李 彪

（西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120）

自2013 年8 月黨中央、國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以來(lái)，我國(guó)目前共建立了包括廣東、遼寧、海南、四川、重慶等在內(nèi)的21 個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。作為我國(guó)新一輪對(duì)外改革開(kāi)放背景下的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略舉措，自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)的主要目標(biāo)與核心任務(wù)就在于推進(jìn)相關(guān)制度與管理體制等的創(chuàng)新，以期在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)揮積極的引領(lǐng)示范作用。[1]

鑒于自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)承擔(dān)著制度改革與創(chuàng)新的重要功能，其不可避免地會(huì)對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)則造成一定的沖擊，進(jìn)而加劇改革與法治之間的緊張關(guān)系。因此，為了更好地緩解法律穩(wěn)定性與自由貿(mào)易區(qū)改革靈活性之間的這種張力，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)于2013 年8 月30 日通過(guò)了《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》。通過(guò)此授權(quán)決定，全國(guó)人大常委會(huì)授予了國(guó)務(wù)院暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定在自由貿(mào)易區(qū)范圍內(nèi)予以適用的權(quán)力。①這為自由貿(mào)易區(qū)在相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的改革破除了來(lái)自法律制度層面上的桎梏。

作為一項(xiàng)與自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)同步產(chǎn)生、同步發(fā)展的新型授權(quán)類(lèi)型，授權(quán)暫時(shí)調(diào)整法律適用自問(wèn)世實(shí)施以來(lái)，就受到了來(lái)自學(xué)界各方的廣泛關(guān)注。目前學(xué)界討論的側(cè)重點(diǎn)主要集中在授權(quán)決定的性質(zhì)界定、授權(quán)決定的正當(dāng)性基礎(chǔ)以及授權(quán)主體和被授權(quán)主體的資格與權(quán)限等問(wèn)題上，[2]而忽略了對(duì)這種新興的授權(quán)類(lèi)型該如何進(jìn)行有效監(jiān)督的問(wèn)題。此外，在以現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《立法法》）第16 條為基礎(chǔ)的相關(guān)法律規(guī)范層面上，也并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)該項(xiàng)授權(quán)類(lèi)型的具體監(jiān)督機(jī)制的建構(gòu)與安排。因此，為了使自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略背景下的該種授權(quán)類(lèi)型能夠更好地在預(yù)設(shè)的軌道上運(yùn)行，就有必要對(duì)其予以系統(tǒng)化的監(jiān)督。這不僅是理論研究層面上所急需解決的問(wèn)題，同時(shí)也是立法實(shí)踐中所必須予以回應(yīng)的問(wèn)題。為此，本文將從既有法律規(guī)定和授權(quán)決定的具體內(nèi)容出發(fā)，先行探討該種授權(quán)類(lèi)型所具有的特殊授權(quán)結(jié)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上就該種授權(quán)類(lèi)型的監(jiān)督機(jī)制所存在的主要問(wèn)題予以深入分析。進(jìn)而結(jié)合當(dāng)前自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)的具體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)行有效的制度框架內(nèi)，對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)所作出的授權(quán)暫時(shí)調(diào)整法律適用的監(jiān)督機(jī)制提出切實(shí)可行的完善路徑。

一、當(dāng)前我國(guó)授權(quán)暫時(shí)調(diào)整法律適用的特殊授權(quán)結(jié)構(gòu)

與既有的傳統(tǒng)授權(quán)類(lèi)型不同，全國(guó)人大常委會(huì)所作出的授權(quán)暫時(shí)調(diào)整法律適用這一授權(quán)類(lèi)型，在授權(quán)結(jié)構(gòu)上有其特殊性。其并非僅具有一種單一化的授權(quán)行為類(lèi)型，其除了包括“暫時(shí)調(diào)整或暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定”的授權(quán)內(nèi)容外，還包括“立法的授權(quán)”的內(nèi)容，是一種具有“暫時(shí)調(diào)整法律適用授權(quán)”和“立法授權(quán)”二元結(jié)構(gòu)的新型授權(quán)類(lèi)型。[3]

（一）“暫時(shí)調(diào)整法律適用”的授權(quán)

就“暫時(shí)調(diào)整法律適用”的授權(quán)而言，全國(guó)人大常委會(huì)基本上都會(huì)在對(duì)自由貿(mào)易區(qū)授權(quán)決定的標(biāo)題部分以及文本內(nèi)容中，以“授權(quán)國(guó)務(wù)院在……自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”“暫時(shí)調(diào)整適用”“有關(guān)法律規(guī)定”等的表述，對(duì)該層次的授權(quán)予以明定。值得注意的是，全國(guó)人大常委會(huì)針對(duì)自由貿(mào)易區(qū)進(jìn)行授權(quán)的被授權(quán)主體一般而言都是國(guó)務(wù)院，并未涉及其他主體。這是因?yàn)樽杂少Q(mào)易區(qū)建設(shè)所承擔(dān)的主要任務(wù)是，對(duì)經(jīng)濟(jì)行政管理領(lǐng)域內(nèi)的相關(guān)體制、機(jī)制進(jìn)行符合時(shí)代發(fā)展要求的改革和創(chuàng)新，故由國(guó)務(wù)院作為被授權(quán)主體則是理之當(dāng)然的。

對(duì)“暫時(shí)調(diào)整法律適用”的行為性質(zhì)，理論上有學(xué)者將其定位為一種法律修改活動(dòng)，認(rèn)為全國(guó)人大及其常委會(huì)在此層面上的授權(quán)是一種“授權(quán)修法”行為。[4]首先根據(jù)學(xué)理通說(shuō)和實(shí)踐慣例來(lái)看，所謂的法律修改是指一部法律在一國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)經(jīng)過(guò)法定的立法程序公布生效后，由該法律的制定機(jī)關(guān)按照法定程序，對(duì)該法律所規(guī)定的某些部分進(jìn)行補(bǔ)充、刪除或變更的行為。暫時(shí)調(diào)整法律適用這一行為本身就意味著，被調(diào)整適用的個(gè)別規(guī)定將會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)在特定區(qū)域不再具有法律效力，或者由新規(guī)范內(nèi)容替換原規(guī)范內(nèi)容在特定時(shí)間段內(nèi)在特定區(qū)域有效。[5]因此，從這個(gè)角度來(lái)講暫時(shí)調(diào)整相關(guān)法律規(guī)定，在特定期限內(nèi)在特定區(qū)域的適用，是符合法律修改的所謂新舊規(guī)定不一致的這樣一種基本意涵的。其次，根據(jù)《立法法》第10 條第3 款的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)具有對(duì)普通法律進(jìn)行制定、解釋、修改和廢止等完整的立法權(quán)能。②如果將“暫時(shí)調(diào)整法律適用”定性為一種法律修改行為的話，那么全國(guó)人大常委會(huì)也就具備了授權(quán)其他主體暫時(shí)調(diào)整由其制定的法律的部分規(guī)定的當(dāng)然權(quán)限與資格。但是該觀點(diǎn)也忽略了一些問(wèn)題。

