曹俊金

（1.同濟(jì)大學(xué) 政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院，上海 200092；2.上海政法學(xué)院 國(guó)際法學(xué)院，上海 201701）

對(duì)外援助是南南合作的重要形式，也是中國(guó)倡導(dǎo)正確義利觀、構(gòu)建新型國(guó)際關(guān)系、推進(jìn)人類命運(yùn)共同體建設(shè)的重要路徑。為有效管理我國(guó)的對(duì)外援助實(shí)施工作，我國(guó)已制定了諸多與對(duì)外援助實(shí)施工作相關(guān)的部門規(guī)章和規(guī)范性文件，使得援外實(shí)施工作存在一定的規(guī)范依托。然而，我國(guó)當(dāng)前的對(duì)外援助實(shí)施機(jī)制仍然面臨挑戰(zhàn)，如存在援外實(shí)施規(guī)范不夠完善、援外實(shí)施機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)成本較高、援外實(shí)施管理力量有待加強(qiáng)等問題。2021 年1 月，我國(guó)在《新時(shí)代的中國(guó)國(guó)際發(fā)展合作》白皮書中明確指出，中國(guó)將加強(qiáng)科學(xué)管理，提高政策制定和管理水平，推動(dòng)國(guó)際發(fā)展合作高質(zhì)量開展。①[1]68本文擬以我國(guó)當(dāng)前的對(duì)外援助實(shí)施制度為基礎(chǔ)，從理論與現(xiàn)實(shí)出發(fā)探討完善援外實(shí)施機(jī)制的基本思路，以期對(duì)我國(guó)今后進(jìn)一步提升對(duì)外援助實(shí)施效果產(chǎn)生裨益。

一、當(dāng)前對(duì)外援助實(shí)施機(jī)制的基本構(gòu)成

（一）對(duì)外援助實(shí)施體制

我國(guó)自新中國(guó)成立后開展對(duì)外援助以來，經(jīng)過不斷的援外機(jī)構(gòu)調(diào)整，到21 世紀(jì)初形成了以商務(wù)部為援外主管部門、多個(gè)部門共同參與的援外實(shí)施體制及“中央指示—部門統(tǒng)籌—企業(yè)實(shí)施”的決策-實(shí)施管理模式。2018 年3 月，第十三屆全國(guó)人大通過《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，將商務(wù)部對(duì)外援助工作有關(guān)職責(zé)、外交部對(duì)外援助協(xié)調(diào)等職責(zé)整合，組建國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)合署”）。[2]按照該方案，國(guó)合署負(fù)責(zé)援外戰(zhàn)略、政策、方案的研究起草等政策規(guī)劃工作和援外項(xiàng)目的立項(xiàng)、監(jiān)督與評(píng)估工作，具體的實(shí)施工作仍然由各個(gè)部委按照各自職能分別承擔(dān)。值得注意的是，2018 年援外管理體制改革之后，南南合作基金（2022 年調(diào)整為“全球發(fā)展和南南合作基金”）等援助基金由國(guó)合署負(fù)責(zé)使用，使得國(guó)合署也成為對(duì)外援助的執(zhí)行部門之一。因而，我國(guó)的對(duì)外援助管理體制已經(jīng)由原先的商務(wù)部決策立項(xiàng)、多部門共同參與實(shí)施的體制轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)合署決策立項(xiàng)、國(guó)際發(fā)展部門、商務(wù)部門等多部門共同參與實(shí)施的體制。

我國(guó)主要以對(duì)外援助項(xiàng)目的方式推進(jìn)政府援助工作，在人道主義援助等緊急或者特殊情況下，也可以向受援方提供現(xiàn)匯援助。②其中，成套項(xiàng)目、物資項(xiàng)目、技術(shù)援助項(xiàng)目以及人力資源開發(fā)合作項(xiàng)目主要由商務(wù)部委托其直屬事業(yè)單位—國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)局、中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心、商務(wù)部培訓(xùn)中心負(fù)責(zé)實(shí)施管理，援外醫(yī)療隊(duì)項(xiàng)目由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)實(shí)施，南南合作援助基金項(xiàng)目（全球發(fā)展和南南合作基金項(xiàng)目）由國(guó)合署負(fù)責(zé)實(shí)施管理，其他部委在職能范圍內(nèi)協(xié)助實(shí)施或組織實(shí)施部分援外項(xiàng)目。③援外各個(gè)部門之間形成援外部際協(xié)調(diào)機(jī)制用于加強(qiáng)相關(guān)部門間的實(shí)施協(xié)調(diào)。

（二）對(duì)外援助實(shí)施規(guī)范框架

我國(guó)當(dāng)前的對(duì)外援助實(shí)施規(guī)范以部門規(guī)章和部門規(guī)范性文件為主，主要包含三類援外實(shí)施法律性文件：第一類是對(duì)外援助綜合性文件中的實(shí)施規(guī)范，國(guó)合署、外交部、商務(wù)部三部委于2021 年8 月聯(lián)合發(fā)布的《對(duì)外援助管理辦法》系我國(guó)當(dāng)前調(diào)整對(duì)外援助關(guān)系的綜合性部門規(guī)章，其中包含對(duì)外援助項(xiàng)目的實(shí)施統(tǒng)籌、實(shí)施推進(jìn)、實(shí)施協(xié)調(diào)、實(shí)施監(jiān)督管理等內(nèi)容。第二類是關(guān)于對(duì)外援助項(xiàng)目各實(shí)施環(huán)節(jié)的管理規(guī)范，這些規(guī)范主要由國(guó)合署、商務(wù)部的部門規(guī)章及規(guī)范性文件構(gòu)成。第三類是對(duì)外援助項(xiàng)目實(shí)施的配套制度，包括對(duì)外援助標(biāo)識(shí)管理、人員管理與援外待遇等方面的規(guī)定?？梢哉f，盡管我國(guó)對(duì)外援助實(shí)施規(guī)范在體系合理性上仍需提升，但相關(guān)實(shí)施規(guī)范在數(shù)量上已經(jīng)頗具規(guī)模。

