[摘要]促進(jìn)經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型是數(shù)字中國建設(shè)的重要內(nèi)容，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策的實(shí)施效果直接影響企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型相關(guān)技術(shù)方案的供給質(zhì)量。為使數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策更好地驅(qū)動企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，采用文本分析和理論分析方法，通過探究數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策影響企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實(shí)踐過程和理論機(jī)理，分析政策驅(qū)動過程存在的問題并提出優(yōu)化路徑。實(shí)踐邏輯層面，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策驅(qū)動企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型經(jīng)歷了網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)?；苿泳植慷藬?shù)字化、技術(shù)升級和融合發(fā)展推動平臺數(shù)字化、要素市場配置暢通化推動生態(tài)系統(tǒng)數(shù)字化3個階段。理論邏輯層面，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策通過解決技術(shù)投入市場失靈和要素配置市場失靈問題，激發(fā)企業(yè)數(shù)字化創(chuàng)新動能、推動要素市場化配置，驅(qū)動企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。最后，基于政策投入與企業(yè)需求的演進(jìn)邏輯，以及政策驅(qū)動過程中存在的問題，從加快數(shù)據(jù)共享機(jī)制建設(shè)、強(qiáng)化多層次平臺支撐、推進(jìn)政策均衡投入3個方面提出政策建議。

[關(guān)鍵詞]數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策；企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型；理論邏輯；實(shí)踐邏輯

一、 引言

黨的二十大報告中強(qiáng)調(diào)“加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合”。數(shù)字技術(shù)是推動實(shí)體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的主要路徑，決定了中國實(shí)體經(jīng)濟(jì)的效率和質(zhì)量。當(dāng)前，學(xué)者們就企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型對全要素生產(chǎn)率、創(chuàng)新提升以及分工優(yōu)化等方面的作用已形成共識[1-3]，但中國企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的發(fā)展并不充分。一是“內(nèi)部性”因素，企業(yè)由于數(shù)字化投入的高成本、高風(fēng)險性而不敢轉(zhuǎn)型。二是“外部性”因素，數(shù)字技術(shù)易傳播、易模仿的特性，會抑制企業(yè)數(shù)字創(chuàng)新和深化[4]。企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型通過市場力量推進(jìn)存在失靈的情況，因此如何發(fā)揮政府作用推動企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型成為研究的重點(diǎn)議題。

2023年，國務(wù)院印發(fā)的《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》1明確提出，“要夯實(shí)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)資源‘兩大基礎(chǔ)體系”，“以數(shù)字化驅(qū)動生產(chǎn)生活和治理方式變革，為以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興注入強(qiáng)大動力”。數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策在推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著“基礎(chǔ)設(shè)施先行”的引導(dǎo)作用?？茖W(xué)有序地規(guī)劃數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策有助于驅(qū)動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，改變傳統(tǒng)工業(yè)生產(chǎn)底層架構(gòu)，孕育新的生產(chǎn)要素與生產(chǎn)流程并不斷優(yōu)化資源配置，成為促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、提升實(shí)體經(jīng)濟(jì)競爭力、保障實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展安全的關(guān)鍵力量與戰(zhàn)略重點(diǎn)[5]。目前學(xué)界關(guān)于數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策的概念界定并不明晰，王海等[6]指出數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策關(guān)注于新興技術(shù)與產(chǎn)業(yè)的培育，也強(qiáng)調(diào)數(shù)字技術(shù)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的融合。本文通過政策背景梳理和文本分析發(fā)現(xiàn)，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策是政府為支持?jǐn)?shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而設(shè)立的一系列刺激企業(yè)研發(fā)、提供稅收優(yōu)惠、推動人才引進(jìn)、保障數(shù)字安全、暢通要素流通，支持?jǐn)?shù)據(jù)共享等政策的合集。數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策不僅可以指導(dǎo)區(qū)域數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施升級路徑，還具有推動企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的政策潛力。