首先從法律修改的最終實(shí)踐效果上來(lái)看，法律修改是新的法律規(guī)定永久性地取代舊的法律規(guī)定在一國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)發(fā)生法律效力，而原來(lái)的法律規(guī)定也永久性地在一國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)失去效力。也即法律修改應(yīng)當(dāng)具有一種時(shí)間效力上的永久性替代功能。反觀已有的授權(quán)決定文本內(nèi)容，基本上都有諸如“對(duì)實(shí)踐證明可行的，修改完善有關(guān)法律；對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定”的相關(guān)規(guī)定。故此時(shí)授權(quán)決定中所涉及的相關(guān)法律規(guī)定只是暫時(shí)性地不再適用，未來(lái)是否繼續(xù)適用則有待“實(shí)踐的證明”。如果通過(guò)實(shí)踐證明是可行的，則原來(lái)的相關(guān)規(guī)定便被修改而永久性地停止適用，如果實(shí)踐證明不可行的，則重新恢復(fù)其在該特定區(qū)域內(nèi)的適用效力。在這種情況下，暫時(shí)調(diào)整適用的相關(guān)法律規(guī)范的效力是處于一種不確定的狀態(tài)的，其會(huì)根據(jù)外在形勢(shì)和條件的變化而做出相應(yīng)的調(diào)整，[6]這就與法律修改的時(shí)效性相左。

其次，該種觀點(diǎn)所認(rèn)為的法律修改除了包括由權(quán)威立法機(jī)關(guān)自己直接修改或者由其授權(quán)其他主體修改其制定的法律規(guī)范的情形外，還包括現(xiàn)在對(duì)有關(guān)法律條款的內(nèi)容予以刪除、廢止以及在未來(lái)某個(gè)時(shí)間對(duì)該條款的內(nèi)容予以恢復(fù)的情形。此外，對(duì)于法律條款內(nèi)容的修改以及法律條款適用效力的變動(dòng)也都被歸入了法律修改的范疇。[7]因此，該種意義上的法律修改其實(shí)是一種廣義的法律修改觀，其忽略了法律修改的主要任務(wù)是對(duì)現(xiàn)行已經(jīng)公布生效的相關(guān)法律規(guī)范的內(nèi)容加以完善的這樣一種本質(zhì)要求。并且出于國(guó)家法制統(tǒng)一的需要，法律修改還應(yīng)當(dāng)具有適用范圍上的一致性，也即舊的法律規(guī)定在一國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)永久性的失效，而新的法律規(guī)定在一國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)開(kāi)始生效?！皶簳r(shí)調(diào)整法律適用”只是使得被暫時(shí)調(diào)整適用的相關(guān)法律規(guī)定在特定區(qū)域內(nèi)暫時(shí)性地失去效力，而原規(guī)定卻依然在全國(guó)其他地區(qū)和范圍內(nèi)具有法律效力，依然能夠得到有效適用。從這個(gè)角度來(lái)看，“暫時(shí)調(diào)整法律適用”也并不符合法律修改適用范圍一致性的基本要求。

最后，從形式角度進(jìn)行考察，我國(guó)的法律修改方式主要是法律修訂、法律修正以及法律修正案這三種方式。[8]不管是哪一種法律修改方式，其在程序要求上都會(huì)有一個(gè)必經(jīng)程序即由國(guó)家主席以簽署主席令的方式予以公布，但“暫時(shí)調(diào)整法律適用”卻并沒(méi)有履行過(guò)該項(xiàng)程序性義務(wù)。如果將暫時(shí)調(diào)整法律適用定性為一種特殊形式的法律修改的話，雖然能夠在某種程度上為授權(quán)主體作出此類(lèi)授權(quán)提供一定的正當(dāng)性基礎(chǔ)，但是從實(shí)踐操作來(lái)看也會(huì)存在一定的矛盾之處。在實(shí)踐中，全國(guó)人大常委會(huì)除了授權(quán)被授權(quán)主體暫時(shí)調(diào)整適用由其所制定的非基本法律的部分規(guī)定外，還授權(quán)其對(duì)全國(guó)人大所制定的基本法律的部分規(guī)定，予以暫時(shí)調(diào)整適用。③對(duì)于全國(guó)人大常委會(huì)所通過(guò)的一些非基本法的部分規(guī)定，其有充足的法理基礎(chǔ)和法律依據(jù)，來(lái)授權(quán)其他主體在特定地區(qū)暫時(shí)性地進(jìn)行調(diào)整適用。因?yàn)槿珖?guó)人大常委會(huì)本身就具備由其所制定的非基本法律的完整性立法權(quán)能。[9]但對(duì)于全國(guó)人大所通過(guò)的有關(guān)基本法律的部分規(guī)定，由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)其他主體在特定區(qū)域內(nèi)予以暫時(shí)調(diào)整適用，則可能會(huì)面臨諸多質(zhì)疑。因?yàn)楦鶕?jù)“法無(wú)規(guī)定即禁止”的公法原則以及《中華人民共和國(guó)憲法》第67 條第2 款、第3 款和《立法法》第10 條第3 款的規(guī)定，對(duì)于全國(guó)人大所制定的法律，在全國(guó)人大閉會(huì)期間是由全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行部分的補(bǔ)充和修改的，而全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)于全國(guó)人大所制定通過(guò)的法律僅有所謂的部分性立法權(quán)能，而非完整性立法權(quán)能。因此，綜上而言，筆者認(rèn)為把“暫時(shí)調(diào)整法律適用”的授權(quán)界定為一種授權(quán)修法行為是有失偏頗的。

（二）立法的授權(quán)