（三）對(duì)外援助實(shí)施程序

對(duì)外援助的實(shí)施程序主要包含援外資格認(rèn)定、援外項(xiàng)目采購(gòu)、援外項(xiàng)目實(shí)施三個(gè)環(huán)節(jié)。第一，援外實(shí)施主體資格認(rèn)定。對(duì)外援助實(shí)施工作遵循“政府組織、市場(chǎng)參與”的原則，援外項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)在實(shí)施過程中承擔(dān)組織、協(xié)調(diào)、管理、監(jiān)督的職能，具體實(shí)施工作由援外企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)、高校、志愿者等主體予以落實(shí)。按照《行政許可法》和《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》，“援外項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)資格認(rèn)定”系依法予以保留并設(shè)定行政許可的事項(xiàng)。第二，援外項(xiàng)目的采購(gòu)。我國(guó)的對(duì)外援助以政府的官方援助為主、民間援助為輔，因而在利用政府財(cái)政性資金采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)等來開展對(duì)外援助的，需要按照有關(guān)采購(gòu)的程序性規(guī)定來?yè)駜?yōu)確定具體的援外實(shí)施主體。具體而言，對(duì)于利用政府財(cái)政性資金采購(gòu)集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)來開展對(duì)外援助的，應(yīng)按照《政府采購(gòu)法》的規(guī)定通過政府采購(gòu)程序來確定具體的對(duì)外援助項(xiàng)目實(shí)施主體；對(duì)于未納入集中采購(gòu)目錄且采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的貨物、工程和服務(wù)來開展對(duì)外援助的，則應(yīng)按照部門內(nèi)部采購(gòu)規(guī)定確定具體的對(duì)外援助項(xiàng)目實(shí)施主體。第三，開展援外項(xiàng)目實(shí)施工作。目前商務(wù)部已經(jīng)就成套項(xiàng)目、物資項(xiàng)目以及技術(shù)援助項(xiàng)目的管理分別發(fā)布部門規(guī)章。國(guó)合署組建之后，于2020 年10 月公布了關(guān)于上述三類援外項(xiàng)目的實(shí)施規(guī)章征求意見稿，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)主要援外項(xiàng)目的“決策—實(shí)施—監(jiān)督”關(guān)系，確保三類主要援外項(xiàng)目的順利開展，保證援外項(xiàng)目的實(shí)施效果。

二、對(duì)外援助實(shí)施機(jī)制面臨的挑戰(zhàn)

（一）對(duì)外援助實(shí)施法律規(guī)范有待完備，援外實(shí)施工作推進(jìn)受到影響

我國(guó)當(dāng)前雖然已經(jīng)具備了一定規(guī)模的對(duì)外援助實(shí)施規(guī)范體系，但對(duì)外援助實(shí)施規(guī)范體系的制度結(jié)構(gòu)并不合理，具體的實(shí)施規(guī)則也不夠完備，影響對(duì)外援助實(shí)施工作的推進(jìn)。目前來看，我國(guó)的對(duì)外援助實(shí)施規(guī)范面臨至少三個(gè)方面的挑戰(zhàn)：

一是對(duì)外援助實(shí)施工作缺乏高位階立法予以保障。當(dāng)前我國(guó)對(duì)外援助法律制度的整體位階較低，規(guī)范援外工作的綜合性文件《對(duì)外援助管理辦法》系部門規(guī)章，其他援外實(shí)施制度文件也同樣局限于部門規(guī)章或者部門規(guī)范性文件。部門規(guī)章的法律位階相對(duì)較低，致使援外法律規(guī)范存在較大的效力限制：一方面，由于對(duì)外援助不存在專門立法，因而對(duì)外援助實(shí)施規(guī)范只能依據(jù)一般行政立法的規(guī)定設(shè)定相應(yīng)的實(shí)施管理職權(quán)與法律責(zé)任，難以對(duì)援外實(shí)施主體產(chǎn)生合適的、針對(duì)性的實(shí)施管理措施和處罰措施；另一方面，無論是國(guó)合署還是商務(wù)部依法通過的部門規(guī)章，都難以對(duì)其他援外執(zhí)行部門的實(shí)施行為產(chǎn)生較強(qiáng)的法律約束，影響援外實(shí)施工作的開展。

二是對(duì)外援助項(xiàng)目實(shí)施規(guī)范不完備。目前我國(guó)雖已就成套項(xiàng)目、物資項(xiàng)目、技術(shù)援助項(xiàng)目和志愿服務(wù)項(xiàng)目四類對(duì)外援助項(xiàng)目出臺(tái)了《對(duì)外援助成套項(xiàng)目管理辦法（試行）》等四個(gè)部門規(guī)章作為實(shí)施依據(jù)，但尚未就人力資源開發(fā)合作項(xiàng)目、援外醫(yī)療隊(duì)項(xiàng)目、緊急人道主義援助項(xiàng)目、南南合作援助基金項(xiàng)目（全球發(fā)展和南南合作基金項(xiàng)目）的具體實(shí)施制定相應(yīng)的部門規(guī)章或發(fā)布公開的規(guī)范性文件。盡管相關(guān)職能部門已經(jīng)就相關(guān)的援外項(xiàng)目制定了內(nèi)部規(guī)定，但這些未經(jīng)公開發(fā)布的內(nèi)部規(guī)定在援外行政管理過程中的實(shí)施效力容易受到現(xiàn)行法治理念的質(zhì)疑。

