孫善俠　沈玉琴

摘要：近年來，針對(duì)秸稈露天焚燒問題，中國(guó)采取了各種政策和措施來控制污染并合理利用秸稈資源。文章收集整理了1999—2023年間國(guó)家和各?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）發(fā)布的秸稈資源管理政策文件，分為秸稈焚燒管理、秸稈綜合利用、秸稈能源產(chǎn)業(yè)規(guī)劃以及財(cái)政補(bǔ)貼等方面進(jìn)行系統(tǒng)梳理和分析。在國(guó)家政策和地方政策的協(xié)調(diào)配合下，秸稈焚燒監(jiān)管逐步實(shí)現(xiàn)了從人力防控到技術(shù)防控的轉(zhuǎn)變。然而，僅僅依靠禁燒不能從根本上解決秸稈焚燒問題，探索合理的秸稈利用方式成為秸稈資源管理的重要思路。國(guó)家通過制定發(fā)展規(guī)劃和實(shí)施方案，確定了秸稈資源利用的總體方向和思路；各地結(jié)合自身的秸稈資源稟賦和發(fā)展?jié)摿?，也制定了具體的發(fā)展規(guī)劃和實(shí)施方案?？傮w上，在各級(jí)政策的引導(dǎo)下，全國(guó)秸稈露天焚燒現(xiàn)象得到了顯著改善，秸稈資源的合理利用程度也有了顯著提高。但同時(shí)還存在一些問題，比如，東北地區(qū)秸稈焚燒現(xiàn)象依舊嚴(yán)峻，秸稈綜合利用扶持標(biāo)準(zhǔn)偏低，部分地區(qū)秸稈發(fā)電產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局不合理，可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼不到位，關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)滯后等。因此，國(guó)家還需要完善秸稈焚燒管理機(jī)制，加強(qiáng)東北地區(qū)的秸稈綜合利用，實(shí)施秸稈過腹還田，合理布局生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目，設(shè)立生物質(zhì)發(fā)電專項(xiàng)補(bǔ)貼目錄，以及加大相關(guān)科技研發(fā)投入。

關(guān)鍵詞：秸稈焚燒；綜合利用；秸稈能源發(fā)電；補(bǔ)貼政策

一、引言

中國(guó)作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，擁有豐富的農(nóng)作物秸稈資源[1-3]，妥善處理和合理利用這些豐富的秸稈資源是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)中的重要課題。傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，農(nóng)民主要將秸稈用作家庭烹飪和供暖的能源以及牲畜飼料。隨著農(nóng)業(yè)種植機(jī)械化和農(nóng)民生活方式的變化，露天焚燒由于成本低廉且效率高，成為農(nóng)民普遍采用的秸稈處理方式[4]。然而，秸稈的露天焚燒不僅浪費(fèi)資源，還造成嚴(yán)重的空氣污染，給人們的健康和生命帶來了巨大的危害。在中國(guó)許多地區(qū)，露天焚燒農(nóng)作物秸稈是顆粒物污染（PM2.5）的重要來源之一[5-7]。據(jù)研究估計(jì)，1996—2013年間小麥、玉米和水稻三大農(nóng)作物的秸稈焚燒排放了2 707.34百萬噸二氧化碳，相當(dāng)于居民煤炭使用所產(chǎn)生的二氧化碳排放量的45.1%[8]。

因而，控制秸稈露天焚燒，為秸稈尋找更有利的資源利用方式變得日益重要。2006年1月1日我國(guó)實(shí)施《可再生能源法》之后，國(guó)家陸續(xù)頒布各項(xiàng)法律法規(guī)禁止露天燃燒秸稈，同時(shí)通過財(cái)政補(bǔ)貼和稅費(fèi)減免優(yōu)惠等措施促進(jìn)秸稈綜合利用。地方政府也依據(jù)本地情況實(shí)施相關(guān)管理政策并制定地方性秸稈利用專項(xiàng)補(bǔ)貼政策。在國(guó)家和地方政策共同配合下，各地有效遏制了秸稈露天焚燒現(xiàn)象，并探索出秸稈資源能源化、肥料化、燃料化、原料化、飼料化和基料化等多渠道利用體系。尤其是秸稈資源的能源化利用，既能夠減少污染排放，又能改善能源結(jié)構(gòu)，還可以增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了較大規(guī)模的發(fā)展。

國(guó)內(nèi)關(guān)于秸稈管理利用政策的研究始于20世紀(jì)90年代末，涉及秸稈焚燒管理[9-11]、秸稈綜合利用[12-13]和生物質(zhì)能源利用[14-16]等政策研究。但現(xiàn)有研究缺乏對(duì)最新政策的分析，且很少涉及地方層面的秸稈管理政策。我國(guó)秸稈相關(guān)政策近年來不斷更新調(diào)整，在政策內(nèi)容和政策效果方面都有了很大變化。另外，地方性政策具有很大的差異性，秸稈資源的有效利用需要因地制宜。因此本文收集和整理了國(guó)家和各省、市、自治區(qū)1999—2023年發(fā)布的秸稈資源管理政策文件，通過系統(tǒng)的梳理和分析，從秸稈焚燒、秸稈綜合利用、秸稈能源產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、補(bǔ)貼四個(gè)方面對(duì)秸稈資源管理政策進(jìn)行了詳細(xì)分析，并從實(shí)現(xiàn)秸稈資源管理和利用的可持續(xù)發(fā)展角度提出相關(guān)建議。