基于為改革創(chuàng)新破除既有規(guī)范限制的現(xiàn)實(shí)考量，全國(guó)人大常委會(huì)作出了“暫時(shí)調(diào)整法律適用”的授權(quán)安排。“暫時(shí)調(diào)整法律適用”雖為特定事項(xiàng)的改革預(yù)留了一定的創(chuàng)新空間，但其同時(shí)也意味著舊有的法律規(guī)范在一定期限內(nèi)在部分地區(qū)會(huì)失去效力，從而進(jìn)入到“休眠期”的狀態(tài)。那么針對(duì)需要在特定地區(qū)進(jìn)行改革試驗(yàn)的特定事項(xiàng)又應(yīng)當(dāng)適用何種法律規(guī)范呢？至此，全國(guó)人大常委會(huì)就還需要通過(guò)立法授權(quán)的方式，授予被授權(quán)主體針對(duì)特定改革事項(xiàng)進(jìn)行法律創(chuàng)制的權(quán)力，以彌補(bǔ)因先前既有規(guī)則被懸置而又缺乏后續(xù)新規(guī)則銜接的窘境。

在實(shí)踐中，由于立法授權(quán)部分與傳統(tǒng)授權(quán)立法行為在邏輯運(yùn)行方面存在諸多相似之處，故有學(xué)者就將該層次的授權(quán)歸屬于授權(quán)立法的范疇，認(rèn)為其是一種“立法后中止實(shí)施”的行為，是“授權(quán)立法模式的新常態(tài)”[10]，屬于“調(diào)整適用型授權(quán)立法”[11]。因?yàn)閺南嚓P(guān)授權(quán)決定的文本和立法實(shí)踐來(lái)看，立法機(jī)關(guān)作出在特定期限內(nèi)在部分地區(qū)暫時(shí)調(diào)整適用相關(guān)法律規(guī)定的決定之后，又明確規(guī)定了授予其他國(guó)家機(jī)關(guān)制定有關(guān)具體試點(diǎn)辦法的權(quán)力或間接性地認(rèn)可了其他國(guó)家機(jī)關(guān)制定具體實(shí)施方案的權(quán)力。這一行為其實(shí)從法律本質(zhì)上來(lái)講又與授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法具有高度的一致性。[12]例如全國(guó)人大常委會(huì)在2021 年4 月29 日通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定的決定》中，雖然并沒(méi)有明確規(guī)定國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)的具體試點(diǎn)方案制定權(quán)限，但是卻在該決定中以及在該決定（草案）的說(shuō)明中間接性的認(rèn)可了國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)的實(shí)施方案制定權(quán)限。④因此，有學(xué)者才將該立法授權(quán)部分認(rèn)定為授權(quán)立法制度的范疇，由授權(quán)立法制度予以調(diào)整和規(guī)制。

然而該種觀點(diǎn)也具有一定的片面性。首先，二者在被授權(quán)主體方面存在顯著差異?！读⒎ǚā分兴?guī)定的傳統(tǒng)授權(quán)立法的被授權(quán)主體僅有國(guó)務(wù)院，并未包括其他主體，而授權(quán)暫時(shí)調(diào)整法律適用的立法授權(quán)部分的被授權(quán)主體，除了國(guó)務(wù)院以外，還包括地方各級(jí)人民政府等主體。例如全國(guó)人大常委會(huì)在2020 年4 月29 日所通過(guò)的《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定的決定》中，明確規(guī)定“建設(shè)用地在現(xiàn)有基礎(chǔ)上不增加的前提下，由海南省人民政府制定具體管理辦法?！比绻麑⒘⒎ㄊ跈?quán)部分界定為傳統(tǒng)授權(quán)立法的話，雖能使全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院的相關(guān)授權(quán)決定獲得合法性和合理性的支撐，但是就全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)其他主體的相關(guān)授權(quán)而言，就很難通過(guò)授權(quán)立法這一項(xiàng)制度獲得充足的合法性和合理性支撐。[13]

其次，二者在適用條件方面存在顯著差異?！读⒎ǚā分兴?guī)定的授權(quán)立法的適用條件是，對(duì)于專(zhuān)屬于全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)立法職權(quán)范圍內(nèi)的相對(duì)法律保留事項(xiàng)，因?yàn)槟承┨囟ǖ脑蚴沟弥贫ǚ傻臈l件不成熟，而尚未制定法律的，全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)可以授權(quán)國(guó)務(wù)院先行制定行政法規(guī)在全國(guó)范圍內(nèi)施行。而立法授權(quán)部分的適用條件則是，在已有相關(guān)法律規(guī)定的前提下，有關(guān)試點(diǎn)改革決定或措施與現(xiàn)行有效的法律規(guī)定之間不一致，而需要對(duì)現(xiàn)行有效的法律規(guī)定進(jìn)行暫時(shí)性、局部性的調(diào)整適用，以為將來(lái)立法機(jī)關(guān)正式修改法律提供借鑒經(jīng)驗(yàn)。換言之，授權(quán)立法的先決條件是尚無(wú)相關(guān)立法規(guī)定，且其所擔(dān)負(fù)的是一種法的創(chuàng)制功能，而立法授權(quán)部分的先決條件是已有相關(guān)法律規(guī)定，且其所擔(dān)負(fù)的是一種法律是否修改的試驗(yàn)功能。[14]

最后，二者在適用事項(xiàng)范圍方面也存在顯著差異。《立法法》中的授權(quán)立法所涉及的事項(xiàng)不能包括專(zhuān)屬于全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)立法職權(quán)范圍內(nèi)的絕對(duì)法律保留事項(xiàng)，也即對(duì)于絕對(duì)法律保留事項(xiàng)是不允許授權(quán)國(guó)務(wù)院先行制定行政法規(guī)的。而授權(quán)暫時(shí)調(diào)整法律適用的立法授權(quán)部分中，所涉及的改革事項(xiàng)范圍，除了包括傳統(tǒng)的行政審批改革事項(xiàng)和行政管理改革事項(xiàng)外，現(xiàn)也逐漸發(fā)展到了司法制度當(dāng)中的訴訟制度改革事項(xiàng)。這些改革事項(xiàng)也早已超越了傳統(tǒng)授權(quán)立法中所規(guī)定的絕對(duì)法律保留事項(xiàng)不得授權(quán)的界限。因此，就立法授權(quán)部分也不應(yīng)將其簡(jiǎn)單地歸入授權(quán)立法制度的范疇。[15]

綜上而言，全國(guó)人大常委會(huì)所作出的授權(quán)暫時(shí)調(diào)整法律適用的這一授權(quán)類(lèi)型，其既不是簡(jiǎn)單的授權(quán)修法，也不是傳統(tǒng)的授權(quán)立法，而是一項(xiàng)在全面深化改革背景下，所創(chuàng)新出的具有“暫時(shí)調(diào)整適用—立法授權(quán)”二元授權(quán)結(jié)構(gòu)的新型授權(quán)類(lèi)型。