已有學(xué)者就數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策對企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的效果展開了探討。一類研究以“寬帶中國”試點(diǎn)政策為數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策的代理變量，發(fā)現(xiàn)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策驅(qū)動企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型存在所有制、企業(yè)規(guī)模和技術(shù)稟賦等方面的差異性[7]。另一類文獻(xiàn)探討了其中影響機(jī)制，提出企業(yè)經(jīng)營情況、加劇市場競爭、帶動軟件與信息技術(shù)服務(wù)業(yè)發(fā)展等為數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策驅(qū)動企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的機(jī)制[6]?？傮w而言，當(dāng)前研究局限于從量化層面進(jìn)行評估，對問題的系統(tǒng)性研究不足，缺少對政策的實(shí)踐邏輯和理論邏輯的具體分析。本文邊際貢獻(xiàn)在于將數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策作為制度供給端，以企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型作為需求端，搭建基于“需求-供給”的分析框架，從長周期對數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策驅(qū)動企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實(shí)踐邏輯和理論邏輯進(jìn)行系統(tǒng)分析。相關(guān)結(jié)論在豐富企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型研究的同時，也為理解政府在推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮的作用提供新的視角。

二、 數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策驅(qū)動企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實(shí)踐邏輯

若要探索數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策的演進(jìn)特征，就要對數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策同時進(jìn)行量化和定性分析，文本分析可以同時做到這一點(diǎn)。本文參考王海等[6]的研究，首先通過確定與數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策相關(guān)的關(guān)鍵詞，在各省人民政府網(wǎng)站和北大法寶法律數(shù)據(jù)庫中鎖定包含關(guān)鍵詞的政策文件，并手動剔除與數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策無關(guān)的文件。然而，王海等[6]的研究僅對各省份數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策數(shù)量進(jìn)行了統(tǒng)計，并未從長周期維度探索政策的演變。本文基于對政策的手動梳理，發(fā)現(xiàn)1994年、2015年和2021年3個節(jié)點(diǎn)上，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策的頂層設(shè)計具有明顯的階段性調(diào)整。進(jìn)一步，本文采用文本分析方法，將1994年1至2023年間不同時間段的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策中的詞頻進(jìn)行統(tǒng)計，按詞頻由高到低排列，形成統(tǒng)計云圖（圖1）。數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策呈現(xiàn)以“網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)?；薄凹夹g(shù)升級和融合發(fā)展”和“要素市場配置暢通化”為特征的3個階段。在每個階段中，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策著力于企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型面臨的問題，分別通過提升企業(yè)數(shù)據(jù)要素可得性、升級數(shù)字技術(shù)并推動企業(yè)發(fā)展新業(yè)態(tài)、暢通要素市場化配置等方式突破企業(yè)數(shù)字化在不同階段面臨的約束。

1. 網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)?；c企業(yè)數(shù)字化探索期（1994—2014年）

（1）企業(yè)數(shù)字化探索期：局部端數(shù)字化

1994年左右，互聯(lián)網(wǎng)概念被引入中國，并對企業(yè)的經(jīng)營管理產(chǎn)生影響。20世紀(jì)90年代后期，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)興起，信息技術(shù)在推動企業(yè)提升效率、拓展經(jīng)營市場中的作用得到重視，企業(yè)進(jìn)入數(shù)字化轉(zhuǎn)型探索期。由于企業(yè)數(shù)字技術(shù)基礎(chǔ)薄弱，從投資回報的角度考慮，數(shù)字技術(shù)自主研發(fā)投入高、回報周期長、不確定性較高，轉(zhuǎn)型風(fēng)險大，不適合大多數(shù)企業(yè)投資，因此企業(yè)通常將基礎(chǔ)數(shù)字技術(shù)與公司業(yè)務(wù)嫁接，在不同端嘗試數(shù)字化，這一階段的關(guān)鍵是數(shù)據(jù)要素的積累。企業(yè)通過引進(jìn)服務(wù)商的資源管理系統(tǒng)，完成數(shù)字資產(chǎn)的原始積累，不斷培育數(shù)字化能力，改進(jìn)生產(chǎn)、管理等環(huán)節(jié)的效率，降低運(yùn)營成本[8]。然而，企業(yè)銷售系統(tǒng)、財務(wù)系統(tǒng)、客戶系統(tǒng)、資源管理系統(tǒng)間各自獨(dú)立，信息不能共享，企業(yè)僅能通過技術(shù)引進(jìn)完成局部端數(shù)字化。

