鐘京濤

案? ?例

1986年，某村村民甲通過家庭承包方式承包了村民小組（以下簡稱乙組）包括南山坡地塊（面積2.1畝，以下簡稱爭議地塊）在內(nèi)的6個承包地塊。2007年8月，縣政府為甲頒發(fā)了土地承包經(jīng)營權(quán)證。2015年11月，當?shù)亻_展新一輪土地確權(quán)頒證，調(diào)查結(jié)果公示無異議后，乙組與組內(nèi)原承包戶重新簽訂了承包合同。甲簽訂的承包合同（以下簡稱A承包合同）載明：承包地6塊（包括爭議地塊），承包年限為1999年12月1日起至2029年11月30日止。2016年6月，村委會統(tǒng)一代村內(nèi)各承包戶向登記機構(gòu)提交登記申請材料。2017年6月，乙組村民丙向村委會和乙組提出異議，認為爭議地塊由其長期耕種且已通過信訪和民事訴訟取得承包經(jīng)營權(quán)，乙組與甲簽訂A承包合同仍包含爭議地塊明顯錯誤。乙組核實后遂與甲重新簽訂了一份承包合同（以下簡稱B承包合同），將爭議地塊調(diào)出承包范圍，該合同由甲的親屬代為簽名。與此同時，乙組又與丙重新簽訂了一份承包合同（以下簡稱C承包合同），將爭議地塊調(diào)入承包范圍。2018年9月，登記機構(gòu)向乙組承包戶頒發(fā)了土地承包經(jīng)營權(quán)證。甲領取其土地承包經(jīng)營權(quán)證（以下簡稱1號產(chǎn)權(quán)證）后發(fā)現(xiàn)，爭議地塊并未在該證上記載，而是登記在丙領取的土地承包經(jīng)營權(quán)證（以下簡稱2號產(chǎn)權(quán)證）內(nèi)。隨后，甲以登記錯誤為由，向法院提起行政訴訟，請求撤銷登記機構(gòu)為丙頒發(fā)2號產(chǎn)權(quán)證的行政行為。乙組和丙辯稱，爭議地塊已收回重新發(fā)包給丙；2017年重新調(diào)整的B承包合同和C承包合同是辦理1號產(chǎn)權(quán)證和2號產(chǎn)權(quán)證的依據(jù)；辦理2號產(chǎn)權(quán)證的行政行為在程序上和事實上均合法合規(guī)。登記機構(gòu)辯稱，辦理2號產(chǎn)權(quán)證嚴格履行了入戶權(quán)屬調(diào)查、測量地塊成圖、公示審核、登記簿發(fā)證等程序；土地承包經(jīng)營權(quán)登記僅對申請材料進行形式審查，在材料齊備情況下，應當?shù)怯涱C證。

分? ?析

就本案而言，需解決兩個問題。其一，因土地承包經(jīng)營權(quán)爭議訴請撤銷登記行政行為，能否予以支持呢？根據(jù)《民法典》《農(nóng)村土地承包法》等法律規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效時設立，承包方自承包合同生效時取得土地承包經(jīng)營權(quán)。由此可見，土地承包經(jīng)營合同是判斷土地承包經(jīng)營權(quán)歸屬的依據(jù)，登記機構(gòu)依法辦理登記并頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證并不導致土地承包經(jīng)營權(quán)的變動。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)屬糾紛不屬于行政訴訟的受案范圍，登記頒證行為撤銷與否并不能引起土地承包經(jīng)營權(quán)的變動。本案中，甲對頒發(fā)2號產(chǎn)權(quán)證行為合法性的訴訟，實質(zhì)為土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛。

其二，登記機構(gòu)辦理土地承包經(jīng)營權(quán)登記應否進行合同審核？無論是統(tǒng)一登記前的土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度規(guī)定，還是統(tǒng)一登記后不動產(chǎn)登記規(guī)則要求，土地承包經(jīng)營權(quán)（包括土地經(jīng)營權(quán)）登記審查原則均是形式審查，首次登記中只審查土地承包經(jīng)營權(quán)合同（土地承包合同）等土地權(quán)屬來源材料是否齊全、有效。但是，本案中反映出的程序瑕疵，如合同訂立晚于登記申請、委托辦理缺失委托書等問題，值得注意。

本案先后經(jīng)歷了一審和二審，最后進入再審程序。再審法院認為，甲對登記機構(gòu)辦理2號產(chǎn)權(quán)證的行為提出異議實質(zhì)上是對C承包合同效力產(chǎn)生爭議，在未經(jīng)相關法定途徑解決承包合同是否合法有效的情形下，請求撤銷登記機構(gòu)頒發(fā)2號產(chǎn)權(quán)證的行政行為缺乏事實和法律根據(jù)；甲的權(quán)利主張應當通過法律規(guī)定其他途徑予以救濟。綜上，再審法院裁定，駁回甲的再審申請。

筆者建議，隨著各地登記機構(gòu)接收承包經(jīng)營權(quán)登記工作逐步完成，大量承包糾紛不可避免地傳導至登記環(huán)節(jié)，并由此帶來相應復議和訴訟。這些糾紛雖然將因?qū)嶓w權(quán)利合同生效的特點而難以得到支持，但由于涉及群體規(guī)模龐大，仍需要提前積極應對。因此，在今后工作中，既要加大宣傳力度，釋明登記制度的功能與作用，也要進一步劃清登記審核與承包合同管理界線，細化登記受理要件、審核要點，避免登記環(huán)節(jié)的失誤引發(fā)不必要糾紛。