摘要：隨著一些地區(qū)住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆臨期限，使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題逐漸引發(fā)討論。梳理相關(guān)立法，肯定“自動(dòng)續(xù)期”的《民法典》和肯定“申請(qǐng)續(xù)期”的《城市房地產(chǎn)管理法》相互矛盾，而關(guān)于續(xù)期期限和續(xù)期費(fèi)用則屬于立法空白。分析認(rèn)為，《民法典》的位階高于《城市房地產(chǎn)管理法》，故“自動(dòng)續(xù)期”模式具備合理性。有期限續(xù)期模式符合物權(quán)基本理念但應(yīng)當(dāng)合理界定續(xù)期年限，再次續(xù)期期限應(yīng)比照初次續(xù)期逐步遞減，直至房屋使用價(jià)值耗盡為止。有償續(xù)期模式已被現(xiàn)存立法承認(rèn)，但具體設(shè)計(jì)上應(yīng)注重對(duì)使用權(quán)人權(quán)利保障，如不能及時(shí)繳費(fèi)或存在繳費(fèi)困難，應(yīng)設(shè)置“緩沖時(shí)間”以減輕負(fù)擔(dān)。

關(guān)鍵詞：住宅建設(shè)用地使用權(quán)；續(xù)期模式；續(xù)期費(fèi)用

中圖分類(lèi)號(hào)：D923.2;D922.29文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2024）08-0089-05

On the Renewal of Residential Construction Land Use Rights

—Comment on the Conflict Between Civil Code and the Urban Real Estate Administration Law

Zhang Jingyi

（School of Law， Dongbei University of Finance and Economics， Dalian 116025）

Abstract： With the expiration of the right to use residential construction land in some areas， the issue of renewing the use rights is gradually being discussed. In reviewing the relevant legislation， the Civil Code which affirms “automatic renewal” and the Urban Real Estate Administration Law that affirms “renewal application” are contradictory to each other and the renewal period and renewal cost are legislative gaps.The analysis concluded that the rank of the Civil Code is higher than the Urban Real Estate Administration Law， so the “automatic renewal” model has rationality. The time-limited renewal pattern conforms to the basic philosophy of property rights but the renewal period must be reasonably defined and the renewal deadline must be gradually reduced until the housing use value is exhausted in light of the first renewal period. The paid renewal model is recognized by existing legislation but the specific design focuses on the protection of the rights of the user and if the payment is not made in time or it is difficult to pay， we will set up a “buffer time” to reduce the burden.

Keywords： residential construction land use rights; renewal mode; renewal fee

在《中華人民共和國(guó)民法典》（下稱《民法典》）出臺(tái)前，浙江省溫州市二十年住宅用地到期續(xù)期事件浙江省溫州市二十年住宅用地到期續(xù)期事件：據(jù)人民網(wǎng)2016年4月17日?qǐng)?bào)道，溫州一批20年產(chǎn)權(quán)住宅土地使用權(quán)到期，地方政府要求續(xù)期須按房產(chǎn)價(jià)格三分之一繳費(fèi)，引發(fā)社會(huì)熱議。這部分業(yè)主也因?yàn)樽≌恋厥褂脵?quán)到期而無(wú)法完成房屋的買(mǎi)賣(mài)過(guò)戶。11月27日，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》，提出要研究住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)到期后續(xù)期的法律安排，推動(dòng)形成全社會(huì)對(duì)公民財(cái)產(chǎn)長(zhǎng)久受保護(hù)的良好和穩(wěn)定預(yù)期。12月23日上午，國(guó)土資源部召開(kāi)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》新聞發(fā)布會(huì)，回應(yīng)了溫州市二十年住宅用地到期續(xù)期問(wèn)題，明確提出：地方在相關(guān)法律安排明確之前，可以采用“兩不一正?！钡倪^(guò)渡性辦法處理，即業(yè)主不需要提出續(xù)期申請(qǐng)，不需要繳費(fèi)，可正常辦理交易和登記手續(xù)。一度引發(fā)社會(huì)各界廣泛關(guān)注［1］。從住房發(fā)展史上看，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)城鎮(zhèn)土地制度為全民所有制，城鎮(zhèn)居民住房主要依靠福利分房，這一時(shí)期不存在住宅建設(shè)用地使用權(quán)，自然也沒(méi)有續(xù)期問(wèn)題。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的推行，我國(guó)逐漸開(kāi)始了有償使用國(guó)有土地的探索，福利分房制度向商品房制度演變。實(shí)施改革后，城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)采取“劃撥”和“出讓”兩種方式獲得，而大部分居民住房主要由中介商向政府支付土地出讓金后在土地上建房后購(gòu)買(mǎi)獲得，針對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)涉及期限、費(fèi)用等問(wèn)題引發(fā)了廣泛討論。