這一階段，企業(yè)能否跨越這一階段主要的障礙在于能否順利引進(jìn)外部技術(shù)。成功引進(jìn)外部技術(shù)的企業(yè)能在內(nèi)部形成數(shù)據(jù)資產(chǎn)，提高運(yùn)營效益，完成局部端的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。然而，在數(shù)字化轉(zhuǎn)型的早期階段，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的區(qū)域間發(fā)展差異較大，還未具有規(guī)?；奶卣?，導(dǎo)致部分地區(qū)的企業(yè)無法順利完成技術(shù)引進(jìn)。企業(yè)能夠跨域數(shù)字化轉(zhuǎn)型探索期的政策著力點(diǎn)在于數(shù)字技術(shù)可得性問題的解決。

（2）網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)?；苿泳植慷藬?shù)字化

自1994年中國引進(jìn)國際互聯(lián)網(wǎng)開始，各級政府著手推進(jìn)骨干網(wǎng)、寬帶、光纖等數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策也隨之開始頂層設(shè)計。這一階段，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策中“建設(shè)”“網(wǎng)絡(luò)”“信息化”等關(guān)鍵詞出現(xiàn)頻率較高，呈現(xiàn)“網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)?；钡恼咛卣鳎瑸槠髽I(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型完成從0到1的轉(zhuǎn)變提供了技術(shù)基礎(chǔ)（圖1a）。2000年中國郵電部發(fā)起企業(yè)上網(wǎng)工程，推動企業(yè)在中國電信各級電子商務(wù)平臺上建立主站點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)上網(wǎng)企業(yè)的經(jīng)營管理環(huán)節(jié)廣泛應(yīng)用電子商務(wù)。2006—2013年，《2006—2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》1和《“寬帶中國”戰(zhàn)略及實(shí)施方案的通知》2等文件，進(jìn)一步提出以寬帶基礎(chǔ)設(shè)施和3G移動通信網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)路線及其規(guī)?；ㄔO(shè)作為主要任務(wù)。具體而言，政府通過投融資政策、招投標(biāo)政策、產(chǎn)業(yè)目錄設(shè)定、頻譜分配等政策工具積極干預(yù)寬帶基礎(chǔ)設(shè)施和3G移動互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，擴(kuò)大了網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的應(yīng)用率和普及率，數(shù)字技術(shù)和數(shù)據(jù)要素在市場主體間的流通速度大大加快，提高了數(shù)據(jù)要素的可得性，企業(yè)引進(jìn)數(shù)字化服務(wù)的可能性大大提升，推動企業(yè)跨越數(shù)字化轉(zhuǎn)型的探索期。隨著網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模化的推進(jìn)，歷年《全國工商聯(lián)上規(guī)模民營企業(yè)調(diào)研分析報告》3顯示，2006年以來中國民營企業(yè)500強(qiáng)中使用企業(yè)資源規(guī)劃（ERP）、人力資源管理（HRM）、客戶關(guān)系管理（CRM）、企業(yè)管理解決方（SAP）等各類數(shù)字化管理系統(tǒng)的企業(yè)數(shù)占比逐年提升，反映出數(shù)字化管理系統(tǒng)在企業(yè)內(nèi)得到廣泛的應(yīng)用。

2. 技術(shù)升級和融合發(fā)展與企業(yè)數(shù)字化拓展期（2015—2020年）

（1）企業(yè)數(shù)字化拓展期：平臺數(shù)字化

“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”的概念在2015年開始被頻繁提及，該概念被認(rèn)為是企業(yè)信息化的升級版。信息化階段伴隨大量數(shù)據(jù)要素的不斷積累，企業(yè)開始分配所握有的在不同端的各類數(shù)據(jù)資產(chǎn)，因此，這一階段企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)注點(diǎn)在于如何將不同環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)資產(chǎn)聯(lián)系起來，發(fā)揮最大效益，企業(yè)進(jìn)入向數(shù)字化平臺發(fā)展的拓展期[9]。數(shù)字化平臺能夠促進(jìn)不同環(huán)節(jié)和不同主體之間的交流，將研發(fā)、生產(chǎn)、管理、流通等環(huán)節(jié)以及生產(chǎn)商、競爭者、消費(fèi)者、供應(yīng)商等主體鏈接起來，為企業(yè)供給端和市場需求端的對接更加順暢提供有利條件，通過對平臺各環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)的交換和收集、管理與分析，在更大范圍內(nèi)降低溝通成本和協(xié)調(diào)成本。平臺的形態(tài)包括以下幾個部分：一是中介型平臺，鏈接顧客和廠商兩端的平臺企業(yè)；二是企業(yè)內(nèi)部培育的平臺，既包括為提升企業(yè)內(nèi)部有效運(yùn)轉(zhuǎn)和組織效率而搭建的內(nèi)部數(shù)據(jù)共享平臺，也包括企業(yè)自主研發(fā)的用于對外鏈接行業(yè)資源，打造鏈群式發(fā)展的平臺。