二、現(xiàn)有授權(quán)暫時(shí)調(diào)整法律適用監(jiān)督機(jī)制存在的問(wèn)題

有授權(quán)必然有監(jiān)督。全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)所作出的該類(lèi)特殊授權(quán)類(lèi)型，不能僅限于授權(quán)這一單一層面，其還應(yīng)當(dāng)跟進(jìn)后續(xù)的實(shí)質(zhì)監(jiān)督。這也就意味著全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)作為授權(quán)主體，除了需要從源頭上保障有關(guān)授權(quán)的正當(dāng)性基礎(chǔ)之外，還需要在后續(xù)的授權(quán)實(shí)施過(guò)程中承擔(dān)起主導(dǎo)改革發(fā)展、控制改革風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)。因?yàn)閷?duì)全國(guó)人大常委會(huì)所作出的授權(quán)暫時(shí)調(diào)整法律適用的具體實(shí)施情況予以有效的監(jiān)督，是保障授權(quán)所預(yù)設(shè)的改革發(fā)展目標(biāo)能夠順利實(shí)現(xiàn)的重要基礎(chǔ)。然目前，在立法實(shí)踐中，雖然也規(guī)定了一些相應(yīng)的監(jiān)督措施，但這類(lèi)監(jiān)督措施更多只停留在形式監(jiān)督的層面，而并未觸及到更深層次的實(shí)質(zhì)監(jiān)督的層面。

（一）試點(diǎn)方案的備案審查監(jiān)督不到位

從既有的立法實(shí)踐來(lái)看，全國(guó)人大常委會(huì)作為授權(quán)主體，在作出授權(quán)暫時(shí)調(diào)整相關(guān)法律規(guī)定在特定區(qū)域范圍內(nèi)適用的授權(quán)決定之后，被授權(quán)主體一般意義上而言，也都會(huì)依據(jù)該授權(quán)決定具體出臺(tái)諸如試點(diǎn)辦法、總體方案等相應(yīng)形式的后續(xù)改革試點(diǎn)規(guī)則。為保證全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)決定能夠得到切實(shí)有效的貫徹和執(zhí)行，就有必要對(duì)被授權(quán)主體后續(xù)所出臺(tái)的此類(lèi)規(guī)范性文件，通過(guò)一定的監(jiān)督形式進(jìn)行監(jiān)督。但是就被授權(quán)主體后續(xù)所作出的改革試點(diǎn)規(guī)則的監(jiān)督在具體實(shí)踐層面卻又存在著一系列突出的問(wèn)題。

第一，備案要求不統(tǒng)一。同樣是全國(guó)人大常委會(huì)針對(duì)具體改革試點(diǎn)地區(qū)所作出的暫時(shí)調(diào)整法律適用的授權(quán)決定，有些就明確規(guī)定了對(duì)試點(diǎn)辦法或總體方案等需要予以備案的要求，而有些就沒(méi)有規(guī)定。例如2016 年12 月25 日所通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)和部分在京中央機(jī)關(guān)暫時(shí)調(diào)整適用<中華人民共和國(guó)公務(wù)員法>有關(guān)規(guī)定的決定》中，就明確規(guī)定了“具體試點(diǎn)辦法由國(guó)務(wù)院作出安排，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”的要求。但是在2013 年8 月30 日針對(duì)上海自由貿(mào)易區(qū)所作的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》中，就缺少了對(duì)之后國(guó)務(wù)院于2013 年9月27 日所批準(zhǔn)通過(guò)的《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》需要進(jìn)行備案的要求。

第二，備案與審查要求相脫節(jié)。即便在某些類(lèi)似的授權(quán)決定中，全國(guó)人大常委會(huì)已經(jīng)規(guī)定了對(duì)后續(xù)試點(diǎn)方案或總體方案等進(jìn)行備案的要求，但是卻并沒(méi)有明確規(guī)定對(duì)其進(jìn)行審查的要求。同樣，在針對(duì)自由貿(mào)易區(qū)的此類(lèi)授權(quán)決定中，不僅沒(méi)有規(guī)定備案的要求，而且也沒(méi)有規(guī)定審查的要求。對(duì)于“備案”而言，其意味著需要將相關(guān)立法文件等報(bào)送特定的備案機(jī)關(guān)進(jìn)行登記、存檔，以備將來(lái)審查。而“審查”則意味著，需要由特定機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)送備案的立法文件等是否符合憲法、法律以及授權(quán)決定的有關(guān)規(guī)定，進(jìn)行實(shí)質(zhì)意義上審查研究，并在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)處理意見(jiàn)。由此可見(jiàn)備案與審查是兩種性質(zhì)完全不同的行為，備案行為是屬于知情權(quán)的范疇，而審查行為則是屬于建立在備案行為這一知情權(quán)范疇基礎(chǔ)上的審議權(quán)，二者不能混為一談。備案行為是審查行為的基礎(chǔ)或前提條件，但是審查行為卻并不一定是備案行為的當(dāng)然延申。[16]

第三，備案權(quán)的行使流于形式。從既有的已經(jīng)規(guī)定了備案要求的授權(quán)決定中，我們可以看出接受備案的主體對(duì)被授權(quán)主體后續(xù)所出臺(tái)的有關(guān)改革試點(diǎn)規(guī)則，其實(shí)是有可以予以備案和不予以備案的權(quán)力的。換言之，全國(guó)人大常委會(huì)如果發(fā)現(xiàn)提交備案的試點(diǎn)辦法和總體方案等具有可能違反憲法、法律和授權(quán)決定的精神、原則和要求的情形時(shí)，是可以不予備案的。但就目前實(shí)踐中的情況來(lái)看，全國(guó)人大常委會(huì)不管是對(duì)《立法法》第109 條所規(guī)定的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章等，還是對(duì)授權(quán)決定中明確規(guī)定需要予以備案的試點(diǎn)辦法和總體方案等，都沒(méi)有真正行使過(guò)不予備案的權(quán)力。這種現(xiàn)象和做法并不意味著相關(guān)行政法規(guī)、政府規(guī)章以及試點(diǎn)辦法和總體方案等就是完全符合憲法、法律以及授權(quán)決定等的規(guī)定和精神的。相反，這一定程度上反映了全國(guó)人大常委會(huì)的備案審查權(quán)沒(méi)有真正的發(fā)揮實(shí)質(zhì)性功效，備案審查制度依然是流于“備而不審”“審而不糾”的形式主義層面。