梳理《民法典》之前相關(guān)立法，《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（下稱《物權(quán)法》）和《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》（下稱《城市房地產(chǎn)管理法》）在續(xù)期制度的設(shè)計(jì)上秉持著不同立場(chǎng)?！段餀?quán)法》第一百四十九條規(guī)定了“自動(dòng)續(xù)期”的模式，而《城市房地產(chǎn)管理法》第二十二條則規(guī)定了“申請(qǐng)續(xù)期”的模式，并且還需要支付土地出讓權(quán)使用金。《民法典》出臺(tái)后，續(xù)期問(wèn)題上仍延續(xù)了《物權(quán)法》“自動(dòng)續(xù)期”的模式，僅增加了對(duì)續(xù)期費(fèi)用的規(guī)定，規(guī)定為繳納或是減免。因此，現(xiàn)存的《民法典》與《城市房地產(chǎn)管理法》仍存在沖突，而對(duì)于自動(dòng)續(xù)期是有償還是無(wú)償、可續(xù)期多少年、可續(xù)期多少次、續(xù)期費(fèi)用采用何種方式繳納都未作規(guī)定［2］。上海市虹口法院民事庭曹法官在接受記者采訪時(shí)就表示，不管是物權(quán)法還是民法典，對(duì)續(xù)期收費(fèi)問(wèn)題還都沒(méi)有明確說(shuō)法，對(duì)于自動(dòng)續(xù)期的期限如何規(guī)定，是否繳納費(fèi)用以及費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)如何確定等問(wèn)題，交由其他法律、行政法規(guī)規(guī)定［3］。本文將圍繞現(xiàn)存法律下“自動(dòng)續(xù)期”與“申請(qǐng)續(xù)期”這兩種模式的沖突展開(kāi)，并對(duì)城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期涉及的續(xù)期模式、續(xù)期費(fèi)用等問(wèn)題展開(kāi)討論。

一、相關(guān)立法之梳理與評(píng)析

（一）《城市房地產(chǎn)管理法》第二十二條之評(píng)析

根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第二十二條第一款規(guī)定，土地使用人需要提前一年提出繼續(xù)使用該土地的申請(qǐng)，申請(qǐng)通過(guò)后應(yīng)當(dāng)重新簽訂合同，并繼續(xù)繳納土地出讓金。這就明確了住宅建設(shè)用地使用權(quán)申請(qǐng)續(xù)期的模式以及有償續(xù)期的制度。然而，對(duì)于申請(qǐng)續(xù)期之后的期限卻未作規(guī)定，僅規(guī)定了“重新簽訂出讓合同”。而在第二十二條第二款中，規(guī)定了“未申請(qǐng)續(xù)期或者雖申請(qǐng)續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國(guó)家無(wú)償收回”，第二款之規(guī)定是對(duì)第一款的補(bǔ)充，規(guī)定了如果不按時(shí)續(xù)期的法律后果，是對(duì)申請(qǐng)續(xù)期制度的進(jìn)一步明確。

而在《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（下稱《暫行條例》）對(duì)于續(xù)期的立場(chǎng)與《城市房地產(chǎn)管理法》類(lèi)似，第四十一條規(guī)定了“土地使用權(quán)期滿，土地使用者可以申請(qǐng)續(xù)期，續(xù)期應(yīng)當(dāng)重新簽訂合同，支付土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記”。第四十一條的規(guī)定與第二十二條基本一致，都是規(guī)定了申請(qǐng)續(xù)期并重新簽訂合同、繳納出讓金的模式。這兩部法律都對(duì)“申請(qǐng)續(xù)期”和“有償續(xù)期”持肯定立場(chǎng)，這也反映出行政法律法規(guī)更側(cè)重于對(duì)土地使用權(quán)的保護(hù)。