二、國(guó)家層面秸稈資源管理政策分析

（一）秸稈焚燒管理

露天焚燒農(nóng)作物秸稈易引發(fā)火災(zāi)[17]，且易產(chǎn)生有毒有害物質(zhì)，危害人們身體健康和生命[18-19]，此外，還會(huì)造成空氣能見度下降，影響道路交通和航空安全[20]。因此，國(guó)家出臺(tái)了一系列秸稈焚燒禁令（見表1）。1999年，六部門聯(lián)合發(fā)布禁燒管理辦法，劃定禁燒區(qū)。2003年，禁燒管理責(zé)任具體落實(shí)到基層政府。2005年，政府要求各相關(guān)部門組成檢查組，在禁燒期間加強(qiáng)督查。2009年起，環(huán)境保護(hù)部組織田間巡查，利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)技術(shù)公布全國(guó)秸稈焚燒火點(diǎn)情況，逐步實(shí)現(xiàn)人防到技防的轉(zhuǎn)變。2013年，禁燒工作情況被納入各地環(huán)境考察范圍，禁燒工作開始與環(huán)保補(bǔ)助資金安排和項(xiàng)目立項(xiàng)審批等掛鉤。2014年，禁燒工作被納入《大氣污染防治實(shí)施計(jì)劃》考評(píng)中。2018年，生態(tài)環(huán)境部制定了《衛(wèi)星遙感秸稈焚燒監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范》，規(guī)范和指導(dǎo)秸稈焚燒衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)工作。2021年，政府強(qiáng)化地方各級(jí)政府的主體責(zé)任，開展重點(diǎn)時(shí)段的秸稈焚燒專項(xiàng)核查，并特別提出對(duì)焚燒現(xiàn)象最為嚴(yán)重的東北地區(qū)加強(qiáng)秸稈禁燒管控。

（二）秸稈綜合利用

國(guó)家還發(fā)布一系列政策措施促進(jìn)秸稈資源更清潔環(huán)保和高效的利用，包括用作肥料、飼料、食用菌基料、工業(yè)原料或燃料。表2總結(jié)了國(guó)家層面在推進(jìn)秸稈綜合利用規(guī)劃和實(shí)施方案方面的指導(dǎo)方針和目標(biāo)。2003年，國(guó)家環(huán)?？偩置鞔_提出秸稈綜合利用的指導(dǎo)方針，2009年，中央要求地方政府在進(jìn)一步落實(shí)和鞏固該指導(dǎo)方針原則下，完成秸稈綜合利用規(guī)劃編制工作，2011年，按照 “十二五”實(shí)施方案的指導(dǎo)原則，選擇重點(diǎn)區(qū)域和領(lǐng)域，探索出產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作模式。2016年，中央要求地方政府因地制宜編制實(shí)施方案。2019年起，搭建健全國(guó)家、省、市、縣四級(jí)秸稈資源數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，全面掌握全國(guó)農(nóng)作物秸稈產(chǎn)生與利用情況。2021年起，探索推廣可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)化市場(chǎng)化發(fā)展模式和秸稈綜合利用穩(wěn)定運(yùn)行機(jī)制，并特別強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)東北地區(qū)的秸稈綜合利用。

（三）秸稈能源產(chǎn)業(yè)規(guī)劃

化石能源發(fā)電造成大量廢氣排放和空氣污染[21-22]。合理利用生物質(zhì)能源發(fā)電可部分替代化石能源并降低污染，而使用農(nóng)作物秸稈發(fā)電是生物質(zhì)能源發(fā)電的主要方式之一。此外，使用秸稈發(fā)電還能夠?yàn)檗r(nóng)民帶來實(shí)際的經(jīng)濟(jì)效益[23]。熱電聯(lián)產(chǎn)則能進(jìn)一步提高能源利用效率，實(shí)現(xiàn)生物質(zhì)能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)升級(jí)，并部分解決農(nóng)村供暖問題，同時(shí)符合國(guó)家推進(jìn)北方地區(qū)清潔供暖工程的目標(biāo)[24]。

表3總結(jié)了2007—2023年國(guó)家政策中與秸稈能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃相關(guān)的主要內(nèi)容。2005年，農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)顯示，全國(guó)秸稈產(chǎn)量約6億噸，3億噸可做能源使用。經(jīng)過“十一五”期間的發(fā)展，我國(guó)生物質(zhì)發(fā)電裝機(jī)容量逐年增加，已經(jīng)形成了較為完整的設(shè)備制造能力和收儲(chǔ)運(yùn)服務(wù)體系。但由于缺乏合理規(guī)劃和管理經(jīng)驗(yàn)，出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致建成項(xiàng)目秸稈燃料供應(yīng)不足，運(yùn)輸成本高等問題。2010年，國(guó)家發(fā)展改革委規(guī)定“電廠應(yīng)合理布局，每個(gè)縣或者100公里范圍內(nèi)不得重復(fù)建設(shè)”。2012年，國(guó)家能源局制定“十二五”時(shí)期生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，提到“有序發(fā)展生物質(zhì)發(fā)電，到2015年，農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)到800萬千瓦”目標(biāo)。2016年以后，熱電聯(lián)產(chǎn)逐漸成為生物質(zhì)能源發(fā)電新方向。2019年起，國(guó)家政策強(qiáng)化秸稈能源化發(fā)展多樣化，加快生物天然氣專業(yè)化市場(chǎng)化規(guī)?；l(fā)展，同時(shí)推動(dòng)生物質(zhì)能發(fā)電市場(chǎng)化運(yùn)作及補(bǔ)貼退坡，逐步形成秸稈能源市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制。

