余釗飛，代冰潔

新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”具體落實(shí)到基層，就是一個(gè)不斷推動(dòng)基層法治建設(shè)、完善基層群眾自治的動(dòng)態(tài)治理過程，通過發(fā)揮基層群眾積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，從源頭上預(yù)防、化解矛盾糾紛。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，由楓橋等地人民創(chuàng)造和發(fā)展起來的化解矛盾、促進(jìn)和諧、引領(lǐng)風(fēng)尚、保障發(fā)展的一整套行之有效且具有典型意義和示范作用的基層社會(huì)治理方法。①中國(guó)法學(xué)會(huì)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”理論總結(jié)和經(jīng)驗(yàn)提升課題組：《“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的理論構(gòu)建》，法律出版社2018 年版，第96 頁。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”側(cè)重于基層社會(huì)的矛盾化解和平安建設(shè)，著力推進(jìn)自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理體系，構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理新格局。堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合，既是新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的精髓，也是基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向，更是貫徹憲法第五條關(guān)于建設(shè)“法治國(guó)家”、第二十四條關(guān)于“社會(huì)主義核心價(jià)值觀”、第一百一十一條關(guān)于“基層群眾自治”的集中體現(xiàn)。自治、法治、德治相結(jié)合的治理體系的核心是處理好基層黨委政府依法治理與基層群眾自治這兩者的關(guān)系，集中體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理和村民自治上。①余釗飛：《新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與憲法的基層實(shí)施》，《人民法院報(bào)》2018 年12 月21 日。從1980 年代起，我國(guó)農(nóng)村從人民公社體制分化出鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和村兩委會(huì)，形成了典型的“鄉(xiāng)政村治”體制，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)作為最基層的國(guó)家機(jī)關(guān)按照《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》履行政權(quán)建設(shè)和政府管理職能，村一級(jí)按照《村民委員會(huì)組織法》履行基層群眾自治職責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理和村民群眾自治構(gòu)成了我國(guó)基層政治生活的核心內(nèi)容。相對(duì)于黨政管理科層制和“命令—服從”剛性執(zhí)行體制而言，村民自治更多的是“協(xié)商—辦理”柔性執(zhí)行體制，黨政管理的高效與群眾自治的靈動(dòng)共同構(gòu)建了我國(guó)基層治理基本框架，國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略正是通過這一神經(jīng)末梢予以有效施展，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家法律政策與基層社會(huì)規(guī)范的有效落實(shí)。政府管理和村民自治的良性互動(dòng)從其本質(zhì)而言是國(guó)家權(quán)力與群眾權(quán)力的科學(xué)配置，如何不斷提高政府依法管理和群眾依法自治水平，不僅關(guān)系到法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，也事關(guān)基層政權(quán)現(xiàn)代化建設(shè)。

近年來，通過建立政府、社會(huì)和公民共同參與的“鄉(xiāng)政村治”模式，在治理方式上展現(xiàn)了從靈活多變的政策治理向穩(wěn)定的規(guī)范治理、依法治理的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)。②王勇：《復(fù)合型法治：破解鄉(xiāng)村治理難題的一種制度性框架》，《法商研究》2022 年第3 期。改革開放以來“鄉(xiāng)政村治”體制不斷健全完善的過程，反映出黨和國(guó)家通過依法治理實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略決心。從一定意義上講，以“現(xiàn)代化治理”代替“傳統(tǒng)治理”其實(shí)就是一個(gè)向法治化治理轉(zhuǎn)型的過程。③周佑勇：《推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的法治邏輯》，《社會(huì)科學(xué)文摘》2020 年第9 期。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)依法治理層面，近年來基層在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委依法決策、政府依法管理、人大主席團(tuán)依法運(yùn)行方面不斷完善，有力促進(jìn)基層政權(quán)法治化建設(shè)水平；在村民自治層面，近年來基層在村級(jí)權(quán)力運(yùn)行法治化、村務(wù)監(jiān)督法治化、村民會(huì)議和村民代表會(huì)議法治化等方面取得長(zhǎng)足發(fā)展，有力提升了群眾自治法治化水平。

一、新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)法治化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)依法治理是我們黨依法執(zhí)政、建設(shè)社會(huì)主義政治文明的重要內(nèi)容和必然要求，也是我國(guó)實(shí)行全面依法治國(guó)的重要組成部分。依法治理的本質(zhì)是權(quán)力來源于人民，執(zhí)行人民意志，切實(shí)保障公民權(quán)利。④應(yīng)松年：《從依法行政到建設(shè)法治政府》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2019 年版，第75 頁?！稇椃ā芬?guī)定，我國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，但權(quán)力要通過國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家政權(quán)來行使。全國(guó)人民代表大會(huì)集中人民意志制定法律。包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在內(nèi)的國(guó)家政權(quán)組織權(quán)力由人民通過法律授予，用以執(zhí)行集中人民意志的法律。依法治理，也就是依照人民意志行使國(guó)家治理、社會(huì)治理的權(quán)力。執(zhí)行人民意志，保障公民權(quán)利，是依法治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，這是由我們執(zhí)政黨的性質(zhì)和國(guó)家的性質(zhì)決定的。國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)作為管理者，必須依法管理各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)，規(guī)范公民行為，對(duì)違法者進(jìn)行治理，這是國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)必須履行的職責(zé)。同時(shí)，依法執(zhí)政更強(qiáng)調(diào)對(duì)管理者的要求，而不是對(duì)被管理者的要求。只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)等政權(quán)機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法治理，使政府走上法治軌道，才有可能正確有效地行使治理權(quán)力，管理好各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)。堅(jiān)持自治、法治、德治“三治融合”豐富和發(fā)展了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，是新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中最具標(biāo)志性原創(chuàng)性的金色名片，正是因?yàn)橛小叭稳诤稀钡然鶎由鐣?huì)治理的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，才有了新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”理論命題的實(shí)踐依據(jù)和理論淵源。從這個(gè)意義上說，“三治融合”是新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的內(nèi)涵式創(chuàng)新發(fā)展，具有不可替代的構(gòu)成性價(jià)值。①?gòu)埼娘@、徐勇、邱澤奇等：《“三治融合”與重構(gòu)基層社會(huì)》，《治理研究》2023 年第6 期?！叭稳诤稀弊鳛樾聲r(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的重要內(nèi)容之一，貫徹于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)依法治理全過程之中?！班l(xiāng)政村治”體制，其主要內(nèi)容便是基層黨政管理與群眾自治良性互動(dòng)。在基層法治建設(shè)的進(jìn)程中，一方面考驗(yàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)如何依法高效管理，另一方面也考驗(yàn)群眾自治組織如何依法高效自治。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)架構(gòu)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委依法決策、政府依法管理、人大主席團(tuán)依法運(yùn)行構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)法治化建設(shè)的三大基石。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委依法決策