三是援外實(shí)施的配套制度規(guī)范供給不足。對(duì)外援助實(shí)施制度由不同實(shí)施環(huán)節(jié)加以組成，圍繞不同實(shí)施環(huán)節(jié)型塑的制度之間相互匹配、共同保障援外實(shí)施工作順利推進(jìn)。然而，對(duì)外援助的實(shí)施規(guī)范尚不健全，致使部分援外實(shí)施規(guī)范缺乏相應(yīng)的制度匹配。[3]例如，《對(duì)外援助管理辦法》第43-47 條分別規(guī)定國(guó)際發(fā)展合作署會(huì)同援外執(zhí)行部門建立援外項(xiàng)目監(jiān)督制度、援外項(xiàng)目評(píng)估制度、援外實(shí)施主體誠(chéng)信評(píng)價(jià)制度、援外項(xiàng)目信息報(bào)送制度、援外統(tǒng)計(jì)制度。目前為止，上述相關(guān)制度尚未制定，至少尚未公開發(fā)布，影響到援外實(shí)施配套制度體系的形成與實(shí)施。

（二）對(duì)外援助實(shí)施協(xié)調(diào)成本高企，援助效率效果受到影響

對(duì)外援助項(xiàng)目的實(shí)施隱含多層級(jí)、多維度主體的利益訴求，對(duì)援外實(shí)施協(xié)調(diào)工作帶來較大挑戰(zhàn)。

一是援外項(xiàng)目實(shí)施涉及部門多，實(shí)施協(xié)調(diào)難度大。以衛(wèi)生援助為例，衛(wèi)生援助分為援外醫(yī)療隊(duì)和其他衛(wèi)生援助，援外醫(yī)療隊(duì)需要商務(wù)部門、衛(wèi)健委、外交部、財(cái)政部等部委的協(xié)調(diào)，其他衛(wèi)生援助也需要商務(wù)部門、衛(wèi)健委的協(xié)調(diào)與配合[4]，部分衛(wèi)生援助項(xiàng)目由于得不到及時(shí)的協(xié)調(diào)解決，相關(guān)援助方案往往無法付諸實(shí)踐，往往不了了之。在緊急人道主義援助實(shí)施方面，由于涉及部門眾多，項(xiàng)目執(zhí)行過程中會(huì)出現(xiàn)銜接不暢、職能交叉或管理缺位現(xiàn)象，難以滿足人道主義援助對(duì)于時(shí)間和質(zhì)量的高要求。[5]

二是援外執(zhí)行部門/項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)與援外項(xiàng)目實(shí)施主體之間在實(shí)施過程中缺乏直接、實(shí)時(shí)的協(xié)調(diào)、管理。實(shí)踐中，由于存在人力、空間等方面的現(xiàn)實(shí)制約，援外項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)往往無法對(duì)項(xiàng)目的具體實(shí)施工作進(jìn)行有效的管理與協(xié)調(diào)。根據(jù)研究人員的田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國(guó)政府對(duì)援外項(xiàng)目的管理“重前輕后”，通過主導(dǎo)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備和設(shè)計(jì)工作制定項(xiàng)目大框架與大方向，待項(xiàng)目進(jìn)入建設(shè)和具體運(yùn)營(yíng)后，則將項(xiàng)目實(shí)施細(xì)節(jié)工作交由承建企業(yè)具體制定和完成，政府部門的“象征性在場(chǎng)”狀態(tài)代替了政府對(duì)于援外項(xiàng)目的管理和監(jiān)督，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管能力被弱化。[6]40-41

三是援外項(xiàng)目實(shí)施主體的協(xié)調(diào)需求無法得到及時(shí)滿足。以援外成套項(xiàng)目為例，項(xiàng)目的開展往往需要管理、設(shè)計(jì)、勘察、施工等多個(gè)實(shí)施主體相互協(xié)作與配合，其中的項(xiàng)目管理企業(yè)需要對(duì)其他援外實(shí)施企業(yè)承擔(dān)項(xiàng)目管理和監(jiān)督的責(zé)任，由于受援國(guó)當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)條件的限制，項(xiàng)目管理企業(yè)的在場(chǎng)監(jiān)督管理人員又必然需要在食宿方面嚴(yán)重依賴項(xiàng)目施工企業(yè)?，F(xiàn)實(shí)中這種協(xié)調(diào)矛盾經(jīng)常發(fā)生且往往需要及時(shí)的外部協(xié)調(diào)才能得以妥善解決，但這種外部協(xié)調(diào)需求往往無法得到及時(shí)滿足，最終依賴于不同實(shí)施主體工作人員之間在援外項(xiàng)目的施工管理與監(jiān)督中形成不合理的妥協(xié)進(jìn)行自我消解，影響項(xiàng)目管理企業(yè)管理和監(jiān)督職能的行使。

（三）援外總體效果值得肯定，部分項(xiàng)目實(shí)施效果有待提升

在長(zhǎng)期的對(duì)外援助實(shí)踐中，我國(guó)援外實(shí)施工作人員不畏艱苦、盡心竭力為受援國(guó)提供力所能及的援助，在此過程中積累了不少援外實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，也獲得了受援國(guó)的普遍好評(píng)。當(dāng)然，由于我國(guó)與受援國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化傳統(tǒng)方面的差異、援外實(shí)施主體及援外管理體制的不斷變化，致使援外實(shí)施過程產(chǎn)生一些挑戰(zhàn)，影響援外項(xiàng)目實(shí)施的開展效果。