（四）補(bǔ)貼政策

秸稈有效利用的環(huán)境效益高但經(jīng)濟(jì)效益卻無法保證，其初期發(fā)展離不開政府的補(bǔ)貼激勵(lì)。目前，國(guó)家層面的秸稈資源補(bǔ)貼形式主要包括綜合利用示范項(xiàng)目補(bǔ)貼、企業(yè)稅費(fèi)優(yōu)惠、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼和上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼。

1.秸稈綜合利用示范項(xiàng)目補(bǔ)貼。2004年，國(guó)家發(fā)展改革委將河北晉州和山東單縣的生物質(zhì)能秸稈發(fā)電工程列為國(guó)家級(jí)示范項(xiàng)目。2007年，國(guó)家發(fā)展改革委和財(cái)政部規(guī)定對(duì)申報(bào)成功的生物質(zhì)氣化和成型燃料項(xiàng)目，由國(guó)家財(cái)政按項(xiàng)目投資一定比例給予補(bǔ)助。2008年，財(cái)政部對(duì)從事秸稈成型燃料、秸稈氣化、秸稈干餾等秸稈能源化生產(chǎn)的企業(yè)，按一定標(biāo)準(zhǔn)給予綜合性補(bǔ)助。2016年，農(nóng)業(yè)部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布通知，在秸稈焚燒問題較為突出的10個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）開展秸稈綜合利用試點(diǎn)。試點(diǎn)地區(qū)采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式，補(bǔ)助資金由地方自主安排，用于支持重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

2．秸稈利用企業(yè)稅收優(yōu)惠。稅收優(yōu)惠政策是推動(dòng)秸稈利用產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的主要措施。表4和表5總結(jié)了秸稈資源綜合利用產(chǎn)品享受增值稅和所得稅優(yōu)惠的相關(guān)政策。其中，電（熱）力企業(yè)增值稅即征即退。根據(jù)《企業(yè)所得稅法條例》，應(yīng)納所得稅自投產(chǎn)經(jīng)營(yíng)之日開始，前三年免征，后三年減半，俗稱“三免三減半”；對(duì)于符合資源綜合利用產(chǎn)品及服務(wù)范疇的項(xiàng)目，應(yīng)納所得稅額按企業(yè)營(yíng)業(yè)額減10%計(jì)算。

3.秸稈機(jī)械購置補(bǔ)貼。表6梳理了國(guó)家層面2005—2023年農(nóng)業(yè)機(jī)械購置補(bǔ)貼政策，補(bǔ)貼類型從比例補(bǔ)貼過渡到定額補(bǔ)貼，補(bǔ)貼比例在30%上下浮動(dòng)。經(jīng)過不斷的探索發(fā)展，秸稈粉碎還田機(jī)、撿拾壓捆機(jī)等促進(jìn)秸稈綜合利用的綠色機(jī)具品目已列入中央財(cái)政農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼范圍，大大加快秸稈利用機(jī)械化進(jìn)程。2018年后，更多符合要求的秸稈綜合利用的綠色發(fā)展機(jī)具被納入補(bǔ)貼范圍。

4.秸稈發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼。國(guó)家還對(duì)秸稈發(fā)電進(jìn)行上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼。表7總結(jié)了2006—2023年可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。2006年，上網(wǎng)電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）脫硫燃煤機(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)加補(bǔ)貼電價(jià)組成，額度為0.25元/千瓦時(shí)。隨著農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目啟動(dòng)，原料價(jià)格上漲、收儲(chǔ)運(yùn)成本提高，企業(yè)運(yùn)行不穩(wěn)定等問題顯現(xiàn)，導(dǎo)致當(dāng)時(shí)的農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目在初期補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)下面臨虧損。2008年3月，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家電監(jiān)會(huì)規(guī)定對(duì)秸稈直燃發(fā)電項(xiàng)目按上網(wǎng)電量給予臨時(shí)電價(jià)補(bǔ)貼，標(biāo)準(zhǔn)為0.1元/千瓦時(shí)，使補(bǔ)貼總額增至0.35元/千瓦時(shí)。隨著產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)在設(shè)備制造、項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行維護(hù)等方面有了較大的提升，生物質(zhì)發(fā)電成本基本穩(wěn)定。2010年7月8日起，對(duì)農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目實(shí)行固定電價(jià)政策，統(tǒng)一按照0.75元/千瓦時(shí)（含稅）標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。2020年起，國(guó)家補(bǔ)貼逐漸退坡，規(guī)定生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目自并網(wǎng)之日起滿15年后或達(dá)到全生命周期補(bǔ)貼電量，不再享受中央財(cái)政補(bǔ)貼資金，核發(fā)綠證準(zhǔn)許參與綠證交易。此外，農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目除了執(zhí)行上述電價(jià)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)外，也對(duì)接網(wǎng)費(fèi)用實(shí)行補(bǔ)貼，并全額收購國(guó)家電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)并網(wǎng)發(fā)電量。