黨的十八屆四中全會(huì)提出“依法執(zhí)政是依法治國(guó)的關(guān)鍵”，明確要求“完善黨委依法決策機(jī)制”。②《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014 年10 月29 日。堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，不斷完善黨的自身建設(shè)，是鞏固改革成果、全面提升黨的建設(shè)質(zhì)量、全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本保證。在基層治理法治化進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委依法決策是基層法治建設(shè)的核心內(nèi)容。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委依法決策是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的核心保障。在中國(guó)的政治架構(gòu)中，決策體制是政治體制的核心，同時(shí)也是影響國(guó)家發(fā)展軌跡的關(guān)鍵要素。③周光輝：《當(dāng)代中國(guó)決策體制的形成與變革》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011 年第3 期。作為國(guó)家治理的前沿陣地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與群眾有著天然的密切聯(lián)系，因而在黨和國(guó)家的工作全局中具有至關(guān)重要的地位。作為基層治理的核心主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)穩(wěn)定發(fā)展擔(dān)負(fù)主體責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的決策直接影響著鄉(xiāng)村治理的發(fā)展方向，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的主導(dǎo)力量。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委堅(jiān)持依法決策是確保鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化在法治軌道內(nèi)運(yùn)行的關(guān)鍵力量。隨著黨內(nèi)法規(guī)體系的不斷健全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決策權(quán)的行使必須通過黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行約束和規(guī)范，確保決策權(quán)力在法治框架內(nèi)進(jìn)行，防止權(quán)力濫用和尋租行為。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委依法決策與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”人群的綜合法治素養(yǎng)密切相關(guān)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)，黨委領(lǐng)導(dǎo)干部所擁有的決策權(quán)是最重要的權(quán)力之一，決策權(quán)的行使往往也最易伴隨著腐敗行為的發(fā)生，因此構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的依法決策機(jī)制是基礎(chǔ)性工作機(jī)制。④安群：《全面依法治國(guó)要抓住“關(guān)鍵少數(shù)”》，《安徽日?qǐng)?bào)》2018 年11 月13 日。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委依法決策能夠給鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部行使決策權(quán)劃定明確的界限、設(shè)定規(guī)范的程序，強(qiáng)調(diào)決策權(quán)行使的有限性和規(guī)范性，并設(shè)定決策問責(zé)機(jī)制，有效地約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部，保障決策的科學(xué)性和合理性，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理水平。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委依法決策是一個(gè)科學(xué)決策、民主決策的過程，是基層實(shí)現(xiàn)高效治理的基礎(chǔ)。在決策過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委不僅需要確保決策目標(biāo)反映“人民本位”，順應(yīng)群眾的期待，也要確保決策結(jié)果能夠滿足群眾實(shí)際需求。這就意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委必須始終堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策和依法決策的原則；其中依法決策具有統(tǒng)領(lǐng)性地位，民主決策體現(xiàn)決策的價(jià)值導(dǎo)向，科學(xué)決策確保決策結(jié)果的有效性和合理性⑤蔣清華：《完善黨委決策制度的法學(xué)思考》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2017 年第1 期。。從歷史上看，黨建引領(lǐng)始終是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的歷史傳統(tǒng)和鮮明特征。⑥劉玨：《中國(guó)政法體制下“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的演進(jìn)歷程與新時(shí)代發(fā)展》，《毛澤東鄧小平理論研究》2022 年第8 期。實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委依法決策主體、內(nèi)容、程序逐漸規(guī)范完善。在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，隨著基層法治建設(shè)步伐加速，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記辦公會(huì)議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會(huì)議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政聯(lián)席會(huì)議等決策機(jī)制不斷依法完善。其一，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記決策權(quán)。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記辦公會(huì)議議事范圍是需要提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會(huì)議審議的重要事項(xiàng)。上述事項(xiàng)可以先召開黨委書記辦公會(huì)議進(jìn)行醞釀，書記辦公會(huì)議一般由書記主持，副書記參加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、紀(jì)委書記和組織委員列席會(huì)議；其議題確定按照“誰分管、誰負(fù)責(zé)”的原則，先由分管領(lǐng)導(dǎo)在會(huì)前向會(huì)議主持人匯報(bào)，經(jīng)審定后，向黨政辦提交書面議題表，黨政辦將議題匯總整理后，提交會(huì)議研究。其二，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決策權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會(huì)議作為最核心的決策主體，其主要議事范圍為集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的建設(shè)和政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)建設(shè)以及干部選拔任用、獎(jiǎng)懲和重大項(xiàng)目、大額度資金使用等重大事項(xiàng)，主要圍繞基層黨建以及人財(cái)物等資源的配置問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會(huì)議事決策以集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則進(jìn)行，嚴(yán)格會(huì)議紀(jì)律，按照確定議題、會(huì)議通知、醞釀意見、會(huì)議討論、民主表決等程序進(jìn)行，同時(shí)要求形成會(huì)議紀(jì)要、通報(bào)會(huì)議情況。其三，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政聯(lián)席會(huì)議決策權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政聯(lián)席會(huì)議議事范圍集中于貫徹落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會(huì)議有關(guān)決定，研究執(zhí)行各類工作計(jì)劃，研究安排日常工作中的重要問題和需要統(tǒng)籌安排的事項(xiàng)，討論重大財(cái)政支出、大額資金使用和重大項(xiàng)目，研究需要提交黨委會(huì)議討論決定的事項(xiàng)?？傮w而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記辦公會(huì)側(cè)重于重大事項(xiàng)醞釀、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會(huì)議側(cè)重于重大事項(xiàng)決策、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政聯(lián)席會(huì)議側(cè)重于重大事項(xiàng)執(zhí)行，形成決策意圖、決策過程、決策成效的工作閉環(huán)。近年來，隨著社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、重大行政決策合法性審查等制度的不斷完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委依法決策水平不斷提升，為基層治理法治化奠定基礎(chǔ)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法管理

