趙慧芳

山西大同大學(xué)，山西 大同 037009

當(dāng)今世界發(fā)展瞬息萬變，公眾隨時可能受到來自緊急情況下各式各樣危機(jī)狀況的沖擊。相較于正常的社會狀態(tài)，緊急情況表現(xiàn)出一定的特殊性，處在緊急情況下的國家權(quán)力通常會趨于集中、強(qiáng)化，有時還會表現(xiàn)出相應(yīng)的擴(kuò)張性，當(dāng)然該種特殊情況是構(gòu)建在法理前提下的。因此，與此期間，在對國家安全這一國家最高利益進(jìn)行維護(hù)，以及在為公民基本權(quán)利提供保障之間，便需要進(jìn)行選擇，而實踐表明通常會對公民的基本權(quán)利作出相應(yīng)限制，由此使得處在弱勢地位的公民基本權(quán)利極易受到國家權(quán)力的威脅。由此要求應(yīng)當(dāng)提高對公民基本權(quán)利的保障力度，以及對國家權(quán)力行使進(jìn)行切實規(guī)范，特別是緊急情況下國家權(quán)力的規(guī)范程度，進(jìn)而推進(jìn)緊急情況下公民基本權(quán)利保護(hù)制度建設(shè)的完善。因此，本文對緊急情況下公民權(quán)利保護(hù)進(jìn)行研究分析，有著十分重要的理論價值和實踐意義。

一、緊急情況相關(guān)概述

對于緊急情況的基本含義，主要可從以下幾方面內(nèi)容展開界定：一是緊急情況是一種法律層面上的特殊狀態(tài)。緊急情況的成立具有十分嚴(yán)格的條件要求，除去要滿足相應(yīng)的法定要求，還要經(jīng)由嚴(yán)格的法律程序，最終通過國家權(quán)力機(jī)關(guān)決定及宣布方可成立。此處的法定要件可理解為危機(jī)情況的發(fā)生或即將發(fā)生時，唯有啟動國家緊急權(quán)力才能應(yīng)對危機(jī)狀況，并且必須通過國家權(quán)力機(jī)關(guān)依據(jù)法律程序進(jìn)行宣布施行。二是緊急情況下的國家權(quán)力會表現(xiàn)出一定的擴(kuò)張性。鑒于在緊急情況下，國家安全受到威脅，社會無法正常運(yùn)行，為應(yīng)對這一情況并使公民權(quán)利得到有力保障，現(xiàn)代民主憲政允許“法外特權(quán)”的存在，進(jìn)而也決定了在緊急情況下對國家權(quán)力予以適度擴(kuò)張的必要性，值得一提的是該種擴(kuò)張必須以相關(guān)法律原則及程序為前提［1］。三是緊急情況下公民權(quán)利會受到相應(yīng)克減。鑒于公民權(quán)利的行使是以國家權(quán)力為基礎(chǔ)的，因而在緊急情況下，公民權(quán)利要為國家權(quán)力做出犧牲，通過克減公民權(quán)利，來保障國家安全及生存。當(dāng)然，緊急情況下，對公民權(quán)利的克減并非毫無限度的，比如，關(guān)乎公民人身安全的權(quán)利不可克減，同時所克減的權(quán)利必須與民主憲政的應(yīng)有之義相契合。綜上，緊急情況這一概念，主要指的是為消除應(yīng)對因突發(fā)事件所引發(fā)的國家危機(jī)，通過國家權(quán)力機(jī)關(guān)按照法定程度決定及宣布，啟動緊急權(quán)力，并對公民權(quán)利予以適度克減的一種特殊法律狀態(tài)。

二、緊急情況下公民基本權(quán)利保護(hù)的法理依據(jù)