三、地方層面秸稈資源管理政策分析

各地在防治秸稈露天焚燒和促進(jìn)綜合利用方面，既緊跟中央部署，也根據(jù)當(dāng)?shù)亟斩捹Y源稟賦和發(fā)展?jié)摿Τ雠_(tái)各種地方性政策措施。中國(guó)秸稈資源的分布有顯著地區(qū)差異，主要集中在農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，同時(shí)這些地區(qū)的秸稈焚燒問題也更嚴(yán)重。根據(jù)秸稈資源豐富程度，本文將各省份分為秸稈資源高分布地區(qū)和秸稈資源中低分布地區(qū)。其中山東，江蘇、安徽、黑龍江、吉林、遼寧、河南、河北、山西為秸稈資源高分布地區(qū)；其他地區(qū)為秸稈資源中低分布地區(qū)。

（一）秸稈資源高分布地區(qū)

秸稈資源豐富地區(qū)秸稈焚燒現(xiàn)象也更為嚴(yán)重[25]。根據(jù)原環(huán)保部和氣象局衛(wèi)星監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，2013年東北地區(qū)，山東、河南、安徽、山西秸稈焚燒火點(diǎn)強(qiáng)度（火點(diǎn)數(shù)/千公頃）最高。秸稈焚燒引起的環(huán)境問題日益突出，合理監(jiān)管秸稈焚燒和有效利用秸稈資源是當(dāng)?shù)卣P(guān)注的焦點(diǎn)。

表8總結(jié)了秸稈資源高分布地區(qū)政府出臺(tái)的一系列管理政策，包括秸稈焚燒管理政策和秸稈綜合利用政策，并總結(jié)了各地出臺(tái)的秸稈還田補(bǔ)貼、秸稈發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)機(jī)械購置補(bǔ)貼政策。

1.秸稈焚燒管理。東北地區(qū)作為農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，秸稈露天焚燒現(xiàn)象一直比較嚴(yán)重，秸稈焚燒管理一直是東北地區(qū)各省份工作的重點(diǎn)。黑龍江省劃定秸稈禁燒區(qū)，按照責(zé)任制，從省，市，縣到鄉(xiāng)建立網(wǎng)格化管理體系，2019年以后，更是開展實(shí)施“全域，全時(shí)段，全面禁燒”。吉林省劃定禁燒區(qū)和限燒區(qū)分別管控；2021年起，實(shí)施秸稈全域禁燒。遼寧省則加強(qiáng)秸稈禁燒防控監(jiān)管，落實(shí)秸稈禁燒責(zé)任，出臺(tái)了《遼寧省秸稈焚燒防控責(zé)任追究辦法》。

山東在2003年便按照國(guó)家部署要求全方位布局禁燒工作。安徽在全省實(shí)施秸稈禁燒，重點(diǎn)區(qū)域杜絕秸稈焚燒現(xiàn)象，為調(diào)動(dòng)各級(jí)單位推進(jìn)秸稈禁燒工作，實(shí)行財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制。江蘇制定首部省級(jí)層面禁燒法規(guī)，明確規(guī)定露天焚燒秸稈造成他人人身財(cái)產(chǎn)損失需給予補(bǔ)償，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。河南在全省實(shí)行全年秸稈禁燒，規(guī)定對(duì)著火點(diǎn)實(shí)施經(jīng)濟(jì)處罰，出現(xiàn)著火點(diǎn)，省財(cái)政將扣除縣域財(cái)政補(bǔ)貼。河北省內(nèi)全面禁止露天焚燒秸稈及樹葉、荒草等，要求各地充分利用各種新聞媒體，開辟專題專欄，大力宣傳農(nóng)作物秸稈禁燒形勢(shì)的嚴(yán)峻性、露天焚燒的危害性及加強(qiáng)禁燒工作的重要性。山西也要求全省行政區(qū)域內(nèi)全面禁止露天焚燒秸稈。

2.秸稈綜合利用。在秸稈綜合利用方面，與國(guó)家政策一致，各省的政策都非常注重促進(jìn)秸稈肥料化、飼料化、能源化、基料化、原料化利用，并強(qiáng)調(diào)建立完善秸稈收集儲(chǔ)運(yùn)體系。山東省設(shè)置秸稈利用專項(xiàng)資金補(bǔ)助；建設(shè)秸稈利用重點(diǎn)縣和秸稈綜合利用示范展示基地。黑龍江省對(duì)秸稈綜合利用提供各種補(bǔ)貼，包括秸稈還田作業(yè)補(bǔ)貼、離田利用補(bǔ)貼、全量利用試點(diǎn)補(bǔ)貼、替代散煤補(bǔ)貼和秸稈綜合利用重點(diǎn)縣補(bǔ)貼等。吉林省則堅(jiān)持“還田為主、離田為輔”的原則，以秸稈肥料化利用為先，飼料化、能源化利用為重點(diǎn)，原料化、基料化利用為輔。遼寧省強(qiáng)調(diào)秸稈機(jī)械還田、腐熟還田、青黃貯飼料化、食用菌基料化利用，實(shí)施秸稈氣化、固化成型、材料化致密成型等項(xiàng)目，并整建制建設(shè)一批全國(guó)秸稈綜合利用重點(diǎn)縣。山西省特別強(qiáng)調(diào)科學(xué)確定秸稈還田、離田利用比例和秸稈離田“五化”利用比例。