（二）《民法典》第三百五十九條第一款之評(píng)析

《民法典》第三百五十九條第一款規(guī)定了住宅建設(shè)用地使用權(quán)“自動(dòng)續(xù)期”的模式，并規(guī)定了續(xù)期費(fèi)用可以“繳納”也可以“減免”。這其實(shí)是延續(xù)了《物權(quán)法》第一百四十九條關(guān)于“自動(dòng)續(xù)期”的立場(chǎng)，并在此基礎(chǔ)上肯定了“有償續(xù)期”?！皽p免”的前提是“繳納”，即只有在認(rèn)可“繳納”的前提下才能討論“減免”的問(wèn)題，故而，“繳納”是原則，“減免”為例外［4］。“減免”一詞留下了操作空間，各地可以根據(jù)使用權(quán)人的實(shí)際情況，對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的費(fèi)用加以減免。

《民法典》延續(xù)了《物權(quán)法》自動(dòng)續(xù)期的立場(chǎng)，由此產(chǎn)生了現(xiàn)存法律體系中關(guān)于續(xù)期方式截然不同的規(guī)定。此外，《民法典》并未對(duì)“自動(dòng)續(xù)期”制度進(jìn)一步明確，續(xù)期期限問(wèn)題懸而未決，在繳費(fèi)問(wèn)題上，如何合理界定續(xù)期費(fèi)用，具體減免的比例又是多少，這些問(wèn)題也有待進(jìn)一步解決。

二、續(xù)期模式相關(guān)問(wèn)題及解決

（一）申請(qǐng)續(xù)期與自動(dòng)續(xù)期

從現(xiàn)存立法上看，以《民法典》為代表的民法體系和以《城市房地產(chǎn)管理法》為代表的行政法體系在續(xù)期方式這一問(wèn)題的規(guī)定上具有較大差異。實(shí)際上，“申請(qǐng)續(xù)期”還是“自動(dòng)續(xù)期”并不存在爭(zhēng)議，因?yàn)檫@是一個(gè)法律適用問(wèn)題，按照《中華人民共和國(guó)立法法》（下稱《立法法》）的規(guī)定解決即可。

1.申請(qǐng)續(xù)期之不合理性分析

在《立法法》第一百零三條確立了“特別法優(yōu)于一般法”“新法優(yōu)于舊法”等法律適用的基本原則，而在《民法典》第十一條也規(guī)定了“其他法律對(duì)民事關(guān)系有特別規(guī)定的，依照其規(guī)定”，如果從“特別法優(yōu)于一般法”這一原則來(lái)看，住宅建設(shè)用地使用權(quán)是一項(xiàng)用益物權(quán)，《民法典》規(guī)定的是其一般適用規(guī)則，而《城市房地產(chǎn)管理法》則是針對(duì)城市住房的特殊規(guī)定，屬于特別法，那么根據(jù)一百零三條似乎應(yīng)當(dāng)適用《城市房地產(chǎn)管理法》之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為“申請(qǐng)續(xù)期”具有合理性。然而，《立法法》第一百零三條有適用前提，沖突的法條必須是“同一機(jī)關(guān)制定的”，也即立法主體屬于同一主體。而《民法典》由全國(guó)人大制定，屬于基本法，《城市房地產(chǎn)管理法》則是由全國(guó)人大常委會(huì)制定，屬于一般法，兩者并不是由同一機(jī)關(guān)制定，故無(wú)法適用《立法法》第一百零三條之規(guī)定。

2.自動(dòng)續(xù)期之合理性分析

《立法法》第九十九條規(guī)定：法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章；行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。這實(shí)際上是確立了“上位法優(yōu)于下位法”這一法律適用規(guī)則。根據(jù)這一原則，由全國(guó)人大所制定的《民法典》在位階上就要高于由全國(guó)人大常委會(huì)所制定的《城市房地產(chǎn)管理法》，因此，續(xù)期方式的選擇應(yīng)當(dāng)適用《民法典》之規(guī)定，即“自動(dòng)續(xù)期”模式。此外，從實(shí)際應(yīng)用上看，無(wú)論是基于便利使用權(quán)人續(xù)期的角度，還是簡(jiǎn)化管理機(jī)關(guān)續(xù)期程序的角度，“自動(dòng)續(xù)期”都要優(yōu)于“申請(qǐng)續(xù)期”。