（二）授權(quán)實(shí)施情況報(bào)告反饋機(jī)制不完善

對(duì)授權(quán)的具體實(shí)施情況要求報(bào)告的意義就在于，由報(bào)告義務(wù)主體將改革實(shí)施過(guò)程中所遇到的難題以及改革需求等，能夠及時(shí)地通過(guò)該項(xiàng)機(jī)制傳達(dá)至授權(quán)主體，以便授權(quán)主體能夠及時(shí)地了解改革的具體實(shí)際情況，并對(duì)改革中不適宜的部分作出調(diào)整，進(jìn)而更好地指導(dǎo)改革的實(shí)施。這其實(shí)為授權(quán)主體能夠更好地監(jiān)督被授權(quán)主體以及暢通兩者之間的信息交流提供了良好的平臺(tái)。但是該項(xiàng)機(jī)制在實(shí)施過(guò)程中也會(huì)面臨著一些問(wèn)題。

首先，由于《立法法》第13 條等相關(guān)法律規(guī)范，并未以具體法律條文的形式來(lái)明確規(guī)定該項(xiàng)報(bào)告反饋機(jī)制，就使得該項(xiàng)機(jī)制欠缺了立法規(guī)范層面的基礎(chǔ)，成為了一項(xiàng)非法定的配套機(jī)制。同時(shí)，也正是由于該項(xiàng)報(bào)告反饋機(jī)制在立法形式層面的缺失，才使得其所欲達(dá)到的預(yù)期效果大打折扣，在很大程度上成為了一種形式性的“象征口號(hào)”。其次，就是在已經(jīng)規(guī)定了報(bào)告反饋義務(wù)的授權(quán)決定中，很多細(xì)節(jié)性的問(wèn)題如報(bào)告的形式、未作出報(bào)告時(shí)的責(zé)任、作出報(bào)告之后的后續(xù)發(fā)展流程如何等也沒(méi)有得到反映。最后，針對(duì)某些已經(jīng)到期的需要繼續(xù)試點(diǎn)的授權(quán)決定，相關(guān)授權(quán)主體也對(duì)其進(jìn)行了延期并作出了授權(quán)延期的決定。但是在現(xiàn)有的延期決定中也并未明確規(guī)定，在延期期間有關(guān)試點(diǎn)實(shí)施機(jī)關(guān)是否還需要履行向授權(quán)主體進(jìn)行報(bào)告反饋的義務(wù)。

（三）授權(quán)效果驗(yàn)收評(píng)估機(jī)制不健全

授權(quán)效果驗(yàn)收評(píng)估機(jī)制是由授權(quán)主體于授權(quán)決定所規(guī)定的試點(diǎn)期限屆滿后，通過(guò)組織有關(guān)人員或機(jī)構(gòu)并依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，在對(duì)改革的最終實(shí)踐成效進(jìn)行客觀總結(jié)與合理分析的基礎(chǔ)上，評(píng)估現(xiàn)有改革成果或改革經(jīng)驗(yàn)等是否有繼續(xù)實(shí)施的必要、是否具備在全國(guó)進(jìn)行復(fù)制推廣的條件以及是否需要通過(guò)修改相關(guān)法律規(guī)定來(lái)將其法定化的一項(xiàng)機(jī)制。[17]但是該項(xiàng)機(jī)制在實(shí)踐適用中也會(huì)有一些亟待解決的問(wèn)題。

首先，最主要的問(wèn)題就在于缺乏一套專(zhuān)門(mén)性的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。雖然目前針對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及行政規(guī)章等的評(píng)估，都具有一套相對(duì)比較完整和成熟的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，但是這些標(biāo)準(zhǔn)對(duì)授權(quán)暫時(shí)調(diào)整法律適用后續(xù)施行成效的最終判斷，也僅具有一定的參考借鑒意義，不能將其完全照搬。此外，我們?cè)谶M(jìn)行評(píng)估時(shí)，除了需要考察授權(quán)最終所取得的實(shí)際成效外，還要考慮被暫時(shí)調(diào)整適用的相關(guān)法律規(guī)定是否需要予以修改、改革成果是否適宜全面推廣等問(wèn)題。因?yàn)槿珖?guó)人大常委會(huì)作出授權(quán)暫時(shí)調(diào)整法律適用決定的任務(wù)，就是要為是否需要修改或者恢復(fù)適用有關(guān)法律規(guī)定以及是否需要推廣適用相關(guān)改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等問(wèn)題，提供科學(xué)的參考依據(jù)。

其次，就評(píng)估的形式而言也相對(duì)過(guò)于單一。目前在既有的授權(quán)實(shí)踐中，授權(quán)主體對(duì)授權(quán)實(shí)施效果的評(píng)估，基本上都是采用審議報(bào)告的形式進(jìn)行的。然這種評(píng)估形式在某種程度上，除了會(huì)使得該驗(yàn)收評(píng)估程序具有一定的封閉性以外，還會(huì)使得最終的評(píng)估結(jié)果帶有一定的片面性色彩。因?yàn)樵谠摲N評(píng)估形式當(dāng)中，涉及的主體主要包括審議報(bào)告的授權(quán)機(jī)關(guān)和作出報(bào)告的被授權(quán)機(jī)關(guān)，而其他身居改革一線的具體實(shí)踐主體則被間接性地排除在該范圍之外。

最后，評(píng)估過(guò)程中的民主參與性不強(qiáng)。在后續(xù)改革試點(diǎn)規(guī)則施行的過(guò)程中，有關(guān)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體以及具有利害關(guān)系的公民是改革最直接的經(jīng)歷者，他們對(duì)改革的實(shí)際成效其實(shí)是最有發(fā)言權(quán)的，但是在實(shí)際的驗(yàn)收評(píng)估工作中，授權(quán)主體并未將其吸納到報(bào)告會(huì)中，以聽(tīng)取其意見(jiàn)和建議。

三、完善授權(quán)暫時(shí)調(diào)整法律適用監(jiān)督機(jī)制的具體路徑

正如上文指出，授權(quán)暫時(shí)調(diào)整法律適用的既有監(jiān)督措施，在立法實(shí)踐中基本僅停留于形式層面，而未能發(fā)揮出其應(yīng)有的實(shí)質(zhì)效用。因此，為了保證授權(quán)所預(yù)設(shè)的改革目標(biāo)能夠順利實(shí)現(xiàn)，就有必要對(duì)該項(xiàng)授權(quán)的監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行有針對(duì)性的、系統(tǒng)化的完善。