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做到依法管理，這是依法行政原則的內(nèi)在要求。依法行政是依法治理的重要內(nèi)容，但依法行政與依法治理又有區(qū)別。依法治理是人民當(dāng)家作主，是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律治理國(guó)家。依法行政是要求行政機(jī)關(guān)及其工作人員要依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序行使行政權(quán)力，其主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等行政機(jī)關(guān)，核心是規(guī)范和約束行政權(quán)力。在當(dāng)前的五級(jí)政府管理體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于基礎(chǔ)地位，肩負(fù)著將上級(jí)政府的政策決策轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)的重任。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理職責(zé)范圍也隨之?dāng)U大，其工作的廣度和深度呈現(xiàn)出更加多元化復(fù)雜化的新狀況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著工作范圍擴(kuò)大、工作任務(wù)疊加等狀況，包括多中心工作、多常規(guī)工作、多迎檢工作、多材料工作、多創(chuàng)新工作等。這種格局不但增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作量，也提升了治理的復(fù)雜性。①楊華：《多工作任務(wù)、機(jī)制創(chuàng)新與基層責(zé)任共同體構(gòu)建——以江西省永新縣“副職駐村”制度為例》，《江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2022 年第5 期。作為上級(jí)政府和基層社會(huì)的聯(lián)絡(luò)紐帶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在執(zhí)行上級(jí)政府的任務(wù)時(shí)，也面臨著大量基層社會(huì)治理任務(wù)。在國(guó)家治理的場(chǎng)域內(nèi)，政府間權(quán)力關(guān)系的互動(dòng)主要體現(xiàn)在事權(quán)和治權(quán)的配置上。所謂事權(quán)，是指不同級(jí)別政府負(fù)責(zé)的公共事務(wù)職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，即某級(jí)政府對(duì)特定事務(wù)的管理權(quán)限。②王浦劬：《中央與地方事權(quán)劃分的國(guó)別經(jīng)驗(yàn)及其啟示——基于六個(gè)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的分析》，《政治學(xué)研究》2016 年第5 期。此外，治權(quán)指的是特定層級(jí)地方政府在公共事務(wù)管理中的權(quán)力，包括資源分配、任務(wù)制定和執(zhí)行檢查的能力。③陳家建、趙陽：《低治理權(quán)”與基層購(gòu)買公共服務(wù)困境研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2019 年第1 期。不同層級(jí)政府間治權(quán)的分配是不均等的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可調(diào)配的資源較少，主要承擔(dān)上級(jí)制定的治理任務(wù)和接受檢查，由于自主空間不大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理能力亦受到局限。

隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的加速，加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要性日益凸顯，其典型標(biāo)志便是2021 年4 月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，文件對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理能力提升作出了明確部署。在現(xiàn)行的條塊體系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為“塊”如何與縣一級(jí)各部門的“條”之間實(shí)現(xiàn)高效聯(lián)動(dòng)并構(gòu)建“條塊結(jié)合”的工作格局，成為基層政府管理現(xiàn)代化的重要方向。為不斷應(yīng)對(duì)基層社會(huì)紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況以適應(yīng)不斷變化的治理環(huán)境，以浙江為代表的東部省份，開始按照“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”的改革思路，運(yùn)用數(shù)字化改革紅利重點(diǎn)建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的“四個(gè)平臺(tái)”建設(shè)，從最初的綜治工作、市場(chǎng)監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)四個(gè)平臺(tái)迭代升級(jí)為黨建統(tǒng)領(lǐng)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)、平安法治、公共服務(wù)等四個(gè)平臺(tái)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整合資源力量、提高管理能力、抓好改革發(fā)展穩(wěn)定探索出新路徑。究其本質(zhì)而言，“四個(gè)平臺(tái)”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依據(jù)法定職責(zé)，運(yùn)用數(shù)字化手段，主動(dòng)適應(yīng)基層社會(huì)變革，推動(dòng)基層政府依法管理。

值得注意的是，在基層法治政府建設(shè)過程中，浙江等地在全國(guó)率先將合法性審查拓展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至村居。2020 年浙江在全省部署開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)合法性審查全覆蓋工作，2023 年初《浙江省行政合法性審查工作規(guī)定》出臺(tái)，以規(guī)章形式將合法性審查職能拓展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對(duì)合法性審查范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序、機(jī)制、運(yùn)行等問題作出明確規(guī)定，全面補(bǔ)強(qiáng)基層政府依法管理能力。如“楓橋經(jīng)驗(yàn)”發(fā)源地諸暨市楓橋鎮(zhèn)構(gòu)建“黨政辦+司法所+基層站所+執(zhí)法隊(duì)法制審核人員+法律顧問”五位一體的合法性審查機(jī)制，組建合法性審查隊(duì)伍，搭建線上合法性審查流轉(zhuǎn)平臺(tái)，對(duì)行政機(jī)關(guān)合同、行政規(guī)范性文件、行政執(zhí)法決定等涉法事項(xiàng)開展合法性審查；同時(shí)出臺(tái)《楓橋鎮(zhèn)行政應(yīng)訴工作規(guī)范化實(shí)施意見》，規(guī)范行政應(yīng)訴工作，依法履行出庭應(yīng)訴職責(zé)，明確行政應(yīng)訴職責(zé)分工，理順行政應(yīng)訴工作流程，支持法院審理行政案件，促進(jìn)政府依法行政，有力提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理法治化水平。在“條線結(jié)合”治理框架的指引下，楓橋鎮(zhèn)按照《浙江省綜合行政執(zhí)法條例》要求，深入推進(jìn)“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革，構(gòu)建完善職責(zé)清晰、隊(duì)伍精簡(jiǎn)、協(xié)同高效、機(jī)制健全、行為規(guī)范、監(jiān)督有效的行政執(zhí)法體制機(jī)制，部門授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”，為基層高效能執(zhí)法做出有力探索。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)依法運(yùn)行

人民代表大會(huì)制度是符合我國(guó)國(guó)情和實(shí)際、體現(xiàn)社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)、保證人民當(dāng)家做主、保障實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的好制度，是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民在人類政治制度史上的偉大創(chuàng)造，是在我國(guó)政治發(fā)展史乃至世界政治發(fā)展史上具有重大意義的全新政治制度。人民代表大會(huì)制度的思想基礎(chǔ)是代議制理論。約翰·密爾曾旗幟鮮明地指出：“既然在面積和人口超過一個(gè)小城鎮(zhèn)的社會(huì)里（除公共事務(wù)的某些極次要的部分外），所有的人親自參與公共事務(wù)是不可能的，因而我們就可以得出結(jié)論：一個(gè)完美政府的理想類型一定是代議制政府。”①[英]約翰·穆勒：《代議制政府》，段小平譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2007 年版，第105 頁。2015 年，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》修改后，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的功能和定位有了一定程度的明確。從當(dāng)前大部分關(guān)于人大主席團(tuán)的地方立法上看，可以發(fā)現(xiàn)地方立法只是在其中的條文中涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的部分職能，并沒有專門為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)應(yīng)發(fā)揮何種功能做出說明和規(guī)定。具體到浙江，2016 年7 月29 日第十二屆浙江省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議通過了《浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)工作條例》，其中對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的選舉方式、名額、在人民代表大會(huì)開會(huì)和閉會(huì)期間的職能等做出了具體的規(guī)定，如“主席團(tuán)成員的名額為七人至十三人，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)或者人口較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不超過十七人”等。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)相關(guān)法律規(guī)定梳理來看，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的定位在法律上存在一些沖突和諸多空白，但這并未從法律上否定其聯(lián)系群眾、聽取意見、反映民意的功能。