（二）無(wú)期限續(xù)期與有期限續(xù)期

對(duì)于續(xù)期期限問(wèn)題，無(wú)論是規(guī)定“申請(qǐng)續(xù)期”的《城市房地產(chǎn)管理法》還是規(guī)定“自動(dòng)續(xù)期”的《民法典》都未作規(guī)定，屬于立法空白。這一問(wèn)題學(xué)界同樣爭(zhēng)論許久，主要可以分為有期限的續(xù)期和無(wú)期限的續(xù)期。

1.無(wú)期限續(xù)期模式之不合理性分析

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》以及《民法典》的相關(guān)規(guī)定，作為一種保障性質(zhì)的權(quán)利，我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)是由農(nóng)戶向集體申請(qǐng)，村集體根據(jù)一戶一房來(lái)分配的權(quán)利。因?yàn)檎厥褂脵?quán)實(shí)行無(wú)償分配，那么對(duì)這項(xiàng)保障性權(quán)利亦不存在續(xù)期或是續(xù)費(fèi)的問(wèn)題，由此一些學(xué)者主張住宅建設(shè)用地使用權(quán)也不應(yīng)設(shè)立續(xù)期期限。但我們同時(shí)也應(yīng)注意到，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體是村集體，農(nóng)戶向村集體提出申請(qǐng)以獲得產(chǎn)權(quán)，并且限制一戶一房。而城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)則是產(chǎn)權(quán)歸國(guó)家所有，國(guó)家通過(guò)出讓或劃撥的形式將住房用地使用權(quán)交由他人使用。那么從這一角度上來(lái)看，村民作為村集體的成員，申請(qǐng)取得集體用地的使用權(quán)是完全符合法理的，而城市居民獲得城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)則是支付一定代價(jià)從作為產(chǎn)權(quán)主體的國(guó)家手中獲得。從用益物權(quán)的法律屬性來(lái)看，實(shí)行有期限續(xù)期是正當(dāng)?shù)摹４送?，城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期應(yīng)當(dāng)考慮到社會(huì)主義土地公有屬性以及社會(huì)的公平利益，為了避免造成城市土地事實(shí)上的私有化以及保障大部分居民的生存發(fā)展權(quán)利，我們應(yīng)當(dāng)實(shí)行一種有期限的續(xù)期模式。

2.有期限續(xù)期模式之合理性分析

住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期期限問(wèn)題之所以懸而未決，是因?yàn)榱⒎ㄕ呖紤]到在住宅建設(shè)用地使用權(quán)存續(xù)期間，房屋可能面臨毀損、滅失的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的終止，所以法律不能規(guī)定續(xù)期的無(wú)限延長(zhǎng)。由此產(chǎn)生了“房屋安全存續(xù)期限說(shuō)”，又可稱為“安全使用年限說(shuō)”“功能報(bào)廢說(shuō)”等，將建筑物的安全使用年限作為住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的最長(zhǎng)時(shí)限［5］。許多學(xué)者支持了這種觀點(diǎn)，如林炳鋒提出自動(dòng)續(xù)期應(yīng)至地上建筑物的初始價(jià)值功能自然喪失時(shí)終止，這樣可以實(shí)現(xiàn)居民生活保障和土地有效利用的適當(dāng)平衡［6］。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)規(guī)定續(xù)期期限，而期限應(yīng)當(dāng)?shù)匠鞘型恋刂系慕ㄖ镏饕δ芡耆珕适r(shí)為止，這樣既能保障使用權(quán)人的利益，也能夠?qū)崿F(xiàn)住房資源的充分利用。