（一）完善改革試點(diǎn)規(guī)則的備案審查監(jiān)督機(jī)制

首先，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定對(duì)有關(guān)試點(diǎn)方案或總體方案等需要報(bào)送備案審查的要求與具體期限。從《立法法》第13 條以及有關(guān)授權(quán)決定的具體規(guī)定來(lái)看，對(duì)試點(diǎn)方案或總體方案等要么沒(méi)有明確規(guī)定備案的要求，要么雖然規(guī)定了備案的要求，但是卻并沒(méi)有明確規(guī)定對(duì)其進(jìn)行審查的要求和具體的備案期限。針對(duì)這種現(xiàn)象，《立法法》或相關(guān)授權(quán)決定中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，對(duì)被授權(quán)主體所制定的試點(diǎn)方案或總體方案等需要履行報(bào)送備案審查的義務(wù)，將試點(diǎn)方案或總體方案等納入備案審查的范圍，以接受授權(quán)主體的監(jiān)督。同時(shí)還需要對(duì)有關(guān)試點(diǎn)方案或總體方案的備案期限作出統(tǒng)一、明確的規(guī)定。備案的具體期限可以參考地方性法規(guī)、政府規(guī)章、司法解釋等的備案期限規(guī)定，如應(yīng)當(dāng)在制定通過(guò)后的30 日內(nèi)報(bào)送有關(guān)機(jī)關(guān)予以備案。[18]

其次，接受備案的主體應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)提交登記備案的試點(diǎn)方案或總體方案等的主動(dòng)審查力度。接受備案的有關(guān)部門(mén)在對(duì)試點(diǎn)方案或總體方案等進(jìn)行備案時(shí)，除了要做到形式上的分類(lèi)、登記、存檔等工作以外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)報(bào)送備案的試點(diǎn)方案、總體方案等的內(nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審查。[19]通過(guò)審查如果發(fā)現(xiàn)總體方案、試點(diǎn)辦法等可能存在違反憲法、法律以及授權(quán)決定的相關(guān)規(guī)定的情況時(shí)，可以向試點(diǎn)方案或總體方案的制定主體提出書(shū)面的審查意見(jiàn)或修改意見(jiàn)。如果其明確表示拒絕予以修改的或者未在規(guī)定的時(shí)間范圍內(nèi)作出積極回應(yīng)與處理的，那么接受備案審查的機(jī)關(guān)則有權(quán)對(duì)報(bào)送備案的試點(diǎn)方案、總體方案等作出拒絕備案的處理。

再次，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化備案審查的責(zé)任機(jī)制。對(duì)于試點(diǎn)方案、總體方案的制定機(jī)關(guān)而言，應(yīng)當(dāng)明確其拒絕履行備案義務(wù)的責(zé)任和其對(duì)于有關(guān)審查主體所提出的修改意見(jiàn)、審查意見(jiàn)怠于處理的法律責(zé)任。具體來(lái)說(shuō)應(yīng)當(dāng)在《立法法》等相關(guān)法律規(guī)范中或者在全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)所作的授權(quán)決定中明定，有關(guān)試點(diǎn)辦法或總體方案的制定機(jī)關(guān)未在規(guī)定期限內(nèi)向特定機(jī)關(guān)履行法定備案義務(wù)的法律后果。即其所制定的試點(diǎn)方案或總體方案等未履行備案義務(wù)的不具有法律效力，并且對(duì)其直接主管人員和其他直接責(zé)任人員還應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)形式的處分。

最后，應(yīng)當(dāng)建立改革試點(diǎn)規(guī)則的審查批準(zhǔn)制度。審批制度作為一項(xiàng)防止各種規(guī)范間發(fā)生沖突的有效措施，其不僅能很好地激發(fā)地方立法的主動(dòng)性和積極性，而且還能使上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督，確保各級(jí)規(guī)范性法律文件制定的正確性。[20]因此全國(guó)人大及其常委會(huì)在必要時(shí)，可以在向有關(guān)主體作出的授權(quán)決定中，規(guī)定“審批”這一監(jiān)督方式。此處的“必要時(shí)”指的是所授權(quán)的暫時(shí)調(diào)整或暫時(shí)停止適用的相關(guān)法律規(guī)定涉及到國(guó)家、公民的重大利益，涉及到我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)、政治制度建設(shè)等方面的重大問(wèn)題。[21]

（二）健全授權(quán)實(shí)施情況報(bào)告反饋機(jī)制

授權(quán)實(shí)施情況報(bào)告反饋機(jī)制既是授權(quán)主體及時(shí)、全面地了解授權(quán)具體實(shí)施情況的重要渠道，同時(shí)也是授權(quán)主體對(duì)被授權(quán)主體進(jìn)行有效監(jiān)督的重要形式。因此就授權(quán)實(shí)施情況報(bào)告反饋機(jī)制的構(gòu)建，主要可以從以下幾個(gè)方面展開(kāi)：

第一，需在立法規(guī)范層面以及授權(quán)決定中明確規(guī)定該項(xiàng)強(qiáng)制性義務(wù)。正如上文指出，由于被授權(quán)機(jī)關(guān)的報(bào)告反饋義務(wù)并未在《立法法》第16 條中得到明確規(guī)定，并且再加之授權(quán)機(jī)關(guān)也并未在其所有的授權(quán)決定中都明確規(guī)定該項(xiàng)義務(wù)，以至于該項(xiàng)義務(wù)在立法實(shí)踐中更多地被當(dāng)成為一種毫無(wú)約束力的、可有可無(wú)的“角色”。因此在保證法律穩(wěn)定性的前提下，我們可以要求授權(quán)機(jī)關(guān)在其所作出的暫時(shí)調(diào)整法律適用的授權(quán)決定中，包括在延期決定中，都需要明確規(guī)定被授權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)授權(quán)授權(quán)機(jī)關(guān)的報(bào)告反饋義務(wù)。因?yàn)楸皇跈?quán)機(jī)關(guān)定期向授權(quán)機(jī)關(guān)履行報(bào)告反饋義務(wù)，能夠有效地消弭授權(quán)機(jī)關(guān)與被授權(quán)機(jī)關(guān)之間在信息—權(quán)力結(jié)構(gòu)當(dāng)中的不對(duì)稱(chēng)性問(wèn)題。[22]

