[摘要] 街鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體的探索實(shí)踐是針對(duì)人口老齡化所帶來的社會(huì)需求變化，通過制度創(chuàng)新，讓基層組織有能力、有資源滿足第一線養(yǎng)老需求的養(yǎng)老服務(wù)新范式，其本質(zhì)是黨建引領(lǐng)、政府主導(dǎo)、政企合作、政社合作的有機(jī)統(tǒng)一。進(jìn)一步完善養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體機(jī)制，全面提升北京基層組織的養(yǎng)老服務(wù)能力，需理順養(yǎng)老服務(wù)多元供給主體的關(guān)系、明確基層養(yǎng)老服務(wù)能力建設(shè)的重點(diǎn)、鼓勵(lì)基層治理機(jī)制和方式方法的創(chuàng)新，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)在“最后一米”落實(shí)、落地、落細(xì)。

[關(guān)鍵詞] 北京養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體；? 基層治理；? 人口老齡化

[中圖分類號(hào)] D616? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? ? ?[文章編號(hào)] 0529-1445（2024）04-0079-03

2022年初，國務(wù)院明確提出“探索建立城市養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體，‘以上帶下提升基層服務(wù)能力”。1從北京、上海、浙江等地的實(shí)踐來看，一個(gè)普遍的探索是在社會(huì)治理的最基本單元形成一種多元主體參與的共建共治共享機(jī)制，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)在“最后一米”落實(shí)、落地、落細(xì)。發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體機(jī)制的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)、加快推進(jìn)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體建設(shè)，滿足廣大老年人美好生活需要，成為推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

北京養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體的內(nèi)涵與定位

作為較早進(jìn)入人口老齡化社會(huì)的城市之一，北京始終將優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)作為推進(jìn)超大城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要課題。進(jìn)入“十四五”時(shí)期，20世紀(jì)60年代生育高峰期出生的60后逐漸成為老年群體的主力，這部分老年人更注重精神文化生活、偏好社會(huì)參與，更愿意選擇居家養(yǎng)老，這就對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的公平可及、綜合連續(xù)提出更高的要求，對(duì)社區(qū)支持下的居家養(yǎng)老服務(wù)提出更高的期待。由此，養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。

北京較早就開展了街鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體的實(shí)踐探索。2018年10月，北京首家養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體在東城區(qū)朝陽門街道正式揭牌，以養(yǎng)老照料中心和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站為核心，聯(lián)合域內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)商戶以及域外服務(wù)商組建養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體，為轄區(qū)內(nèi)老年人就近提供居家養(yǎng)老服務(wù)。2022年4月，北京明確提出養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體的定義，即“街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體是在街道黨工委（鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委）的領(lǐng)導(dǎo)下，聚焦轄區(qū)內(nèi)老年人服務(wù)需求，建立健全議事協(xié)商、涉老信息整合等機(jī)制，統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）及各類服務(wù)商等資源，為轄區(qū)內(nèi)全體老年人提供就近精準(zhǔn)養(yǎng)老服務(wù)的區(qū)域養(yǎng)老模式”。養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體將社區(qū)作為養(yǎng)老的主陣地，推動(dòng)老齡工作重心下移、資源下沉，通過機(jī)制性安排實(shí)現(xiàn)各參與主體的共建共治共享。一方面，通過走訪調(diào)研、探訪關(guān)愛服務(wù)等建立網(wǎng)格化、常態(tài)化的老年服務(wù)需求響應(yīng)機(jī)制，建立養(yǎng)老服務(wù)需求清單；另一方面，通過契約（合同）、定期協(xié)商機(jī)制等整合轄區(qū)零散的養(yǎng)老服務(wù)資源，使多類型服務(wù)主體錯(cuò)位經(jīng)營、有序競(jìng)爭、分工協(xié)作，為老年人提供整合式、一站式服務(wù)。