3.有期限續(xù)期模式的現(xiàn)存問(wèn)題及解決

上文已經(jīng)討論，續(xù)期期限應(yīng)當(dāng)?shù)浇ㄖ锛捌涓綄僭O(shè)施失去功能為限，那么在期限屆滿前，每次續(xù)期的年限應(yīng)當(dāng)如何界定？一些學(xué)者認(rèn)為再次續(xù)期應(yīng)該和初次年限保持一致。例如，朱廣新認(rèn)為相比非住宅建設(shè)用地使用權(quán)申請(qǐng)續(xù)期制度而言，住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的期限應(yīng)當(dāng)完全依據(jù)初始訂立的土地使用權(quán)出讓合同的約定，即續(xù)期的期限應(yīng)當(dāng)與首次約定的期限保持一致［7］。筆者認(rèn)為，對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)的再次續(xù)期應(yīng)適當(dāng)縮短年限，而如何設(shè)定年限則應(yīng)該根據(jù)不同住房在實(shí)際使用中的損耗程度加以界定，續(xù)期應(yīng)以房屋的使用價(jià)值為限。房屋作為實(shí)物在使用中不可避免會(huì)遭受損耗，在七十年的基礎(chǔ)上，房屋未來(lái)還能繼續(xù)保有的價(jià)值本身就是個(gè)未知數(shù)，而不同房屋設(shè)計(jì)之初的使用年限規(guī)范也沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。因此，對(duì)于再次續(xù)期筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同房屋的屬性設(shè)定再續(xù)期限，具體期限結(jié)合房屋質(zhì)量評(píng)估界定，自動(dòng)續(xù)期到房屋失去功能為止。

三、續(xù)期費(fèi)用相關(guān)問(wèn)題及解決

在《城市房地產(chǎn)管理法》和《暫行條例》等行政法律法規(guī)的規(guī)定上，都明確了“重新簽訂合同，繳納土地出讓金”，而續(xù)期費(fèi)用問(wèn)題并未在《物權(quán)法》中規(guī)定，直到《民法典》出臺(tái)，在第三百五十九條第一款規(guī)定了續(xù)期費(fèi)用“繳納或減免”，也就是說(shuō)《民法典》同樣確立了有償續(xù)期的制度，但與《城市房地產(chǎn)管理法》和《暫行條例》不同的是，在原則繳費(fèi)的基礎(chǔ)上確立了“減免”的制度。但《民法典》對(duì)于有償續(xù)期的具體內(nèi)容未作規(guī)定，這還值得進(jìn)一步討論。

（一）無(wú)償續(xù)期模式之不合理性分析

雖然《民法典》確立了原則繳費(fèi)的模式，但仍有一些學(xué)者認(rèn)可無(wú)償續(xù)期的模式，其觀點(diǎn)主要站在與宅基地使用權(quán)相比較的角度，既然宅基地使用權(quán)可以無(wú)償續(xù)期，那么城市居民也應(yīng)當(dāng)享有相同的權(quán)利。但筆者認(rèn)為，住宅建設(shè)用地使用權(quán)無(wú)償續(xù)期并不合理。從人口統(tǒng)計(jì)來(lái)看，城市人口明顯多于農(nóng)村人口，而且隨著城市經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，城市人地關(guān)系越來(lái)越緊張，如果城市住房也實(shí)行無(wú)償續(xù)期，將存在現(xiàn)存城市土地面積無(wú)法滿足城市人口的需求，因此無(wú)償續(xù)期不具備可行性。

而從《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）的最高效力以及土地產(chǎn)權(quán)的公有屬性來(lái)看，我國(guó)《憲法》明確規(guī)定了“城市土地屬于國(guó)家所有”。國(guó)有土地的使用應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“一個(gè)前提、兩項(xiàng)規(guī)則”，即必須土地全民所有，國(guó)家是城市土地的產(chǎn)權(quán)所有人，而地方政府就是國(guó)家行使所有權(quán)的代理人［8］。在城市土地公有制的前提下，對(duì)于城市土地的使用要遵循“有償?shù)挠衅谙蘩m(xù)期”，如果開(kāi)創(chuàng)了無(wú)償續(xù)期先例，還會(huì)有后續(xù)的再次無(wú)償續(xù)期，那所謂的土地公有屬性也就名存實(shí)亡了，這與《憲法》的“土地國(guó)有”原則相悖。我國(guó)實(shí)行商品房政策已有幾十年，在早期商品房買(mǎi)賣(mài)政策尚不規(guī)范時(shí)，一些購(gòu)房者搶占市場(chǎng)先機(jī)，購(gòu)買(mǎi)了多套甚至幾十套房屋，如果實(shí)行無(wú)償續(xù)期，這對(duì)于廣大城市居民并不公平，也不符合我國(guó)城市土地公有制的社會(huì)主義根本屬性。