首先，我國(guó)的對(duì)外援助項(xiàng)目實(shí)施注重硬件建設(shè)，軟性援助相對(duì)較弱。例如，目前醫(yī)療醫(yī)藥援外成套項(xiàng)目多以醫(yī)院建設(shè)為重心，由設(shè)計(jì)院或工程公司牽頭建設(shè)，只注重空殼的建設(shè)，缺少成系統(tǒng)援助的理念，在人員培訓(xùn)、設(shè)備維護(hù)、售后服務(wù)、醫(yī)院運(yùn)營(yíng)等軟件方面援助實(shí)施的較少，經(jīng)常出現(xiàn)醫(yī)院建成交付后，醫(yī)院運(yùn)營(yíng)不善，甚至空置的現(xiàn)象，導(dǎo)致援建效果不甚理想。[7]這與我國(guó)的對(duì)外援助長(zhǎng)期以來注重基礎(chǔ)設(shè)施、能源項(xiàng)目援助的決策導(dǎo)向具有重要關(guān)聯(lián)[8]，因而我國(guó)今后應(yīng)更多關(guān)注以受援國(guó)社會(huì)政治議題及社會(huì)正義促進(jìn)為主的軟性援助。[9]

其次，對(duì)外援助的設(shè)備或產(chǎn)品定位不準(zhǔn)，可能對(duì)援助效果產(chǎn)生負(fù)面影響。實(shí)踐中，部分單位在援外項(xiàng)目實(shí)施過程中較少考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，片面追求援外項(xiàng)目的效率與形象，設(shè)計(jì)使用高智能化設(shè)備或產(chǎn)品，這些設(shè)備或產(chǎn)品的投入不僅給受援國(guó)使用援外設(shè)備提出較高能力要求，也增加后期維修難度與成本。這種忽略受援國(guó)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況、片面追求援外項(xiàng)目的技術(shù)性與形象性的做法，反而影響到中國(guó)的產(chǎn)品形象與援外口碑。因而，在今后的對(duì)外援助決策和實(shí)施工作中，我國(guó)更應(yīng)注重目標(biāo)和需求導(dǎo)向。[10]

最后，部分援外實(shí)施主體的專業(yè)能力影響援外實(shí)施效果。援外實(shí)施主體的專業(yè)性是一個(gè)多維概念，包含文化認(rèn)知的專業(yè)性、項(xiàng)目技術(shù)的專業(yè)性以及援助溝通專業(yè)性等方面。援助文化認(rèn)知的專業(yè)性要求援外實(shí)施主體對(duì)受援國(guó)當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗與文化傳統(tǒng)具有充分的了解、尊重與認(rèn)同，例如某援建工程公共衛(wèi)生間洗手池設(shè)置在衛(wèi)生間外面，這符合我國(guó)的使用習(xí)慣，但在該受援國(guó)卻認(rèn)為這是個(gè)人隱私，洗手池必須設(shè)置在衛(wèi)生間內(nèi)才符合當(dāng)?shù)氐氖褂昧?xí)慣。[11]項(xiàng)目技術(shù)的專業(yè)性包含在設(shè)計(jì)、勘察、施工等各工程實(shí)施細(xì)節(jié)的專業(yè)性，這一要求對(duì)企業(yè)、行業(yè)的要求很高，例如在水電站建設(shè)方面，如果施工企業(yè)專業(yè)性不符合要求，則可能在施工進(jìn)度、質(zhì)量及設(shè)備把控等方面出現(xiàn)問題，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施造成不利影響甚至返工。[12]援助溝通的專業(yè)性強(qiáng)調(diào)援外實(shí)施主體與受援國(guó)政府及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、公民的溝通能力，援外工作人員的溝通能力缺乏往往會(huì)產(chǎn)生不必要的沖突并影響援助效果。

三、對(duì)外援助實(shí)施機(jī)制挑戰(zhàn)之內(nèi)因?qū)徱?/h2>

（一）對(duì)外援助實(shí)施體制改革有待深入

我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域及國(guó)際形勢(shì)的不斷變化要求我國(guó)援外管理體制進(jìn)行相應(yīng)的匹配。實(shí)際上，在2003 年形成以商務(wù)部為決策機(jī)構(gòu)、多個(gè)部委共同參與執(zhí)行的援外管理體制之后，國(guó)內(nèi)學(xué)者就已經(jīng)關(guān)注到援外執(zhí)行體制存在“分頭對(duì)外、各負(fù)其責(zé)”的協(xié)調(diào)難題。[13]隨著“一帶一路”倡議的持續(xù)推進(jìn)，對(duì)援外管理體制進(jìn)行改革已變得刻不容緩。第一，援外實(shí)施體制現(xiàn)狀限制實(shí)施制度供給。援外實(shí)施法律制度的輸出取決于援外執(zhí)行部門的推動(dòng)，但援外實(shí)施體制不協(xié)調(diào)致使援外執(zhí)行部門之間各自為政，致使無法有效輸出具有操作性和普適性的援外實(shí)施制度。我國(guó)復(fù)雜的援外實(shí)施機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)加之缺乏穩(wěn)定、有效的援外協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，因而在推動(dòng)援外高層級(jí)實(shí)施法律制度方面缺乏機(jī)構(gòu)合力。第二，援外實(shí)施體制現(xiàn)狀影響部際協(xié)調(diào)。援外項(xiàng)目實(shí)施過程中的諸多事項(xiàng)需要相關(guān)部委間進(jìn)行協(xié)調(diào)并組織，有的甚至需要地方政府及專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助決策、實(shí)施。盡管國(guó)合署、商務(wù)部與其他援外執(zhí)行部委形成了援外部際協(xié)調(diào)機(jī)制，但似乎難以滿足日益提升的援外工作需求，主要執(zhí)行部門與協(xié)作部門之間也沒有明確、透明的協(xié)調(diào)規(guī)則，一定程度影響援外實(shí)施工作的效率與效果。第三，2018 年援外體制改革未能解決援外實(shí)施體制“碎片化”問題。2018 年的援外體制改革組建國(guó)合署成為我國(guó)援外體制改革的最大亮點(diǎn)，但不全面的體制改革也產(chǎn)生一定的負(fù)面效應(yīng)。一方面，國(guó)合署的組建使得援外決策機(jī)構(gòu)與援外項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)徹底分離，援外決策與援外實(shí)施之間的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等聯(lián)系有所減弱，增加了援外決策與援外實(shí)施之間的協(xié)調(diào)成本。另一方面，國(guó)合署成立后雖然負(fù)責(zé)管理和使用南南合作基金（全球發(fā)展和南南合作基金項(xiàng)目）等具有援助性質(zhì)的基金，但對(duì)于這些基金的使用仍然需要依賴于其他執(zhí)行部門，這種實(shí)施模式必然成本高昂，并且使得援外實(shí)施體制“碎片化”程度加劇。國(guó)家國(guó)際援助體系的“碎片化”可能由于職能沖突、協(xié)調(diào)成本等原因?qū)е略饴毮苋趸瑖?yán)重影響對(duì)外援助效果。[14]23