3.秸稈還田補(bǔ)貼。在秸稈還田補(bǔ)貼方面，江蘇省按照“誰還田，補(bǔ)給誰”的要求，直接補(bǔ)貼農(nóng)機(jī)服務(wù)組織、農(nóng)機(jī)戶和種植戶。全省平均補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為10元／畝，同時(shí)實(shí)施分區(qū)域差異化補(bǔ)貼，因地制宜地推進(jìn)秸稈機(jī)械化還田工作進(jìn)度。黑龍江省實(shí)施秸稈全量還田作業(yè)補(bǔ)貼和秸稈部分還田作業(yè)補(bǔ)貼。吉林在全省推廣秸稈覆蓋還田保護(hù)性耕作技術(shù)，對(duì)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)達(dá)到檢查驗(yàn)收質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目實(shí)施面積，按照每畝30元的標(biāo)準(zhǔn)核發(fā)補(bǔ)助資金。遼寧重點(diǎn)對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和社會(huì)化服務(wù)組織等實(shí)施秸稈還田和“秸稈還田+有機(jī)肥還田”等黑土地保護(hù)技術(shù)措施進(jìn)行服務(wù)補(bǔ)助和物化補(bǔ)助。山西省將秸稈就地就近還田作為綜合利用主要途徑，按照還田面積對(duì)秸稈直接還田給予適當(dāng)補(bǔ)助。

4.秸稈發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼。在秸稈發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼方面，山東省推出電價(jià)附加補(bǔ)助政策，2008—2014年將補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)從0.002元/千瓦時(shí)逐步增加到0.008元/千瓦時(shí)。2016年起，對(duì)農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目實(shí)施再補(bǔ)貼政策，支持“老”“小”生物質(zhì)項(xiàng)目節(jié)能環(huán)保升級(jí)改造。2019年，對(duì)農(nóng)林生物質(zhì)直燃發(fā)電項(xiàng)目實(shí)行電價(jià)精準(zhǔn)補(bǔ)貼。2021—2023年，國(guó)補(bǔ)到期后，對(duì)生物質(zhì)發(fā)電實(shí)施臨時(shí)電價(jià)補(bǔ)貼。

5.農(nóng)業(yè)機(jī)械購置補(bǔ)貼。在農(nóng)業(yè)機(jī)械購置補(bǔ)貼方面，各省將與秸稈收割、處理、還田以及保護(hù)性耕作相關(guān)機(jī)具納入農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼范圍。各省具體補(bǔ)貼重點(diǎn)和額度稍有差異。比如，安徽省在落實(shí)中央農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼基礎(chǔ)上，對(duì)80馬力以上拖拉機(jī)和配套秸稈還田與離田等專業(yè)機(jī)具疊加補(bǔ)貼。吉林省鼓勵(lì)推廣使用先進(jìn)適用的保護(hù)性耕作機(jī)具，將保護(hù)性耕作機(jī)具納入農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼范圍。

6.秸稈能源產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。秸稈能源化作為秸稈綜合利用的有效措施，成為各地政府秸稈綜合利用和政策支持的重要內(nèi)容。各地根據(jù)當(dāng)?shù)亟斩捹Y源情況、能源市場(chǎng)狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定了不同的秸稈能源開發(fā)利用政策和具體發(fā)展規(guī)劃。表9總結(jié)了秸稈資源高分布地區(qū)各省份生物質(zhì)能源發(fā)展規(guī)劃中與秸稈能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃有關(guān)的政策內(nèi)容。2016年開始，為完成可再生能源發(fā)展“十三五”和“十四五”規(guī)劃，各省根據(jù)自身資源稟賦和發(fā)展?fàn)顩r，制定了相應(yīng)的生物質(zhì)發(fā)電裝機(jī)容量目標(biāo)。2020年后，各省的能源產(chǎn)業(yè)規(guī)劃體現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)。在發(fā)電產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方面，積極推進(jìn)生物質(zhì)發(fā)電布局優(yōu)化，推進(jìn)生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目建設(shè)，鼓勵(lì)燃煤電廠耦合摻燒農(nóng)林生物質(zhì)；另外，推進(jìn)生物質(zhì)非電開發(fā)，多元高效利用生物質(zhì)能，推動(dòng)生物天然氣規(guī)模化開發(fā)，發(fā)展生物質(zhì)液體固體燃料等。

（二）秸稈資源中低分布地區(qū)

由于自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征不同，其他省份秸稈資源量相對(duì)較少，但這些地區(qū)也根據(jù)自身資源稟賦和地方經(jīng)濟(jì)特征，探索各種適合當(dāng)?shù)氐慕斩捹Y源管理和利用方式。