（一）公民基本權(quán)利的目的性、最終性

在我國，人民是國家的真正主人，國家一切權(quán)力屬于人民，經(jīng)由國家對社會開展管理維護(hù)，使公民基本權(quán)利行使得到有力保障，因此，國家權(quán)力與公民權(quán)利有著手段與目的的聯(lián)系，并最終是為了做到為人民服務(wù)。具體而言：第一，不管是基于國家安全及生存的視角，還是就權(quán)力行使目的而言，尊重和保障人權(quán)都占據(jù)著首要位置。緊急情況下，國家權(quán)力難以為公民基本權(quán)利提供切實保障，同時國家安全也可能遭受威脅，因此，唯有該種情況得到及時有效解決，讓社會得以重新正常運(yùn)行，方可提及公民基本權(quán)利的實現(xiàn)。從這一角度而言，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)圍繞保障國家安全、恢復(fù)正常社會秩序、保護(hù)公民基本權(quán)利這一目的，推進(jìn)對相關(guān)法律法規(guī)的制定完善。第二，基于發(fā)生視角而言，緊急情況是以一種特殊的形式產(chǎn)生的。緊急情況下，國家安全、公民基本權(quán)利都受到極大威脅，因此必須啟動緊急權(quán)力以達(dá)到消除由緊急情況所帶來不良影響的目的，讓緊急情況最大限度恢復(fù)至正常。第三，緊急情況下，對于公民基本權(quán)利的克減不可毫無限度，如果為消除該種緊急情況，亦或消除緊急情況的應(yīng)對手段，對應(yīng)付出的代價遠(yuǎn)超公民基本權(quán)利在緊急情況下任其自由發(fā)展的代價時，則寧可不對公民的基本權(quán)利予以限制。

（二）憲政原則與法治原則的民主要求

憲政原則、法治原則與緊急情況具有兼容性。與此同時，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）的產(chǎn)生和發(fā)展，其一項重要目的在于為公民基本權(quán)利提供更有力的保障。從國家權(quán)力機(jī)關(guān)角度而言，《憲法》存在的主要目的是讓公民基本權(quán)利得到有力保障，因此，雖然在緊急情況下緊急權(quán)力的啟動不違背法理，但是按照現(xiàn)代民主憲政要求，緊急權(quán)力勢必要建立在符合《憲法》的前提下。值得一提的是，這一前提不僅包含實體法層面，還包含程序法層面。因此，面對處在強(qiáng)勢地位的緊急權(quán)力，應(yīng)當(dāng)為緊急情況下公民基本權(quán)利保障相比正常情況下公民基本權(quán)利保障提供更多的關(guān)注，并采取科學(xué)有效的手段限制緊急權(quán)力，如此方可彰顯出保障公民基本權(quán)利的實質(zhì)意義。

三、緊急情況下公民基本權(quán)利的保護(hù)原則

（一）非歧視原則

非歧視原則，主要指的是法律面前人人平等，且有權(quán)獲取法律的平等保護(hù)。緊急情況下的非歧視原則在國際人權(quán)法中有明確體現(xiàn)，如《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》中相關(guān)條款規(guī)定，在緊急情況下締約國不可采取對公民有歧視的緊急措施。緊急情況下極易引發(fā)歧視、不公平等問題，只要并非有意針對各種種族、膚色、性別、語言等少群群體的成員，即是允許的。倘若某一群體相比社會中其他群體更確切地構(gòu)成了對某一國家安全的威脅，則該國采取特定僅針對這一群體的克減手段，是否有違非歧視原則，針對該項問題的評定取決于做出該種區(qū)分是否為緊急情況所不可或缺。所以，緊急情況下，作出對公民基本權(quán)利克減的不同對待，行使緊急權(quán)力的權(quán)力機(jī)關(guān)有必要闡明該種區(qū)別對待的正當(dāng)理由。倘若無法提供該種不同對待的正當(dāng)理由，則應(yīng)當(dāng)對其予以取消［2］。

（二）比例原則

在憲法層面，比例原則問題主要探討的是一個關(guān)乎人權(quán)的公權(quán)力，其目的與實行的措施間是否存在一個相當(dāng)?shù)谋壤龁栴}。在公法層面，比例原則是一項不可或缺的原則，主要是為了達(dá)成私益與公益之間的平衡，其以協(xié)調(diào)限制公民基本權(quán)利與實現(xiàn)行政目的之間的平衡為切入點，在法律實踐中有助于保障人權(quán)，并與《憲法》的內(nèi)在價值高度契合。緊急情況下公民基本權(quán)利保護(hù)的比例原則，主要作用在于對公民基本權(quán)利限制的程度予以規(guī)范，在此過程中，不僅要對緊急情況的特殊性進(jìn)行深度考慮，不過度追求政府行為的精確性，還要開展好對緊急情況下政府自由裁量權(quán)的規(guī)制工作，防止其對公民的基本權(quán)利構(gòu)成過度侵犯。