在基層人大制度建設(shè)層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在基層社會(huì)治理體系和治理能力建設(shè)中的地位日益重要，人民群眾通過人大渠道表達(dá)訴求有助于緩解信訪壓力。浙江部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)堅(jiān)持以習(xí)近平法治思想“十一個(gè)堅(jiān)持”為指導(dǎo)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)聯(lián)系群眾方面開拓了一些良好做法，積極探索夯實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大基礎(chǔ)，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)活力的新路徑，取得了一些成效。從法理上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)具有發(fā)揮聯(lián)系群眾、聽取和反映人民群眾的建議和意見功能的潛力。近年來，浙江省永康市龍山鎮(zhèn)全面推動(dòng)治理主體由單一走向多元，由“多中心”向“一核多元”轉(zhuǎn)變；激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席制度，吸納“兩代表一委員”參與基層法治建設(shè)；其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表聯(lián)絡(luò)站以司法監(jiān)督、矛盾糾紛化解、當(dāng)事人救助為主要內(nèi)容，不斷延伸法院司法職能、人大監(jiān)督渠道、代表履職形式的基層治理平臺(tái)，通過“代表說理、法官說法”，為化解矛盾糾紛、防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)隱患提供了極大幫助。上述探索為充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)聯(lián)系群眾服務(wù)群眾打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)制度效能依然未能充分發(fā)揮。實(shí)踐中首先可以進(jìn)一步明確代表聯(lián)絡(luò)站法律地位，建立健全聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)體制機(jī)制。定期接待群眾、密切聯(lián)系群眾是人大代表的職責(zé)。然而，在設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)站之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)更多地也是參與到黨委政府日常工作中，人大代表的群眾聯(lián)系工作開展得并不充分。從上述人大代表聯(lián)絡(luò)站的矛盾糾紛化解實(shí)踐來看，其中既有當(dāng)事方之間純粹利益沖突引發(fā)的糾紛，也有制度缺陷導(dǎo)致的社會(huì)矛盾。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)缺位的情況下，大量本應(yīng)通過人大代表提交建議和意見來解決的群眾訴求就會(huì)進(jìn)入信訪渠道，使得民意集成和問題反映混淆在一起，久而久之造成“信訪不信法”的局面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)及人大代表在閉會(huì)期間應(yīng)充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，通過人大代表聯(lián)絡(luò)站等方式密切聯(lián)系群眾、收集群眾訴求，再聯(lián)絡(luò)各職能部門共同化解社會(huì)矛盾糾紛，并開展代表建議意見辦理工作，推動(dòng)代表建議意見辦理工作落地見效。

二、新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與村民自治法治化

村民自治制度作為國(guó)家的一項(xiàng)基本法律制度，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民群眾實(shí)現(xiàn)當(dāng)家做主的基本形式之一。①余釗飛：《“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與鄉(xiāng)村治理法治化》，《人民法治》2018 年第Z1 期。通過這種制度，廣大農(nóng)民群眾能夠在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，真正實(shí)現(xiàn)當(dāng)家做主。一部“楓橋經(jīng)驗(yàn)”發(fā)展史，從一定意義上講就是典型的基層群眾自治史?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”的產(chǎn)生、發(fā)展和以人為本、以德服人、以和為貴的村治文化傳統(tǒng)密切相關(guān)，“從一定意義上講，‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’的產(chǎn)生更多的是對(duì)傳統(tǒng)文化的認(rèn)可和傳承，更多的是群眾對(duì)自我規(guī)范的不斷堅(jiān)守”②余釗飛、羅愛軍：《“楓橋經(jīng)驗(yàn)”形成淵源考》，《浙江工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2023 年第2 期。?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”不斷豐富村民自治之內(nèi)涵，村民自治不斷豐富“楓橋經(jīng)驗(yàn)”之形式。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”對(duì)村民自治的發(fā)展和實(shí)踐產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，證明在適當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，村民自治能夠有效地解決農(nóng)村問題，增強(qiáng)農(nóng)村凝聚力。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”高度關(guān)注村民自治的制度創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新。村民自治作為基層群眾自治制度在廣大農(nóng)村的具體實(shí)踐，隨著法治建設(shè)的不斷深入，其法治化程度不斷提高，不僅提高了自治的規(guī)范性和有效性，還有助于在基層預(yù)防化解矛盾糾紛、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。

（一）村級(jí)權(quán)力運(yùn)行法治化

村級(jí)權(quán)力控制在法治軌道內(nèi)，是保障鄉(xiāng)村治理法治化的前提。在鄉(xiāng)村治理中實(shí)現(xiàn)法治，需要依法賦予并保障村民自治權(quán)限，劃定村民自治的政策法律邊界。①余釗飛：《新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”：鄉(xiāng)村治理中的“三治融合”》，《人民法治》2018 年第14 期?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》即將面臨新的修訂，由于我國(guó)50 多萬個(gè)行政村地理資源稟賦、歷史文化底蘊(yùn)、生產(chǎn)生活等形態(tài)各異，決定了《村民委員會(huì)組織法》必須具備強(qiáng)大的因時(shí)制宜、因地制宜、因人制宜的機(jī)動(dòng)靈活性。當(dāng)前，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”已成為中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)治理的典范，且2018 年12 月28 日起施行的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第二十條規(guī)定：推廣新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)，提升鄉(xiāng)村德治水平，建設(shè)平安鄉(xiāng)村。貫徹落實(shí)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”已成為基層治理的重要內(nèi)容。村民委員會(huì)維護(hù)村民權(quán)益、化解村民矛盾、維護(hù)村莊穩(wěn)定、照護(hù)村內(nèi)弱勢(shì)群體的內(nèi)容，與新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的精神內(nèi)涵高度一致。堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，建設(shè)平安鄉(xiāng)村也是鄉(xiāng)村治理法治化的應(yīng)有之義。制度實(shí)施有賴于制度創(chuàng)新，盡管我國(guó)現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》第二十七條第一款規(guī)定“村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案”。但在實(shí)踐中，簡(jiǎn)單的備案制度無法預(yù)防和阻止村民自治章程、村規(guī)民約中不合法、不合理的內(nèi)容，事后責(zé)令改正的效果不佳?；诜ㄖ螄?guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的時(shí)代要求，有必要全面明確鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使備案審查權(quán)，對(duì)村民自治章程、村規(guī)民約實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行合法性審查。

2019 年中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等11 個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)移風(fēng)易俗建設(shè)文明鄉(xiāng)風(fēng)的指導(dǎo)意見》提出，村規(guī)民約的內(nèi)容一定要符合憲法和法律的精神，農(nóng)村群眾自治性組織制定和實(shí)施約束性措施，要符合村民自治程序和規(guī)范；有關(guān)部門要通過制定規(guī)范的村規(guī)民約范本，主動(dòng)引導(dǎo)和規(guī)范，完善審查備案的程序。全國(guó)多省關(guān)注到村民自治章程、村規(guī)民約的備案審查問題，并予以制度創(chuàng)新，如2020 年湖南省司法廳、湖南省民政廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展村規(guī)民約和居民公約法制審核的指導(dǎo)意見》，對(duì)在制定或者修訂村規(guī)民約和居民公約過程中，組織開展法制審核工作進(jìn)行具體細(xì)化和規(guī)范。由此可見，村民自治章程、村規(guī)民約備案審查建設(shè)在法治鄉(xiāng)村建設(shè)過程中愈發(fā)重要。