養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體機(jī)制在傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)模式的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了幾個(gè)方面的功能。一是整合政府資源，實(shí)現(xiàn)政策、資金、技術(shù)、人才等資源在街鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的集成。二是整合服務(wù)商資源，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老、托幼、家政等服務(wù)在街鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的集成。三是對(duì)接市場(chǎng)供需，實(shí)現(xiàn)老年人需求與服務(wù)供給及時(shí)有效的對(duì)接。四是整合社會(huì)服務(wù)資源，將志愿服務(wù)、慈善捐贈(zèng)與“時(shí)間銀行”等嵌入養(yǎng)聯(lián)體機(jī)制，推動(dòng)多元主體參與養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體建設(shè)。五是促進(jìn)老年人社會(huì)參與，推動(dòng)老年人參與社區(qū)公共事務(wù)的民主管理、民主監(jiān)督等。截至2022年底，北京343個(gè)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)均已建立養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體運(yùn)行機(jī)制，養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體建設(shè)成為人口老齡化背景下推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的重要抓手。

養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體發(fā)展空間巨大

在實(shí)踐中，隨著社區(qū)老年人口結(jié)構(gòu)、需求結(jié)構(gòu)、養(yǎng)老方式的發(fā)展變化，北京養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體建設(shè)雖然面臨一些問題，但也具有巨大的發(fā)展空間。

各參與主體的責(zé)權(quán)有待厘清，組織保障機(jī)制需要健全。街鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的治理單元、社區(qū)居委會(huì)（村民委員會(huì)）作為自治組織，在養(yǎng)老服務(wù)中的職能定位和責(zé)任清單需要進(jìn)一步明確。目前，街鄉(xiāng)鎮(zhèn)與民政、衛(wèi)健、醫(yī)保等部門之間的條塊分割仍然比較明顯，政策在執(zhí)行中仍會(huì)出現(xiàn)“最后一米”的體制機(jī)制障礙。街鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)（村）在老年人的需求發(fā)現(xiàn)、養(yǎng)老服務(wù)資源統(tǒng)籌配置、供需精準(zhǔn)對(duì)接和服務(wù)送達(dá)等方面的機(jī)制還不健全，老齡工作還沒有真正納入基層社會(huì)治理的中心工作。

統(tǒng)籌養(yǎng)老服務(wù)資源的工作大有可為。從現(xiàn)實(shí)情況看，養(yǎng)老服務(wù)資源不足與碎片化并存，統(tǒng)籌機(jī)制有待進(jìn)一步完善。參與養(yǎng)老服務(wù)的主體既包括直接提供養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，也包括提供相關(guān)生活性服務(wù)的商戶等，不同供給主體的利益訴求不同。如果各主體間的議事協(xié)商、業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)介、互惠共享機(jī)制不完善，資源就難以有效整合。為此，各參與主體普遍希望能夠出臺(tái)政策性指南，建立資源統(tǒng)籌配置的平臺(tái)，在以政府為核心的公共部門、以市場(chǎng)為核心的營利部門、以社會(huì)組織為核心的非營利部門之間建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)制、福利機(jī)制、社會(huì)機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制的有機(jī)統(tǒng)一。

老年人發(fā)揮余熱的空間巨大。目前，老年人參與公益事業(yè)和基層社會(huì)治理的作用還沒有充分發(fā)揮。城鄉(xiāng)老年人退休后，從“單位人”變成“社會(huì)人”，其基本生活、社會(huì)參與等都在社區(qū)（村）及周邊完成，“社會(huì)人”同時(shí)又是“社區(qū)人”。但多數(shù)退休老人并沒有跟社區(qū)（村）建立制度性聯(lián)系，這就導(dǎo)致一方面大量的有活力的老年人沒有參與到社區(qū)（村）建設(shè)中，另一方面社區(qū)在（村）照顧服務(wù)方面的人力資源匱乏。一些社區(qū)（村）雖然成立老年人協(xié)會(huì)，鼓勵(lì)老年人開展志愿服務(wù)、社區(qū)義工等社會(huì)公益活動(dòng)，但總體而言，社區(qū)（村）的社會(huì)組織發(fā)育仍然不足，老年人的參與度不高。在年輕型社會(huì)結(jié)構(gòu)下建立的人口管理與服務(wù)機(jī)制已經(jīng)不能適應(yīng)中度人口老齡化背景下的社會(huì)需求。

推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體建設(shè)的路徑優(yōu)化

北京市養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體的建設(shè)實(shí)踐是讓基層組織有能力有資源解決第一線養(yǎng)老服務(wù)訴求的首都范式，是接訴即辦改革的發(fā)展和延伸。在養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體建設(shè)中，需加強(qiáng)資源整合，全面提升基層養(yǎng)老服務(wù)能力和水平。