實(shí)現(xiàn)平臺數(shù)字化轉(zhuǎn)型的主要阻力在于部門之間的壁壘。要實(shí)現(xiàn)跨部門的協(xié)調(diào)與溝通，對數(shù)字技術(shù)的連接能力和計算能力提出更高的要求。一方面，平臺化發(fā)展要求在各種應(yīng)用場景終端下的海量數(shù)據(jù)均能接入網(wǎng)絡(luò)中；另一方面，平臺產(chǎn)生的實(shí)時交易、現(xiàn)場直播等場景要求數(shù)據(jù)傳輸速度和質(zhì)量快速提升。企業(yè)平臺化轉(zhuǎn)型對數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的連接能力和計算能力提出更高要求，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)壁壘的突破成為企業(yè)向數(shù)字化平臺轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。

（2）技術(shù)升級和融合發(fā)展推動平臺數(shù)字化

2015年被認(rèn)為是“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展元年，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策開始強(qiáng)調(diào)技術(shù)賦能和新業(yè)態(tài)的培育。這一階段，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策中“互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用”“數(shù)據(jù)”“平臺”“融合創(chuàng)新”“技術(shù)升級”等關(guān)鍵詞出現(xiàn)頻率較高，呈現(xiàn)“技術(shù)升級和融合發(fā)展”的特征，強(qiáng)化數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的計算能力和連接能力，為企業(yè)數(shù)字化管理、智能化生產(chǎn)、個性化定制等新模式、新業(yè)態(tài)提供更優(yōu)化的技術(shù)條件（圖1b）。一方面，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策推動網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的融合發(fā)展，促使以新模式、新業(yè)態(tài)為特征的數(shù)字化平臺轉(zhuǎn)型逐漸浮現(xiàn)。2015年，《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》1和《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》2中要求“到2025年‘互聯(lián)網(wǎng)＋新經(jīng)濟(jì)形態(tài)初步形成，‘互聯(lián)網(wǎng)＋成為我國經(jīng)濟(jì)社會創(chuàng)新發(fā)展的重要驅(qū)動力量”。隨后發(fā)布的《關(guān)于深化“互聯(lián)網(wǎng)+先進(jìn)制造業(yè)”發(fā)展工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的指導(dǎo)意見》3等文件均在統(tǒng)籌規(guī)劃創(chuàng)新服務(wù)平臺的建設(shè)，支持以新一代信息技術(shù)為基礎(chǔ)的融合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為傳統(tǒng)企業(yè)參與平臺數(shù)字化建設(shè)中提供了技術(shù)條件和政策支持。另一方面，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策著力優(yōu)化數(shù)字技術(shù)水平，為平臺數(shù)字化的發(fā)展提供有利技術(shù)條件。2015年至2020年發(fā)布的《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》4和《推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議第六版（IPv6）規(guī)模部署行動計劃》5提出，推動5G技術(shù)降低延時和IPv6技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)連接海量端口，圍繞數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)有計算能力和連接能力進(jìn)行突破，從技術(shù)層面助推企業(yè)向平臺數(shù)字化方向轉(zhuǎn)型。