實(shí)踐中，浙江義烏等地充分利用農(nóng)村法律顧問網(wǎng)絡(luò)有效全覆蓋優(yōu)勢(shì)，依托“村務(wù)清廉釘辦”平臺(tái)，在2021 年開始探索開展村級(jí)重大事項(xiàng)合法性審查工作：第一，對(duì)審查范圍“目錄化”，明晰了哪些事項(xiàng)屬于村級(jí)重大事項(xiàng)；第二，對(duì)審查主體“責(zé)任化”，確定了誰有權(quán)利對(duì)村級(jí)重大事項(xiàng)進(jìn)行審查；第三，對(duì)審查方式及程序“標(biāo)準(zhǔn)化”，羅列了如何對(duì)村級(jí)重大事項(xiàng)進(jìn)行合法性審查。此項(xiàng)改革立足基層重大事項(xiàng)把關(guān)難、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理難、維護(hù)村級(jí)合法權(quán)益難等農(nóng)村基層治理難點(diǎn)堵點(diǎn)，把所有類型的合同都納入審查范圍，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)審盡審”，有力提升了村級(jí)依法治理水平。

（二）村務(wù)監(jiān)督法治化

村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)與村委會(huì)的關(guān)系，是村民自治中的重要關(guān)系之一。從“楓橋經(jīng)驗(yàn)”歷史形成中同樣可以觀察到村務(wù)監(jiān)督制度是基層社會(huì)協(xié)同治理機(jī)制中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。②余釗飛、代冰潔：《邁向基層社會(huì)協(xié)同治理：“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的歷史形成與啟示》，《行政管理改革》2023 年第9 期。村務(wù)監(jiān)督制度同樣是村民自治制度的重要組成部分?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第十條規(guī)定村民委員會(huì)“接受村民監(jiān)督”，第三十條規(guī)定“村民委員會(huì)實(shí)行村務(wù)公開制度”。這是關(guān)于村民自治的監(jiān)督方面的基本制度。這一制度要落到實(shí)處，就涉及村民監(jiān)督具體如何進(jìn)行、村務(wù)公開具體如何操作，必須有健全的體制和程序?，F(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》第三十二條規(guī)定：“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)村民民主理財(cái)，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實(shí)?！鍎?wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員向村民會(huì)議和村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)，可以列席村民委員會(huì)會(huì)議?！卑凑者@一法律規(guī)定，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)扮演著相當(dāng)于黨內(nèi)的紀(jì)檢部門和國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)的角色。根據(jù)1998 年《村民委員會(huì)組織法》的有關(guān)規(guī)定，浙江省人大常委會(huì)1999 年10 月頒行《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法〉辦法》，該辦法就村務(wù)監(jiān)督機(jī)制作了專門的規(guī)定，起初設(shè)立“村務(wù)公開監(jiān)督小組”作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)。2012 年該辦法修訂后，取消了“村務(wù)公開監(jiān)督小組”的規(guī)定，改為與中央立法一致的“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)”。浙江省的相關(guān)規(guī)定，將中央立法的原則性規(guī)定變成具體細(xì)致的可操作規(guī)范。具體而言有四個(gè)方面：第一，進(jìn)一步規(guī)定了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的成員人數(shù)，規(guī)定為三至五人；第二，進(jìn)一步規(guī)定了村委會(huì)成員近親屬回避的范圍，具體列舉了近親屬是哪些；第三，進(jìn)一步規(guī)定了具體操辦村務(wù)特別是財(cái)務(wù)的村文書和報(bào)賬員不得兼任監(jiān)督委員，按“不得自己監(jiān)督自己”的原則補(bǔ)充了一種回避；第四，進(jìn)一步規(guī)定了監(jiān)督委員會(huì)成員的選任條件和任期，規(guī)定與村委會(huì)委員條件任期一致。2019年，為推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制，規(guī)范村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)高效履職，加強(qiáng)村級(jí)民主管理和監(jiān)督，提升鄉(xiāng)村治理水平，浙江在總結(jié)、提煉武義縣村務(wù)監(jiān)督“后陳經(jīng)驗(yàn)”的基礎(chǔ)上，制定了浙江省地方標(biāo)準(zhǔn)《村務(wù)監(jiān)督工作規(guī)范》，對(duì)村務(wù)監(jiān)督全過程各環(huán)節(jié)進(jìn)行全過程規(guī)范，逐項(xiàng)細(xì)化村務(wù)決策、村務(wù)公開、村級(jí)集體資金資產(chǎn)資源管理、村工程建設(shè)等7 大方面41 個(gè)監(jiān)督事項(xiàng)，有力推進(jìn)村務(wù)監(jiān)督規(guī)范化法治化水平。