（二）對(duì)外援助專門立法長(zhǎng)期缺位

針對(duì)我國(guó)日益增長(zhǎng)的援外支出，援外實(shí)務(wù)部門逐漸意識(shí)到現(xiàn)有的分散、層級(jí)較低的援外立法體系已經(jīng)無法滿足援外實(shí)際需要和國(guó)內(nèi)民眾的要求，有必要制定專門的援外立法[15]。理論研究和國(guó)內(nèi)社會(huì)也對(duì)制定對(duì)外援助立法逐漸形成共識(shí)，認(rèn)為我國(guó)應(yīng)盡快研究制定對(duì)外援助專門立法。全國(guó)人大代表于2007、2014、2016、2019年四度提案制定“對(duì)外援助法”。但是我國(guó)的對(duì)外援助立法工作仍未啟動(dòng)，這種現(xiàn)狀必然無法對(duì)推進(jìn)我國(guó)援外職能協(xié)調(diào)、援外體制改革與援外制度輸出產(chǎn)生正面影響。

首先，對(duì)外援助專門立法缺位是導(dǎo)致援外職能協(xié)調(diào)難的直接原因。依法行政是法治國(guó)家的基本特征，也是社會(huì)主義法治國(guó)家的基本要求。行政權(quán)力的擴(kuò)張是行政權(quán)力運(yùn)行的自然規(guī)律，權(quán)力之間的相互競(jìng)爭(zhēng)與沖突則是這一規(guī)律的演化后果。通過規(guī)則來控制權(quán)力界限是法律的優(yōu)勢(shì)，但對(duì)外援助專門立法缺失致使援外職能部門職權(quán)處于“法律真空”，致使援外執(zhí)行部門職權(quán)界限模糊與職能協(xié)調(diào)不暢是法律缺失的必然后果。現(xiàn)代公共治理一定意義上是規(guī)則之治，強(qiáng)調(diào)“依規(guī)治理”“依法治國(guó)”，即以“法律規(guī)制”替代“行政協(xié)調(diào)”，以此來廓清職權(quán)范圍，確保行政職能穩(wěn)定運(yùn)行。可以說，正是由于援外專門立法的缺失，才導(dǎo)致援外職能部門之間通過“行政協(xié)調(diào)”確定援外職能界限，增加了劃分職責(zé)界限的協(xié)調(diào)成本，也難以有效回應(yīng)后續(xù)援外實(shí)施職能協(xié)調(diào)的挑戰(zhàn)。

其次，對(duì)外援助專門立法缺位是援外實(shí)施體制改革缺乏內(nèi)在動(dòng)力的重要原因。法律與體制之間存在著重要的互動(dòng)關(guān)系。法律的滯后性表明法律往往代表的是一種舊的體制、舊的秩序，但是法律的存在也能對(duì)體制的變遷產(chǎn)生潛在的推動(dòng)作用，法律往往通過規(guī)則將體制與秩序予以確認(rèn)：即在法律缺失的領(lǐng)域，體制機(jī)制的不合理往往難以顯見；法律的存在使得體制的運(yùn)行規(guī)律有形地展現(xiàn)，并能通過理性分析探尋體制機(jī)制存在的問題，進(jìn)而更為有效的推動(dòng)體制改革。這既是法律對(duì)于體制的確認(rèn)作用，同時(shí)也是法律對(duì)于體制改革的潛在推動(dòng)作用。目前我國(guó)對(duì)外援助領(lǐng)域尚不存在相關(guān)立法，關(guān)于援外實(shí)施體制的運(yùn)行規(guī)則也大都散落于非正式法律文件，援外實(shí)施機(jī)制運(yùn)行規(guī)則“神秘莫測(cè)”，援外實(shí)施體制問題缺乏關(guān)注與重視。可以說，援外法律缺失一定程度上消減了援外實(shí)施體制改革的內(nèi)在動(dòng)力。

