潘杰華 ，凌 宇 ，吳 猛 ，張林波 ，楊小艷

（1.江蘇省土地開發(fā)整理中心，江蘇 南京 210024；2.徐州市土地儲備中心，江蘇 徐州 221009；3.徐州市自然資源和規(guī)劃局，江蘇 徐州 221009；4.江蘇師范大學(xué)地理測繪與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院，江蘇 徐州 221116）

0 引言

土地整治是為滿足人類生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能的需要，對閑置、損毀等未利用、低效利用及退化土地進(jìn)行綜合治理的活動[1]。通過土地整治項目可以有效地實現(xiàn)耕地數(shù)量與質(zhì)量的雙提升，促進(jìn)建設(shè)用地集約利用，并改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境狀況[2]。因此，土地整治是緩解人地矛盾、保持耕地總量及質(zhì)量平衡的有效手段和途徑[3], 對保障國家糧食安全、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展、實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置具有重大作用[1,4-5]。

X 省作為我國經(jīng)濟發(fā)達(dá)省份之一，城鎮(zhèn)化水平的快速提升和經(jīng)濟社會的快速發(fā)展導(dǎo)致了對建設(shè)用地空間的大量需求。由于建設(shè)用地空間的擴張，首先會占用城鎮(zhèn)附近郊區(qū)的優(yōu)質(zhì)農(nóng)田，而X 省國土面積有限，耕地資源不足（人均耕地僅為0.06 hm2），這必然會加大耕地與生態(tài)環(huán)境保護的壓力[6]。為此，該省實施了大量的土地整治項目，以促進(jìn)耕地總量動態(tài)平衡、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善和建設(shè)用地需求目標(biāo)的實現(xiàn)。然而，限于傳統(tǒng)土地整治項目的目標(biāo)主要聚焦于耕地保護和建設(shè)用地空間優(yōu)化，大多忽視了社會與生態(tài)功能提升[7]，且土地整治項目實施與管理過程中也存在諸多問題，影響了項目實施的經(jīng)濟、社會與生態(tài)效益[8-9]。

本研究以X 省已經(jīng)批復(fù)實施的省級以上投資土地整治項目為對象，立足于土地整治項目規(guī)劃設(shè)計、項目實施、工程驗收與運行管護全流程，系統(tǒng)分析了土地整治項目實施管理中存在的問題與成因，據(jù)此提出了相應(yīng)的對策建議，以期為土地整治項目的高效實施和管理提供決策參考。

1 土地整治項目實施中存在的問題與成因

一般而言，土地整治項目實施包括項目可行性研究、申請立項、規(guī)劃設(shè)計、施工圖設(shè)計、招投標(biāo)、項目實施、項目驗收和運行管護等階段。由于項目實施管理流程較多，通常涉及政府職能部門、項目實施管理單位、規(guī)劃設(shè)計單位、招投標(biāo)單位、項目施工單位、項目監(jiān)理單位、竣工測量單位、財務(wù)決算審計單位等多類機構(gòu)主體[10-11]。不同階段流程存在的問題與成因也有所不同。

1.1 可行性研究成果與項目區(qū)實際情況有偏離

可行性研究成果偏離主要表現(xiàn)在對項目區(qū)工程地質(zhì)與水文情況掌握程度不夠、農(nóng)戶意愿與實際需求不明、其他部門系統(tǒng)工程規(guī)劃考慮不足、拆遷清障費用測算不準(zhǔn)等方面。由于需委托專業(yè)中介機構(gòu)編制可行性研究成果，而項目批準(zhǔn)通過存在不確定因素，一旦項目不予批準(zhǔn)，成果編制費用就需地方政府承擔(dān)。地方政府為了轉(zhuǎn)移風(fēng)險，存在委托成果編制時約定項目若不批準(zhǔn)，則不予支付相關(guān)費用的情況。這會導(dǎo)致編制單位需充分考慮不予批復(fù)的風(fēng)險，盡量壓縮前期投入成本，從而在前期測量、現(xiàn)場踏勘、其他部門系統(tǒng)工程規(guī)劃比對乃至報告編制等環(huán)節(jié)，存在技術(shù)人員和精力投入不足問題，與實際存在偏差。