3. 要素市場配置暢通化與企業(yè)數(shù)字化整合期（2021年至今）

（1）企業(yè)數(shù)字化整合期：生態(tài)系統(tǒng)數(shù)字化

數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，由于數(shù)字技術(shù)的快速迭代和融合性的特征，越來越多的企業(yè)意識到技術(shù)創(chuàng)新是由多邊合作網(wǎng)絡(luò)中的企業(yè)共同參與而實(shí)現(xiàn)的[10]。隨著企業(yè)數(shù)字化程度深化，已有數(shù)據(jù)發(fā)揮的作用呈現(xiàn)邊際遞減效益。企業(yè)自發(fā)組成數(shù)字化生態(tài)系統(tǒng)，進(jìn)入數(shù)字化轉(zhuǎn)型整合期，持續(xù)獲取數(shù)據(jù)紅利。生態(tài)系統(tǒng)數(shù)字化是指通過數(shù)字技術(shù)手段產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)與伙伴企業(yè)共享信息和資源，共同創(chuàng)造價值，分享利潤，提高生態(tài)系統(tǒng)競爭能力的過程[11]。生態(tài)系統(tǒng)數(shù)字化與前兩個階段相比對組織整體提出更高的要求，整合期建造生態(tài)系統(tǒng)需要在平臺之上，通過鏈接多個平臺及價值環(huán)上的多個主體，實(shí)現(xiàn)平臺間資源的共創(chuàng)共建和增值共享[9]。依托產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)的多邊數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)能使生態(tài)系統(tǒng)中的企業(yè)共享其他成員的技術(shù)創(chuàng)新資源和成果轉(zhuǎn)化渠道，降低企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級和技術(shù)迭代的不確定風(fēng)險。

這一階段最大的阻力在于如何形成開放合作的環(huán)境和達(dá)成企業(yè)間的戰(zhàn)略共識。數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)的形成的前提是要素自由流通且具有活力的市場環(huán)境，有利于不同類型企業(yè)的相互融合。此外，生態(tài)系統(tǒng)中企業(yè)的共識的達(dá)成需要對資源開放共享的規(guī)則進(jìn)行制定。然而，大多數(shù)生態(tài)系統(tǒng)中的企業(yè)并不愿意分享自己的信息、資源和數(shù)據(jù)，因此在數(shù)據(jù)共享方面存在市場失靈的情況，進(jìn)而，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)政策圍繞數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)制定而展開。

（2）要素市場配置暢通化推動生態(tài)系統(tǒng)數(shù)字化

2021年開始，國務(wù)院發(fā)布的《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系行動方案》6強(qiáng)調(diào)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，清除體制機(jī)制障礙，以推進(jìn)數(shù)字化環(huán)境建設(shè)為導(dǎo)向，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策進(jìn)入新階段。這一階段，通過詞頻統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，“服務(wù)體系”“數(shù)字應(yīng)用”“數(shù)據(jù)安全”等關(guān)鍵詞出現(xiàn)頻率較高，政策呈現(xiàn)“要素市場配置暢通化”的發(fā)展階段（圖1c）?！稊?shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》7提出“通過推動數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施高效聯(lián)通，有效釋放數(shù)據(jù)要素價值”。《新型數(shù)據(jù)中心發(fā)展三年行動計劃（2021—2023年）》8提出，“建立數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)、交易流通等基礎(chǔ)制度，推動數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用”“建立大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，加快建立政府部門、事業(yè)單位等公共機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系”。數(shù)據(jù)開放共享的市場環(huán)境不僅有利于企業(yè)間數(shù)據(jù)共享，還在于政府和事業(yè)單位等公共機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的制定能夠形成示范效應(yīng)，有助于推動數(shù)字化生態(tài)系統(tǒng)的建設(shè)。這一階段的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策專注于優(yōu)化服務(wù)體系，暢通要素流通機(jī)制，尤其是數(shù)據(jù)要素市場化配置效率的強(qiáng)化。相關(guān)政策內(nèi)容包括數(shù)據(jù)要素確權(quán)、數(shù)據(jù)共享機(jī)制建設(shè)、數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)制定等方面，為數(shù)字化生態(tài)系統(tǒng)的培育提供良好的制度條件。

數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策在各階段驅(qū)動企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實(shí)踐邏輯如圖2所示。

三、 數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策驅(qū)動企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的理論邏輯

數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策驅(qū)動企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的理論邏輯以市場失靈為線索，解決企業(yè)在數(shù)字化不同階段面臨的市場失靈問題。企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型早期面臨數(shù)字技術(shù)投入市場失靈的問題，而隨著數(shù)字化轉(zhuǎn)型的深化，企業(yè)主要面臨要素配置市場失靈的問題。數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策通過加大“硬基建”投入解決企業(yè)數(shù)字資源可得性問題，激發(fā)企業(yè)數(shù)字化創(chuàng)新動能，推動企業(yè)完成早期數(shù)字化轉(zhuǎn)型。隨著技術(shù)引進(jìn)獲利空間的縮小，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策由選擇性向功能性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變，通過暢通數(shù)據(jù)要素和數(shù)字資源的市場化配置，清除體制機(jī)制障礙、深化企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策驅(qū)動企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的理論機(jī)制如圖3所示。