1.秸稈焚燒管理和綜合利用規(guī)劃相結(jié)合。2009—2010年，浙江省省監(jiān)測(cè)中心以DVBS MODIS衛(wèi)星數(shù)據(jù)接收站和最新遙感數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)源，完成秸稈焚燒遙感監(jiān)測(cè)技術(shù)的研發(fā)并正式運(yùn)行，為環(huán)境監(jiān)察和生態(tài)考核提供了有力的技術(shù)支持。四川省成都市聯(lián)動(dòng)周邊八個(gè)市開展秸稈禁燒工作，對(duì)秸稈焚燒進(jìn)行“立體化”監(jiān)管；為促進(jìn)秸稈綜合利用，市級(jí)財(cái)政在中央補(bǔ)貼基礎(chǔ)上對(duì)秸稈利用機(jī)械追加補(bǔ)貼20%。陜西省將秸稈能源利用納進(jìn)“治污降霾，保衛(wèi)藍(lán)天”計(jì)劃中。另外，陜西還積極推進(jìn)秸稈“零焚燒”和以農(nóng)用為主的秸稈綜合利用。湖南省為秸稈綜合利用尋找新出路，主推纖維板和刨花板應(yīng)用，同時(shí)也鼓勵(lì)建設(shè)秸稈發(fā)電廠。

2.產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作模式。陜西省為提高秸稈綜合利用規(guī)模，集中資金扶持小麥秸稈撿拾打捆企業(yè)（大戶），形成“公司＋農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作模式，組織研發(fā)了復(fù)式秸稈綜合利用機(jī)械—帶狀旋耕施肥播種機(jī)。內(nèi)蒙古自治區(qū)通過對(duì)秸稈利用產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)給予獎(jiǎng)補(bǔ)的優(yōu)惠政策（如電價(jià)優(yōu)惠），打造樣板縣，形成秸稈收、儲(chǔ)、運(yùn)、用的縣域發(fā)展模式。湖北省為有效利用生物質(zhì)能源，支持“能源林種植—生物柴油（纖維素乙醇）—生物質(zhì)發(fā)電—生物質(zhì)肥料—能源林種植”的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

3.以農(nóng)用為主的發(fā)展模式。廣東省在秸稈還田方面給予重點(diǎn)支持，從補(bǔ)貼對(duì)象、補(bǔ)貼區(qū)域、補(bǔ)貼技術(shù)模式等工作機(jī)制方面進(jìn)行改革創(chuàng)新，加強(qiáng)秸稈還田示范，推廣技術(shù)模式，以典型引導(dǎo)方式鼓勵(lì)秸稈還田。湖北省推出耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼政策，部分縣對(duì)秸稈農(nóng)用機(jī)械實(shí)行疊加補(bǔ)貼。湖南省對(duì)秸稈粉碎還田和腐熟還田進(jìn)行補(bǔ)貼。江西省實(shí)施耕地保護(hù)與質(zhì)量提升補(bǔ)貼項(xiàng)目，推進(jìn)秸稈肥料化利用。福建省發(fā)放技術(shù)和財(cái)政補(bǔ)貼，推廣秸稈腐熟技術(shù)，促進(jìn)秸稈快速降解還田。

4.秸稈能源發(fā)電工程。為支持秸稈發(fā)電，湖南省制定生物質(zhì)發(fā)電電價(jià)附加補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。浙江省加快秸稈發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)，鼓勵(lì)電廠與秸稈收貯企業(yè)簽訂長(zhǎng)期購銷合同，優(yōu)先收購利用秸稈。廣東省建立當(dāng)時(shí)全國(guó)最大的生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目—廣東粵電湛江。廣西壯族自治區(qū)利用當(dāng)?shù)刎S富的甘蔗產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)百家制糖企業(yè)蔗渣生物質(zhì)發(fā)電技術(shù)改造工程。

四、秸稈資源管理政策效果與建議

（一）政策效果

1.秸稈禁燒現(xiàn)象明顯減少。在中央總體布局和地方政府的協(xié)調(diào)配合下，全國(guó)的秸稈焚燒現(xiàn)象顯著改善。根據(jù)原環(huán)保部衛(wèi)星監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)夏秋兩季秸稈火點(diǎn)數(shù)從2013年的8 113個(gè)減少到2017年的4 646個(gè)，下降幅度為42.8%。由于秸稈焚燒所造成的碳排放也明顯下降。根據(jù)毛熙彥等[26]測(cè)算，從2014年到2021 年全國(guó)秸稈焚燒所造成的碳排放量從1 667.9 萬噸下降至1 000萬噸左右。

2.秸稈綜合利用率顯著提高。在國(guó)家和地方政策的雙重作用下，全國(guó)的秸稈綜合利用均按期完成規(guī)劃目標(biāo)，根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2021年，全國(guó)農(nóng)作物秸稈利用量達(dá)到6.47億噸，綜合利用率為88.1%；2022年，全國(guó)農(nóng)作物秸稈利用量為6.62億噸，綜合利用率達(dá)到89.80%。

3.秸稈能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)大。全國(guó)生物質(zhì)能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，行業(yè)集中度和地區(qū)集中度均不斷提高。農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電并網(wǎng)裝機(jī)容量從2013年420萬千瓦增長(zhǎng)到2022年的1623萬千瓦，累計(jì)發(fā)電量517億千瓦時(shí)。

