[摘要] 非首都功能疏解是全方位多空間的聯(lián)合行動，是強化首都功能、提升北京競爭力和促進京津冀協(xié)同發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措。按照習近平總書記繪就的藍圖，北京市深入實施疏解整治促提升專項行動，核心區(qū)首都功能顯著提升，中心區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，平原新城進一步發(fā)展，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)潛力得到釋放。在高質(zhì)量發(fā)展的新階段，北京堅持內(nèi)向調(diào)整，不斷優(yōu)化核心功能，既要減量發(fā)展，還要保持城市可持續(xù)發(fā)展動力。

[關鍵詞] 非首都功能疏解；? 高質(zhì)量發(fā)展；? 空間布局

[中圖分類號] D616? ? ? ? ?[文獻標識碼] A? ? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2024）04-0076-03

疏解北京非首都功能，規(guī)劃建設北京城市副中心，與河北雄安新區(qū)形成北京新的“兩翼”，是對“建設一個什么樣的首都、怎樣建設首都”問題的有力回答。京津冀協(xié)同發(fā)展10年來，北京市緊緊抓住疏解非首都功能這個“牛鼻子”，政治中心服務保障能力顯著增強，文化中心和國際交往中心功能大幅提升，國際科技創(chuàng)新中心建設取得明顯成效。立足新發(fā)展階段，非首都功能疏解將進入疏解與引進并舉、分散與集中共存的新階段。

扎實推進疏解整治促提升專項行動

核心區(qū)人口和產(chǎn)業(yè)減量步伐加快，文化中心地位明顯提升。核心區(qū)（東城和西城）疏解目標是，強化和提升中心城區(qū)全國政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創(chuàng)新中心功能，成為展示國家首都形象的重要窗口。2014年—2021年，核心區(qū)市場個數(shù)和攤位數(shù)分別從91個和37672個減少到34個和13773個，僅保留了三分之一；常住人口由221.3萬人減少到了181.2萬人，年均減少近3%，實現(xiàn)了人口減量，帶動了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級。西城和東城的博物館參觀人數(shù)和博物館收入明顯上升，在全市占比由2014年的28%和23%分別提高到2021年的43.4%和40.1%，作為文化和國際交往中心地位得到提升。1

中心區(qū)人口和產(chǎn)業(yè)疏解成效顯著，產(chǎn)業(yè)特色不斷增強。中心區(qū)（朝陽、海淀、豐臺、石景山）的疏解目標是疏解一般性制造業(yè)、區(qū)域性批發(fā)市場、部分教育醫(yī)療機構(gòu)及部分行政事業(yè)單位，積極發(fā)展高精尖產(chǎn)業(yè)。4個區(qū)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)量減少了23%，常住人口已從2015年的最高點1062.5萬人下降到2021年的916萬人，市場個數(shù)和攤位數(shù)均下降了一半。在傳統(tǒng)工業(yè)減少的同時，各區(qū)大力發(fā)展適合自身特點的現(xiàn)代服務業(yè)。朝陽的租賃與商業(yè)服務業(yè)，以及文化體育和娛樂業(yè)都得到較快增長；海淀的信息技術(shù)和科技服務業(yè)產(chǎn)值在當?shù)厝袠I(yè)占比從2014年的40.54%上升到2021年的52.61%；豐臺的金融業(yè)和軌道交通服務業(yè)得到較快增長，兩個行業(yè)產(chǎn)值占當?shù)乇戎貜?014年的10.27%和3.29%上升到2021年的14.57%和3.49%；石景山的金融業(yè)增長較快，在當?shù)厝袠I(yè)產(chǎn)值所占比重從2014年的6.85%上升到2021年的18.99%。