最后，對(duì)外援助專門立法缺位是援外實(shí)施規(guī)范不完備的根本原因。法律的創(chuàng)制同時(shí)也是法律適用的過程[16]205。實(shí)際上，對(duì)外援助法律的創(chuàng)制能夠使援外執(zhí)行部門產(chǎn)生內(nèi)在的遵從壓力和現(xiàn)實(shí)的執(zhí)行壓力，這就是法律的實(shí)施過程。對(duì)外援助立法的創(chuàng)制和適用能帶動(dòng)援外實(shí)施規(guī)則的發(fā)展，目前對(duì)外援助項(xiàng)目缺乏實(shí)施依據(jù)，既源于援外實(shí)施體制限制，也在于援外執(zhí)行部門缺乏援外實(shí)施上位法的外在壓力，通過對(duì)外援助基本法的研究制定，可以有效推動(dòng)援外執(zhí)行部門制定援外實(shí)施規(guī)則，解決當(dāng)前援外實(shí)施規(guī)則缺乏的問題。

（三）對(duì)外援助實(shí)施管理力量有待加強(qiáng)

從目前學(xué)者的研究來看，普遍得出我國(guó)對(duì)外援助實(shí)施管理人員力量不足的現(xiàn)實(shí)。對(duì)外援助實(shí)施管理力量不足對(duì)援外項(xiàng)目的實(shí)施管理、監(jiān)督及后期反饋帶來諸多不利。一方面，我國(guó)在海外并沒有設(shè)立相應(yīng)的發(fā)展合作分支機(jī)構(gòu)，援外執(zhí)行部門或援外項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)行使的在場(chǎng)管理職能嚴(yán)重依賴于駐受援國(guó)大使館（主要為經(jīng)商合作處）工作人員推進(jìn)和監(jiān)督[18]，但前述工作人員本職工作繁重且欠缺相應(yīng)的援外項(xiàng)目專業(yè)知識(shí)[19]，難以對(duì)援外項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)專門管理，更多地是通過援助項(xiàng)目啟動(dòng)儀式及交付儀式進(jìn)行“象征性管理”來替代“現(xiàn)場(chǎng)管理”。對(duì)于援外項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)的具體問題或者現(xiàn)實(shí)困難，援外項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)往往無法進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管與協(xié)調(diào)，影響到援外項(xiàng)目的推進(jìn)成效。另一方面，援外實(shí)施管理力量不足影響實(shí)施管理部門對(duì)于援外實(shí)施工作的及時(shí)、全面反饋。按照我國(guó)的對(duì)外援助項(xiàng)目決策程序，援外項(xiàng)目往往由受援國(guó)政府部門向我國(guó)駐外使館提出，反映的是受援國(guó)政府部門的需求，且援外項(xiàng)目的決策往往由多種復(fù)雜因素所驅(qū)動(dòng)，經(jīng)濟(jì)合作因素和外交因素成為重要的考慮因素，部分大型基建項(xiàng)目還往往由國(guó)有企業(yè)予以主導(dǎo)并附加企業(yè)自身的海外業(yè)績(jī)因素[20]，因而援外項(xiàng)目的需求和決策與受援國(guó)當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實(shí)需求往往無法完全契合。這種“頂層利益”與“商業(yè)利益”結(jié)合形成的援助決策結(jié)果可能不一定會(huì)在決策階段顯現(xiàn)矛盾或沖突，但如果沒有較好地實(shí)施管理與協(xié)調(diào)，則可能在具體實(shí)施過程中遭遇阻滯，來自現(xiàn)場(chǎng)的實(shí)施反饋能為援外項(xiàng)目后續(xù)決策、組織實(shí)施與制度完善提供經(jīng)驗(yàn)依據(jù)。相反，對(duì)外援助實(shí)施管理的“不在場(chǎng)管理”則可能由于無法排除援外項(xiàng)目實(shí)施過程障礙影響援助效果，致使援助決策結(jié)果與援助實(shí)施過程的矛盾在實(shí)施階段激化。

四、中國(guó)對(duì)外援助實(shí)施機(jī)制的優(yōu)化路徑

（一）深化援外體制改革，協(xié)調(diào)援外實(shí)施職能

一是要明確各援外執(zhí)行部門職權(quán)界限。職責(zé)明晰是援外職能有效協(xié)調(diào)的前提，援外職能分散規(guī)定于不同文件，其原因在于援外職能的“碎片化”，致使援外體制管理改革過程中，只能“抓大放小”，解決“主要矛盾”，明確主要援外職能部門的職責(zé)界限，但對(duì)于援外職能部門的范圍、核心援外職能部門與其他援外執(zhí)行部門的界限等都未能涉及。今后應(yīng)通過進(jìn)一步深化援外管理體制改革，就援外執(zhí)行部門的范圍、援外決策部門與援外執(zhí)行部門的界限、援外執(zhí)行部門相互之間的界限予以明確。在進(jìn)一步深化援外管理體制改革方案通過之后，也需要通過一定的載體對(duì)改革方案予以確認(rèn)。具體而言，可以由全國(guó)人大在通過援外管理體制深化改革方案時(shí)授權(quán)國(guó)務(wù)院發(fā)布決定或制定行政規(guī)范性文件的形式，就對(duì)外援助實(shí)施職能相關(guān)事項(xiàng)作出統(tǒng)一規(guī)定。

二是組建國(guó)務(wù)院國(guó)際發(fā)展合作委員會(huì)。部分國(guó)家通過設(shè)立高層級(jí)的援外協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來破解這一困境，如法國(guó)成立了國(guó)際合作與發(fā)展部際委員會(huì)、韓國(guó)設(shè)立了由總理直接領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)際發(fā)展合作委員會(huì)等。我國(guó)在其他領(lǐng)域也開始嘗試采用這一模式，例如在反壟斷領(lǐng)域采用了國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)，在食品安全領(lǐng)域設(shè)立了國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)，在對(duì)外援助領(lǐng)域也可以借鑒這一做法，可以設(shè)立由國(guó)務(wù)院總理或副總理直接領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)務(wù)院國(guó)際發(fā)展合作委員會(huì)。[21]國(guó)務(wù)院國(guó)際發(fā)展合作委員會(huì)可以作為援外政策和實(shí)施的協(xié)調(diào)場(chǎng)所，在援外政策制定、援外項(xiàng)目決策、援外項(xiàng)目實(shí)施中發(fā)揮重要作用。