此外，為有效加強(qiáng)基層公權(quán)力監(jiān)督，營(yíng)造公開透明的辦事環(huán)境，進(jìn)一步加強(qiáng)“源頭治理”，推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化、社會(huì)化、專業(yè)化，2021 年以來，永康市人民檢察院立足辦案積極參與基層社會(huì)治理，結(jié)合農(nóng)村基層組織需求創(chuàng)立村務(wù)合規(guī)制度，利用法律專業(yè)人員的法治思維為村務(wù)決策提供意見，促進(jìn)村務(wù)合法合規(guī)，預(yù)防和減少社會(huì)矛盾糾紛，取得了較好實(shí)效。檢察機(jī)關(guān)從企業(yè)合規(guī)的思路出發(fā)開始探索村務(wù)合規(guī)工作，永康市人民檢察院與龍山鎮(zhèn)黨委于2022 年聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于共同推進(jìn)村務(wù)合規(guī)機(jī)制試點(diǎn)工作的意見》《村務(wù)合規(guī)制度運(yùn)行辦法（試行）》，雙方共同推進(jìn)村務(wù)合規(guī)工作。其主要內(nèi)容包括在村級(jí)組織中建立合規(guī)體系，對(duì)村內(nèi)政策、重大事項(xiàng)進(jìn)行事前合規(guī)性審查，評(píng)估引發(fā)社會(huì)矛盾糾紛風(fēng)險(xiǎn)，提出合規(guī)意見和優(yōu)化建議，促進(jìn)村務(wù)行為合法合規(guī)，預(yù)防和減少社會(huì)矛盾糾紛，實(shí)現(xiàn)社會(huì)矛盾糾紛“源頭治理”。即通過一系列的制度與程序保障，規(guī)范村級(jí)組織的村務(wù)行為，對(duì)存在不合法不合規(guī)問題或存在可能導(dǎo)致矛盾糾紛風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的村務(wù)決策提出合規(guī)意見，幫助規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，從源頭上減少社會(huì)矛盾糾紛的產(chǎn)生。其村務(wù)合規(guī)審查主體是村務(wù)合規(guī)小組，村務(wù)合規(guī)小組組長(zhǎng)由第一書記或聯(lián)村干部擔(dān)任，村務(wù)合規(guī)小組成員由組長(zhǎng)提名，經(jīng)村務(wù)聯(lián)席會(huì)議通過產(chǎn)生，村務(wù)合規(guī)小組成員一般為5—6 名，從村黨支部委員會(huì)、村民委員會(huì)、村民代表中分別選出1—2 名成員組成，村兩委負(fù)責(zé)人、監(jiān)委會(huì)主任不得兼任村務(wù)合規(guī)小組成員。村務(wù)合規(guī)員由鎮(zhèn)黨委聘任具有一定基層工作經(jīng)驗(yàn)的1 至2 名律師或法律工作者擔(dān)任，負(fù)責(zé)向村黨支部委員會(huì)、村民委員會(huì)提出合規(guī)意見；檢察機(jī)關(guān)則指派專人擔(dān)任村務(wù)合規(guī)指導(dǎo)員，對(duì)合規(guī)體系的建立和合規(guī)審查的開展進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。村務(wù)合規(guī)員根據(jù)村內(nèi)政策、重大事項(xiàng)（包括村集體財(cái)產(chǎn)的處理、集體經(jīng)濟(jì)所得收益的分配和使用；本村公益事業(yè)的建設(shè)、承包方案；土地承包經(jīng)營(yíng)、調(diào)整、流轉(zhuǎn)方案；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案及各類經(jīng)濟(jì)合同簽訂；農(nóng)村宅基地的審批方案；重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)征地使用、地面附著物清理補(bǔ)償資金使用；儲(chǔ)備地項(xiàng)目征地以及征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配；農(nóng)房改造方案、土地及房屋確權(quán)登記工作、拆遷補(bǔ)償協(xié)議方案、過渡期補(bǔ)貼及村民回遷安置工作中的一些重大事項(xiàng)；以租賃、借貸或者其他方案處理分配村集體財(cái)產(chǎn)等）所進(jìn)行的審查和評(píng)估結(jié)果，明確指出存在的違反法律法規(guī)情形，對(duì)容易引發(fā)社會(huì)矛盾糾紛的事項(xiàng)，闡明風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并提出改進(jìn)思路；對(duì)涉及村情部分，村務(wù)合規(guī)員可以召開村務(wù)合規(guī)小組會(huì)議，聽取小組成員意見，做到情理法有機(jī)統(tǒng)一，最終形成村務(wù)合規(guī)意見。相關(guān)村務(wù)合規(guī)意見應(yīng)報(bào)送給村務(wù)合規(guī)指導(dǎo)員備案，村務(wù)合規(guī)指導(dǎo)員有權(quán)就相關(guān)問題提出意見建議。除非合規(guī)意見違反法律法規(guī)、國(guó)家政策以及明顯不符合村情的，村兩委負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)采納合規(guī)意見。如果村務(wù)合規(guī)意見未被采納，當(dāng)該事項(xiàng)可能影響村民、村集體重大利益或有可能引發(fā)重大社會(huì)矛盾糾紛時(shí)，村務(wù)合規(guī)員可向鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)反映，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，直至作出處理，同時(shí)向村務(wù)合規(guī)指導(dǎo)員報(bào)告。檢察人員作為村務(wù)合規(guī)指導(dǎo)員，指導(dǎo)村級(jí)組織建立村務(wù)合規(guī)組織，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立管理體系；根據(jù)檢察業(yè)務(wù)履職和專項(xiàng)調(diào)研分析的社會(huì)治理現(xiàn)狀，對(duì)村務(wù)合規(guī)審查進(jìn)行宏觀指導(dǎo)；對(duì)村務(wù)合規(guī)組織依法依規(guī)開展合規(guī)審查和腐敗問題開展法律監(jiān)督。此項(xiàng)改革反映出人民檢察在基層治理中推進(jìn)法律監(jiān)督與群眾自治權(quán)良性互動(dòng)的樸素動(dòng)機(jī)，展示出檢察機(jī)關(guān)通過法律風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)雙重評(píng)估運(yùn)用建議性法治服務(wù)來推進(jìn)村級(jí)監(jiān)督法治化的實(shí)踐探索。

（三）村民會(huì)議與村民代表會(huì)議法治化

在村民自治中，村委會(huì)與村民大會(huì)（村民代表會(huì)議）的關(guān)系，是一個(gè)重要的法治問題。按照《村民委員會(huì)組織法》中有關(guān)“村民委員會(huì)向村民會(huì)議、村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”的規(guī)定，則村民會(huì)議或村民代表會(huì)議相當(dāng)于代表機(jī)構(gòu)，村委會(huì)相當(dāng)于執(zhí)行機(jī)構(gòu)。村民會(huì)議與村委會(huì)共同構(gòu)成一個(gè)自治機(jī)構(gòu)整體?；谶@樣一種理解，在村民自治體中，村民大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，村民代表會(huì)議相當(dāng)于最高權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)；關(guān)于村民自治的一些重要制度，應(yīng)該由村民會(huì)議制定。在各地村民自治的實(shí)踐中，這一關(guān)系并不像法律規(guī)定的那么明確和簡(jiǎn)單。相關(guān)法律規(guī)定，村民會(huì)議是村級(jí)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)和決策組織，法定權(quán)限較大，是村民意志得以表達(dá)的最為重要的形式。村民會(huì)議是村民實(shí)現(xiàn)直接民主的基本形式。村民會(huì)議的主要職權(quán)包括制定規(guī)章權(quán)、人事任免權(quán)、議事決策權(quán)、民主監(jiān)督權(quán)。村民委員會(huì)所為事宜，原則上都需經(jīng)過村民大會(huì)或村民代表會(huì)議決定。村民委員會(huì)必須提交村民會(huì)議討論決定的法定事項(xiàng)為：鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法，村提留的收繳及使用；本村享受誤工補(bǔ)貼的人數(shù)及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用；村辦學(xué)校、村建道路等村公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)籌集方案；村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案及村公益事業(yè)的建設(shè)承包方案；村民的承包經(jīng)營(yíng)方案；宅基地的使用方案；村民會(huì)議認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議討論決定的涉及村民利益的其他事項(xiàng)。村民直接參與重大村級(jí)事務(wù)決策的形式主要就是村民會(huì)議與村民代表會(huì)議。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，村民會(huì)議是由本村全體18 周歲以上村民組成的自治性權(quán)力機(jī)構(gòu)，擁有對(duì)本村重大事務(wù)的最高決策權(quán)。村民代表會(huì)議則是村民會(huì)議的一種簡(jiǎn)化或補(bǔ)充形式。村民代表會(huì)議作為決策機(jī)構(gòu)，其功能主要有兩個(gè)方面：第一，民主議事，即由村民代表對(duì)村級(jí)重大事務(wù)代表其所在小組的部分村民參與討論商議，向所屬小組村民征求意見。第二，共同決定，即在征求村民意見的基礎(chǔ)上，由村民代表會(huì)議對(duì)村級(jí)重大事務(wù)作出決定。村民代表會(huì)議是保障村民參政議政的重要組織形式。在具體制度運(yùn)行過程中存在一些缺陷和不足：第一，村民大會(huì)和村民代表會(huì)議由村民委員會(huì)召集，不召集就難以開展活動(dòng)和起作用，這不利于村民和村民代表對(duì)村民委員會(huì)工作進(jìn)行監(jiān)督。第二，雖然規(guī)定了村民代表會(huì)議討論決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)，但沒有明確規(guī)定村民代表會(huì)議對(duì)村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告，沒有村民大會(huì)對(duì)村民代表會(huì)議決定的審查追認(rèn)機(jī)制設(shè)計(jì)，這使得村民會(huì)議可能被虛化，使少數(shù)人構(gòu)成的村民代表會(huì)議實(shí)際上完全取代村民會(huì)議。第三，村民會(huì)議與村民小組會(huì)議的關(guān)系不確定，村民小組會(huì)議的決定與村民會(huì)議的決定如果發(fā)生矛盾應(yīng)如何解決，法律沒有規(guī)定。第四，村民小組長(zhǎng)與村民委員會(huì)的關(guān)系不確定。這就意味著，在村民自治的過程中，村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村民小組長(zhǎng)會(huì)議之間存在著關(guān)系模糊、職能不清晰的狀況。此外，由于地域廣闊、居民分散、人口流動(dòng)和村民對(duì)公益事業(yè)的漠然，召集村民會(huì)議極為艱難。在經(jīng)濟(jì)落后勞動(dòng)力輸出型農(nóng)村，青壯男女幾乎都外出打工，常年不回鄉(xiāng)；剩下的幾乎都是老弱殘病嬰幼，人數(shù)只占村民人口的極少數(shù)，且缺乏對(duì)公益事業(yè)的認(rèn)知和參與能力。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)勞動(dòng)力輸入型農(nóng)村，占實(shí)際居住人口相當(dāng)比例甚至超過本地人口的外來人口，因不是“本村村民”，實(shí)際上無權(quán)參與當(dāng)?shù)氐拇迕褡灾?。這樣一來，前者的村民自治，除了上級(jí)政府通過黨支部督辦一些事務(wù)之外，實(shí)際上變成無人問津之事，開村民大會(huì)甚至村民代表會(huì)議的法定人數(shù)都湊不齊。后者的村民自治，變成了少數(shù)本地人的自治，長(zhǎng)期參與本村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的大多數(shù)外來人口被拒之門外。因此，進(jìn)一步依法完善村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村民小組長(zhǎng)會(huì)議三者之間的工作關(guān)系和法律關(guān)系是村民自治法治化的重要方向之一。