（三）行政效率原則

行政效率原則，主要指的是行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時，應(yīng)當(dāng)以盡量短的時間開展盡量多的工作，繼而創(chuàng)造盡量可觀的綜合效益。行政效率原則應(yīng)當(dāng)同時滿足行政程序簡化、行政權(quán)力集中、行政決策成本低等要求。其中，行政程序簡化與緊急情況下緊急權(quán)力運(yùn)行程序要求相符，在緊急情況下，時間至關(guān)重要。所以政府行使權(quán)力的程序應(yīng)當(dāng)比正常情況下權(quán)力的行使程序更為簡化。行政權(quán)力集中主要表現(xiàn)于緊急權(quán)力行使機(jī)構(gòu)單一、權(quán)力集中、責(zé)任明確，這同時與緊急情況下緊急權(quán)力的高度集中性相統(tǒng)一。緊急情況下，唯有保證緊急權(quán)力的高度集中，方可在盡可能短的時間內(nèi)創(chuàng)造理想的綜合效益。行政決策成本低是指行政機(jī)關(guān)在圍繞相關(guān)客觀事實所投入的決策成本低、花費的精力少。這同樣與緊急情況下政府處理危機(jī)狀況的決策事宜要求相符。一般來說，行政機(jī)關(guān)圍繞某一問題開展探究時，制定最終決策往往要經(jīng)過一個商討合議的過程，然而鑒于緊急情況時間緊迫，需要政府針對危機(jī)狀況迅速做出反應(yīng)，并在短時間內(nèi)做出決策，推進(jìn)對危機(jī)的有效消除。

四、緊急情況下公民基本權(quán)利保護(hù)路徑

（一）構(gòu)建健全緊急情況法律體系

緊急情況下，危機(jī)狀況不僅考驗著政府職能部門保障國家安全和恢復(fù)正常社會秩序的能力，還考驗著其保障公民基本權(quán)利的能力。與此同時，鑒于緊急情況下國家權(quán)力的擴(kuò)張性以及對公民權(quán)利的克減，致使不論是緊急情況還是緊急權(quán)力的相關(guān)問題均隸屬憲法范疇。我國作為一個典型的成文法國家，基于“憲法—法律”的邏輯關(guān)系，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《憲法》制定“緊急情況法”，構(gòu)建健全的緊急情況法律體系。具體而言，在此過程中，應(yīng)當(dāng)以《憲法》為統(tǒng)領(lǐng)，以“緊急情況法”為支撐，并依托“緊急情況法”明確緊急情況的指導(dǎo)原則、適用范圍，緊急權(quán)力行使主體、責(zé)任及程序，以及對于公民基本權(quán)利的克減與保護(hù)等相關(guān)問題，確保緊急情況運(yùn)行于法治框架的范圍內(nèi)。與此同時，推進(jìn)對相關(guān)單行立法的修訂完善，梳理明確各種相關(guān)法律法規(guī)之間的關(guān)系，依托“緊急情況法”推進(jìn)對一系列緊急情況的全面整合，對現(xiàn)行單行立法中存在的與緊急情況法不相契合，亦或各單行法之間相互沖突的情況予以修訂完善，保障緊急情況法律體系的全面統(tǒng)一。

（二）明確緊急情況下公民的基本權(quán)利

緊急情況下，國家權(quán)力可在法律規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)行一定擴(kuò)張，由此極易讓公民基本權(quán)利受到一定限制。誠然限制是在所難免的，但并不等同于可以隨心所欲。鑒于此，緊急情況下公民基本權(quán)利保護(hù)，應(yīng)當(dāng)對公民基本權(quán)利最低標(biāo)準(zhǔn)予以切實明確。需要注意的是，這一過程除去是一個法律制度建設(shè)的過程，也是對國家與公民之間的關(guān)系理念予以革新的過程，即為要推進(jìn)傳統(tǒng)官本位思想向民本思想的轉(zhuǎn)變。由此要求政府職能部門在保障國家安全、恢復(fù)正常社會秩序的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡可能減少對公民基本權(quán)利的限制，加大對公民基本權(quán)利的保護(hù)力度，在相關(guān)法律法規(guī)制定中秉承非歧視原則、比例原則［3］。在法律法規(guī)中對緊急情況下公民的基本權(quán)利予以明確，一方面，應(yīng)當(dāng)秉持保障國家安全和保護(hù)公民基本權(quán)利并重的理念，不可違背保護(hù)公民基本權(quán)利的初衷，進(jìn)而切實做到在緊急情況下的公民基本權(quán)利保護(hù)；另一方面，還應(yīng)當(dāng)立足于我國國情和發(fā)展實踐，以及結(jié)合我國對應(yīng)簽署的國際公約中的相關(guān)規(guī)定，以建立緊急情況下公民權(quán)利保護(hù)的最低標(biāo)準(zhǔn)。