（二）存在的問題

在各級(jí)政策取得巨大成效的同時(shí)，秸稈管理仍然存在一定的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.東北地區(qū)的秸稈焚燒問題依舊嚴(yán)峻。東北地區(qū)雖然實(shí)行嚴(yán)格禁燒，但是秸稈焚燒問題依然嚴(yán)峻[27]。毛慧琴等[28]研究發(fā)現(xiàn)，2015—2017年期間，東北地區(qū)的秸稈火點(diǎn)強(qiáng)度呈現(xiàn)“V”型特征，即2016年有所下降后，2017年又開始上升。另外，根據(jù)原環(huán)保部火點(diǎn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，2017年東北地區(qū)夏秋兩季秸稈焚燒火點(diǎn)數(shù)量占全國(guó)數(shù)量的70%以上。究其原因，一方面，東北地區(qū)溫度低，秸稈直接還田難以快速降解，為保證下一年度作物種植，焚燒秸稈對(duì)農(nóng)民來說是更快捷的方式[4]。另一方面，政策初期對(duì)禁燒區(qū)實(shí)行嚴(yán)密的監(jiān)督管理機(jī)制，卻忽略了禁燒區(qū)以外區(qū)域[11]。另外，HOU等[28]通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在東北地區(qū)，相比于秸稈焚燒禁令，對(duì)秸稈攪拌機(jī)的補(bǔ)貼和建立秸稈利用示范點(diǎn)項(xiàng)目更能提高秸稈還田率和減少秸稈焚燒火點(diǎn)數(shù)量。

2.綜合利用扶持標(biāo)準(zhǔn)偏低。尹昌斌等[30]基于河北邢臺(tái)與山東青島兩市的農(nóng)戶問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)玉米秸稈還田的受償意愿為每畝30～60元。周穎等[31]基于河北省保定市農(nóng)戶調(diào)查，測(cè)算出冀中平原地區(qū)農(nóng)戶秸稈還田技術(shù)的受償意愿為38.23～137.52元/戶。何新穎[32]以吉林省農(nóng)戶玉米還田為例，測(cè)算出農(nóng)戶所希望的生態(tài)補(bǔ)償額度為74.58元/畝。但與農(nóng)民受償意愿水平相比，各省市補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，江蘇、黑龍江、山西、湖南、福建等地還田補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)都在20～40元左右。YANG等[33]研究河南省玉米秸稈焚燒禁令和綜合利用時(shí)提到，2016年河南省政府投資800萬補(bǔ)貼玉米秸稈還田和機(jī)械購置，每畝最多只能補(bǔ)貼24元，低于農(nóng)民受償意愿水平。

3.部分地區(qū)秸稈發(fā)電產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局不合理。充足的秸稈資源供給對(duì)秸稈發(fā)電廠的穩(wěn)定運(yùn)行至關(guān)重要，而部分地區(qū)發(fā)電項(xiàng)目布局過于集中導(dǎo)致秸稈原料不足和電廠間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。馬秋穎[34]指出在秸稈發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，各地“一哄而上”開始建設(shè)，帶來了秸稈原料的供應(yīng)不足以及電廠間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，并進(jìn)一步導(dǎo)致電廠盈利空間縮減。比如，蘇北、皖北、魯西南地區(qū)三省交界地區(qū)以及江蘇南部地區(qū)生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目布局就過于密集 [35]。

4.可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼不到位。電價(jià)補(bǔ)貼資金有時(shí)未能及時(shí)發(fā)放，給企業(yè)財(cái)務(wù)造成很大的負(fù)擔(dān)[36]。2018年6月，國(guó)家能源局明確國(guó)家不再給予可再生能源接網(wǎng)工程項(xiàng)目附加資金補(bǔ)助，所產(chǎn)生接網(wǎng)及相關(guān)費(fèi)用納入所在省輸配電價(jià)回收，而電網(wǎng)輸配電回收周期很長(zhǎng)，企業(yè)無法及時(shí)回收所產(chǎn)生費(fèi)用。另外，0.75元每千瓦時(shí)的固定電價(jià)是基于2010年的勞動(dòng)力價(jià)格而定，不能適應(yīng)企業(yè)日益提高的勞動(dòng)力成本[37]。

5.關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)落后。秸稈綜合利用主要依賴機(jī)械設(shè)備，但很多機(jī)械設(shè)備核心部件主要依賴進(jìn)口[13]。另外，抗低溫的秸稈腐熟劑研發(fā)落后導(dǎo)致秸稈快速腐解效果不佳，技術(shù)欠缺使得農(nóng)民處于兩難境地，無法順利推廣秸稈還田等利用方式。

（三）政策建議

1.完善秸稈焚燒管理機(jī)制。首先，在秸稈焚燒治理中可嘗試對(duì)秸稈焚燒違規(guī)行為采取“梯級(jí)懲治手段”，初犯者履行罰款義務(wù)后，進(jìn)行主觀認(rèn)知培訓(xùn)和考核；累次違規(guī)者，加重處罰力度。另外，在特殊地區(qū)，可通過計(jì)劃授權(quán)形式，適當(dāng)放寬農(nóng)民焚燒行為。在對(duì)農(nóng)民進(jìn)行焚燒危害的知識(shí)培訓(xùn)后，在滿足特定的區(qū)域和氣候條件，不違反禁燒區(qū)域相關(guān)規(guī)定和相關(guān)法律的情況下，可以適當(dāng)焚燒秸稈。這樣既能滿足部分地區(qū)和農(nóng)民焚燒秸稈的需求，也能有效治理環(huán)境污染。