（二）有償續(xù)期模式之合理性分析

“有償續(xù)期”模式在《城市房地產(chǎn)管理法》和《民法典》中都予以明確，而其合理性在于城市土地所有權(quán)人和使用權(quán)人的法律關(guān)系。國(guó)家是城市土地的所有權(quán)人，而業(yè)主作為城市住房的實(shí)際使用人是用益物權(quán)人，是否有償使用益物權(quán)要看雙方的合意，而主要應(yīng)關(guān)注的是所有權(quán)人的意思表示。在住宅建設(shè)用地續(xù)期上，住宅所有權(quán)人與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系應(yīng)屬于民事法律關(guān)系［9］。作為用益物權(quán)人在初始時(shí)為使用土地繳納了土地出讓金，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是作為土地所有權(quán)人的政府放棄了一定期限內(nèi)的土地使用權(quán)而收取的對(duì)價(jià)形式，當(dāng)用益物權(quán)屆滿，應(yīng)當(dāng)再次繳納費(fèi)用以繼續(xù)享有下一個(gè)期限內(nèi)的土地使用權(quán)?！睹穹ǖ洹分幸?guī)定的“自動(dòng)續(xù)期”實(shí)際上賦予了使用權(quán)人自主決定的權(quán)利，使用權(quán)人可以選擇續(xù)期或是不續(xù)期，在這樣的規(guī)定下，作為使用權(quán)人的城市居民和作為土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)代理人的地方政府是平等的民事主體?；谶@種法律關(guān)系，作為使用權(quán)人的城市居民應(yīng)當(dāng)付出一定的對(duì)價(jià)，同時(shí)也具有了再次繳納國(guó)有土地使用權(quán)出讓金的義務(wù)［10］。

而從行政法的視角上看，續(xù)期涉及政府的責(zé)任以及程序設(shè)計(jì)問(wèn)題［11］。政府發(fā)揮職能要保證資源的合理配置，這是政府規(guī)制市場(chǎng)配置資源的需要，也是政府管理的目標(biāo)所在。政府要充分保障在城市土地上城市居民對(duì)房屋的所有權(quán)，就要維護(hù)住宅建設(shè)用地使用權(quán)的永續(xù)發(fā)展，而這個(gè)權(quán)利應(yīng)當(dāng)是有償?shù)摹Ｈ绻麩o(wú)償續(xù)期，那對(duì)政府而言，所謂的“土地所有權(quán)人”就形同虛設(shè)，而事實(shí)上的土地所有人就私有化了，使得寶貴的土地資源被少數(shù)人長(zhǎng)期占有。因此，有償續(xù)期很好地維護(hù)了土地公有制，能保證有限的土地資源最大限度得到利用，維護(hù)了社會(huì)公平。此外，《民法典》在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)已經(jīng)對(duì)有償續(xù)期的操作程序進(jìn)行了規(guī)定，規(guī)定了續(xù)期費(fèi)用的“減免”，給了續(xù)期制度的設(shè)計(jì)留下了很大的操作空間，既然續(xù)期費(fèi)用可以減免，地方在出臺(tái)政策時(shí)當(dāng)然也可以分級(jí)確定續(xù)期費(fèi)用，照顧特殊群體。

（三）有償續(xù)期模式的現(xiàn)存問(wèn)題及解決

目前無(wú)論是《民法典》第三百五十九條還是《城市房地產(chǎn)管理法》第二十二條都僅確定了有償續(xù)期的模式，對(duì)如何收取費(fèi)用，具體收多少費(fèi)用未作規(guī)定。從法律關(guān)系上看，住房用地使用權(quán)續(xù)期上一共存在三方主體，在建設(shè)用地使用權(quán)出讓之初，是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商向地方政府繳納一定價(jià)款來(lái)獲取建設(shè)用地使用權(quán)，而當(dāng)業(yè)主和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商完成購(gòu)房買(mǎi)賣(mài)，各大業(yè)主過(guò)戶登記后，城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓給業(yè)主。當(dāng)住房用地使用權(quán)屆滿時(shí)，地方政府需要收取續(xù)期費(fèi)用的對(duì)象將是成百上千的業(yè)主，甚至是第一代業(yè)主的繼承人，這就給地方政府土地出讓金的收取增加了很大負(fù)擔(dān)。因此，雖然規(guī)定了“有償續(xù)期”的模式，但實(shí)際操作起來(lái)卻面臨著很大的困難，如何設(shè)計(jì)一個(gè)合理、規(guī)范的程序是我們需要考慮的問(wèn)題。

