不會(huì)給原集體經(jīng)濟(jì)組織成員造成任何損失,相反,其帶來(lái)的生產(chǎn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)通過(guò)溢出效應(yīng)能夠給周邊居民特別是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員帶來(lái)較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效益,這也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不同于工業(yè)生產(chǎn)的重要特點(diǎn)?！奥殬I(yè)化準(zhǔn)入”后,這種新舊村民間互利機(jī)制的建立也必將促進(jìn)新村民的文化融入?？梢?“自主退出”和“職業(yè)化準(zhǔn)入”只是部分改變了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的構(gòu)成,但這種改變并不會(huì)影響農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán),也不會(huì)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)利益和組織穩(wěn)定造成任何損害。

3. 戶籍改革與未來(lái)城鄉(xiāng)關(guān)系展望

長(zhǎng)期以來(lái),戶籍既是識(shí)別城鄉(xiāng)身份的基本標(biāo)簽,也是確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的首要標(biāo)準(zhǔn)。隨著城市戶籍與其福利體系的剝離,城市戶籍已逐步失去其作為資源分配依據(jù)的價(jià)值。而隨著農(nóng)地承包期的延長(zhǎng)和農(nóng)地承包關(guān)系的穩(wěn)定,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)地所有者權(quán)益和對(duì)農(nóng)地資源的分配功能顯著弱化?；谵r(nóng)村戶籍所獲得的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格與農(nóng)地資源的分配資格雖然仍存在法律上的關(guān)聯(lián),但已形成事實(shí)上的嚴(yán)重割裂。具體表現(xiàn)在:大量退出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的原組織成員仍保留農(nóng)村住宅和農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的新增成員卻沒有機(jī)會(huì)承包集體土地。這些進(jìn)城落戶的原組織成員以及眾多戶籍仍在農(nóng)村但已經(jīng)在城市穩(wěn)定就業(yè)的“農(nóng)民”之所以不愿意退出農(nóng)村宅基地和承包地,關(guān)鍵在于農(nóng)地承包權(quán)只能轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者將承包地交回發(fā)包方,導(dǎo)致退出農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)難以獲得公允的回報(bào)。結(jié)果是,不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的原農(nóng)村居民因不能得到充分補(bǔ)償而不愿放棄農(nóng)地權(quán)益,有意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的城市居民又因戶籍身份無(wú)法獲得農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán),難以扎根農(nóng)村。

目前,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格仍與農(nóng)村戶籍緊密捆綁?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定為:戶籍在或者曾經(jīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有的土地為基本生活保障的農(nóng)村居民。因此,只有改革農(nóng)村戶籍制度才能為城鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)人才獲得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格提供一條穩(wěn)妥的制度途徑。農(nóng)村戶籍制度改革是否會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)造成巨大沖擊并從根本上改變城鄉(xiāng)關(guān)系結(jié)構(gòu)呢?通過(guò)“職業(yè)化準(zhǔn)入”方式改革農(nóng)村戶籍制度以受讓一定規(guī)模的農(nóng)地承包權(quán)為前提,它不同于租種土地,而是伴隨著至少一戶村民從農(nóng)村退出,因此,這個(gè)過(guò)程必然是緩慢的和漸進(jìn)的。建立城市人口進(jìn)入農(nóng)村的渠道,不是為了讓城市居民獲得農(nóng)地資源,更不是讓城市工商資本搶奪農(nóng)村的土地資源,而是旨在讓真正的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者回歸農(nóng)村,讓城鎮(zhèn)就業(yè)者融入城市,形成城鄉(xiāng)之間雙向的人口流動(dòng),而不是像目前這樣,僅僅根據(jù)其原有的戶籍身份建立農(nóng)村土地與特定人口之間的永久性關(guān)系。把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)(主要是土地)固定給特定時(shí)期的農(nóng)民群體,完全不考慮人口流動(dòng)和職業(yè)分化的現(xiàn)實(shí)要求,不僅不符合農(nóng)村集體所有制的內(nèi)在要求,也不利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的健康發(fā)展。吸引城市人才、資金、技術(shù)進(jìn)入農(nóng)村,目的在于通過(guò)這些人才、資金和技術(shù)推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和適度規(guī)?；?jīng)營(yíng),提高農(nóng)業(yè)品質(zhì)和效益,促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品深加工和鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力。農(nóng)村建設(shè)的主體將始終是農(nóng)民,農(nóng)村的希望在于培育一大批懂技術(shù)、會(huì)管理、懂經(jīng)營(yíng)的職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍。未來(lái)城鄉(xiāng)之間應(yīng)形成資源雙向流動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互促進(jìn)的關(guān)系,不存在城市取代鄉(xiāng)村,或者鄉(xiāng)村消亡的問(wèn)題。