三、新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與“鄉(xiāng)政村治”法治化的策略選擇

“鄉(xiāng)政村治”法治化問題本質(zhì)上也是新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”法治化。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的法治內(nèi)涵包括以制度化、法治化為根本保障，以人民的滿意度為有效性標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)中華傳統(tǒng)法律文化的承繼。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”應(yīng)以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，依托現(xiàn)代信息數(shù)字化技術(shù)，形成良法善治之基的基層治理新規(guī)范、構(gòu)建數(shù)字賦能的共建共治共享基層治理新格局、塑造基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的基層治理新角色①胡銘、仇塍迪：《新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的法治基因與治理創(chuàng)新》，《學(xué)習(xí)論壇》2022 年第6 期。，同時(shí)確保創(chuàng)新和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的法治人才保障，以實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)共同富裕，形成基層黨組織和基層國(guó)家機(jī)關(guān)依憲治理、依法治理的基層治理樣態(tài)。從治理實(shí)踐看，無論是系統(tǒng)治理、源頭治理，還是依法治理、綜合治理，都需要充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿基層治理全過程。加強(qiáng)黨對(duì)基層治理的領(lǐng)導(dǎo)，將基層黨組織的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為基層治理效能，是黨不斷提高執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平、實(shí)現(xiàn)治理能力和治理水平現(xiàn)代化的必然要求。

2021 年發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》第五條要求“增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）平安建設(shè)能力。堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治中心規(guī)范化建設(shè)，發(fā)揮其整合社會(huì)治理資源、創(chuàng)新社會(huì)治理方式的平臺(tái)作用。完善基層社會(huì)治安防控體系，健全防范涉黑涉惡長(zhǎng)效機(jī)制。健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）矛盾糾紛一站式、多元化解決機(jī)制和心理疏導(dǎo)服務(wù)機(jī)制”。進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)的內(nèi)外部環(huán)境、人民的需求、社會(huì)矛盾都發(fā)生了根本變化，構(gòu)建“鄉(xiāng)政村治”法治化體系，有助于最大限度把各類風(fēng)險(xiǎn)防范在源頭、化解在基層、消滅在萌芽狀態(tài)。

（一）構(gòu)建黨政管理與基層治理協(xié)同共治體系

“鄉(xiāng)政村治”法治化其實(shí)質(zhì)問題是黨政機(jī)關(guān)依法管理與群眾自治組織依法自治。鄉(xiāng)村治理視野中的村民自治，是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的實(shí)現(xiàn)形式，是健全鄉(xiāng)村治理體系的核心內(nèi)容。①余釗飛：《創(chuàng)新發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”》，《解放日?qǐng)?bào)》2018 年第10 期。鄉(xiāng)村治理中的村民自治，是法治軌道上運(yùn)行的群眾自治。我國(guó)《憲法》《村民委員會(huì)組織法》等法律依法賦予并保障村民自治權(quán)限，劃定村民自治政策法律邊界；與此同時(shí)，逐步營(yíng)造自覺守法、辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治氛圍，引導(dǎo)群眾依法行使權(quán)利、表達(dá)訴求、解決糾紛，是新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”重要的發(fā)展內(nèi)容。以村民自治為重要內(nèi)容的基層群眾自治是中國(guó)特色社會(huì)主義的基本政治制度之一，其特點(diǎn)有三：一是基層性，即處于與民眾日常生活最接近的地方；二是群眾性，即與群眾利益密切相關(guān)，并由群眾參與治理；三是直接性，即群眾能夠直接參與，作出決定，并自我執(zhí)行。②徐勇：《城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2016 年第10 期。法治是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托，是社會(huì)治理的基礎(chǔ)性保障。近年來，楓橋等地以制度建設(shè)為保障，全面增強(qiáng)村民自治章程、村規(guī)民約的合法性建設(shè)。如楓橋的干部群眾極為重視人民調(diào)解這項(xiàng)群眾自治性法律，認(rèn)真貫徹實(shí)施《人民調(diào)解法》，堅(jiān)持調(diào)解優(yōu)先，把調(diào)處化解矛盾作為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)性、前瞻性、源頭性工作，作為整個(gè)社會(huì)治理創(chuàng)新工作的著力點(diǎn)和突破點(diǎn)，基本形成多層次、社會(huì)化、全覆蓋的社會(huì)矛盾糾紛調(diào)解體系。2015 年4 月，楓橋鎮(zhèn)所在的諸暨市制定了《關(guān)于在全市實(shí)行村（社區(qū)）事務(wù)準(zhǔn)入制的實(shí)施意見》，該意見根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》《城市居民委員會(huì)組織法》和有關(guān)政策規(guī)定，明確提出了《諸暨市基層群眾自治組織依法履行職責(zé)事項(xiàng)》和《諸暨市基層群眾自治組織協(xié)助政府工作事項(xiàng)》，要求未列入公布的事項(xiàng)和未經(jīng)審批許可的事項(xiàng)，原則上不得以行政命令方式要求基層群眾自治組織予以協(xié)助。對(duì)不屬于村（社區(qū)）職責(zé)范圍、委托村（社區(qū)）辦理的事務(wù)，可通過向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)等方式解決。這一改革舉措清晰劃分了政府管理與群眾自治的邊界。