第二，除了應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定被授權(quán)主體對(duì)授權(quán)主體的主動(dòng)報(bào)告反饋義務(wù)以外，還應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定改革試點(diǎn)地區(qū)具體實(shí)際執(zhí)行主體對(duì)被授權(quán)主體的主動(dòng)報(bào)告反饋義務(wù)。因?yàn)槭跈?quán)決定的具體實(shí)際執(zhí)行主體往往處于改革發(fā)展實(shí)踐的第一線，其能夠?qū)κ跈?quán)實(shí)施過(guò)程和改革實(shí)踐過(guò)程中的具體難點(diǎn)和具體實(shí)施情況等有最先的了解和認(rèn)識(shí)。并且其能夠得到關(guān)于改革發(fā)展問(wèn)題的第一手資料，其向被授權(quán)主體所提交的第一手資料也正是被授權(quán)主體向授權(quán)主體做出相應(yīng)報(bào)告反饋的最原始資料。因此在對(duì)被授權(quán)主體要求報(bào)告反饋義務(wù)時(shí)，也不能忽視對(duì)具體實(shí)際執(zhí)行機(jī)關(guān)的報(bào)告反饋要求。

第三，要建立定期報(bào)告與不定期報(bào)告相結(jié)合的報(bào)告反饋機(jī)制。其中定期報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括年度報(bào)告、期中報(bào)告和期終報(bào)告三類(lèi)。對(duì)于改革試點(diǎn)事項(xiàng)不是特別復(fù)雜、授權(quán)期限也并未超出三年的授權(quán)決定，我們可以?xún)H采取期中報(bào)告和期終報(bào)告這兩種形式的報(bào)告方式。對(duì)于改革試點(diǎn)事項(xiàng)相對(duì)比較復(fù)雜、試點(diǎn)期限超過(guò)3 年以上的授權(quán)決定，我們除了規(guī)定期中報(bào)告和期終報(bào)告這兩類(lèi)報(bào)告形式以外，還可以規(guī)定年度報(bào)告這一有效確保授權(quán)決定能夠得到切實(shí)實(shí)施的報(bào)告形式。此外，對(duì)于年度報(bào)告和期中報(bào)告，有關(guān)主體應(yīng)當(dāng)在每一年度或授權(quán)決定規(guī)定的中期期限屆滿后的七個(gè)工作日內(nèi)，完成年度或期中報(bào)告總結(jié)書(shū)或說(shuō)明書(shū)，而期終報(bào)告則應(yīng)當(dāng)在授權(quán)決定規(guī)定的期限到期后的三十個(gè)工作日內(nèi)完成最終報(bào)告總結(jié)書(shū)或說(shuō)明書(shū)。不定期報(bào)告制度又稱(chēng)臨時(shí)報(bào)告制度，它是指被授權(quán)主體或授權(quán)決定的具體實(shí)施主體可以在滿足相應(yīng)條件的基礎(chǔ)上，根據(jù)有關(guān)改革發(fā)展的具體態(tài)勢(shì)向接受報(bào)告的主體隨時(shí)進(jìn)行報(bào)告的制度。將定期報(bào)告反饋制度與不定期報(bào)告反饋制度二者進(jìn)行有機(jī)地結(jié)合，才能夠真正發(fā)揮出其應(yīng)有的監(jiān)督效用，使其能夠更好地為社會(huì)主義改革發(fā)展服務(wù)。

（三）建立授權(quán)效果驗(yàn)收評(píng)估機(jī)制

授權(quán)效果驗(yàn)收評(píng)估機(jī)制是指授權(quán)主體主動(dòng)對(duì)相關(guān)授權(quán)的最終實(shí)施效果，在規(guī)定期限屆滿之后，進(jìn)行驗(yàn)收評(píng)估的一項(xiàng)重要制度。通過(guò)評(píng)估如果認(rèn)為授權(quán)的實(shí)施已經(jīng)切實(shí)達(dá)到了預(yù)期的改革目標(biāo)，并可以對(duì)相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行修改的話，那么有權(quán)機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)及時(shí)依據(jù)法定程序?qū)ο嚓P(guān)規(guī)定予以修改完善。反之通過(guò)評(píng)估如果認(rèn)為授權(quán)的實(shí)施并沒(méi)有發(fā)揮出其應(yīng)有的效果的話，那么有權(quán)機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)恢復(fù)對(duì)原有法律規(guī)定的施行。因此對(duì)授權(quán)實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估驗(yàn)收是檢驗(yàn)改革是否成功，決定有關(guān)法律是否需要修改的重要基礎(chǔ)和必要前提。對(duì)授權(quán)效果驗(yàn)收評(píng)估機(jī)制的構(gòu)建最主要的就在于評(píng)估主體的安排和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的確定上，在此需要予以重點(diǎn)論述。

首先就評(píng)估主體來(lái)說(shuō)，不同的評(píng)估主體基于不同的專(zhuān)業(yè)知識(shí)背景以及與被評(píng)估對(duì)象的關(guān)系、人員結(jié)構(gòu)等因素，會(huì)對(duì)評(píng)估的效果與評(píng)估的質(zhì)量產(chǎn)生非常大的影響，故應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一種多元化的評(píng)估主體模式。[23]具體來(lái)講主要有以下兩種選擇：

第一，由授權(quán)主體負(fù)責(zé)組效果驗(yàn)收評(píng)估小組。驗(yàn)收評(píng)估小組除了應(yīng)當(dāng)吸收被授權(quán)機(jī)關(guān)的有關(guān)人員之外，還應(yīng)當(dāng)吸納改革試點(diǎn)地區(qū)具體負(fù)責(zé)授權(quán)決定實(shí)施的執(zhí)行部門(mén)、社會(huì)公眾以及有豐富專(zhuān)業(yè)知識(shí)的各領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者。鑒于實(shí)踐中全國(guó)人大及其常委會(huì)面臨著會(huì)議議期較短，而需要其決議的事項(xiàng)又紛繁復(fù)雜，由其具體負(fù)責(zé)組建評(píng)估驗(yàn)收小組又不是特別現(xiàn)實(shí)的情況下，故可以考慮將具體負(fù)責(zé)組建驗(yàn)收評(píng)估小組的任務(wù)交由憲法和法律委員會(huì)完成。因?yàn)閼椃ê头晌瘑T會(huì)作為全國(guó)人大的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，在全國(guó)人大閉會(huì)期間受全國(guó)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，具體負(fù)責(zé)規(guī)范性文件的合憲性審查與加強(qiáng)憲法監(jiān)督等職責(zé)，由其負(fù)責(zé)組織也是其職權(quán)的應(yīng)有要義。