（三）建立完善行政應(yīng)急機(jī)制

緊急情況下，政府需要擔(dān)負(fù)起消除危機(jī)狀況的重要任務(wù)，在此過程中，行政機(jī)關(guān)的行政效率是一項十分重要的影響因素。倘若無法做到對危機(jī)狀況的迅速解決，勢必會對公民基本權(quán)利構(gòu)成極大威脅。為實現(xiàn)對危機(jī)狀況的高效應(yīng)對，并開展好對公民基本權(quán)利的保護(hù)工作必須建立并完善好行政應(yīng)急機(jī)制。近年來，我國發(fā)生了各式各樣的突發(fā)事件，在應(yīng)對危機(jī)問題時政府已積累了相應(yīng)的經(jīng)驗，但當(dāng)前所建立的應(yīng)對緊急情況的行政應(yīng)急機(jī)制仍不夠完善，由此影響了對危機(jī)狀況的解決，以及影響了對公民基本權(quán)利的保護(hù)。鑒于此，在構(gòu)建健全緊急情況法律體系的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)在緊急情況法律體系中特別建立行政應(yīng)急價值，并將其納為應(yīng)對緊急情況行政行為的總則［4］。盡管我國陸續(xù)出臺了一系列應(yīng)對突發(fā)事件的單行法，但該部分法律僅僅面向的是單一的突發(fā)事件，其涉及的行政應(yīng)急手段不具備廣泛的適用性，因而建立可應(yīng)對全面突發(fā)事件的行政應(yīng)急機(jī)制刻不容緩。

（四）建立完善緊急情況下的信息公開制度

全面暢通的信息是公眾了解社會的一條重要途徑，也關(guān)乎著人們生產(chǎn)生活的有序運(yùn)行。在緊急情況下，更離不開公開透明的信息讓人們獲得心靈上的慰藉以及對所處局勢的了解，助力政府更好地解決危機(jī)，保護(hù)公民基本權(quán)利。鑒于此，政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)明確，在緊急情況下對相關(guān)信息予以公開，不僅決定著政府職責(zé)履行，也是對公民知情權(quán)、參與表達(dá)權(quán)等基本權(quán)利的保護(hù)。因而，應(yīng)當(dāng)建立完善緊急情況下的信息公開制度。

第一，設(shè)置負(fù)責(zé)應(yīng)急信息采集和公開的獨立部門。緊急情況下，對于應(yīng)急信息的采集公開對政府的執(zhí)政能力提出了極大考驗，應(yīng)通過設(shè)置負(fù)責(zé)應(yīng)急信息采集和公開的獨立部門，以提升應(yīng)急信息采集的系統(tǒng)性、及時性，進(jìn)而在為政府應(yīng)對危機(jī)狀況作出科學(xué)決策提供有力信息依據(jù)的同時，實現(xiàn)與公眾在信息層面的有效及時溝通，保護(hù)公民的基本權(quán)利［5］。第二，加大對政府信息公開的監(jiān)管力度。緊急情況下，政府相關(guān)應(yīng)急信息公開真實性，很大程度上影響著人們對生產(chǎn)生活的評估，非真實的信息極可能讓公眾面臨不必要的損失或致使危機(jī)進(jìn)一步惡化。對此，必須加大對政府信息公開的監(jiān)管力度，保障信息公開的真實性、及時性，使危機(jī)狀況得到有效消除，保護(hù)公民基本權(quán)利。

綜上所述，緊急情況下，協(xié)調(diào)好國家權(quán)力與公民基本權(quán)利之間的關(guān)系，是保護(hù)公民基本權(quán)利的重中之重。而為協(xié)調(diào)好兩者之間的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)秉承非歧視原則、比例原則、行政效率原則等原則，并從構(gòu)建健全緊急情況法律體系、明確緊急情況下公民的基本權(quán)利、建立完善行政應(yīng)急機(jī)制和信息公開制度等方面入手，進(jìn)而切實達(dá)成兩者之間的平衡，使公民基本權(quán)利得到切實保護(hù)。