1.2 規(guī)劃設(shè)計變更理由不充分

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在項目實施過程中，規(guī)劃設(shè)計變更情況普遍，部分項目的規(guī)劃設(shè)計變更理由不充分，且存在超權(quán)限批復(fù)情況。根據(jù)（原）X 省國土資源廳、X 省財政廳聯(lián)合下發(fā)的相關(guān)文件要求，省級以上投資土地整治項目在實施過程中，在保證項目建設(shè)規(guī)模不變化和新增耕地數(shù)量和質(zhì)量不減少的前提下，滿足特定要求方可申請變更，且各級自然資源管理部門變更批復(fù)權(quán)限也有相應(yīng)限制。然而，由于前期勘探地質(zhì)資料不足、項目查勘不夠、規(guī)劃設(shè)計單位人財物投入不足等原因，導(dǎo)致項目規(guī)劃設(shè)計同樣存在偏離項目區(qū)實際情況和當(dāng)?shù)厝罕妼嶋H生產(chǎn)生活需求等情況，規(guī)劃設(shè)計變更時理由不充分。2020 年以來大量項目施工延期，群眾實際生產(chǎn)生活需求發(fā)生較大變化，使得變更現(xiàn)象更加普遍。部分項目委托所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往從自身出發(fā)，忽略了規(guī)劃的嚴(yán)肅性，在實施過程中調(diào)整工程內(nèi)容和位置的隨意性較大。

1.3 項目實施中不按規(guī)劃設(shè)計進(jìn)行招投標(biāo)

由于土地整治項目區(qū)多位于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域，項目建設(shè)單位一般為各縣級土地整理中心。因項目建設(shè)單位與基層村鎮(zhèn)群眾熟悉程度不夠，項目實施過程中的大量協(xié)調(diào)性工作均需鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府工作人員完成，故大量土地整治項目均委托基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施。部分地區(qū)建設(shè)單位委托實施后往往一甩了之，項目法人制度執(zhí)行不到位?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)存在技術(shù)人員力量不足以及對相關(guān)政策熟悉程度不夠等問題。項目建設(shè)單位則認(rèn)為項目委托實施后相應(yīng)責(zé)任應(yīng)由委托實施單位承擔(dān)，放棄了本應(yīng)由其承擔(dān)的建設(shè)主體責(zé)任。最終導(dǎo)致項目實施時往往隨意性較大，存在個別土地整治項目不按規(guī)劃設(shè)計進(jìn)行招投標(biāo)，且招標(biāo)時不依據(jù)土地整治定額標(biāo)準(zhǔn)開展的現(xiàn)象。

1.4 項目內(nèi)業(yè)檔案資料出現(xiàn)遺失、缺漏、不按規(guī)范填寫制作等情況

土地整治項目量大、面廣、涉及責(zé)任主體多。然而，部分項目建設(shè)單位存在重項目主體工程建設(shè)輕內(nèi)業(yè)資料歸檔的意識。加上建設(shè)單位管理人員不足以及委托實施單位存在上述問題，最終使得土地整治項目實施過程中內(nèi)業(yè)資料難以及時收集整理，存在遺失、缺漏等情況。此外，大量項目施工單位人員普遍存在文化水平不高、規(guī)范意識不足及對土地整治項目業(yè)務(wù)把握程度不夠等問題，導(dǎo)致施工過程中出現(xiàn)不按規(guī)范填寫制作相關(guān)資料的情況，難以核查。

1.5 工程質(zhì)量難以達(dá)到優(yōu)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)

調(diào)研發(fā)現(xiàn)土地整治項目工程實際施工效果難以達(dá)到優(yōu)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，個別項目存在土地平整度不夠、表土剝覆厚度不夠、路肩渠肩填土不足、相關(guān)線路設(shè)備安裝隨意、單體工程安全防護設(shè)施欠缺等不同現(xiàn)象。上述現(xiàn)象的出現(xiàn)多與施工圖設(shè)計存在前期缺陷、項目監(jiān)理單位責(zé)任意識不夠、施工隊伍水平參差不齊、項目建設(shè)及委托實施單位缺乏監(jiān)管等因素有關(guān)。此外，個別施工企業(yè)為了獲取項目采取低價投標(biāo)策略，具體施工時則因成本問題減少投入，使得工程質(zhì)量效果難以達(dá)到高質(zhì)量的要求。

1.6 資金支出不夠規(guī)范

通過竣工驗收發(fā)現(xiàn)，部分項目在資金管理中存在資金支付依據(jù)不充分、資金使用不規(guī)范的問題，這些問題主要集中在委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施的項目上。這些項目的法人單位在委托實施后，往往將沒有通過“財政集中支付”的拆遷補償費和業(yè)主管理費采用以撥代支的形式，一次性或者分批次撥付給相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，而基層財政所因?qū)κ⊥俄椖抠Y金管理辦法不熟悉或為化解地方財政困難，出現(xiàn)資金支出不夠規(guī)范的問題。

2 對策建議

土地整治項目順利實施離不開多方主體的共同協(xié)調(diào)與努力，提高相關(guān)單位的責(zé)任意識和管理水平是首要前提。這需要從政策制度、管理模式以及技術(shù)水平等多方面提出針對性措施。