第二，由第三方專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)評(píng)估。由具有中立性的第三方機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)組織來(lái)進(jìn)行評(píng)估，能夠使得評(píng)估的結(jié)果更加全面化、中立化和客觀化。但是不容忽視的是，我國(guó)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)也會(huì)存在諸如評(píng)估機(jī)構(gòu)的信譽(yù)度不高，業(yè)務(wù)能力層次不一，獨(dú)立性或中立性不足等一些問(wèn)題，而這些問(wèn)題也可能會(huì)使相應(yīng)的評(píng)估結(jié)果出現(xiàn)不同程度的偏差。因此在選擇由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)介入評(píng)估時(shí)，可以考慮引入第三方機(jī)構(gòu)間的競(jìng)爭(zhēng)制度，擇優(yōu)選擇條件出眾、經(jīng)驗(yàn)豐富的機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。[24]

其次，就評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)而言，授權(quán)的最終實(shí)施成效在很大程度上會(huì)取決于被授權(quán)主體依據(jù)授權(quán)決定所作出的具體試點(diǎn)辦法、總體方案等的實(shí)施情況。因?yàn)楸皇跈?quán)主體依據(jù)授權(quán)決定所制定的試點(diǎn)辦法或總體方案等是對(duì)授權(quán)決定的具體化和細(xì)化，其制定、實(shí)施效果如何在某種程度上也就決定了授權(quán)決定的成功與否。因此就授權(quán)實(shí)踐效果的最終評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)而言，其本質(zhì)就是評(píng)估被授權(quán)主體依據(jù)授權(quán)決定所作出的試點(diǎn)方案、總體方案等的制定及實(shí)施情況。作為授權(quán)效果驗(yàn)收評(píng)估機(jī)制核心的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具有一定的梯度性，這樣才能保證事后評(píng)估的可操作性，減少評(píng)估主體恣意裁量的空間。具體而言主要包括以下幾點(diǎn)：

第一，效能標(biāo)準(zhǔn)。具體是指被授權(quán)主體依據(jù)授權(quán)決定所制定的改革試點(diǎn)規(guī)則的實(shí)際實(shí)施績(jī)效，與全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)當(dāng)時(shí)所預(yù)設(shè)的績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行比較。以此來(lái)了解有關(guān)改革試點(diǎn)規(guī)則的實(shí)施是否符合授權(quán)決定所設(shè)定的目標(biāo)和方向以及符合授權(quán)目的的程度。[25]

第二，效益標(biāo)準(zhǔn)。其主要是指有關(guān)試點(diǎn)改革方案或總體方案等在試點(diǎn)地區(qū)實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，所達(dá)到的效果與其具體實(shí)施成本之間進(jìn)行比較的關(guān)系。具體而言一般應(yīng)當(dāng)包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。其中對(duì)于經(jīng)濟(jì)效益的衡量主要是采用成本收益分析法來(lái)進(jìn)行，而對(duì)于社會(huì)效益的衡量則主要采用選取特定的對(duì)象和隨機(jī)抽取一般公眾的方式來(lái)進(jìn)行。[26]

第三，改革試點(diǎn)地區(qū)公眾對(duì)改革的可接受程度。改革最終成效與有關(guān)法律規(guī)定是否需要修改或恢復(fù)施行有密切關(guān)聯(lián)，而法律作為重要的行為指引性規(guī)范，對(duì)其是否進(jìn)行修改或廢止等都會(huì)對(duì)公眾的社會(huì)生活帶來(lái)深刻的影響。因此對(duì)試點(diǎn)方案或總體方案的實(shí)施實(shí)效進(jìn)行評(píng)估，就需要考慮將社會(huì)公眾的可接受程度作為試點(diǎn)改革評(píng)估的標(biāo)尺，因?yàn)樵圏c(diǎn)方案或總體方案只有得到人們的普遍認(rèn)可才能夠被更好的遵守、執(zhí)行與擁護(hù)。[27]

注釋?zhuān)?/p>

①2015 年新修訂的《立法法》第13 條當(dāng)中雖然明確規(guī)定了“暫時(shí)調(diào)整適用”和“暫時(shí)停止適用”這兩種授權(quán)方式，但是在立法實(shí)踐中，全國(guó)人大常委會(huì)在其授權(quán)決定中基本上使用的是“授權(quán)暫時(shí)調(diào)整”的表述，而未使用“授權(quán)暫時(shí)停止”的表述，并且“授權(quán)暫時(shí)調(diào)整法律適用”在本質(zhì)上也是包括了“授權(quán)暫時(shí)停止法律適用”的意涵的，因此，本文將以“授權(quán)暫時(shí)調(diào)整適用”來(lái)表述《立法法》中的兩種授權(quán)類(lèi)型。

②時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任的闞珂，在2014 年3 月9 日的全國(guó)“兩會(huì)”的記者會(huì)上就明確表示“立法其實(shí)包括法律的制定、法律的修改、法律的廢除、法律的解釋等。”那么從這個(gè)角度講全國(guó)人大常委會(huì)是擁有對(duì)由其制定的普通法律的“完整立法權(quán)”的。

③例如全國(guó)人大常委會(huì)在上海自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)過(guò)程中，就授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)全國(guó)人大所制定的《外資企業(yè)法》《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》中的部分法律規(guī)定進(jìn)行了暫時(shí)調(diào)整或暫時(shí)停止適用。

④全國(guó)人大常委會(huì)在2021 年4 月29 日通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定的決定》中，雖然并未明確規(guī)定授予國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)制定具體試點(diǎn)方案的權(quán)力，但卻通過(guò)“國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督”的形式以及該決定（草案）說(shuō)明中的“試點(diǎn)過(guò)程中，有關(guān)部門(mén)和地方將按照國(guó)務(wù)院部署和要求制定實(shí)施方案，細(xì)化改革舉措，做好改革政策工作培訓(xùn)和宣傳解讀，調(diào)整優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，修訂完善工作規(guī)則和服務(wù)指南，改造升級(jí)信息系統(tǒng)，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，守牢安全底線，確保改革措施全面落實(shí)”的規(guī)定，而間接性地認(rèn)可了國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)的制定具體實(shí)施方案的權(quán)限。