1. 數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策激發(fā)企業(yè)數(shù)字化創(chuàng)新動能

從實(shí)踐邏輯看，中國數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策取向始終發(fā)揮了“基礎(chǔ)設(shè)施先行”的引導(dǎo)作用。政府制定產(chǎn)業(yè)政策推動產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合理性在于市場的不完善，政府通過產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮主觀能動性有助于克服市場失靈引致的效率損失[12-13]。數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策解決企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型在不同階段面臨的“市場失靈”情況，早期企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型面臨技術(shù)投入“市場失靈”的困境。

由于數(shù)字技術(shù)投入的高成本性和正外部性，早期企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型主要面臨的是主觀能動性不足的問題[4]。企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的生產(chǎn)能力在很大程度上取決于城市的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，企業(yè)數(shù)字化商業(yè)模式的運(yùn)營質(zhì)量也與當(dāng)?shù)匦畔⒕W(wǎng)絡(luò)普及程度息息相關(guān)[14]，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施等“硬設(shè)施”是企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型能夠順利開展的關(guān)鍵。數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策推進(jìn)如5G、人工智能、云計算、大數(shù)據(jù)中心等數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，使得企業(yè)明確數(shù)字技術(shù)發(fā)展的總體方向，降低企業(yè)對外部技術(shù)不確定性的預(yù)期。企業(yè)通過技術(shù)引進(jìn)，能夠降低數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新風(fēng)險，提高企業(yè)數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新成功率。相較于以自我積累為基礎(chǔ)的自主創(chuàng)新，以技術(shù)引進(jìn)為基礎(chǔ)的技術(shù)自主創(chuàng)新多是在消化吸收引進(jìn)技術(shù)基礎(chǔ)上對已有技術(shù)進(jìn)行較大的改進(jìn)，耗時更短，成本更低，所面臨的市場風(fēng)險更低[15]，更適合早期數(shù)字化轉(zhuǎn)型企業(yè)。信息資源理論提出，在信息資源可獲取的情況下，企業(yè)創(chuàng)新路徑可以歸納為“引進(jìn)—吸收—積累—模仿—自主創(chuàng)新”，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策使得企業(yè)能夠在較短時間以較低成本進(jìn)行數(shù)字化創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型[16]。

數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策能夠提高企業(yè)數(shù)字技術(shù)資源的可獲得性，激發(fā)市場主體通過構(gòu)建數(shù)字創(chuàng)新能力，不斷深化企業(yè)數(shù)字化水平。一方面，部分地區(qū)實(shí)施數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策后，能夠提高該區(qū)域的數(shù)字技術(shù)可得性，企業(yè)獲得更多與數(shù)字技術(shù)相關(guān)的創(chuàng)新機(jī)會，激發(fā)企業(yè)數(shù)字化創(chuàng)新能力。企業(yè)創(chuàng)新能力既與企業(yè)自身能力相關(guān)，也與企業(yè)對外部信息的整合能力相關(guān)[17]。數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策使得部分地區(qū)的企業(yè)能夠享受數(shù)字技術(shù)和數(shù)字化平臺帶來的便利，有助于企業(yè)發(fā)現(xiàn)數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新的機(jī)會[18]。另一方面，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策通過推進(jìn)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，打破信息傳播的時空約束，促進(jìn)企業(yè)與其他市場主體進(jìn)行的溝通交流并形成協(xié)同創(chuàng)新“合力”，培育企業(yè)數(shù)字化創(chuàng)新動能[19]。