筆者認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情以及城市土地的公有屬性，城市住房在住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆臨期限時(shí)，可以采用業(yè)主自行續(xù)費(fèi)的模式，這也是參照用益物權(quán)的實(shí)際操作形式，政府可以提前對(duì)業(yè)主發(fā)布續(xù)期繳費(fèi)通知，業(yè)主可自行選擇繳費(fèi)方式。而如果業(yè)主不能及時(shí)繳費(fèi)或是有繳費(fèi)困難，可嘗試引入“有限產(chǎn)權(quán)”制度來(lái)破解這一困境。所謂“有限產(chǎn)權(quán)”其實(shí)是上個(gè)世紀(jì)房產(chǎn)改革的產(chǎn)物，主要是指權(quán)利人對(duì)享受政府或企事業(yè)單位補(bǔ)貼、優(yōu)惠而購(gòu)買(mǎi)的房屋其所有權(quán)有一定限制，即所有權(quán)人對(duì)產(chǎn)權(quán)中的收益、處分兩種權(quán)利的行使是有限的［12］。如果沒(méi)有及時(shí)續(xù)期就收回住宅建設(shè)用地使用權(quán)雖然從法理上是正確的，但從情理上來(lái)說(shuō)卻損害了房屋所有權(quán)人的利益，與立法初衷相悖?！坝邢蕻a(chǎn)權(quán)”為使用權(quán)人在屆臨續(xù)期期限時(shí)提供了一個(gè)“緩沖空間”，通過(guò)在一定程度上限制業(yè)主的處分權(quán)來(lái)解決遲延續(xù)期的問(wèn)題，業(yè)主只要不實(shí)行出售、抵押、租賃等行為，就可以延緩續(xù)期時(shí)間。

四、結(jié)束語(yǔ)

住房為民生之本，城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期問(wèn)題一直為各界所關(guān)注。本文以《民法典》第三百五十九條和《城市房地產(chǎn)管理法》第二十二條在續(xù)期模式上規(guī)定的沖突為切口，在肯定了現(xiàn)存法律下適用“自動(dòng)續(xù)期”的正當(dāng)性后，主要對(duì)現(xiàn)存法律規(guī)定比較模糊的住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期期限和續(xù)期費(fèi)用等問(wèn)題展開(kāi)了探究。筆者認(rèn)為有期限續(xù)期模式更適合我國(guó)國(guó)情，符合社會(huì)主義制度的根本屬性，并在此基礎(chǔ)上對(duì)有期限續(xù)期模式的現(xiàn)存問(wèn)題展開(kāi)分析。有期限的續(xù)期模式下再次續(xù)期的期限應(yīng)當(dāng)比照初次期限按房屋損耗程度縮減，自動(dòng)續(xù)期應(yīng)到房屋失去使用價(jià)值為止。在續(xù)期費(fèi)用的問(wèn)題上，本文分析了《民法典》和《城市房地產(chǎn)管理法》肯定有償續(xù)期模式的合理性，同時(shí)也對(duì)實(shí)行有償?shù)?、有期限的續(xù)期模式所存在的問(wèn)題展開(kāi)了討論。在實(shí)行有償續(xù)期的模式中，本文嘗試引入“有限產(chǎn)權(quán)”這一概念，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)屆臨續(xù)期問(wèn)題的業(yè)主設(shè)置“緩沖空間”，這對(duì)城市居民的住房權(quán)利是一種保障，也能更好地維護(hù)房屋產(chǎn)權(quán)人的所有權(quán)。

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作者簡(jiǎn)介：張競(jìng)一（2000—），男，漢族，遼寧鞍山人，單位為東北財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)、政府法治等。

（責(zé)任編輯：張震）