三是要加強(qiáng)援外決策與援外實(shí)施職能的聯(lián)系。國(guó)合署與援外項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)之間不存在行政上的隸屬關(guān)系、資金上的控制關(guān)系及法律上的實(shí)質(zhì)控制關(guān)系，這種“三無關(guān)系”既增加了“決策-實(shí)施”成本，又降低了實(shí)施效果。我國(guó)可以考慮提升國(guó)合署的部門定位，調(diào)整現(xiàn)有的實(shí)施體制，加強(qiáng)援外決策與實(shí)施職能的互動(dòng)與聯(lián)系，降低援外“決策-實(shí)施”環(huán)節(jié)的制度成本和協(xié)調(diào)成本。

（二）推進(jìn)對(duì)外援助專門立法，統(tǒng)領(lǐng)援外實(shí)施規(guī)范

對(duì)外援助法律制度是援外職能部門依法運(yùn)行、援外項(xiàng)目實(shí)施有效運(yùn)轉(zhuǎn)的制度保證。目前我國(guó)的對(duì)外援助實(shí)施法律制度存在一定的短板，需要通過推進(jìn)援外法律制度建設(shè)來為援外實(shí)施提供制度供給。

一是研究制定“對(duì)外援助法”。法律體系是以調(diào)整對(duì)象和調(diào)整方法為依據(jù)，由一國(guó)內(nèi)不同法律規(guī)范形成相互有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。[22]10法律體系以全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法為核心予以構(gòu)建，也包括相應(yīng)的行政法規(guī)、部門規(guī)章及地方立法。從對(duì)外援助法律規(guī)范體系目前的發(fā)展軌跡和趨勢(shì)而言，似乎正在走向一條“自下而上”的道路，即按照援外規(guī)章制度—援外行政法規(guī)—援外基礎(chǔ)性法律的模式進(jìn)行發(fā)展，這種法律體系形成過程必然遭遇立法成本高昂、內(nèi)部協(xié)調(diào)性差以及法律體系“發(fā)育遲緩”的尷尬[23]100。長(zhǎng)此以往并不利于我國(guó)援外工作的推進(jìn)。我國(guó)已經(jīng)具有長(zhǎng)期的援外實(shí)踐作為經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，存在相應(yīng)的援外政策文件作為理念基礎(chǔ)，存在為數(shù)眾多的援外規(guī)章作為規(guī)范基礎(chǔ)，已經(jīng)組建專門的援外機(jī)構(gòu)作為機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)，因而目前制定“對(duì)外援助法”的基本條件已經(jīng)具備。我國(guó)應(yīng)通過研究制定“對(duì)外援助法”，明確援外實(shí)施職能部門的職權(quán)界限，規(guī)范對(duì)外援助實(shí)施工作，為具體援外實(shí)施規(guī)范的制定提供外在壓力與上位法依據(jù)。

二是完善援外實(shí)施法律規(guī)范。援外實(shí)施規(guī)范包含援外實(shí)施環(huán)節(jié)的規(guī)范與規(guī)范不同援助實(shí)施方式的專門實(shí)施規(guī)范，援外實(shí)施包含援外項(xiàng)目實(shí)施主體資格管理、援外項(xiàng)目采購(gòu)管理、援外項(xiàng)目實(shí)施合同管理、援外項(xiàng)目實(shí)施過程管理、援外項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督管理等環(huán)節(jié)，在這些領(lǐng)域目前已經(jīng)存在較為詳盡的規(guī)章或規(guī)范性文件，但其實(shí)施范圍和部門協(xié)調(diào)有待加強(qiáng)。今后可以援外實(shí)施環(huán)節(jié)與實(shí)施方式為基本架構(gòu)，填補(bǔ)目前缺位的援外實(shí)施規(guī)范，消除當(dāng)前援外實(shí)施規(guī)章中的適用限制，通過相應(yīng)的援外實(shí)施匹配法律制度，有效提升對(duì)外援助的實(shí)際效果。

三是完善援外實(shí)施匹配法律制度。援外實(shí)施匹配法律制度是保障援外實(shí)施的重要制度支持，同時(shí)也是援外實(shí)施順利推進(jìn)的重要依托。例如，援外實(shí)施主體是我國(guó)援外工作與援外事業(yè)的中堅(jiān)力量，不僅應(yīng)當(dāng)對(duì)援外實(shí)施主體進(jìn)行管理和監(jiān)督，更應(yīng)當(dāng)通過制度對(duì)援外實(shí)施主體予以激勵(lì)和支持，構(gòu)建援外企業(yè)的海外保護(hù)和保險(xiǎn)制度。再如，我國(guó)援外職能部門目前雖然已經(jīng)出臺(tái)有關(guān)援外實(shí)施的部門內(nèi)部行政規(guī)范性文件，但由于這類文件在形式、制定程序方面與法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等存在較大差異，導(dǎo)致這些配套文件在援外實(shí)施管理工作中可能存在一定適用障礙，需要通過進(jìn)一步優(yōu)化援外實(shí)施匹配制度的規(guī)范形態(tài)。