強(qiáng)化責(zé)任共擔(dān)，厘清多元主體的職責(zé)定位。在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中需處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系，重點(diǎn)完善養(yǎng)老服務(wù)的市場(chǎng)參與機(jī)制和社會(huì)參與機(jī)制，真正形成多元主體責(zé)任共擔(dān)、老齡化風(fēng)險(xiǎn)梯次應(yīng)對(duì)的格局。利用財(cái)政補(bǔ)貼引導(dǎo)和撬動(dòng)社會(huì)資本，通過完善基本養(yǎng)老服務(wù)體系為市場(chǎng)化養(yǎng)老服務(wù)供給體系樹立參照系，帶動(dòng)養(yǎng)老消費(fèi)市場(chǎng)整體發(fā)展；加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域放管服改革，進(jìn)一步發(fā)揮養(yǎng)老行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織的作用；進(jìn)一步推動(dòng)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域主動(dòng)治理、未訴先辦，引導(dǎo)老年人廣泛、有序地參與社區(qū)共同體建設(shè)。

聚焦基本養(yǎng)老服務(wù)，明確養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體建設(shè)的重點(diǎn)。當(dāng)前，北京養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體建設(shè)的基礎(chǔ)性工作是落實(shí)基本養(yǎng)老服務(wù)制度，充分發(fā)揮其在落實(shí)基本養(yǎng)老服務(wù)清單上的主導(dǎo)作用。進(jìn)一步完善養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體機(jī)制，聚焦失能、失智等重點(diǎn)人群，加快完善社區(qū)居家基本養(yǎng)老服務(wù)體系，多措并舉增加社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給。從長遠(yuǎn)來看，養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體不僅是整合養(yǎng)老服務(wù)資源的平臺(tái)，更是推動(dòng)老齡化社會(huì)系統(tǒng)治理、綜合治理的抓手，通過養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體建設(shè)廣泛宣傳和推廣積極老齡觀、健康老齡化理念，使之深入社區(qū)、深入家庭、深入人心。

因地制宜，鼓勵(lì)各街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體運(yùn)行機(jī)制。一是完善基層議事協(xié)商機(jī)制，定期召開基層協(xié)商會(huì)議，鼓勵(lì)老年人代表、志愿者代表、養(yǎng)老服務(wù)供給商、專家學(xué)者等不同利益群體參與并提出意見建議。二是完善老年人需求發(fā)現(xiàn)機(jī)制，根據(jù)老年人護(hù)理需求的分級(jí)分類，推動(dòng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)落地，建立全覆蓋、分層次、多樣化、多元化養(yǎng)老服務(wù)送達(dá)機(jī)制。三是完善養(yǎng)老服務(wù)轉(zhuǎn)介機(jī)制，指導(dǎo)和支持街鄉(xiāng)鎮(zhèn)以契約（合同）等形式明確養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體成員單位的法律關(guān)系，形成多元服務(wù)融合聯(lián)動(dòng)的服務(wù)轉(zhuǎn)介機(jī)制。在需求側(cè)，完善基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度，加大政府購買力度，引導(dǎo)老年人消費(fèi)習(xí)慣、激發(fā)老年人消費(fèi)需求；在供給側(cè)，強(qiáng)化對(duì)多元養(yǎng)老服務(wù)商的服務(wù)和監(jiān)管，完善準(zhǔn)入退出機(jī)制，提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和效能。四是完善信息整合機(jī)制，強(qiáng)化數(shù)字賦能養(yǎng)老服務(wù)，建立公共數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)的安全高效共享機(jī)制，加快建設(shè)養(yǎng)老數(shù)據(jù)一體化、養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)一體化、養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管一體化的運(yùn)營保障體系。

（本文是北京市習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想研究中心重點(diǎn)項(xiàng)目“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國家戰(zhàn)略”〈項(xiàng)目編號(hào)：21LLSMB011〉階段性成果）

[參考文獻(xiàn)]

[1]白維軍，寧學(xué)斯.“養(yǎng)聯(lián)體”：模式內(nèi)涵、運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯與建設(shè)路徑[J].社會(huì)保障研究，2022，（4）.

（作者簡介：黃石松，中國人民大學(xué)首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、北京市習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想研究中心特約研究員）

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