此外，近年來?xiàng)鳂蜴?zhèn)以“浙里興村治社”應(yīng)用平臺(tái)為載體，全面梳理涉鎮(zhèn)、涉村事項(xiàng)準(zhǔn)入清單，建立“下鄉(xiāng)進(jìn)村”事項(xiàng)過篩機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“清單之外無事項(xiàng)”，將基層政府和村級(jí)行政職權(quán)辦理事項(xiàng)有效限制在法律法規(guī)規(guī)定的范圍之內(nèi)，并以數(shù)字化的形式實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)村兩級(jí)事項(xiàng)規(guī)范化辦理。上述改革創(chuàng)新措施，為構(gòu)建基層黨政管理與基層治理協(xié)同共治體系作出了重要實(shí)踐探索，進(jìn)一步豐富了新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的內(nèi)涵。

（二）構(gòu)建多層次多領(lǐng)域依法治理體系

縱觀當(dāng)前基層治理格局，可以發(fā)現(xiàn)自上而下的政府管理行為越來越精細(xì)化和具體化。由于政府本身的科層制特征，“命令——服從”型管理方式層層傳導(dǎo)到自治組織，由此導(dǎo)致自治組織行政化傾向越來越嚴(yán)重。與此相對(duì)應(yīng)的是，基層自治組織自身的能動(dòng)性和群眾的主體性反而降低，自治權(quán)限萎縮和自治能力降低的情況越來越嚴(yán)重。③余釗飛、羅雪貴：《“楓橋經(jīng)驗(yàn)”視野下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治良性互動(dòng)研究》，《山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017 年第6 期。正確處理政府與社會(huì)之間的關(guān)系，形成兩者之間的良性互動(dòng)，是社會(huì)治理的核心。④周望：《社會(huì)治理創(chuàng)新的地方經(jīng)驗(yàn)研究》，中國(guó)法制出版社2014 年版，第10 頁。對(duì)于個(gè)體而言，政治生活是提升人的精神境界、道德境界和責(zé)任意識(shí)的一個(gè)非常重要的生活內(nèi)容。對(duì)于整體而言，則能提升一個(gè)地區(qū)的精神狀態(tài)和人文素養(yǎng)。人民群眾參與社會(huì)管理的過程也是深度參與地方政治生活的重要方式。①余釗飛、趙忠虎：《基于黨群關(guān)系視角下的社會(huì)管理創(chuàng)新——浙江省諸暨市加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的探索與實(shí)踐》，《中國(guó)浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2011 年第6 期。欲實(shí)現(xiàn)政府管理與基層自治良性互動(dòng)，需要構(gòu)建政府管理與基層自治合作治理新模式。②余釗飛：《新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與憲法的基層實(shí)施》，《人民法院報(bào)》2018 年12 月21 日?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”是中國(guó)基層社會(huì)治理的成功經(jīng)驗(yàn)，其核心是矛盾不上交。在處理基層社會(huì)矛盾的過程中，規(guī)范并提升政府管理與村民自治的方式和水平，是新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的重要發(fā)展方向。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)最基層的一級(jí)政府，在指導(dǎo)村民自治的過程中“越位”和“缺位”并存。村民委員會(huì)等基層組織，其自身的自治權(quán)也面臨著權(quán)責(zé)不清的困境和“行政化”趨向。因此，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對(duì)于村民自治的指導(dǎo)能力，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)、村委會(huì)自治權(quán)，是豐富和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的必要之舉。③余釗飛：《“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與鄉(xiāng)村治理法治化》，《人民法治》2018 年第Z1 期。

就社會(huì)矛盾預(yù)防化解的角度而言，當(dāng)前社會(huì)矛盾糾紛類型化明顯：一是社會(huì)成員之間的人際矛盾糾紛或社會(huì)成員與某個(gè)具體組織之間的矛盾糾紛，如婚姻家庭糾紛、物業(yè)糾紛、鄰里糾紛、交通糾紛、消費(fèi)糾紛等，此類矛盾糾紛量大面廣；二是群體與群體糾紛，如征地拆遷糾紛、勞動(dòng)用工糾紛、環(huán)境污染糾紛、城市管理糾紛、醫(yī)患糾紛等。在日常社會(huì)生活中，實(shí)際社會(huì)矛盾糾紛形式更加繁雜，調(diào)處化解的難易也呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。社會(huì)矛盾糾紛的具體表現(xiàn)形式復(fù)雜多樣，以具體利益爭(zhēng)議為核心的矛盾糾紛主要是圍繞公民的“人身權(quán)、人格權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”和法人的財(cái)產(chǎn)權(quán)展開的，此類矛盾糾紛主要調(diào)整依據(jù)是相關(guān)的法律法規(guī)，還有一部分糾紛是公民、法人與行政機(jī)關(guān)圍繞行政爭(zhēng)議展開。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)治理中心職能的不斷優(yōu)化，在處理上述矛盾糾紛的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)處化解信訪和矛盾糾紛、處置社會(huì)治理事件、研判社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力不斷增強(qiáng)，黨政機(jī)關(guān)依法治理水平不斷提高。此外，根據(jù)馬克思主義民主自治理論，自治從來都是相對(duì)的，任何形式的自治都離不開一定的社會(huì)制度和政治條件。正如恩格斯所說：“權(quán)威與自治是相對(duì)的東西，它們的應(yīng)用范圍是隨著社會(huì)發(fā)展階段的不同而改變的?！雹苄煊拢骸吨袊?guó)農(nóng)村村民自治》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2018 年版，第42 頁。在現(xiàn)階段的中國(guó)，村民自治起步歷史不久，特別需要中國(guó)共產(chǎn)黨這一強(qiáng)大政治組織力量的引導(dǎo)和推進(jìn)，以將村民自治由自發(fā)狀態(tài)導(dǎo)入制度化軌道，即構(gòu)建自治、法治、德治的城鄉(xiāng)基層治理體系離不開村民自治的法治化發(fā)展。⑤徐勇：《中國(guó)農(nóng)村村民自治》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2018 年版，第41-42 頁。