2.加強(qiáng)東北地區(qū)的秸稈綜合利用。東北地區(qū)在秸稈焚燒管理上采取很多強(qiáng)制性監(jiān)管措施，治理成本較高，但是效果并不顯著。東北地區(qū)秸稈資源量大，密度高，單靠禁令政策不足以有效遏制焚燒現(xiàn)象。因此，加強(qiáng)東北地區(qū)秸稈綜合利用，才是秸稈資源發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)之道。2017年農(nóng)業(yè)部發(fā)布《東北地區(qū)秸稈處理行動(dòng)方案》，要求其根據(jù)不同區(qū)域的生產(chǎn)方式，不同作物的特性以及農(nóng)戶意愿，合理規(guī)劃秸稈產(chǎn)業(yè)化利用模式，提高秸稈資源利用率，促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收。

3.實(shí)施秸稈過腹還田。很多秸稈還田的方式，比如秸稈直接粉碎還田或秸稈覆蓋還田，在現(xiàn)實(shí)中遇到很多問題。這種情況下，傳統(tǒng)且在農(nóng)業(yè)中應(yīng)用比較成熟的秸稈過腹還田可能是較好的選擇。秸稈過腹還田將秸稈處理加工后作為牛羊牲畜飼料，再將所產(chǎn)生的糞便作為有機(jī)肥還田，不僅相對(duì)安全，減少污染，還能促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

4.合理布局生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目，做好發(fā)展規(guī)劃。當(dāng)前生物質(zhì)能源發(fā)電項(xiàng)目布局不合理造成了原料短缺和惡性競(jìng)爭(zhēng)。項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)該充分考慮原料供應(yīng)，交通基礎(chǔ)設(shè)施，氣候和地質(zhì)條件等因素，衡量成本收益以后選擇最佳建設(shè)位置。各地要根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕斩捁┙o和綜合利用情況，做好生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃，合理布局。

5.設(shè)立生物質(zhì)發(fā)電專項(xiàng)補(bǔ)貼目錄。生物質(zhì)能源相比于其他可再生能源，起步晚且規(guī)模小。《2019年度全國(guó)可再生能源電力發(fā)展監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)報(bào)告》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2019年底，全國(guó)累計(jì)風(fēng)電裝機(jī)2.1億千瓦，光伏發(fā)電2億千瓦，但生物質(zhì)發(fā)電量?jī)H為2 254萬千瓦。另外，農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電受制于原料成本的約束，對(duì)電價(jià)補(bǔ)貼的依賴程度更高。因而，建議設(shè)立農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目專項(xiàng)電價(jià)補(bǔ)貼目錄，農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目補(bǔ)助資金優(yōu)先足額發(fā)放。

6.加大相關(guān)科技研發(fā)投入。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，機(jī)械使用大大提高生產(chǎn)效率，科學(xué)技術(shù)才是第一生產(chǎn)力。國(guó)家需要加大研發(fā)資金投入，提高秸稈回收利用機(jī)械設(shè)備效率性能，實(shí)現(xiàn)主要機(jī)械設(shè)備國(guó)產(chǎn)化，促進(jìn)整個(gè)行業(yè)發(fā)展。另外，加快抗低溫的秸稈腐熟劑研發(fā)，保證秸稈快速腐解，提高秸稈還田的可行性。

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責(zé)任編輯：李亞利

An Overview of Chinas Policies for the Management of Straw Resources

Sun Shanxia? Shen Yuqin

（Sydney Business School， Shanghai University， Shanghai 201800， China）

Abstract： In recent years， China has adopted various policies and measures to control pollution and promote the rational utilization of straw resources in response to the issue of open-air incineration of straw. This article collects and organizes straw resource management policy documents issued by the national government and local governments from 1999 to 2023. It systematically sorts and analyzes these policies in terms of straw incineration management， comprehensive utilization of straw， straw energy industry planning， and fiscal subsidies. Under the coordination and cooperation of national and local policies， the regulation of straw burning has gradually shifted from manual control to technological control. However， it is difficult to fundamentally solve the problem of straw incineration solely through a ban. Exploring reasonable ways to utilize straw is an important approach to straw resource management. The central government has formulated development plans and implementation schemes to determine the overall direction and approach for straw resource utilization. In addition， local governments have developed specific development plans and implementation schemes based on the local endowment of straw resources and development potential. Overall， under the guidance of government policies， the open-air incineration of straw has been significantly inhibited nationwide， and the utilization of straw resources has been significantly enhanced. However， there are still some issues to be addressed. For example， the burning of straw in the northeastern region remains severe， the support standards for comprehensive straw utilization are relatively low， the spatial distribution of straw power generation projects in some areas is unreasonable， the subsidies for biomass electricity prices are insufficient， and further research and developments on key technologies are required. Based on the above analysis， this article puts forward relevant suggestions， including improving the management mechanism for straw burning， strengthening the comprehensive utilization of straw in the northeastern region， using straw as animal feed and returning it to the field as manure， optimizing the spatial distribution of biomass power generation projects， establishing a special subsidy catalog for biomass power generation， and increasing investment in related scientific and technological research and development.

Key words： straw incineration， comprehensive utilization， biomass power generation， subsidy policy

[基金項(xiàng)目]國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：71803125；71973094）。

[作者簡(jiǎn)介]孫善俠（1978-），女，山東臨沂人，博士，講師，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、能源經(jīng)濟(jì)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)；沈玉琴（1996-），女，安徽合肥人，碩士，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)。