2. 數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策推動數(shù)據(jù)要素市場化配置

中國產(chǎn)業(yè)政策歷經(jīng)了3個階段的演進(jìn)：第一階段是市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立時期的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐；第二階段是市場經(jīng)濟(jì)體制改革深化時期的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐；第三階段是新常態(tài)、新階段下的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐。在不同發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐呈現(xiàn)較為明顯的差異性。第一階段主要實(shí)施選擇性的產(chǎn)業(yè)政策，集中力量進(jìn)行主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的培育和扶持，帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)快速升級。第二階段同樣以選擇性產(chǎn)業(yè)政策為主，但開始注重市場功能的發(fā)揮、完善和強(qiáng)化，同時也越發(fā)重視促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新等產(chǎn)業(yè)政策的作用。第三階段面臨中國經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入新常態(tài)，技術(shù)引進(jìn)與模仿空間大幅縮小，產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐由選擇性向功能性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變，形成以產(chǎn)業(yè)技術(shù)和組織政策為主導(dǎo)的功能性產(chǎn)業(yè)政策[20]。數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策作為一種產(chǎn)業(yè)政策，在企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的后期由“硬基建”投入轉(zhuǎn)變?yōu)榕c企業(yè)數(shù)字能力培育、數(shù)字人才引進(jìn)、數(shù)據(jù)要素流通等相關(guān)的“軟制度”的制定與實(shí)施，通過暢通數(shù)據(jù)要素和數(shù)字資源的市場化配置，推動企業(yè)數(shù)字化水平的深化。

伴隨企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的深化，單體化發(fā)展已不足以支撐企業(yè)獲得更多的新知識，企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的深化需要良性的數(shù)字創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，以此實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的競爭優(yōu)勢[21]。數(shù)字化生態(tài)系統(tǒng)由政府部門、大型科技企業(yè)、公眾等多方主體驅(qū)動[22]，不同主體間通過技術(shù)交換、知識轉(zhuǎn)移和信息共享，實(shí)現(xiàn)互利共生、合作共贏的發(fā)展模式。但是，多數(shù)市場主體面臨資源信息共享機(jī)制不完善的問題，導(dǎo)致數(shù)據(jù)要素的自由配置出現(xiàn)“市場失靈”。要素市場發(fā)展滯后不利于提高全要素生產(chǎn)率，不利于創(chuàng)新，不能適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的要求，其負(fù)面影響會作用于產(chǎn)品市場，影響企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的持續(xù)性[23]。數(shù)字生態(tài)網(wǎng)絡(luò)中政府扮演著權(quán)威主體的角色，政府的數(shù)字化相關(guān)行為會引發(fā)模仿和示范效應(yīng)。政府在數(shù)據(jù)確權(quán)、共享機(jī)制構(gòu)建和開放標(biāo)準(zhǔn)制定等方面的制度安排和有益實(shí)踐會號召市場主體共同參與相關(guān)實(shí)踐，并且研究表明政府政策的示范效應(yīng)對相鄰區(qū)域具有顯著的技術(shù)溢出效應(yīng)[24]。數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策為企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的不斷深化、數(shù)字創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)建提供有利的制度保障。

數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策暢通政策實(shí)行區(qū)域要素市場化配置的同時，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策通過加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)要素市場化配置程度，提高地區(qū)市場競爭程度、深化企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型程度。一方面，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策具有區(qū)位導(dǎo)向性，實(shí)施政策的某一地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展會促進(jìn)企業(yè)數(shù)量的擴(kuò)張，進(jìn)而加劇市場競爭。市場競爭加劇擠壓企業(yè)獲利空間[25]，倒逼企業(yè)推進(jìn)數(shù)字化生產(chǎn)與服務(wù)的變革，增強(qiáng)企業(yè)數(shù)字化產(chǎn)品和服務(wù)的競爭力[26]。另一方面，市場競爭加劇有利于市場主體間技術(shù)交流，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合和技術(shù)溢出，拓寬企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的創(chuàng)新邊界。

四、 數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策持續(xù)驅(qū)動企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的優(yōu)化路徑

回顧歷史，每次產(chǎn)業(yè)變革都伴隨著基礎(chǔ)設(shè)施的更替建設(shè)。在世界經(jīng)濟(jì)加速重建的新目標(biāo)下，加快推進(jìn)5G、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)和人工智能等數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既奠定了數(shù)字化時代的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，更形成了企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的生態(tài)基礎(chǔ)。在中國式現(xiàn)代化的新征程下，科學(xué)布局?jǐn)?shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策，有效驅(qū)動企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，既需要持續(xù)發(fā)揮政策的集中、引導(dǎo)和培育優(yōu)勢，也需要激活市場主體內(nèi)在創(chuàng)新動力。