2.1 建立土地整治項目激勵與責(zé)任追究制度

相關(guān)主體責(zé)任意識強是土地整治項目得以高質(zhì)量順利實施的關(guān)鍵，可依據(jù)國家和地方相關(guān)政策規(guī)定要求，針對不同主體建立獎懲并存的項目激勵與責(zé)任追究制度。通過對土地整治項目實施效果的評估審核，明確項目建設(shè)單位及委托實施單位的獎懲措施，以進(jìn)一步提高項目建設(shè)單位及委托實施單位的法人意識；對于規(guī)劃設(shè)計單位可以采取專家打分以及規(guī)劃設(shè)計變更情況在合同中約定獎勵比重的方式，提高其規(guī)劃設(shè)計積極性和主動性；對于施工與監(jiān)理單位則可以在招投標(biāo)環(huán)節(jié)約定一定比例的獎懲資金，對于工程質(zhì)量優(yōu)良的項目給予相應(yīng)獎勵，對于存在質(zhì)量問題的工程不僅要求其按規(guī)定進(jìn)行整改，且給予相應(yīng)的資金懲罰直至取消行業(yè)準(zhǔn)入；其他竣工測繪、審計、施工圖設(shè)計等相關(guān)機構(gòu)同樣可以采取上述相應(yīng)措施進(jìn)行激勵。

2.2 加強對項目實施相關(guān)主體的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與培訓(xùn)

開展項目實施相關(guān)主體的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與培訓(xùn)可以有效地提升其技術(shù)水平和管理能力，上級土地整治主管部門可以定期對項目實施相關(guān)主體開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)與培訓(xùn)工作，各項目建設(shè)單位需基于項目具體情況邀請相關(guān)專家和技術(shù)人員對相關(guān)實施主體開展具體項目實施培訓(xùn)。為了保證業(yè)務(wù)指導(dǎo)與培訓(xùn)效果，可在業(yè)主管理費中計提部分業(yè)務(wù)指導(dǎo)與培訓(xùn)費用，以專項用于該工作。

2.3 規(guī)范項目立項審查與規(guī)劃設(shè)計方案評審

根據(jù)國家和地區(qū)土地整治項目相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范項目立項審查與規(guī)劃設(shè)計方案評審工作。通過明確項目評審要點與關(guān)鍵內(nèi)容，制定規(guī)范的方案評審流程與相關(guān)表格，建立方案評審打分或分級制度；此外，還需切實堅持政府組織、專家領(lǐng)銜的基本原則，避免人情干擾對評審結(jié)論的影響。

2.4 強化資金使用規(guī)范性，杜絕以撥代支現(xiàn)象

對于委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施的項目，禁止采用以撥代支的資金管理手段，要做到實報實銷。建立項目資金使用審批制度，條件允許的情況下，可以增加跟蹤審計環(huán)節(jié)。

2.5 創(chuàng)新土地整治項目長效管護機制

土地整治項目運行周期大多達(dá)到20 年，項目工程的高效管護是土地整治工程發(fā)揮效益的關(guān)鍵保證。應(yīng)針對不同類型土地整治項目的特點創(chuàng)新土地整治項目長效管護機制，明確管護資金的來源或籌措辦法、管護人員的配置措施以及項目運行實時動態(tài)監(jiān)管手段，促進(jìn)土地整治項目持續(xù)發(fā)揮長效功能。

2.6 強化項目竣工驗收工作

竣工驗收是土地整治項目實施的最后一環(huán)，起到守門員的作用。項目實施中存在的問題多可在竣工驗收環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)。首先，規(guī)范項目實施驗收過程，通過規(guī)范檔案資料核查與實地抽查相結(jié)合的形式強化監(jiān)理人員責(zé)任意識。其次，在合同驗收與項目初驗階段引入專家評審機制，確保驗收工作的規(guī)范性、科學(xué)性與合法性，將問題消除在竣工驗收環(huán)節(jié)之前；項目批準(zhǔn)單位在組織項目竣工驗收時應(yīng)充分尊重專家意見和結(jié)論，對于內(nèi)外業(yè)核查中發(fā)現(xiàn)的問題，要嚴(yán)格督促項目建設(shè)單位予以整改并明確整改要求和時限。對于不能及時按規(guī)定完成整改的項目應(yīng)予以撤銷并視情況追回相應(yīng)資金。通過嚴(yán)格管理規(guī)范項目竣工驗收工作，倒逼項目建設(shè)單位重視項目實施工作，進(jìn)而強化對各相關(guān)實施主體的監(jiān)管，提高項目實施的質(zhì)量。

3 結(jié)語

土地整治項目對于提高土地利用效率、加強耕地保護、改善農(nóng)民收入和保護生態(tài)環(huán)境具有重要作用。項目實施中存在的相關(guān)問題則會在不同程度上影響實施的質(zhì)量，從而影響土地整治項目實施效果?；赬 省土地整治項目實際，本研究提出了相關(guān)對策與建議，以為土地整治政策的制定提供依據(jù)，為項目實施中的相關(guān)管理工作提供參考。