城市副中心建設帶動作用顯現(xiàn)，成為現(xiàn)代化首都都市圈重要支撐。通州2012年—2021年全社會固定資產(chǎn)投資一直處于高位，人均地區(qū)生產(chǎn)總值年均增幅2018年以來居全市之首，利用外資在2017年達到最高點后較為平穩(wěn)，萬元能耗下降率在2016年后明顯加快。2021年，通州地區(qū)生產(chǎn)總值、第二和第三產(chǎn)業(yè)增加值、居民人均消費支出均名列前茅。城市副中心建設生機勃發(fā)，在通州與北三縣一體化高質(zhì)量發(fā)展示范區(qū)建設中發(fā)揮輻射帶動作用。

平原新城成為承接人口和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移主要承接地，服務業(yè)得到了增強。平原新城（順義、大興、昌平、房山和亦莊）以承接產(chǎn)業(yè)和人口轉(zhuǎn)移、打造首都功能新載體為目標。4個平原新城地區(qū)（不包括亦莊）2021年比2014年常住人口增加了141.1萬人，是核心區(qū)和中心區(qū)共減少常住人口的兩倍；同時，科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、會展業(yè)、商貿(mào)服務業(yè)、科學技術(shù)服務、文化旅游業(yè)等增長都較快，2014年—2021年，除大興外，順義、昌平和房山三產(chǎn)業(yè)比重分別提升了17.09、7.05和20.83個百分點，表現(xiàn)出服務化特征。

生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)發(fā)展?jié)摿Φ玫结尫?，特色服務業(yè)初見成效。生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)（門頭溝、平谷、懷柔、密云、延慶以及昌平和房山的山區(qū)），以資源環(huán)境為硬約束，以生態(tài)控制線、城市開發(fā)邊界紅線，生態(tài)控制區(qū)、集中建設區(qū)和限制建設區(qū)的“兩線三區(qū)”為空間管控措施，踐行“兩山”理念。生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)旅游業(yè)產(chǎn)值占全市比重從2014年的70%上升到2021年的93%；平谷的金融業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)、懷柔的創(chuàng)新和科技服務業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢進一步得到發(fā)揮；門頭溝、平谷、懷柔、密云和房山等區(qū)的第三產(chǎn)業(yè)增加值均增長了20個以上百分點。

統(tǒng)籌推進產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步轉(zhuǎn)移合理布局

非首都功能疏解是全方位多空間的聯(lián)合行動，疏解與城市郊區(qū)化過程相互疊加，各區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)整對不同地區(qū)的影響也不盡相同。

核心區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為單一化趨勢。2014年東城和西城金融業(yè)產(chǎn)值占比分別為24.13%和44.41%，2021年達到了29.66%和53.11%，但兩者在全市占比由2014年的52.82%下降到2021年的50.23%。同時，信息產(chǎn)業(yè)在地區(qū)生產(chǎn)總值中的比重分別由2014年的11.12%和3.6%變化為2021年的11.24%和4.12%，在全市占比則由2014年的14.56下降為2021年的8.90%；文化產(chǎn)業(yè)收入在全市占比也由2014年的21.45%下降到2021年的13.14%。在產(chǎn)業(yè)單一化趨勢下，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)在全市比重下降。

中心區(qū)和平原新城服務化趨勢明顯、制造業(yè)相對滯后。疏解非首都功能以來，朝陽的租賃與商業(yè)服務業(yè)、文化體育和娛樂業(yè)，海淀的科學研究和技術(shù)服務業(yè)、豐臺和石景山的金融業(yè)，順義的金融和倉儲服務、昌平的金融和科技服務業(yè)等產(chǎn)值均得到較快增長。與此同時，豐臺的商務服務業(yè)產(chǎn)值未見明顯增長；石景山的文化產(chǎn)業(yè)全行業(yè)占比從2014年的4.87%下降到2021年的2.07%，在全市文化產(chǎn)業(yè)占比也有所下降。除亦莊和大興第二產(chǎn)業(yè)比重2021年比2014年分別提升了62.14和42.24個百分點以外，其他7個區(qū)二產(chǎn)比重同期平均下降了19.45個百分點。疏解過程中，中心區(qū)和平原新城服務業(yè)增長較快，金融業(yè)增長尤為突出，而制造業(yè)增長較為緩慢。