（三）充實(shí)援外實(shí)施力量，提升援外實(shí)施能力

一是要增加援外工作人員編制。我國(guó)負(fù)責(zé)對(duì)外援助工作人員編制過少是援外工作的基本現(xiàn)實(shí)，在援外管理人員編制數(shù)量上與發(fā)達(dá)國(guó)家存在較大差距，如英國(guó)原國(guó)際發(fā)展部海內(nèi)外全部工作人員達(dá)到2 700 名，日本國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)員工人數(shù)達(dá)到1 900 多名；丹麥大約1 000 名援外工作人員負(fù)責(zé)30 億美元左右的援外資金，平均每人負(fù)責(zé)300 萬美元[24]；加拿大由1 800 名海內(nèi)外援外工作人員負(fù)責(zé)管理使用35 億美元的對(duì)外援助資金，平均每人負(fù)責(zé)200 萬美元左右。[25]進(jìn)入新時(shí)代以后，中國(guó)向國(guó)際社會(huì)提供公共品成為我國(guó)承擔(dān)大國(guó)責(zé)任的重要方式，我國(guó)的對(duì)外援助任務(wù)面臨諸多新的課題與挑戰(zhàn)，對(duì)外援助資金也較前一時(shí)期有所增加。在這種大背景下，合理增加對(duì)外援助職能部門的決策、實(shí)施等管理力量有利于提升援外項(xiàng)目的實(shí)施效果和援外資金的使用效率，避免援外實(shí)施機(jī)構(gòu)“超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)”。

二是要組建綜合性的援外項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)。我國(guó)的對(duì)外援助的決策與執(zhí)行部門眾多已經(jīng)成為影響對(duì)外援助效果的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，而援外實(shí)施力量分散則進(jìn)一步弱化了原本薄弱的實(shí)施能力。當(dāng)前援外決策機(jī)制與援外實(shí)施環(huán)節(jié)徹底分離所帶來的協(xié)調(diào)成本，也可能在一定程度消減原先已經(jīng)十分緊張的援外實(shí)施資源?？梢哉f，如何在編制有限的前提下緩解援外實(shí)施力量欠缺所造成的實(shí)施壓力成為不可回避的首要問題，而化零為整、集中分散的援助資源將成為當(dāng)前對(duì)外援助實(shí)施體制改革的重要思路。今后可以通過梳理現(xiàn)有的援外項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)和實(shí)施管理力量，在充分調(diào)研和論證的基礎(chǔ)上，將現(xiàn)有的分散的援外項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)和實(shí)施管理力量加以整合，組建綜合性的援外項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，規(guī)范和強(qiáng)化援外項(xiàng)目實(shí)施的過程管理。

三是要設(shè)立駐外機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)援外現(xiàn)場(chǎng)管理。在受援國(guó)建立負(fù)責(zé)對(duì)外援助的海外常設(shè)機(jī)構(gòu)有利于進(jìn)一步提升我國(guó)對(duì)外援助的影響，也能在一定程度上精準(zhǔn)定位受援國(guó)的援助需求。從目前來看，主要援助國(guó)在海外均設(shè)立了相應(yīng)的海外辦公室，如日本國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)在六大洲設(shè)立了90 多個(gè)海外辦公室，韓國(guó)國(guó)際合作署也在五個(gè)洲設(shè)立了40 個(gè)海外辦公室。我國(guó)在充實(shí)援外工作人員編制、整合對(duì)外援助項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)之后，也可有選擇地向部分受援國(guó)派駐分支機(jī)構(gòu)并設(shè)置專門的援外項(xiàng)目管理人員，以實(shí)現(xiàn)對(duì)援外項(xiàng)目進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)的過程管理與監(jiān)督。

五、結(jié)語(yǔ)

進(jìn)入新時(shí)代以后，中國(guó)通過增加對(duì)外援助規(guī)模更加積極的貢獻(xiàn)全球治理，為全人類的發(fā)展貢獻(xiàn)中國(guó)方案、經(jīng)驗(yàn)與力量。黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步指出：中國(guó)愿加大對(duì)全球發(fā)展合作的資源投入，致力于縮小南北差距，堅(jiān)定支持和幫助廣大發(fā)展中國(guó)家加快發(fā)展。[26]《“十四五”規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出：深化對(duì)外援助體制機(jī)制改革，優(yōu)化對(duì)外援助布局，向發(fā)展中國(guó)家特別是最不發(fā)達(dá)國(guó)家提供力所能及的幫助，加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生、科技教育、綠色發(fā)展、減貧、人力資源開發(fā)、緊急人道主義等領(lǐng)域?qū)ν夂献骱驮27]中國(guó)積極而持續(xù)地向國(guó)際社會(huì)提供物資性與制度性公共產(chǎn)品，為貢獻(xiàn)全球發(fā)展與構(gòu)建人類命運(yùn)共同體貢獻(xiàn)了中國(guó)力量，體現(xiàn)了大國(guó)擔(dān)當(dāng)。我國(guó)需要在擴(kuò)大對(duì)外援助規(guī)模、提升對(duì)外援助力度的同時(shí)，更應(yīng)通過完善對(duì)外援助實(shí)施法律制度、優(yōu)化對(duì)外援助實(shí)施機(jī)制，提升對(duì)外援助領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為中國(guó)貢獻(xiàn)全球發(fā)展提供有力的制度保障。

注釋：

①根據(jù)國(guó)務(wù)院新聞辦公室于2021 年發(fā)布的《新時(shí)代的中國(guó)國(guó)際發(fā)展合作》白皮書，“中國(guó)國(guó)際發(fā)展合作”指“在南南合作框架下，中國(guó)通過對(duì)外援助等方式在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域，包括人道主義援助方面開展的多雙邊國(guó)際合作”，特此說明。

②相關(guān)規(guī)定見國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布的《對(duì)外援助管理辦法》第18 條、第19 條。

③本文將受相關(guān)援外執(zhí)行部門委托具體實(shí)施援外管理工作的部門統(tǒng)稱為“援外項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)”。