首先，加快數(shù)據(jù)共享機(jī)制的建設(shè)。在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策諸多保障制度中，數(shù)據(jù)要素的暢通交易與共享對企業(yè)構(gòu)筑數(shù)字化生態(tài)競爭優(yōu)勢起到關(guān)鍵作用。一方面，數(shù)據(jù)要素在企業(yè)內(nèi)部的流通對其他傳統(tǒng)要素配置效率具有放大、倍增的效果；另一方面，數(shù)據(jù)要素在企業(yè)間的流通，對整體經(jīng)濟(jì)起到優(yōu)化資源配置的作用。已有研究發(fā)現(xiàn)，數(shù)據(jù)開放和共享方面存在各個數(shù)字共享平臺數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，這導(dǎo)致隱性數(shù)據(jù)壁壘的產(chǎn)生，相關(guān)人員難以整合系統(tǒng)。大量數(shù)據(jù)未能被有效利用或造成數(shù)據(jù)冗余和浪費(fèi)，數(shù)據(jù)要素有效價值發(fā)揮效率降低。一是建立政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享“負(fù)面清單”，推進(jìn)公共數(shù)據(jù)的分級分類，提高數(shù)據(jù)要素在不同主體之間的流通效率，加強(qiáng)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施對企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的輻射能力，最大限度釋放政府?dāng)?shù)據(jù)紅利。二是探索數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)的制定。推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放、指標(biāo)口徑、分類目錄、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)交易等關(guān)鍵共性標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施。

其次，推進(jìn)政策均衡投入，避免數(shù)字鴻溝的擴(kuò)大。一方面，由于數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)字技術(shù)、數(shù)字人才存在空間的“虹吸效應(yīng)”[27]，隨著時間的推移，不利于數(shù)字經(jīng)濟(jì)在區(qū)域間均衡發(fā)展；另一方面，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策存在顯著的部門傾向性。政府在制定數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策時，會權(quán)衡其政策投入回報率，工業(yè)是投入產(chǎn)出效率最高的部門，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)資本回報率最低，進(jìn)而導(dǎo)致工業(yè)企業(yè)數(shù)字轉(zhuǎn)型程度整體最高，而農(nóng)業(yè)企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)度相對滯后。應(yīng)改善數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策投入導(dǎo)致的數(shù)字鴻溝問題，進(jìn)而推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型企業(yè)的有序發(fā)展。一是數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策應(yīng)該堅持“全國一盤棋”，前瞻性地統(tǒng)籌謀劃，兼顧區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動新型數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施向中西部地區(qū)傾斜，彌補(bǔ)不均衡發(fā)展造成的區(qū)域數(shù)字鴻溝。

最后，加強(qiáng)多層次平臺支撐。已有研究表明選擇性產(chǎn)業(yè)政策對創(chuàng)新數(shù)量具有正向影響，但對創(chuàng)新質(zhì)量影響不顯著[28]。數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策驅(qū)動企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，也存在數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新質(zhì)量的爭議。盡管數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策能夠通過提高數(shù)字要素可得性、降低數(shù)字技術(shù)不確定性的預(yù)期，進(jìn)而助力企業(yè)識別數(shù)字創(chuàng)新機(jī)會和引進(jìn)外部技術(shù)，解決企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型前期投入大、見效慢等問題。然而，技術(shù)引進(jìn)不等同于技術(shù)創(chuàng)新，囿于企業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)、學(xué)習(xí)能力等，技術(shù)引進(jìn)容易形成路徑依賴。因此，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施政策應(yīng)強(qiáng)調(diào)企業(yè)數(shù)字能力的引導(dǎo)與培育，通過強(qiáng)化多層次平臺支撐，打造多層次的數(shù)據(jù)中心大平臺、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺、人工智能創(chuàng)新平臺數(shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換平臺和物聯(lián)網(wǎng)安全監(jiān)管平臺等，營造健康有序、良性協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，強(qiáng)化對行業(yè)管理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐能力，促進(jìn)企業(yè)間融通創(chuàng)新。

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基金項目：上海市軟科學(xué)研究項目“科技創(chuàng)新支撐上海率先實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的策略研究”（項目編號：23692100200）。

作者簡介：李方卓，女，上海社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所博士研究生，研究方向?yàn)槠髽I(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、數(shù)字經(jīng)濟(jì)和收入分配。

（收稿日期：2023-11-12? 責(zé)任編輯：殷 俊）