外圍地區(qū)公共服務存在短板。非首都功能疏解在北京市境內(nèi)主要表現(xiàn)為從城六區(qū)向外圍10個區(qū)疏解，外圍地區(qū)承接了大量人口和產(chǎn)業(yè)，公共服務發(fā)展卻較為遲緩。在郊區(qū)化過程中，產(chǎn)業(yè)跟隨人口遷移，城市公共服務是吸引人口的重要因素，短缺的公共服務給下一步的人口和產(chǎn)業(yè)疏解帶來困難。

毗鄰地區(qū)產(chǎn)業(yè)培育支撐作用不足，不利于非首都功能進一步向外延伸。強化北京對津冀地區(qū)帶動作用，實現(xiàn)地區(qū)協(xié)同發(fā)展是非首都功能疏解的主要任務之一。首都通勤圈是北京城市空間向外延伸和承擔非首都功能疏解的域外直接承載地。北京市地區(qū)生產(chǎn)總值與通勤圈比值從2014年的6.3上升到2021年的9.3；2021年，北京市人均地區(qū)生產(chǎn)總值是環(huán)京通勤圈的3倍。毗鄰地區(qū)發(fā)展差距過大的問題依然存在。

持續(xù)推進首都城市空間優(yōu)化邁向新階段

非首都功能疏解是重塑城市空間、保證高質(zhì)量發(fā)展的前提。非首都功能疏解是一項綜合的系統(tǒng)工程，不但要疏解產(chǎn)業(yè)和人口，而且要關注城市發(fā)展；不但要治理“大城市病”，還要保持城市發(fā)展活力；既要減量發(fā)展，也要保持城市可持續(xù)發(fā)展動力。深入貫徹習近平總書記“加快推進公共服務共建共享，強化就業(yè)優(yōu)先政策，促進京津冀地區(qū)更加充分更高質(zhì)量就業(yè)”的重要指示，非首都功能疏解需要在以下四個方面進一步完善。

核心區(qū)減量發(fā)展與強化聚集并重。聚集創(chuàng)新是城市得以發(fā)展的根本，聚集離不開高密度的人口和經(jīng)濟活動。非首都功能疏解要避免核心區(qū)聚集優(yōu)勢的喪失，疏解和引入并重，充分利用聚集空間，強化聚集創(chuàng)新優(yōu)勢。

中心區(qū)提升綜合發(fā)展能力。中心區(qū)兼具技術(shù)、人才、制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)等多種優(yōu)勢于一體。新階段的疏解要避免產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)金融化和單一化，注重發(fā)揮地區(qū)綜合優(yōu)勢，爭取成為高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)相互配套、協(xié)調(diào)發(fā)展的典范。

平原新城強化制造業(yè)優(yōu)勢。平原新城具有顯著的制造業(yè)優(yōu)勢，但制造業(yè)增長較為遲緩，缺乏后續(xù)發(fā)展動力。充分利用“兩區(qū)”建設機會，在平原新城建設高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)新型園區(qū)，扎實推進“五子”聯(lián)動，使平原新城的新型園區(qū)成為“五子”聯(lián)動的試驗區(qū)。

外圍區(qū)做到三個兼顧。一是“城—人—產(chǎn)”兼顧，理順城市公共服務與人口增長和產(chǎn)業(yè)遷移的關系，推動“產(chǎn)—城—人”融合。二是多主體兼顧，給市場更多空間發(fā)揮社會資本和外資作用，提高城市福利水平。三是多空間兼顧，注重不同地區(qū)發(fā)展需求，同時考慮疏解要素在遷出地與遷入地的區(qū)位匹配，多空間聯(lián)動，綜合布局城市空間。

（本文是國家社科基金重大項目“建設現(xiàn)代化都市圈研究”〈項目編號：21ZDA070〉階段性成果）

[參考文獻]

[1]關于推進北京城市副中心高質(zhì)量發(fā)展的實施方案[N].北京日報，2022-02-11.

（作者簡介：姚永玲，中國人民大學應用經(jīng)濟學院教授、首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）

責任編輯 / 張蕾磊